1. Raadsinformatiebrief herijking governance Waternet.pdf

Raadsinformatiebrief

Aan:

Portefeuillehouder(s): Behandeld door

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 12 juli 2022 Water en Deelnemingen Melanie van der Horst en Shula Rijxman Directie Ruimte en Duurzaamheid (j.van.der.veer@amsterdam.nl)

Onderwerp

Voortgang principebesluit inzake herijking governance stichting Waternet

Datum Portefeuille(s)

Geachte leden van de gemeenteraad,

Met deze brief informeer ik u over de voortgang van het principebesluit inzake de herijking governance van stichting Waternet. Op 3 november 2021 is de gemeenteraad geïnformeerd over het principebesluit van het college van 2 november 2021 over de herijking van de governance van de watertaken van Amsterdam en AGV en de huidige stichting Waternet (VN2021-028762), waarna de onderzoeksfase is gestart. Op 19 januari 2022 heeft er een technische sessie met de gemeenteraad plaatsgevonden. Het onderwerp is in de commissie Mobiliteit, Luchtkwaliteit en Water van 20 januari 2022 besproken. Graag wil ik u als nieuwe gemeenteraad informeren over de voortgang van dit traject. Deze informatie is eerder besproken met het Dagelijks Bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) en geeft een beeld van de Amsterdamse positie in dit herijkingsproces. Het college wil u goed bij de governance opgave betrekken. Gezien de historie en complexiteit van de opgave, bied ik u daarom aan een technische raadssessie te organiseren. U wordt hierover via de Dagmail geïnformeerd Aanleiding Allereerst wil ik u kort meenemen in de aanleiding tot dit herijkingstraject.1 Het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam hebben hun samenwerking op de uitvoering van hun watertaken op dit moment georganiseerd via de stichting Waternet.

Waternet voert in opdracht van de gemeente verschillende watertaken uit: de riool- en grondwatertaken, de drinkwatertaken (ook voor de gemeenten Amstelveen, Diemen, Heemstede, Muiden, Muiderberg en Ouder-Amstel) en enkele binnenwaterbeheertaken (baggeren, drijfvuilvissen, en brug- en sluisbediening). Daarnaast is Waternet verantwoordelijk voor de beleidsvoorbereiding en

1

Een uitgebreide analyse van de situatie vindt u in de stukken die de raad eerder heeft ontvangen, waaronder de raadsbrieven van 28 september en 3 november 2021 (VN2021-028762).

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 12 juli 2022 Pagina 2 van 9

uitvoering van alle watertaken in opdracht van het waterschap: waterkwantiteitsbeheer (peil en keringen) en waterkwaliteitsbeheer (inclusief afvalwaterzuivering). Voor de governance van de samenwerking is bij de oprichting gekozen voor een stichting, waarbij de bedrijfsvoeringsaspecten door het Stichtingsbestuur (bestaande uit de Dijkgraaf van AGV en de wethouder Water namens het College van B&W en een onafhankelijke voorzitter) worden bestuurd en de (beleids)inhoudelijke sturing (inclusief de daarvoor noodzakelijke financiële middelen) de volledige verantwoordelijkheid van de opdrachtgevers is. Door diverse maatschappelijke ontwikkelingen en gewijzigde (maatschappelijke) opvattingen over governance en openbaar bestuur veranderden de beelden over de besturing van de stichting. Het feit dat de wethouder beleidsverantwoordelijk is voor een deel van de taken van de stichting en tegelijkertijd lid is van het stichtingsbestuur wordt in toenemende mate als knelpunt ervaren. Daarnaast hebben de Inspectie voor de Leefomgeving en Transport (ILT) en de Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA) onafhankelijk van elkaar begin 2021 geconstateerd dat de governance van stichting Waternet door de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV versterking behoeft.

De sturing op stichting Waternet vanuit beide bestuursorganen is in de huidige structuur niet doeltreffend, bestuur en toezicht zijn niet goed gescheiden en de verantwoording aan beide bestuurlijk opdrachtgevers, vertegenwoordigd in het stichtingsbestuur, is niet volledig. Op bestuurlijk niveau is er geen centrale aansturing van de drinkwatertaak. Waternet kampte daarnaast met problemen op het vlak van cybersecurity en is door de ILT onder verscherpt toezicht geplaatst. Er loopt een verbetertraject waarbij ILT nauw betrokken is. Daarnaast heeft de Belastingdienst in juli 2021 stichting Waternet geïnformeerd over verscherpte handhaving op de koepelvrijstelling voor de omzetbelasting (btw). Voor de drinkwatertaak geldt dat dit een btw-belaste prestatie betreft. De inbreng van een btw-belaste prestatie in een samenwerking met koepelvrijstelling zou niet langer houdbaar zijn. Op basis van de verbeterpunten uit de onderzoeksrapporten van ILT en de RMA is geconstateerd dat de governance van Waternet herijkt en verbeterd dient te worden en nader onderzoek moet worden verricht naar de wijze waarop aan de fiscale vereisten voor instandhouding van de btwkoepelvrijstelling van stichting Waternet kan worden voldaan.

Principebesluit In juli 2021 is het herijkingstraject gestart met een gezamenlijke bestuursopdracht, die eind 2021 tot een principebesluit heeft geleid, in lijn met de door u vastgestelde deelnemingenbeleid. Het principebesluit, tevens de afronding van de denkfase van de bestuursopdracht, is vastgelegd in het collegebesluit van 2 november 2021 (VN2021-028762), waarin het college heeft besloten: 1. tot intensiever en breder bestuurlijk samenwerken aan de water- en watergelieerde opgaven tussen de gemeente Amsterdam en het Waterschap AGV ; a) Het fundament hiervan is een te onderhouden set van bestuurlijke afspraken voor de doelen van de samenwerking op de watertaken

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 12 juli 2022 Pagina 3 van 9

b) Hieruit volgt de opdracht om een gezamenlijke strategische agenda te ontwikkelen voor het borgen van de bestuurlijke samenwerking en ambtelijke ondersteuning. 2. tot het uitspreken van de intentie tot een intensiever en breder bestuurlijk samenwerken aan de water- en watergelieerde opgaven met andere waterpartners in de regio, zijnde in elk geval de partners uit het BOWA 12. Hieruit volgt: a) Bestuurlijk Overleg Water AGV: regionale samenwerking tussen de organisaties, die opereren in de (afval) waterketen van regio AGV. Dit betreft de gemeenten, de drie drinkwaterbedrijven die opereren in het gebied en het waterschap. b) de opdracht om een regionale verkenning te doen naar welke samenwerking in de regio wenselijk is; c) het ontwikkelen van een gezamenlijke strategische agenda; d) een onderzoek naar welke samenwerkingsvorm wenselijk is ter uitvoering van de strategische agenda. 3. tot het vaststellen van het principebesluit om: a) het governancemodel van de bedrijfsvoeringsorganisatie; b) een separate drinkwater NV onder aansturing van Amsterdam; c) een strategische unit voor de beleidsbepalende, opdrachtgevende en toezichthoudende rol en de versterking van de organisatie op de Amsterdamse watertaken; verder uit te werken in de onderzoeksfase van het herijkingstraject governance Waternet.

In de onderzoeksfase wordt bij wijze van terugvaloptie de variant stichting tevens nader onderzocht. Hierdoor blijft tempo behouden mocht blijken dat de bedrijfsvoeringsorganisatie onvoldoende passend is. 4. het principebesluit verder uit te werken, in de onderzoeksfase, tot een voorgenomen besluit inzake de daadwerkelijke herijking van het governancemodel Waternet. 5. de geraamde totale kosten van €550.000 voor de onderzoeksfase en deze kosten te dekken uit de begroting van stichting Waternet. 6. een integrale projectorganisatie (AGV-Amsterdam) op te zetten voor de herijking van de governance Waternet. Deze projectorganisatie op inhoud te verbinden met het proces van de uitwerking van de drinkwater NV en de verdere uitwerking van de strategische unit en versterking van de organisatie van de Amsterdamse watertaken. Vanuit perspectief Amsterdam worden de portefeuillehouders water én deelnemingen primair aangehaakt op de overleg- en besluitvormingsstructuur op dit project. 7.

tot een verdere uitwerking van een bredere versterking van de ambtelijke organisatie van de Amsterdamse watertaken, en hiervoor een bestuursopdracht te formuleren.

8. de volgende bestuurlijke vervolgstappen vast te stellen om te komen tot de wijziging van de governance

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 12 juli 2022 Pagina 4 van 9

a) Ter kennisname informeren gemeenteraad. b) Technische raadsessie (eventueel georganiseerd in samenwerking met de Rekenkamer Metropool Amsterdam); c) College van B en W: voorgenomen besluit tot herijking; d) Gemeenteraad: wensen en bedenkingen voorgenomen besluit tot herijking; e) College van B en W: afronden onderzoeksfase en start uitvoeringsfase;

Proces onderzoeksfase Het principebesluit vormde het startpunt voor de onderzoeksfase, deze fase is onder verdeeld in vier stappen.

De afgelopen periode zijn de eerste twee stappen uitgewerkt. Er zijn verdiepende bestuurlijke gesprekken gevoerd tussen Amsterdam en AGV en er is nader onderzoek verricht. Dit heeft een aantal uitkomsten opgeleverd die we graag met u delen. Stand van zaken herijkingstraject Waternet In 2021 is gestart met het opzetten van één integrale projectorganisatie met deelnemers van Amsterdam, AGV en Waternet. De aansturing van deze projectorganisatie vindt plaats door het bestuurlijk opdrachtgevers overleg, dat bestaat uit een dagelijks bestuurslid van AGVen de wethouder Water van Amsterdam. De Algemeen Directeur van stichting Waternet fungeert als adviseur. Om de vervolg- en onderzoeksvragen (als genoemd in de raadsinformatiebrief van 3 november 2021) te beantwoorden, zijn zes deelprojecten geformuleerd. Deze sluiten aan op de beslispunten van het principebesluit. 1. De uitwerking van een governancemodel voor een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie (Bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO)/Stichting); 2. De oprichting van een separate NV Drinkwater onder aansturing van Amsterdam; 3. De uitwerking van een Strategische Unit Water Amsterdam voor de beleidsbepalende; opdrachtgevende en toezichthoudende rol en de versterking van de organisatie op de Amsterdamse watertaken; 4. De uitwerking van een eigen AGV-organisatie; 5. Agenda strategische samenwerking Amsterdam en AGV; 6.

Agenda regionale samenwerking met andere waterpartners.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 12 juli 2022 Pagina 5 van 9

Ik neem u graag mee in de voortgang van deze deelprojecten: Ad 1) Governancemodel gezamenlijke uitvoeringsorganisatie (BVO/stichting) In het principebesluit is de voorkeur uitgesproken om stichting Waternet om te vormen naar een bedrijfsvoeringsorganisatie (BVO). Hierbij is aangetekend dat ook de stichtingsvariant nader zou worden onderzocht voor het geval dat de BVO niet haalbaar zou blijken. Op basis van dit besluit is naar een drietal varianten onderzoek gedaan: 1. De Bedrijfsvoeringsorganisatie op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In deze publiekrechtelijke variant vormen afgevaardigde bestuurders van AGV en gemeente Amsterdam het (verlengde) bestuur van Waternet. 2. De stichting A. Dit is het meest vergelijkbaar met de huidige situatie. In deze variant bestaat het stichtingsbestuur uit de Dijkgraaf, de wethouder Water van de gemeente en een onafhankelijke voorzitter. 3. De stichting B. In deze variant benoemen de besturen van AGV en Amsterdam een onafhankelijk en (inhoudelijk) deskundig stichtingsbestuur. Daarnaast is een Raad van Toezicht te overwegen. Uit dit onderzoek (van eerder gestelde vervolgvragen bij de governancemodellen) is gebleken dat de BVO en stichting A onvoldoende passend lijken en daarom niet de voorkeur genieten.

De omvorming van stichting Waternet naar een BVO leidt tot forse frictiekosten en ook tot onzekerheid over het fiscale regime en onzekerheid bij het personeel. De btw-koepelvrijstelling komt naar alle waarschijnlijkheid bij de omvorming naar een BVO in gevaar. De stichting A lijkt te veel op de huidige situatie en voldoet net als de huidige stichting niet aan de Wet Bestuur en Toezicht Rechtspersonen (WBTR). Deze optie valt daarom ook af. Omdat de BVO en Stichting A niet haalbaar lijken, wordt in de onderzoeksfase nu de stichting B verder onderzocht. Uiteraard moet deze vernieuwde stichting voldoen aan de gestelde randvoorwaarden. Dit zal ook in lijn met de Nota Beleidskader Verbonden Partijen een aantal stappen doorlopen, waarin ruimte is voor tegenspraak en de gemeenteraad wordt geïnformeerd.

Ad 2) De oprichting van een NV Drinkwater Waternet voert op dit moment alle gemeentelijke drinkwatertaken uit, terwijl de assets (installaties, vastgoed) en de inkomsten uit de drinkwatervoorziening op de Amsterdamse balans staan. Amsterdam is de enige gemeente in Nederland die op deze wijze haar drinkwatertaken uitvoert, en ook in (delen van) omliggende gemeenten drinkwater levert. De overige drinkwaterbedrijven in Nederland betreffen allen NV’s met provincies en gemeenten als aandeelhouders.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 12 juli 2022 Pagina 6 van 9

Aangezien de drinkwatertaak een btw-belaste prestatie is, onderzoeken wij hoe deze taken ondergebracht kunnen worden in een NV Drinkwater met behoud van de synergievoordelen van Waternet. Een belangrijk aandachtspunt is de governance van de drinkwatertaak, omdat de ILT Waternet in april 2021 onder verscherpt toezicht heeft gesteld na geconstateerde tekortkomingen. Deze lagen op het vlak van cybersecurity en besturing bij Waternet, en vorm(d)en volgens de inspectie een verhoogd risico voor de leveringszekerheid en de kwaliteit van drinkwater. Het project NV Drinkwater is een complexe opgave en bevindt zich in de analysefase. Dit betekent dat er nog verschillende varianten worden onderzocht. Bij de inrichten van de NV Drinkwater speelt de vraag hoe(veel) personeel overgaat naar deze nieuwe rechtspersoon. Het uitgangspunt is een effectieve en efficiënte sturing op de drinkwatertaak die de huidige organisatie waar mogelijk intact houdt. De uitwerking is mede afhankelijk van de fiscale randvoorwaarden en het ILT. Ook zullen bij de oprichting van de NV Drinkwater de stappen gevolgd moeten worden uit de Nota Beleidskader Verbonden Partijen, inclusief het organiseren van tegenspraak en het informeren van de gemeenteraad in de verschillende fases van het proces.

Ad 3) De uitwerking van een Strategische Unit Water Amsterdam (SUWA) De gemeente wil de sturing en organisatie op de Amsterdamse watertaken versterken door het oprichten van een strategische unit voor de beleidsbepalende, opdrachtgevende en toezichthoudende rol van de gemeente en daarmee tevens de eigen kennis en expertise op de watertaken versterken. In de Amsterdamse organisatie zijn voor de oprichting van de strategische unit de eerste onderzoeken afgerond hoe dit vorm zou kunnen krijgen. Om een eerste antwoord te geven op gestelde kritiekpunten van het ILT en de RMA, lijkt het verstandig om snel te starten. Het streven is om op relatief korte termijn het onderdeel bestuursadvisering (gericht op wethouder, college en raad) en financieel advies op de watertaken alvast te versterken. Ook onderzoeken we op welke wijze we nu al met een eerste stap de inhoudelijke sturing kunnen verbeteren. Hiermee kunnen we onze rollen beter scheiden en onafhankelijker van Waternet ons bestuur adviseren. Hoe de definitieve inhoudelijke sturing op Waternet vanuit Amsterdam kan worden versterkt, wordt in samenhang met de definitieve uitkomsten van het governancetraject vormgegeven. Hierbij richten we ons dan nadrukkelijker op de inhoudelijke thema’s, de beleidsbepaling, het toezicht en de opdrachtgeversrol.

Dit leidt tevens tot verdere uitwerking en versterking van de ambtelijke Amsterdamse waterorganisatie. In de eerste fase wordt de SUWA daarom zo ingericht dat dit hier niet op vooruitloopt. Ad 4) De uitwerking van een AGV-organisatie In dit project is onderzoek gedaan op welke wijze het functioneren van AGV als overheid en de zichtbaarheid van het waterschap AGV kunnen worden vergroot. Er is behoefte bij het waterschap aan een scherpere positionering als bestuurslaag die politieke keuzes zichtbaar maakt, waar inwoners met stemrecht invloed op kunnen uitoefenen. Naast de identiteitsvraag speelt een

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 12 juli 2022 Pagina 7 van 9

sturings- en samenwerkingsvraag. Het waterschapsbestuur wenst de sturing op eigen taken te versterken. In de huidige situatie ervaart het waterschapsbestuur op onderdelen onvoldoende directe zeggenschap op eigen taken. Het Waterschap is van mening dat het huidige stichtingsbestuur en de directie van Waternet tussen de politieke beleidsbepaling en de uitvoering van de watertaken staan. Tegelijkertijd wenst het waterschap een herijking die bestuurlijke samenwerking met gemeente Amsterdam en regionale partners verder intensiveert. In het deelproject zijn verschillende opties verkend om, de invloed van het waterschap op de eigen watertaken te versterken. Hierbij dient te worden nagegaan of het hiermee voldoet aan de gestelde kritiek van het ILT en RA. De nadere uitwerking vindt in nauwe samenwerking plaats met de verdere uitwerking van de SUWA. Ad 5) Agenda strategische samenwerking Amsterdam en AGV De hoofddoelstelling van dit deelproject is het komen tot een strategische bestuurlijke samenwerkingsagenda van de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV. Hiervoor wordt een analyse gemaakt van inhoudelijke onderwerpen waarover gezamenlijke afspraken waardevol kunnen zijn. De basis wordt gevormd door de bestaande samenwerking, de lopende programma’s, maatschappelijke opgaven, het Coalitieakkoord Amsterdam 2022 – 2026 en het Waterbeheerprogramma 2022-2027 van AGV.

Dit moet leiden tot het onderschrijven van een gezamenlijke agenda. Ad 6) Agenda regionale samenwerking andere waterpartners Er is een start gemaakt met een eerste ronde gesprekken met regionale samenwerkingspartners, zoals betrokken gemeenten, aanpalende drinkwaterbedrijven en waterschappen. Gezien de coalitievorming in de diverse gemeenten, worden deze gespreken de komende periode voortgezet waarna er een gezamenlijk beeld ontstaat. Dit beeld kan leiden tot verdergaande samenwerkingsafspraken met de waterpartners. Vervolg onderzoeksfase Op basis van de uitgevoerde analyses is het tijd voor de volgende stap in de onderzoeksfase. Dit betekent het komen tot een verder ontwerp en voorbereiding op definitieve besluitvorming van de herijking en governance van de watertaken en de stichting Waternet. Omdat de BVO en Stichting A niet haalbaar lijken, wordt in de onderzoeksfase nu verder gewerkt aan uitwerking van stichting B, een vernieuwde stichting (deelproject 1). De inhoudelijke basis van de nieuwe stichting is de gemeenschappelijke doelstelling van AGV en Amsterdam voor deze stichting, waaronder o.a. een strategische samenwerkingsagenda tussen AGV en Amsterdam, die gericht is op samenwerking in de totale watercyclus.

Hierbij is het uitgangspunt om de nieuwe stichting en uitvoeringsorganisatie zo aan te passen dat: i. AGV en Amsterdam eigenstandig kunnen sturen op hun wettelijke taken.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 12 juli 2022 Pagina 8 van 9

ii. AGV en Amsterdam gezamenlijk kunnen sturen op taken met synergie en ondersteunende taken. iii. de kritiekpunten van het ILT, de RMA worden beantwoord en de WBTR wordt gevolgd. iv. het werkgeverschap in de gezamenlijke organisatie (zoveel) mogelijk in stand blijft. v. de aangepaste structuur zodanig in te richten dat aan de eisen van handhaving van de btw-koepelvrijstelling kan worden voldaan. Ook de andere deelprojecten worden verder uitgewerkt in de vervolgfase, zoals hiervoor beschreven. Het is hierbij van groot belang dat de uitwerking van deze projecten passen op de hierboven geschetste uitgangspunten. He gaat hierbij vanuit Amsterdams perspectief met name om de uitwerking van de NV drinkwater, de SUWA en daarmee ook de sturing op de eigenstandige wettelijke taken van Amsterdam. Financieel Voor de uitwerking van de onderzoeksfase is in totaal €550.000,- beschikbaar gesteld uit de begroting van stichting Waternet. Tot dusver is hier de helft van besteed. We verwachten dat dit budget volledig wordt besteed. Voor de volgende fase van het principebesluit zal nieuw budget beschikbaar moeten worden gesteld. We verwachten u een bestedingsvoorstel voor te leggen wanneer we bij u terugkomen voor vaststelling van de afronding van de onderzoeksfase en richting kunnen geven aan de implementatiefase.

Planning De komende periode zal nodig zijn om alle implicaties, kansen en risico’s nog scherper in beeld te krijgen. We streven er naar om aan het einde van het jaar de voornemens met u te kunnen delen, waarin de contouren van de nieuwe governance van stichting Waternet worden geschetst. Hierbij maak ik wel de kanttekening, dat de gemeente deze exercitie samen met het waterschap AGV en de Stichting Waternet tot een goed einde moet zien te brengen. Bij het vormgeven van de nieuwe governance zijn we afhankelijk van externe partijen, zoals het ministerie Infrastructuur en Waterstaat, de inspectie en de belastingdienst. Dit kan er toe leiden dat we mogelijk meer tijd nodig hebben om de contouren te kunnen neerleggen. Hierbij kan worden aangetekend dat er vanuit het waterschap AGV een nadrukkelijke wens is om nog dit jaar tot een besluit te komen. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Melanie van der Horst Wethouder Water

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Datum 12 juli 2022 Pagina 9 van 9