1 Raadsinformatiebrief Eindevaluatie Maatwerk DEF

Raadsinformatiebrief

Aan:

Behandeld door

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 15 maart 2022 Jeugd, Zorg, Armoede en schuldhulpverlening, Sociale Zaken, Bouwen en Wonen Simone Kukenheim namens Marjolein Moorman, Rutger Groot Wassink en Jakob Wedemeijer Onderwijs, Jeugd en Zorg, Judith Suurmond, j.suurmond@amsterdam.nl

Onderwerp

Eindevaluatie Experimenteerruimte Maatwerk

Datum Portefeuille(s) Portefeuillehouder(s):

Geachte leden van de gemeenteraad, “We bestelden een stoel om onze gehandicapte dochter te douchen, dat duurde maanden, ondertussen moet ze wel douchen. En dit soort gedoe al 11 jaar. Ik heb geen filter meer op mijn boosheid.” Aan het woord is Bert. Hij heeft een zwaar gehandicapte dochter. “Dat is hetzelfde als een bedrijf runnen náást je werk.” Bert vertelt: “Met onze dochter zijn we de eerste 5 jaar wel 100 keer in ziekenhuizen geweest. Je loopt tegen veel bureaucratische ellende aan. Zo besloot het zorgkantoor dat we nog maar op de helft van het Persoonsgebonden Budget recht hadden. Door een strengere aanpak na de Bulgarenfraude. Terwijl wij alleen maar proberen ons hoofd boven water te houden. Toen ben ik langsgegaan net zolang tot ik de baas te spreken kreeg. We wilden een aangepaste auto. Dan moet je anderhalf jaar procederen. En dit soort gedoe dus al 11 jaar lang. Ik win al die procedures wel, maar ik kan het niet meer opbrengen.” Door de coronacrisis zaten Bert en zijn vrouw opeens werkloos thuis met hun drie kinderen, onder wie een meervoudig gehandicapte dochter. De spanningen liepen zo hoog op dat er zorgen waren over de kindveiligheid. Via het Ouder- en Kindteam kwam Bert terecht bij het Doorbraakteam. Aicha Lagha van het Doorbraakteam hielp hem aan een tijdelijke woning om rust te brengen in het gezin. Aicha: “Beide ouders hadden duidelijk adempauze nodig.

Zelf kan Bert geen huurwoning betalen, hij zat klem. Het Doorbraakteam zoekt binnen de wet naar onorthodoxe oplossingen, maar we vertellen ook eerlijk wat níet kan. Ik heb zelf hotels en instanties gebeld, die stonden leeg door de crisis. Uiteindelijk kon Bert tijdelijk in een boerderij en een ander huis wonen. Hij mocht meubels ‘lenen’ van een kringloopwinkel als hij ze zelf zou ophalen en terugbrengen. Het is lastig dat de gemeente zegt: ‘zoek een maatwerkoplossing’, maar dat ik daarna intern goedkeuring moet regelen via een ‘buizensysteem’ van processen. Bij een andere zaak heb ik goedkeuring nodig van een collega die de cliënt niet eens kent. Die belemmerende processen moeten anders. Maatwerk heeft tijd nodig, ik hoop dat we na de gemeenteraadsverkiezingen doorgaan.”

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 15 maart 2022 Pagina 2 van 7

Jaarlijks helpt de gemeente Amsterdam vele inwoners met uiteenlopende vormen van ondersteuning en voorzieningen. Dit betreft ondersteuning op verschillende gebieden zoals bestaanszekerheid, werk, onderwijs, zorg en veiligheid. Voor de meeste Amsterdammers is deze dienstverlening effectief en voor de meeste Amsterdammers sluit deze ondersteuning goed aan bij waar zij behoefte aan hebben en wat zij nodig hebben. We weten ook dat de ondersteuning nog niet altijd goed genoeg aansluit bij de meest kwetsbare Amsterdammers met problemen op meerdere leefgebieden. In Amsterdam doen elk jaar zo’n 500 huishoudens zoals dat van Bert een beroep op één van de escalatieteams in het sociaal domein, die nu gezamenlijk één doorbraakteam vormen. Professionals kunnen een beroep doen op dit team als ze vastlopen in de regels of procedures bij het ondersteunen van een Amsterdammer of een gezin. Het gaat vaak om complexe problematiek; mensen met gestapelde problemen op het gebied van werk, inkomen, wonen, gezondheid, veiligheid en opvoeden of opgroeien. Voor sommige van deze huishoudens is het nodig om te kunnen kiezen voor een uitzondering van de gangbare procedures of van wet- en regelgeving.

De in 2019 gegeven opdracht om te experimenteren met het bieden van maatwerk had tot doel om dit mogelijk te maken en om – naar aanleiding van deze praktijkvoorbeelden- verbeteringen in beleid en uitvoering te realiseren. Deze experimenteerruimte maatwerk heeft twee jaar geduurd en is nu geëvalueerd (zie bijlage 1). Evaluatie experimenteerruimte maatwerk Het doel van de experimenteerruimte was om te onderzoeken of het bieden van maatwerk leidt tot betere hulp en ondersteuning aan kwetsbare Amsterdammers met problemen op meerdere leefgebieden. Binnen de experimenteerruimte was het voor professionals van de voorlopers van de Buurtteams Amsterdam en een integraal escalatieteam, de voorloper van het Doorbraakteam, mogelijk om van bestaande procedures en regels af te wijken waardoor andere wegen gevonden werden om Amsterdammers sneller, beter en goedkoper te ondersteunen, hiervan te leren en deze lessen te gebruiken om regels, procedures, werkwijzen en beleid waar nodig aan te passen. Het ging daarbij vooral om regels en procedures die in de weg staan om duurzame en integrale oplossingen te vinden, die de positie van Amsterdammers verbetert en de complexe problematiek vermindert.

Zoals Esther van der Meulen van het Doorbraakteam zei naar aanleiding van moeder Janice met drie kinderen, waar zorgen over waren: “Janice was bij alle instanties vastgelopen door regels die elkaar dwars zitten. Wij krijgen een ‘zaak’ binnen maar ik zie mensen. Als wij zorgen dat de kinderen kunnen opgroeien in een stabiele situatie met betere hechting, en daardoor betere kansen hebben... die maatschappelijke waarde is enorm. Helaas is de gemeente erg geschot, snel resultaten halen is daardoor nog lastig. Ook zouden afdelingen meteen bij het eerste contact meer vanuit ‘de geest van de wet’ moeten denken.” In de evaluatie leest u over de maatwerkmethodiek en maatwerkinstrumenten die mede vanuit deze experimenteerruimte zijn ontwikkeld, zoals de Amsterdamse Maatwerkmethode en het recent opgerichte gemeentelijke escalatieteam, het Doorbraakteam. Ook wordt u geïnformeerd over de opbrengsten van de experimenteerruimte en de inzichten die gedurende de uitvoeringsperiode zijn opgedaan. Deze elementen lichten we hieronder toe. In de bijlagen leest u hoe waardevol maatwerk wordt ervaren door professionals en Amsterdammers en vindt u infographics over de Amsterdamse Maatwerkmethode en het Doorbraakteam.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 15 maart 2022 Pagina 3 van 7

Eén werkwijze: de Amsterdamse Maatwerkmethode Sinds de start van de experimenteerruimte hebben de voorlopers van de Buurtteams – de Verbondsteams – en het gemeentelijke Doorbraakteam – een samenvoeging van meerdere stedelijke escalatieroutes - geoefend met een werkwijze waarin multidisciplinaire teams (schuldhulpverlening, wonen, werk en inkomen, kindveiligheid, jeugd en zorg) hun kennis en ervaring samenbrachten en daarbij aansloten bij de vraag en het perspectief van de Amsterdammer. Deze inzet heeft geresulteerd in de Amsterdamse Maatwerk Methode. De werkwijze gaat uit van het perspectief van de Amsterdammer en geeft professionals richtlijnen om gezamenlijk vanuit één werkwijze te doen wat nodig is om de Amsterdammer te ondersteunen en samen met de Amsterdammer te werken aan zijn of haar hulp- en ondersteuningsvragen. Ook geeft de methode handvatten om gelegitimeerd maatwerk te bieden. Hierbij wordt er niet afgeweken van wettelijke kaders, wel wordt er binnen de wettelijke kaders ruimte gezocht om af te wijken van gemeentelijke wetten, regels en procedures (op basis van de hardheidsclausules en/of de algemene wet bestuursrecht). Het afwijken van regels en procedures kan gaan om inkomens-, huisvestings-, participatie- en zorgvraagstukken en bijbehorende procedures en regelgeving.

De Amsterdamse Maatwerk Methode is gebaseerd op de landelijke beproefde Doorbraakmethode van het Instituut Publieke Waarden en op andere beproefde werkwijzen, zoals Route 020, de Omgekeerde Toets, van Overleven naar Leven en Anders Denken Anders Doen. Inmiddels wordt in alle Buurtteams met de Amsterdamse Maatwerk Methode gewerkt. Hierdoor kunnen zij multidisciplinair en zo vroeg mogelijk integraal maatwerk aan Amsterdammers bieden waardoor de gegeven hulp- en dienstverlening beter aansluit bij het perspectief en ondersteuningsbehoefte van Amsterdammers1. De werkwijze wordt ook geïmplementeerd bij de Ouder– en Kindteams en de teams van WPI. Tijdens de experimenteerperiode is ook het eerdergenoemde stedelijke Doorbraakteam (DBT) opgericht ter vervanging van de verschillende escalatieroutes die tot dan toe veelal nog per domein waren georganiseerd. Omdat er bij geëscaleerde situaties vrijwel altijd sprake is van problemen om meerdere gebieden, leidde dit ertoe dat professionals de situatie van kwetsbare Amsterdammers verschillende escalatietafels dienden te bespreken om tot een oplossing te komen. Met de komst van het Doorbraakteam is het voor professionals eenvoudiger om bij de gemeente aan de bel te trekken als ze vastlopen bij de ondersteuning van complexe, domeinoverstijgende casuïstiek.

Het integrale Doorbraakteam ondersteunt professionals in casuïstiek met een (dreigende) escalatie (acute, urgente verslechtering van de situatie van de Amsterdammer) of een stagnatie in het proces waar de professional zelf niet (meer) uitkomt Het Doorbraakteam heeft daarbij ook als taak om een maatwerkoplossing indien nodig te forceren. Het Doorbraakteam en de Buurtteams Amsterdam beschikken met de Amsterdamse Maatwerkmethode over instrumenten, zoals maatwerkbudgetten en de waardendriehoek, om oplossingen te creëren en te legitimeren wanneer die de reguliere beleidsregels en werkprocessen overstijgen. 1

Zie raadsinformatiebrief ‘Voortgang Buurtteams november 2021’ d.d. 3 december 2021.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 15 maart 2022 Pagina 4 van 7

Aldus heeft de experimenteerruimte als resultaat dat er een werkwijze is ontwikkeld om maatwerk te bieden en dat deze methode ingebed raakt in (gemeentelijke) hulp- en dienstverleningsorganisaties. Maatwerk loont Uit de geëvalueerde experimenteerruimte blijkt dat Amsterdammers zich – door het bieden van maatwerk - daadwerkelijk gezien, gehoord en ondersteund voelen en dat tegelijkertijd gemiddeld 40.000 euro aan kosten per casus voorkomen kan worden door het toepassen van maatwerk. We zien dat maatwerk ervoor zorgt dat Amsterdammers geen gebruik (gaan) maken van (meer en duurdere) gemeentelijke voorzieningen. En dat deze voorzieningen dus beschikbaar bleven voor anderen. Zichtbaar is dat investeringen en tegemoetkomingen op het gebied van inkomen en maatwerkbudget, veel kosten helpen voorkomen op het gebied van Jeugd en Zorg. Deze besparing wordt gerealiseerd over de financieringsstructuren heen (Wmo, Zvw, Jeugdwet, Participatie, Schuldhulp). Maatwerk zorgt er aldus voor dat kwetsbare Amsterdammers met problemen op meerdere domeinen minder gebruik (gaan) maken van (meer en duurdere) gemeentelijke voorzieningen. Naast een kostenbesparing zorgt maatwerk er ook voor dat deze voorzieningen beschikbaar blijven voor andere kwetsbare Amsterdammers. Tot slot; door een inwoner of huishouden zo vroeg mogelijk te helpen wordt voorkomen dat problemen groter worden.

Dit is beter vanuit het perspectief van de inwoner en vraagt minder inzet van onze hulpverlening en maatschappelijke voorzieningen. Ook hebben we gezien dat maatwerk en aansluiten bij het perspectief van de Amsterdammer in de herstelaanpak voor de gedupeerden van Toeslagenaffaire helpt bij het herstellen van vertrouwen in de (aanpak van) de overheid. Dit vertrouwen wordt hersteld door maatwerkoplossingen te realiseren op alle leefgebieden waar ondersteuningsvragen op zijn. Soms zijn dit ingewikkelde maatwerkoplossingen. Maar ook door schijnbaar kleine, maar niettemin hele belangrijke, inzet zoals luisteren, nabij en bereikbaar zijn en door het tonen van begrip en compassie. Zoals u weet werken de Buurtteams Amsterdam en het gemeentelijke Doorbraakteam hierin nauw samen. De maatwerkaanpak kent ook opgaven en dilemma’s. De uitvoeringspraktijk maakt duidelijk dat sommige wetten of regels in beleid en uitvoering er onbedoeld aan bijdragen dat Amsterdammers niet voldoende geholpen worden en soms zelfs verder in de problemen raken. Er ligt een opgave om vanuit de (maatwerk)praktijk deze onbedoelde effecten beter te signaleren, te agenderen en te doen verminderen of voorkomen.

Daarnaast zien we het dilemma dat - daar waar de individuele maatwerkaanpak op gespannen voet staat met beleidskaders - zoals de kaders die gaan over verdeling van schaarste - het voor professionals lastig is om maatwerk te legitimeren dat afwijkt van de gemeentelijke regels. Zo is er in veel vastgelopen casuïstiek sprake van een woonprobleem, bijvoorbeeld dakloosheid, te klein wonen en ongeoorloofd wonen. Hierdoor ontstaan in huishoudens regelmatig stressvolle situaties, gezondheidsproblemen en financiële problemen, dit leidt (mogelijk) tot een beroep op voorzieningen op andere leefgebieden. Echter; voor het mogen toekennen van urgenties zijn strikte regels en de Amsterdamse woningmarkt is gespannen.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 15 maart 2022 Pagina 5 van 7

Maatwerk vinden voor acute situaties is kan vaak alleen via de hardheidsclausule. Tegelijkertijd zijn er veel vergelijkbare casussen die niet via de maatwerkaanpak besproken worden en waarbij geen beroep wordt gedaan op de hardheidsclausule. Voor hulpverleners en beoordelaars geeft deze schaarste een moreel dilemma over het verdelen van de schaarste en wie deze voorziening toekomt. Deze opgaven en dilemma’s zullen we nader onderzoeken. Conclusies, aanbevelingen en vervolg De conclusie van de experimenteerruimte is dat maatwerk op kleine en individuele schaal succesvol is. Zowel vanuit het oogpunt van maatschappelijk, als persoonlijk rendement. Naast de resultaten van experimenteerruimte laten ook landelijke ontwikkelingen, zoals de Toeslagenaffaire en de toenemende kansenongelijkheid2, steeds meer het nut en noodzaak van maatwerk zien. Met de start van de Buurtteams Amsterdam, de borging van de Amsterdamse Maatwerkmethode en de organisatie van een stedelijke escalatieroute, het Doorbraakteam, is de basis voor maatwerk op kleine schaal gerealiseerd. Verdere verbetering en verbreding is nodig. Dit is nodig omdat maatwerk organiseren vaak meer tijd vraagt dan de reguliere werkwijze, ook is vooraf nog niet duidelijk of de maatwerkoplossing uitgevoerd kan worden en bovendien is er een kans om aangesproken te worden op het afwijken van de reguliere werkwijze.

Hierdoor is er voor hulpverleners soms toch nog onvoldoende om te kiezen voor maatwerk. Het blijft daarom van belang om de komende bestuursperiode te blijven investeren in de implementatie en borging van de ontwikkelde werkwijzen en instrumenten die integraal maatwerk faciliteren en legitimeren, zoals de Amsterdamse Maatwerk Methode. In die gevallen waar een maatwerkoplossing nodig is maar waarbij het – vanwege welke reden dan ook - nog niet lukt om in de reguliere hulp- en dienstverlening de maatwerkoplossing te realiseren, kan het Doorbraakteam worden ingezet. Door de positie van het recent opgerichte Doorbraakteam in de gemeentelijke organisatie te formaliseren en af te spreken dat het team maatwerkoplossingen kan forceren bij vastgelopen en zeer complexe casuïstiek in het sociaal domein (inclusief wonen), raakt het bieden van maatwerk op verschillende niveaus steeds meer verankerd in de gemeentelijke organisatie. Via de nog op te bouwen leerstructuur geven de maatwerkoplossingen vanuit de Amsterdamse Maatwerkmethode en het Doorbraakteam inzicht in welke verbetermogelijkheden er zijn ten aanzien van bestaand beleid en uitvoering. Op kleine schaal zien we dat via maatwerk problemen vroegtijdig kunnen worden opgelost, waardoor hogere kosten en stagnatie of escalatie van problematiek voorkomen worden.

Ook zien we dat de baten van de maatwerkoplossing soms in een ander domein landen, dan het domein of wet waaruit de maatwerkoplossing wordt gefinancierd. Zo kan bijvoorbeeld een oplossing op het gebied van wonen hogere zorgkosten voorkomen. De periode waarin tot nu toe (systematisch) is gewerkt met de Amsterdamse Maatwerkmethode is echter nog te kort en de omvang is te klein om deze verschuiving ook op grotere schaal en op langere termijn te zien. 2

Raadsinformatiebrief ‘Voortgang Tegengaan Kansenongelijkheid’ d.d. 23 oktober 2020.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 15 maart 2022 Pagina 6 van 7

Daarom onderzoeken we of de Amsterdamse Maatwerk Methode breder kan worden toegepast en brengen we verder in kaart wat de maatschappelijke kosten en baten zijn van het op grotere schaal bieden van individueel maatwerk aan Amsterdammers. Het gaat hierbij nadrukkelijk om het (lange termijn) effect van de werkwijze voor de dienstverlening en hulpverlening in Amsterdam. Tot slot heeft de uitvoeringsperiode laten zien dat er soms spanning staat op (juridische) kaders en het (kunnen) toepassen van maatwerk. Dit geldt met name op het gebied van wonen. We gaan daarom onderzoek doen naar de mogelijkheden en belemmeringen binnen de bestaande juridische kaders, met name op het gebied van huisvesting, om te onderzoeken welke ruimte hierin eventueel gecreëerd kan worden om maatwerk te bieden. Keren we nog even terug bij Bert, uit het begin van deze brief. “Via het Ouder- en Kindteam hebben we nu een zaakwaarnemer die dingen voor onze dochter regelt. Die vroeg: ‘welke kleur stoel voor je dochter wil je?’ Ik kon wel janken van blijdschap. Door de tijdelijke woning die het Doorbraakteam regelde, is verdere escalatie voorkómen. Ik ga nu goed om met mijn ex, er is een stabiele situatie voor de kinderen. Ik heb weer energie om te werken. Zonder de doortastende Aicha was dat nooit gelukt. Omdat mijn ex en ik formeel niet gescheiden zijn, blijft wonen een drama.

Mensen zeggen: in Drenthe kan je wel wat vinden. Maar ik wil dichtbij mijn kinderen wonen en mantelzorg bieden. Ik hoop een oplossing te vinden.”

Aicha Lagha van het Doorbraakteam: “De relatie van Bert en zijn vrouw bleek niet meer te redden. Toch zie ik het traject niet als mislukt, er kwam weer veiligheid voor de kinderen. Door de adempauze kwamen de ouders tot conclusies die ze anders later ook hadden getrokken, na nog meer ellende. 1 traject aan de voorkant is goedkoper dan wanneer kinderen straks in 10 trajecten moeten doordat een thuissituatie écht uit de bocht vliegt. Bert moest de tijdelijke woonruimte weer verlaten en woont zolang bij een vriend. Ik zie het als een nieuwe fase: kijken of we een woonoplossing kunnen vinden dichtbij zijn kinderen.” Door blijvend in maatwerk te investeren, hanteren we de menselijke maat als uitgangspunt in onze hulp- en dienstverlening waardoor wij kwetsbare Amsterdammers nog beter kunnen ondersteunen. Wij vertrouwen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Simone Kukenheim Wethouder Jeugd(zorg) en Zorg

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 15 maart 2022 Pagina 7 van 7

Bijlagen 1. Eindevaluatie Experimenteerruimte Maatwerk 2. Persoonlijke verhalen van Amsterdammers en ambtenaren over maatwerk 3. Infographic Amsterdamse Maatwerk Methode en Doorbraakteam

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl