1. Raadsinformatiebrief afdoening motie 337 aanbesteden van Wmo-zorg def.pdf

Raadsinformatiebrief Afdoening motie

Aan: Datum Portefeuille(s) Portefeuillehouder(s): Behandeld door Onderwerp

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 24 juni 2024 Zorg Wethouder Scholtes Onderwijs, Jeugd, Zorg en Diversiteit, bestuurszaken.ojz@amsterdam.nl Afdoening motie 337 van raadsleden Alberts en Kabamba: ‘Stop het aanbesteden in de zorg, zet in op samenwerking in plaats van marktwerking’

Geachte leden van de gemeenteraad, In de vergadering van de gemeenteraad van 9 november 2022 heeft uw raad een motie aangenomen over het aanbesteden van Wmo-zorg en bijbehorende zorgen over marktwerking. Deze raadsinformatiebrief gaat in op de afdoening van deze motie. Met het aannemen van deze motie heeft de raad haar zorgen geuit over de gevolgen van aanbestedingen van Wmo-zorg in Amsterdam. Het college dankt de raad om zo scherp te blijven op de gevolgen van aanbestedingen van Wmo-zorg en bestaande inkooptrajecten te kunnen verbeteren. Met deze brief informeert het college de raad over de afdoening van: Motie 337 van raadsleden Alberts en Kabamba getiteld: ‘Stop het aanbesteden in de zorg, zet in op samenwerking in plaats van marktwerking’ . In de motie wordt het college gevraagd om: 1. het huidige aanbestedingstraject van 2022 in de Wmo grondig te evalueren; 2. hierbij expliciet in gaan op de vraag hoe Amsterdam de Wmo-zorg zo kan inrichten dat Amsterdam in de toekomst uitgaat van samenwerking in plaats van marktwerking, concurrentie en productieprikkels; 3. de raad hierover te informeren aan de hand van een rapportage. Het college heeft uitvoering gegeven aan de motie door onafhankelijk onderzoek te laten doen naar de wijze van contracteren van Wmo- en jeugdzorg in Amsterdam.

Het onderzoek is uitgevoerd door het Talma instituut van de Vrije Universiteit Amsterdam, een instituut voor multidisciplinair wetenschappelijk onderzoek. In tegenstelling tot eerdere interne analyses van inkoopprocessen is dit onderzoek door een extern instituut uitgevoerd. Bij het onderzoek heeft het instituut zorgaanbieders en inkoopexperts betrokken. Hierdoor heeft het de nodige tijd in beslag genomen.

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 24 juni 2024 Pagina 2 van 6

Het onderzoek1 biedt inzicht in verschillende vormen van contractering van taken in het sociaal domein en hoe deze van invloed zijn op het functioneren en de kwaliteit van maatschappelijke voorzieningen en de jeugdhulp. Verder doen de onderzoekers aanbevelingen over hoe de gemeente keuzes kan maken om risico’s te beperken en kansen te versterken. Het college is er zeker van dat deze aanbevelingen toekomstige inkooptrajecten gaan verbeteren en kunnen helpen bij het maken van duidelijke keuzes. Deze raadsinformatiebrief gaat kort in op de evaluatie van recente aanbestedingen van maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp, verduidelijkt de aanbevelingen van dit onderzoek voor de situatie van het sociaal domein van de gemeente Amsterdam en presenteert tevens het onderzoeksrapport. Het college vindt het belangrijk dat het onderzoeksresultaten en de aanbevelingen voor raadsleden inzichtelijk en duidelijk zijn. Daarom wordt er naast deze brief een technische sessie georganiseerd voor raadsleden om met de onderzoekers in gesprek te gaan. Ad 1 De evaluatie van aanbestedingen van zorg in 2022 is in het onderzoek toegespitst op de voorzieningen hulp bij huishouden, dagbesteding en jeugdhulp. Daarbij is een vergelijking gemaakt tussen de gemeente Amsterdam en de gemeente Utrecht.

Speciaal is aandacht gegeven aan de vraag of aanbesteden of subsidiëring de meest passende vorm van contracteren in het sociaal domein is. Beide gemeenten hebben overigens met een aanbesteding de drie voorzieningen gecontracteerd. De meest passende vorm van contracteren is altijd anders. Verschillende vormen van contractering zijn mogelijk, zoals inbesteden, aanbesteden, subsidiëren of het inrichten van een open house. Belangrijk is om te beseffen dat er geen perfecte vorm bestaat. Per traject van contractering moet een afweging gemaakt worden over wat het gedeelde doel van de inkoop is en wat de beschikbare informatie is om de juiste keuze te kunnen maken. Verschillende aspecten zijn van invloed op de keuze van de vorm van contractering. Er moet worden gekeken naar het karakter van de voorziening zelf, wat de toepassing is en het juridisch kader, zoals het Europese aanbestedingsrecht. Dit is ook gebeurd in 2022 bij het inkopen van de genoemde voorzieningen in het sociaal domein. Verder is het belangrijk te melden dat specifieke, praktische aspecten en wensen van invloed zijn op de contractering, bijvoorbeeld een wens om minder zorgaanbieders te contracteren. Bij de aanbesteding van dagbesteding in 2022 speelde de wens van het college om minder aanbieders te contracteren.

Dit hield in dat een aantal aanbieders geen nieuw contract kreeg in de nieuwe aanbestedingsperiode, met als gevolg dat er cliënten van aanbieder moesten veranderen. ▪

1 Bannink, D., Duker, J.W., & Uenk, N. (2023) Uitzetten van taken in het sociaal domein in Amsterdam.

Inventarisatie en bestuurskundige en juridische analyse van verwervingsprocedures en inrichtingselementen in het sociaal domein in Amsterdam en Utrecht (Publicaties Talma Instituut - Vrije Universiteit Amsterdam (vu.nl))

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 24 juni 2024 Pagina 3 van 6

Bij een dergelijke wens is een overdracht van cliënten onvermijdelijk. Het zo goed mogelijk laten verlopen van die overdracht van cliënten kan door het inrichten van een lange periode van dialoog tussen gemeente en aanbieders in de voorbereidingsfase. Ook een lange periode van implementatie of het uitfaseren van lopende zorgtrajecten helpt hierbij, waarbij Amsterdammers bij hun aanbieder kunnen blijven tot aan de einddatum van hun beschikking. De gemeente Amsterdam had deze verzachtende maatregelen wel ingericht, maar, zo stelt het onderzoek, had in vergelijking met Utrecht een relatief korte implementatieperiode ingepland. Overigens is deze periode later verlengd voor aanbieders met een nieuw contract maar die wel moesten krimpen. Bij komende aanbestedingstrajecten zal de gemeente Amsterdam deze maatregelen beter inrichten en vastleggen in een aangepast inkoopkader. Aanbesteden als keuze van contractering In het onderzoeksrapport wordt een analyse gemaakt van de contractering in 2022 van de overheidstaken hulp bij huishouden, dagbesteding en jeugdhulp. Hieruit blijkt dat aanbesteden een juiste vorm van contracteren is geweest, ten opzichte van bijvoorbeeld subsidiëren. Het onderzoeksrapport vermeldt een aantal redenen waarom aanbesteden het best passend was: 1.

dat de gemeente een heldere opdracht vanuit de Wmo en Jeugdwet heeft waarbij het initiatief bij de gemeente ligt en niet bij de uitvoerder; 2. dat de gemeente eisen moet stellen aan kwaliteit en uitvoering van de opdracht. De gemeente moet vanwege de wettelijke verplichting op basis van de Wmo de opdracht kunnen afdwingen om de uitvoering en kwaliteit te kunnen waarborgen. Inbesteden, subsidiëren en andere vormen van contracteren zijn ook in het onderzoek geanalyseerd. Deze vormen waren en zijn niet of minder passend. Hieronder worden inbesteden en subsidiëren als voorbeelden uitgelegd: •

Inbesteden, waarbij de gemeente de zorg zelf of in eigen beheer uitvoert, is volgens het onderzoek in theorie goed mogelijk voor hulp bij huishouden. Voor dagbesteding en jeugdhulp minder, omdat hierbij de doelgroep divers is. Voor alle drie de voorzieningen is het over het algemeen een zeer intensieve en kostbare investering. Eigen deskundig personeel, processen en kwaliteit van de organisatie en vastgoed moeten vanaf nul worden opgebouwd. Met name de overgang van een gecontracteerde vorm naar een vorm van inbesteden gaat gepaard met ingewikkelde bestuurlijke en organisatorische vraagstukken. Ook zullen alle cliënten moeten worden overgedragen van gecontracteerde aanbieders naar de eigen dienst van de gemeente. Dat maakt het minder passend voor voorzieningen met een diverse doelgroep.

•

Subsidiëring is volgens het onderzoek niet passend voor Wmo-zorg en de Jeugdhulp omdat dit wettelijke taken zijn die de gemeente moet uitvoeren met specifieke eisen. Het belangrijkste kenmerk van subsidiëring is dat de activiteiten rechtelijk niet afdwingbaar zijn. Het initiatief ligt bij de uitvoerder en er is geen sprake van een overeenkomst tussen de gemeente en een uitvoerder en er kunnen geen gedetailleerde voorwaarden gesteld worden. Bij subsidiëring kan de gemeente alleen een kader met voorwaarden meegeven waar de activiteiten aan moeten voldoen. De aanbieder is verder vrij in de manier waarop hij de activiteit uitvoert. Het gevolg is dat de gemeente maar beperkte zeggenschap en sturing op de uitvoering heeft. Wanneer de gemeente bij een subsidieverlening wel extra

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 24 juni 2024 Pagina 4 van 6

verplichtingen in een uitvoeringsovereenkomst zou toevoegen, valt de subsidie onder het aanbestedingsrecht. Ad 2 De belangrijkste aanbeveling die de gemeente Amsterdam volgens het onderzoek moet meenemen om op een juiste manier samen te werken met zorgaanbieders, is het investeren in een eigen informatiepositie en in een eigen definitie van de doelstelling. Toelichting Bij de inrichting van het sociaal domein is een strategisch partnerschap tussen gemeente en zorgaanbieders een belangrijk criterium van een geslaagde aanbesteding. Het onderzoek stelt dat een hoge informatiesymmetrie en doelconsensus tussen gemeente en zorgaanbieders daar cruciaal voor zijn. Deze bestuurskundige termen kunnen als volgt worden uitgelegd: •

Informatiesymmetrie: de eigen informatiepositie. Het gaat hier om de vraag: weten gemeente en zorgaanbieders hetzelfde? De gemeente moet een eigen beeld hebben bij welke zorg of expertise nodig is en wie deze zorg kan bieden, dus een goede kennis van het lokale veld.

•

Doelconsensus: overeenstemming over de doelstellingen van de zorg. Het gaat hier om de vraag: willen gemeente en zorgaanbieders hetzelfde? De inhoud van de opdracht aan zorgaanbieders moet helder zijn bij gemeente en zorgaanbieders, zodat zij beiden hetzelfde doel voor ogen hebben.

Wanneer de gemeente investeert in de eigen informatiepositie en definitie van de doelstelling van de contractering, is zij beter in staat de opdracht te formuleren. De gemeente staat dan dichter bij de zorgaanbieder met een opdracht die voor beiden helder is. Om dit te realiseren in aanbestedingsprocessen is de dialoog tussen gemeente en zorgaanbieders erg belangrijk. Het is nodig dat de informatie over het veld niet alleen van aanbieders komt, maar ook van andere partners zoals buurtteams en belangenverenigingen. Wat de informatiesymmetrie en doelconsensus precies zijn hangt van verschillende inrichtingselementen van de opdracht af, zoals de duur van de opdracht, de aard en beoogde kwaliteit van de opdracht, hoe de toegang is ingericht, het aanbiedersveld en de complexiteit van de opdracht. Deze brief kan dat helaas niet volledig presenteren. De onderzoekers beschrijven een afwegingskader voor de gemeente Amsterdam om tot een gedegen afweging te komen tot de juiste keuze en inrichting van contracteren. Aanbevelingen De onderzoekers doen de volgende aanbevelingen aan de gemeente Amsterdam voor toekomstige contractering: • Investeer in doelconsensus, waarbij de doelen van de aanbesteding gezamenlijk gedragen worden door gemeente en aanbieders.

• Investeer in informatiesymmetrie, waarbij de informatiebron van de gemeente niet alleen gevoed wordt door zorgaanbieders maar ook door derde partners, zoals belangen- en

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

• • •

• • •

Datum 24 juni 2024 Pagina 5 van 6

cliëntorganisaties. Blijf ook investeren in kennis over het sociaal domein binnen de gemeente door het aannemen van inhoudelijke experts. Investeer in verbetering van proces en uitvoering, door een langere periode vast te houden aan een gekozen vorm van contractering en deze steeds te verbeteren. Investeer in dialooggerichte contractering, met een focus op doelconsensus met zorgaanbieders en een goed contact met hen. Investeer in het maken van duidelijke, consistente keuzes in het gewenste aanbiedersveld en beperking van bijbehorende consequenties, zoals cliënttransities bij een kleiner aanbiedersveld. Bij een kleiner aanbiedersveld en wanneer overdrachten van cliënten onvermijdelijk zijn, bouw een lange periode van overdracht in, met mogelijk uitfasering van beschikkingen. Wees spaarzaam met het inbouwen van ontwikkelopgaven; deze leggen een druk op het partnerschap tussen gemeente en zorgaanbieders. Gebruik een duidelijk afwegingskader voor de behandeling van: inbesteden of contracteren, subsidiëren of aanbesteden, hoe de dialoog te voeren, grootte van aanbiedersveld, duur van de contractering en beperken van cliënttransities.

Aan aanbesteden zitten voor- en nadelen. Bij elke nieuwe contractering moet een nieuwe afweging gemaakt worden. Zoals eerder gezegd stelt dit onderzoek de Wmo-voorzieningen het best met een aanbesteding of open house ingekocht kan worden, afhankelijk van de wensen behorend bij de nieuwe contractering. De hierboven genoemde aanbevelingen helpen om de negatieve effecten van een aanbesteding tot het minimum te beperken. Daarbij zullen deze punten de kans versterken op een goede onderlinge samenwerking tussen gemeente en zorgaanbieder in toekomstige procedures van contractering. Ad 3 Door de complexiteit van de materie in het onderzoek is het niet mogelijk om het geheel van de inhoud van het onderzoek in deze raadsinformatiebrief te vatten. De brief beperkt zich daarom tot de belangrijkste inzichten en aanbevelingen voor de Amsterdamse situatie. Het volledige onderzoeksrapport is bijgevoegd bij deze raadsinformatiebrief. Ook met het onderzoeksrapport in de hand behoeft de materie nadere uitleg en dialoog. Daarom organiseert het college een technische sessie met de onderzoekers zelf om verdere verduidelijking en verdieping te bieden. Het college nodigt de raadsleden dan ook van harte uit hierbij aanwezig te zijn. Het college beschouwt de motie hiermee als afgehandeld. Het is vanzelfsprekend erg belangrijk om op een afgewogen manier Wmo-zorg te contracteren.

Gezien de kwetsbare positie van doelgroepen mag daar geen enkel risico op genomen worden. Het college ziet dit onderzoek dan ook als een belangrijke bijdrage hiertoe. Het college neemt de aanbevelingen en het afwegingskader ter harte en zal zich dit jaar inzetten om deze te verwerken in het bestaande inkoopkader dat bij de gemeente van toepassing is. De afweging maken tussen subsidiëring of aanbesteden komt hier nadrukkelijk in voor, evenals tussen de andere vormen van

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 24 juni 2024 Pagina 6 van 6

contractering. Deze en de andere genoemde aanbevelingen uit dit onderzoek vormen een verrijking van toekomstige Amsterdamse inkoopprocessen van Wmo-zorg en jeugdhulp. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Alexander Scholtes Wethouder Zorg & Maatschappelijke Ontwikkeling, Publieke Gezondheid en Preventie

Bijlagen 1. Motie 337 ‘Stop het aanbesteden in de zorg, zet in op samenwerking in plaats van marktwerking’ 2. Onderzoeksrapport Uitzetten van taken in het sociaal domein in Amsterdam. Inventarisatie en bestuurskundige en juridische analyse van verwervingsprocedures en inrichtingselementen in het sociaal domein in Amsterdam en Utrecht. Bannink, D., Duker, J.W., & Uenk, N. (2023) (Publicaties Talma Instituut - Vrije Universiteit Amsterdam (vu.nl) )