1. 20221221 raadsinformatiebrief gevolgen Porthos (002) def.pdf

Raadsinformatiebrief

Aan: Datum Portefeuille(s) Portefeuillehouder(s): Behandeld door

Onderwerp

De leden van de gemeenteraad van Amsterdam 10 januari 2023 Woningbouw, Ruimtelijke ordening Reinier van Dantzig Team juridische planvorming, Ruimte en Duurzaamheid (a.wagenmakers@amsterdam.nl) Gevolgen Porthos-uitspraak voor woningbouw Amsterdam

Geachte leden van de gemeenteraad,

In de raadsvergadering van 9 november 2022 heb ik toegezegd om u schriftelijk te informeren over hoeveel woningen mogelijk vertraging oplopen in Amsterdam als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 november 2002 (Porthos). Daarbij zou ik tevens het plan Amsterdam uitstootvrij in 2030 betrekken. In de raadsvergadering van 9 november jl. stelden de leden Von Gerhardt en Ernsting mij vragen over bovenomschreven uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de bouwvrijstelling. In de raadscommissievergadering van 16 november jl. heb ik toegezegd naar aanleiding van de vraag van het lid Boomsma om in deze raadsinformatiebrief tevens de processtappen rond bestemmingsplan ‘Centrumeiland blok 3 en 16’ mee te nemen. Ik beschouw mijn toezegging in de raad resp. de raadscommissie met deze brief als afgedaan. De beantwoording van de vragen heb ik bij elkaar gevoegd. Alvorens ik over zal gaan tot het beantwoorden van de vragen zal ik context bieden door kort in te gaan op Bouwvrijstelling en tussenuitspraak Porthos van 2 november 2022. Bij de brief is ook een bijlage toegevoegd met achtergrondinformatie over stikstof.

Bouwvrijstelling en tussenuitspraak Porthos 2 november 2022 Sinds 1 juli 2021 bevat de Wet natuurbescherming (en het Besluit natuurbescherming) de ‘bouwvrijstelling’.1 Dit houdt een gedeeltelijke vrijstelling van de natuurvergunningsplicht voor de bouwsector in. De vrijstelling was bedoeld voor bouwactiviteiten in de bouw-, aanleg- en sloopfase, waarin stikstofemissies tijdelijk en beperkt zijn. Deze vrijstelling maakte vergunningverlening voor de aanleg/bouw van onder andere woningen, utiliteitsbouw, energieprojecten en activiteiten in de grond-, weg- en waterbouw makkelijker. Volgens de wetgever leidde de bouwvrijstelling niet tot aantasting van Natura 2000-gebieden dankzij een breder ‘robuust en effectief pakket aan 1

Art. 2.9a Wet natuurbescherming jo. art. 2.5 Besluit natuurbescherming.

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 10 januari 2023 Pagina 2 van 5

maatregelen’. Het Rijk maakt afspraken met de bouwsector over stikstofreductie en bijbehorende maatregelen, gericht op emissiearme werk- en voertuigen. De maatregelen worden onderdeel van de structurele aanpak stikstof. Volgens de wetgever leidde dit totale pakket van maatregelen, samen met de verwachte autonome daling van de stikstof, op een landelijk ‘hoger schaalniveau’ tot een zodanig grote verbetering van de natuur, dat de stikstofgevolgen van activiteiten tijdens de bouwfase daartegen zouden wegvallen. De Afdeling bestuursrechtspraak ging daar niet in mee. Uit de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg volgt allereerst dat alleen toestemming voor een project mag worden gegeven als uit onderzoek blijkt dat zeker is dat individuele beschermde natuurgebieden daardoor geen schade oplopen. Dat is wat anders dan een beoordeling op een hoger schaalniveau waarvan de wetgever uitgaat. Verder volgt uit de rechtspraak van het Europese Hof dat een maatregelenpakket zoals de wetgever voorstelt alleen als onderbouwing gebruikt mag worden als die maatregelen ook echt zijn uitgevoerd en de verwachte voordelen daarvan vaststaan. Het pakket van maatregelen dat de wetgever heeft gebruikt als onderbouwing om de bouwvrijstelling in de Wet natuurbescherming op te nemen, voldoet daar niet aan.

Het overgrote deel van de maatregelen is niet concreet uitgewerkt en een flink deel van de maatregelen is afhankelijk van vrijwillige keuzes van ondernemers. Deze onzekerheid is niet op te lossen met wettelijke regels waarin doelstellingen zijn vastgelegd, en ook niet met monitoring of bijsturing. Daarbij speelt mee dat er geen rekening mee is gehouden dat de bouwvrijstelling onbeperkt kon worden ingezet, zonder beperking in de tijd of naar locatie. Bovendien gold deze niet alleen voor concrete woningbouwprojecten, maar ook voor grote, meerjarige infrastructurele projecten. Al met al staat niet vast dat de toekomstige verbetering van de natuur zo groot is, dat de stikstofneerslag van bouwactiviteiten daartegen wegvalt. Zelfs als het Europese Hof zou bevestigen dat op ‘hoger schaalniveau’ naar de gevolgen gekeken mag worden en daarnaast ook vooruitgelopen kan worden op de verwachte voordelen van de maatregelen die nog niet zijn uitgevoerd, dan nog zijn de onzekerheden over de verwachte voordelen van het maatregelenpakket te groot. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kan daardoor niet anders dan constateren dat de algemene bouwvrijstelling niet meer gebruikt mag worden bij bouwprojecten. Werkwijze na Porthos Hoewel de bouwvrijstelling door de uitspraak van tafel is, betekent dat niet dat er nu een algehele bouwstop geldt.

Net als vóór 1 juli 2021 het geval was, moeten de gevolgen van de bouwfase op Natura 2000-gebieden mede beoordeeld worden. Voor plannen en projecten waar nog niet over besloten is, of welke nog niet onherroepelijk zijn, kan dit betekenen dat een aanvullende berekening voor de gevolgen van de bouwfase nodig is. Als uit een zogenaamde ‘voortoets’ blijkt dat nadelige effecten op Natura 2000-gebied uitgesloten zijn, is geen vergunning op grond van de Wet natuurbescherming nodig. Om nadelige gevolgen op Natura 2000-gebieden uit te sluiten, kan het bijvoorbeeld nodig zijn in de aanlegfase het gebruik van elektrische of emissie-arme mobiele werktuigen worden voor te schrijven.2 De conclusie dat nadelige gevolgen uitgesloten zijn, kan ook met intern salderen bereikt worden.3 Dit kan 2

Zie ook de landelijke ontwikkelingen rond Schoon en Emissieloos Bouwen en het Actieplan Schone Lucht van Amsterdam. 3 Intern salderen wil zeggen dat de toename van stikstofdepositie valt weg tegen gelijktijdige maatregelen die de uitstoot verminderen binnen een plan of door veranderde bedrijfsvoering. Volgens

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 10 januari 2023 Pagina 3 van 5

bijvoorbeeld als ter plaatse van de nieuw beoogde woningen bedrijven weggaan die stikstofdepositie veroorzaken. Ook kan het zijn dat er nog ruimte voor toename is in een eerder verleende natuurvergunning,4 of als deze 1-op-1 ingepast wordt in een bestemmingsplan.5 Als men zekerheid wil hebben van het bevoegd gezag over de natuurvergunningplicht, kan een vergunning aangevraagd worden. De ODNHN verleent dan een zg. ‘positieve weigering’ (d.w.z. er is geen natuurvergunning nodig). Mocht uit de voortoets blijken dat nadelige effecten niet op voorhand zijn uitgesloten, dan moet een passende beoordeling worden opgesteld. Daarbij mogen mitigerende maatregelen betrokken worden, zoals bijvoorbeeld extern salderen. Soms kan in een voortoets of passende beoordeling betoogd worden, dat ondanks een geringe toename van stikstofdepositie, de natuurlijke kenmerken niet aangetast worden. Uitspraken daarover zijn casuïstisch.6 Ingeval van woningbouw nabij Breda was ook de stikstofdepositie uiterst gering en was de hydrologische situatie doorslaggevend voor de slechte staat van instandhouding.7 Als uit de passende beoordeling blijkt dat nadelige effecten niet zijn uitgesloten, moet een zogenaamde ADC-toets8 worden doorlopen wil men toch een plan/project willen vergunnen.

Met deze criteria kan een uitzondering worden gemaakt op de hoofdregel dat een plan niet door kan gaan als natuurlijke kenmerken van een betrokken Natura 2000-gebied worden aangetast. 9 Bij woningbouwprojecten wordt door gemeenten tot nu toe weinig gebruik gemaakt van de ADCtoets, maar gelet op de hoge woningnood, lijkt dat met een zorgvuldige onderbouwing een mogelijkheid. Vraag 1: In de raadsinformatiebrief van 17 mei 2022 heeft de wethouder laten weten dat de bouw van ca. 7.500 woningen per jaar in Amsterdam onder druk staat. Heeft de uitspraak tot gevolg dat meer vertraging optreedt? Antwoord: In de eerste kwartaalrapportage gaf de vorige wethouder aan dat de meeste omgevingsvergunningen voor de bouw van 7.500 woningen wel verleend of aangevraagd zijn, maar dat toenemende zorgen zijn over de aanbesteding en uitvoering. De Porthos-uitspraak heeft ABRvS inzake Logtse baan, 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, is sinds 1 januari 2020 geen natuurvergunning nodig als nadelige gevolgen na intern salderen uitgesloten zijn en kan in die gevallen dus volstaan worden met een voortoets. Gewerkt wordt aan een wetswijziging om een natuurvergunningplicht te introduceren voor intern salderen; streefdatum daarvoor is 1 januari 2024. 4 Volgens de meest recente stikstofaanpak van de minister moet onbenuttte stikstofruimte in de vergunningen overigens teruggedrongen worden.

5 Bijvoorbeeld ABRvS inzake bestemmingsplan Buitengebied Bronckhorst, 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:508 of ABRvS inzake bestemmingsplan Aalten, 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:684. 6 ABRvS inzake Windpark Net op Zee Hollandse Kust, 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1230. Zie ook voetnoot 3. 7 ABRvS inzake bestemmingsplan Ulvenhout, 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:940. 8 De voorwaarden hiervoor zijn dat er geen Alternatieve oplossingen zijn, dat het plan nodig is om Dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en dat de nodige Compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. 9 Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 10 januari 2023 Pagina 4 van 5

echter geen betrekking op reeds verleende onherroepelijke natuurtoestemmingen Zie verder vraag 2. Vraag 2: Welke projecten staan onder druk door de uitspraak? Antwoord: Er zijn nog geen aanwijzingen dat plannen of projecten in Amsterdam niet door kunnen gaan als gevolg van deze uitspraak . Deels is geanticipeerd op het vervallen van de bouwvrijstelling en zijn de gevolgen van stikstofdepositie in zowel de bouwfase als de gebruiksfase reeds onderzocht. Deels worden voor nog te vergunnen of nog niet onherroepelijke plannen/projecten momenteel aanvullende berekeningen gemaakt. De aanvullende berekeningen voor de bouwfase betekenen op dit moment vooral een extra onderzoeksplicht. Dit kan leiden tot een vertraging in de procedure en meer advieskosten, maar vooralsnog is vanwege die extra onderzoeksplicht geen vertraging in de woningbouwopgave in Amsterdam. Op basis van de uitkomsten van de berekeningen kunnen we pas beoordelen of eerdere conclusies, dat significant nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden uitgesloten zijn, in stand kan blijven. De eerste nieuwe berekeningen laten vooralsnog een positief beeld zien (zie ook hierna onder ‘Situatie Centrumeiland’). Uiteraard biedt dit geen garanties voor de onderzoeken die nog lopen. Tot nu toe is het beeld dat de woningbouwopgave in Amsterdam niet zwaar wordt getroffen door de Porthos-uitspraak.

Dit laat zich verklaren doordat het in de bouwfase doorgaans gaat om beperkte tijdelijke emissies, de bouwwerkzaamheden op enige afstand van voor stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden beoogd zijn en in Amsterdam bij de aanbestedingen en werken in de openbare ruimte het gebruik van emissie-arm vrachtverkeer kan worden voorgeschreven. Zoals gezegd, zijn er vooralsnog geen aanwijzingen dat aanvullingen tot grote vertragingen in de planning leiden. Het is echter niet uitgesloten dat in de praktijk vertraging optreedt doordat momenteel veel vraag is bij adviesbureau’s om aanvullende berekeningen te maken. Daarnaast is de vrijgave van de nieuwe AERIUS-calculator10 uitgesteld, waardoor vertraging optreedt omdat men die nieuwste calculator afwacht. In dit verband wijs ik voor de langere termijn op een vergaand voorstel van de Europese Commissie voor natuurherstel, waarin onder meer een verbod op verslechtering van habitattypen ook buiten de Natura 2000-gebieden.11 Anderzijds heeft het kabinet inmiddels flinke stappen 10

Aangekondigd was eerder dat deze op 22 november 2022 zou vrijkomen. Dit is volgens de laatste informatie uitgesteld naar 26 januari 2023. 11 Op 22 juni 2022 diende de Europese Commissie een voorstel in voor de Verordening betreffende natuurherstel. Een eerste oordeelsvorming van het kabinet is op 14 oktober 2022 naar de Kamer verzonden. Het kabinet erkent dat aanvullende maatregelen op lange termijn wellicht noodzakelijk kunnen zijn, maar geeft daarbij tegelijkertijd aan dat Nederland gegeven het voorgestelde tijdpad, de beperkte ruimte en de andere belangrijke doelen niet of nauwelijks aan dit voorstel kan voldoen en nog niet alle consequenties volledig kan overzien voor de klimaat- en energietransitie, woningbouw, bedrijvigheid en werkgelegenheid, transport en defensie.

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl

Gemeente Amsterdam, raadsinformatiebrief

Datum 10 januari 2023 Pagina 5 van 5

gezet in de algemene aanpak van stikstofproblematiek, zodat op langere termijn de natuur kan herstellen en er meer ruimte ontstaat voor stikstofdepositieveroorzakende plannen en projecten. Situatie Centrumeiland Specifiek over Centrumeiland het volgende. Voor Centrumeiland blok 3 en 16 is onderzoek uitgevoerd naar de gevolgen van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden in gebruiksfase. Hieruit is naar voren gekomen dat in de gebruiksfase geen sprake is van significant nadelige gevolgen op Natura 2000-gebieden als gevolg van deze woningbouw. De gevolgen van stikstofdepositie in de bouwfase zijn voor deze woningen aanvullend onderzocht. Daaruit blijkt dat voor dit plan geen aanvullende maatregelen nodig zijn. Het onderzoek naar de stikstofgevolgen in de bouwfase van blok 3 en 16 kon helaas niet gereed zijn voor de behandeling in de raadscommissie Ruimtelijke Ordening op 16 november jl. De uitvoering van de beide bouwblokken loopt vanwege het aanvullende onderzoek geen vertraging op. De tenders voor deze blokken gaan naar verwachting in mei 2023 ´de markt op´. Binnen die planning is ruimte voor een uitgestelde behandeling in de raadscommissie Ruimtelijke Ordening en vaststelling van het plan. Bij dit project wordt de extra onderzoeksplicht dus opgevangen in de lopende planning.

Vraag 3: Kan de wethouder in de beantwoording van vragen 1 en 2 de beleidsopgave Amsterdam uitstootvrij 2030 betrekken? Antwoord: Het Actieplan Schone Lucht van oktober 2019 streeft naar schone lucht in Amsterdam vanwege de gezondheid van de inwoners. Het enkel toelaten van een maximale emissieklasse vanaf 2022 en vanaf 2025 zelfs uitstootvrij vrachtverkeer binnen de bebouwde kom, kan in voorkomende gevallen van invloed zijn op de conclusie dat significant nadelige gevolgen op Natura 2000gebieden als gevolg van een bepaald plan of project zijn uitgesloten. Zie in dit verband ook ‘werkwijze na Porthos’ en de beantwoording van vraag 2. Ik verwacht u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Reinier van Dantzig Wethouder Woningbouw en Stedelijke ontwikkeling Bijlagen 1. Achtergrondinformatie stikstof

Een routebeschrijving vindt u op amsterdam.nl