1. 20210205 - Voortgangsrapportage PFAS en stikstof.pdf

Voortgangsrapportage PFAS & Stikstof – Voorjaar 2021 25 januari 2021

Voortgangsrapportage PFAS & Stikstof Voorjaar 2021

Samenvatting Met de herziene Amsterdamse beleidsregel PFAS (28 januari 2020) en het herziene Tijdelijk Handelingskader PFAS (2 juli 2020) zijn de grootste knelpunten als gevolg van PFAS in de bodem weggenomen. Dit blijkt uit het feit dat er zich in 2020 geen noemenswaardige PFAS problemen in Amsterdam hebben voorgedaan. Het dossier blijft in ontwikkeling en landelijke ontwikkelingen worden nauwgezet gevolgd en waar nodig vertaald naar het lokale beleid. De ontwikkelingen op het gebied van stikstof hebben zich voornamelijk op rijks- en provinciaal niveau afgespeeld. Nieuwe wetgeving, een stikstofregistratiesysteem en nieuw beleid. Voor de gemeente Amsterdam heeft stikstof voor de woningbouwopgave geen grote knelpunten opgeleverd, voor de bedrijven in het havengebied ligt dat anders. Voornamelijk nieuw te vestigen bedrijven als ook uitbreidingen en verplaatsingen ondervinden knelpunten.

Gemeente Amsterdam G&O, R&D

25 januari 2021

Voortgangsrapportage PFAS & Stikstof

Aanleiding rapportage Het jaar 2019 werd in greep gehouden door de onderwerpen stikstof en PFAS. In de commissie Ruimtelijke Ordening (RO) van 4 maart 2020 zijn beide onderwerpen besproken en bestond de wens om, gezien de ambities van Amsterdam op het gebied van woningbouw en de mogelijke langdurige effecten van zowel stikstof als PFAS op deze meerjarige plannen, de ontwikkelingen op beide onderwerpen nauwgezet te volgen. De wethouder RO heeft daartoe toegezegd de commissie RO een zesmaandelijkse rapportage van de effecten van de stikstof en PFAS maatregelen op de bouw in Amsterdam te leveren. Deze rapportage is opgesteld door Ruimte en Duurzaamheid (stikstof) en Grond en Ontwikkeling (PFAS). In de rapportage wordt eerst voor beide onderwerpen een korte achtergrondschets gegeven waarbij de aanleiding voor de problematiek en zowel de landelijke als lokale maatregelen toegelicht worden. Vervolgens worden de belangrijkste beleidsontwikkelingen van 2020 toegelicht. Tot slot wordt de huidige stand van zaken voor Amsterdam beschreven, met een nadruk op de effecten van de stikstof- en PFAS maatregelen op de bouw. Oorspronkelijk zou deze rapportage een periode van zes maanden bestrijken, maar omdat er in september van dit jaar geen noemenswaardige effecten te rapporteren waren en vanwege de rumoerige periode als gevolg van het coronavirus, is er voor gekozen de periode te verlengen.

Deze rapportage beoogt een beeld te geven van de situatie sinds de behandeling in de commissie RO tot december 2020. In de praktijk beslaat dit vrijwel geheel 2020.

Gemeente Amsterdam G&O, R&D

25 januari 2021

Voortgangsrapportage PFAS & Stikstof

Inhoud

1 PFAS ...................................................................................................................... 4 1.1 Tijdelijk Handelingskader PFAS en gevolgen ............................................................................ 4 1.2 PFAS in Amsterdam.................................................................................................................. 5 1.3 Beleidsontwikkeling 2020: landelijk .......................................................................................... 5 1.4 Beleidsontwikkelingen 2020: Amsterdam ................................................................................. 6 1.4.1 Beleidsregel PFAS ................................................................................................................... 6 1.4.2 Bodemkwaliteitskaart PFAS.....................................................................................................7 1.5 Monitoring effecten PFAS in Amsterdam...................................................................................7 1.5.1 Gebiedsontwikkeling ............................................................................................................... 8 1.5.2 Grondbank Amsterdam ...........................................................................................................

8 1.6 Blik op de toekomst .................................................................................................................. 9 2 Stikstof ................................................................................................................ 10 2.1 Inleiding ...................................................................................................................................10 2.2 Rijksmaatregelen.....................................................................................................................10 2.3 Provinciale maatregelen .......................................................................................................... 11 2.4 Stand van zaken Amsterdam ...................................................................................................12 2.4.1 Gebiedsontwikkeling .............................................................................................................. 13 2.4.2 Havengebied ......................................................................................................................... 13 2.4.3 Overige projecten...................................................................................................................14 2.4.4 Stakeholder ...........................................................................................................................

15 2.5 Amsterdamse bijdrage stikstofverlaging ................................................................................. 15

1 PFAS

1.1 Tijdelijk Handelingskader PFAS en gevolgen Halverwege 2019 publiceerde het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat (I&W) het Tijdelijk Handelingskader (THK) PFAS (poly- en perfluoralkylstoffen) waarin regelgeving voor het omgaan met PFAS in de bodem (gericht op hergebruik van grond) is opgenomen. PFAS is een verzamelnaam voor door de mens gemaakte chemische stoffen (met een perfluorverbinding) die naast heel veel nuttige toepassingen ook een negatief effect op milieu en gezondheid kunnen hebben. De stoffen komen van nature niet voor in het milieu maar zijn door talloze toepassingen en veelvuldig gebruik wijdverspreid geraakt. Inmiddels worden PFAS vrijwel overal in het milieu, en daarmee ook in de bodem, aangetroffen. PFOS (perfluoroctaansulfonzuur) en PFOA (perfluoroctaanzuur) zijn de meest bekende en meest voorkomende PFAS verbindingen. De aanleiding voor de publicatie van het THK was de impasse die was ontstaan in het grondverzet; PFAS waren niet genormeerde stoffen waarvoor vanuit de zorgplicht een zogenaamde nul-norm gold, grond die PFAS boven de detectielimiet bevatte mocht niet meer worden hergebruikt. Doordat PFAS vrijwel overal diffuus in de bodem voorkomt werd hergebruik van grond hierdoor nagenoeg onmogelijk. Het THK gaf met advieswaarden invulling aan de interpretatie van de zorgplicht die onderdeel is van bodemregelgeving.

Hierdoor werd hergebruik van licht PFAShoudende grond weer enigszins mogelijk. Hoewel het THK als doel had om grondverzet mogelijk te maken werd het THK te streng en niet werkbaar gevonden door de Nederlandse grondbranche. De ruimte die het THK bood werd in praktijk (ook ambtelijk) niet begrepen of benut, het beeld ontstond dat de toepassing van grond en baggerspecie met meer dan 0,1 µg / kg ds PFAS (de bepalingsgrens) niet was toegestaan, terwijl het juist mogelijk werd gemaakt om grond toe te passen tot de aanwezige achtergrondwaarde. Veel projecten werden stil gelegd omdat vrijkomende grond niet meer afgevoerd kon worden. Met het ‘bouwersprotest’ (Den Haag, 30 oktober 2019) werd uiting gegeven aan de onvrede die was ontstaan over het THK. Als antwoord op de ontstane onrust en protesten en als gevolg van vorderende wetenschappelijke inzichten werd het THK op respectievelijk 1 december 2019 en 2 juli 2020 geactualiseerd. Met de laatste actualisatie werden ook landelijke voorlopige achtergrondwaarden afgegeven. Hoewel niet alle ontstane problemen hiermee werden opgelost, is met deze versie van het THK de ergste storm gaan liggen en konden veel stilgelegde projecten weer doorgang vinden.

4

1.2 PFAS in Amsterdam Voordat PFAS gezien werd als een landelijk probleem, werd de regio Noordzeekanaalgebied al geconfronteerd met PFAS (mede vanwege Schiphol waar in 2008 een calamiteit met PFAShoudend bluswater heeft plaatsgevonden). Sinds de zomer van 2017 werken gemeenten, waterschappen, provincie Noord Holland en Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (ODNZKG) in regionaal verband al aan een beleidsmatig kader voor de PFAS-problematiek. Voor Amsterdam heeft dit onder andere geleid tot het vaststellen van een lokale beleidsregel voor PFAS in juli 2018. Deze beleidsregel is gebiedsspecifiek beleid en gaat daarom voor het THK (dat dus niet van toepassing is in Amsterdam). Deze (eerste versie van de) beleidsregel was, net als het THK, een invulling van de zorgplicht en doorbrak de eerder beschreven impasse die was ontstaan in het grondverzet. Het ‘schrikeffect’ dat landelijk optrad na de publicatie van het THK trad daardoor in Amsterdam niet op. Voordat de beleidsregel was vastgesteld heeft Amsterdam wel degelijk uitvoeringsproblemen gehad als gevolg van PFAS in de bodem. Bij het oplossen van deze problemen speelde de gemeentelijke Grondbank een belangrijke rol, hier kon grond met hoge PFAS gehalten tijdelijke worden opgeslagen waardoor stagnatie in projecten veelal voorkomen kon worden.

1.3 Beleidsontwikkeling 2020: landelijk Het THK is gericht op het omgaan met PFAS verontreinigingen, in het publieke debat na het THK werd echter ook veel aandacht gevraagd voor de preventie van de verdere verspreiding van PFAS. Nederland heeft begin 2020 het initiatief genomen om in Europees verband de ‘kraan voor PFAS zoveel mogelijk dicht te draaien’. Samen met Duitsland, Denemarken, Zweden en Noorwegen werkt Nederland aan een voorstel om gebruik van niet-essentiële toepassingen van PFAS middels REACH-wetgeving1 te beperken. Gelijktijdig is de Rijksoverheid bezig met het door ontwikkelen van het tijdelijk handelingskader naar een definitief handelingskader. Hiervoor worden nog enkele onderzoeken uitgevoerd naar het gedrag van PFAS in grond, bagger en water. Ook heeft het RIVM onlangs besloten2 om de voorgestelde gezondheidskundige grenswaarde van de EFSA (European Food Safety Authority) opinie3 te gaan gebruiken in verder werk. Omdat de hergebruiksnormen uit het THK gebaseerd zijn op (strengere) ecologische risicogrenzen is het onwaarschijnlijk dat deze strenger worden. De EFSA opinie kan wel effect hebben op de indicatieve niveaus voor ernstige verontreiniging

1

REACH is een Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen. Het beschrijft waar bedrijven en overheden zich aan moeten houden. REACH staat voor: Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen. Deze verordening geldt voor alle landen van de Europese Unie. 2 https://www.bodemplus.nl/onderwerpen/wet-regelgeving/bbk/vragen/grond-baggerspecie-pfas-algemeen-tijdelijk/faq/rivmbesloten-gezondheidskundige-grenswaarde-efsa/ 3 De EFSA heeft een nieuwe wetenschappelijke opinie uitgebracht over de gezondheidsrisico’s door de aanwezigheid van PFAS in voedsel, hierin heeft de EFSA ook een gezondheidskundige grenswaarde voor PFAS afgeleid.

5

(INEV’s4) voor PFOS en PFOA in bodem en grondwater. Hoewel dit niet direct relatie heeft met hergebruik van grond heeft dit onderwerp wel de aandacht; strengere INEV’s voor grondwater zouden bijvoorbeeld kunnen tot leiden tot een (kostbare) zuiveringsverplichting van bemalingswater in een project. De door de staatssecretaris meest recent gedeelde planning (5 november 2020) voor de oplevering van het definitief handelingskader vermeldt publicatie in het voorjaar van 2021. Of dit gehaald gaat worden is nog onzeker; de publicatie van de EFSA opinie is vertraagd waardoor ook het RIVM advies over deze opinie vertraagd is. Naast de inhoud van het definitief handelingskader is ook de vorm waarin het definitief handelingskader gepubliceerd gaat worden nog niet zeker. Vanwege de complexiteit van de PFAS regelgeving kan deze niet, zoals reguliere stoffen, 1 op 1 in de Regeling bodemkwaliteit worden opgenomen. Gesprekken over de juridische verankering worden momenteel nog gevoerd. De landelijke ontwikkelingen op het gebied van PFAS worden op de voet gevolgd door Grond en Ontwikkeling. Amsterdam is vertegenwoordigd in het uitvoeringsoverleg PFAS; een door het ministerie geïnitieerd overleg dat adviseert over de uitvoeringsconsequenties van voorgesteld PFAS beleid.

De ontwikkelingen in de landelijke regelgeving kunnen aanleiding geven tot het herzien of intrekken van de lokale beleidsregels, deze afweging wordt door Amsterdam bij voorkeur regionaal afgestemd en gemaakt.

1.4 Beleidsontwikkelingen 2020: Amsterdam Vanwege de aanpassingen van het THK, nieuwe wetenschappelijke inzichten en opgedane praktijklessen was de Amsterdamse beleidsregel PFAS toe aan een update. Op 28 januari 2020 heeft het college van B&W de geactualiseerde beleidsregel voor PFAS in de bodem en de bodemkwaliteitskaart PFOS / PFOA vastgesteld.

1.4.1 Beleidsregel PFAS Ten opzichte van de eerdere beleidsregel (18 juli 2018) waren de belangrijkste aanpassingen:   

Het verhogen van de lokale achtergrondwaarden van PFOS en PFOA. Dit is gedaan na uitvoerig onderzoek naar de diffuse aanwezigheid van deze stoffen in de bodem; De voorwaarden voor organische stof correctie zijn aangepast zodat deze gelijk zijn aan de landelijke voorwaarden. Hiermee is de regelgeving duidelijker en eenduidiger; Het vaststellen van de bodemkwaliteitskaart PFAS, waardoor bij hergebruik van licht met PFAS verontreinigde grond niet altijd meer een apart bodemonderzoek nodig is (zowel ontgraving als toepassing) en hergebruik vergemakkelijkt is.

4

Omdat het nog niet mogelijk is om interventiewaarden voor PFAS te bepalen zijn de voorlopige INEV’s afgeleid. Hiermee kunnen gemeenten en provincies bepalen waar de bodem ernstig verontreinigd is. Bij concentraties onder de INEV’s zijn er doorgaans geen onaanvaardbare risico’s voor mens en milieu.

6

De meest recente aanpassing van het THK (2 juli 2020) heeft ertoe geleid dat de landelijke achtergrondwaarde voor PFOA iets hoger ligt dan de regionale achtergrondwaarde voor PFOA (respectievelijk 1,9 µg / kg ds en 1,7 µg / kg ds). Dit heeft tot gevolg dat grond met gehalten PFOA tussen 1,7 en 1,9 µg / kg ds landelijk als schoon wordt gezien maar in de ODNZKG regio als licht verontreinigd. Voor PFOS en de overige PFAS (niet individueel genormeerd) is dit precies andersom; de landelijke achtergrondwaarde is 1,4 µg / kg ds, de regionale achtergrondwaarde 1,5 µg / kg ds. Grond met gehalten PFOS of overige PFAS tussen 1,4 en 1,5 µg / kg ds wordt in de ODNZKG regio als schoon gezien, maar landelijk als licht verontreinigd. Op ambtelijk regionaal niveau is afgesproken om de beleidsregels hier nu niet op aan te passen omdat de verschillen minimaal zijn, niet voor problemen zorgen en de landelijke normen een tijdelijk karakter hebben. De overige normen uit het THK zijn niet tegenstrijdig met de normen uit de regionale beleidsregels. Over het algemeen zijn de regionale hergebruiksnormen ruimer dan de landelijke, dit wordt veroorzaakt door een hogere achtergrondbelasting in deze regio. Uiteraard zijn alle regionale normen gesteld binnen de door het RIVM bepaalde risicogrenzen.

1.4.2 Bodemkwaliteitskaart PFAS Omdat uit onderzoek bleek dat de PFAS verontreiniging van een aantal gebieden in Amsterdam te heterogeen van aard was om ingesloten te worden in de bodemkwaliteitskaart PFAS, geldt de onderzoekvrijstelling in deze gebieden niet. Om deze blinde vlekken in te vullen zijn twee opties: 1. Meer data ontkrachten de eerder vastgestelde heterogeniteit zodat de gebieden alsnog in de kaart kunnen worden opgenomen; 2. Meer data geven genoeg onderbouwing om van deze gebieden aparte zones met eigen kengetallen te maken. In september 2020 is er door ODNZKG onderzocht of er inmiddels genoeg PFAS data waren voor één van deze opties, dit was toen niet het geval. Momenteel wordt dit onderzoek door ODNZKG herhaald. Hierbij wordt ook onderzocht wat er nodig is om Weesp (per maart 2022 onderdeel van gemeente Amsterdam) op te nemen in de bodemkwaliteitskaart PFAS.

1.5 Monitoring effecten PFAS in Amsterdam Alle projecten waarbij grondverzet een rol speelt hebben in beginsel met PFAS te maken, ook in Amsterdam. Dit is een direct gevolg van de diffuse verspreiding van PFAS. De beleidsregel en bodemkwaliteitskaart PFAS geven handvatten om hiermee om te gaan. Ook speelt de gemeentelijke Grondbank nog steeds een belangrijke rol in het PFAS dossier. Het doel van Grond en Ontwikkeling was om de omgang met PFAS in de bodem zoveel als mogelijk te normaliseren, terugkijkend op het jaar 2020 lijken daar grote stappen in te zijn gezet. Bij de afdeling Bodem van Grond en Ontwikkeling (leidend in het PFAS dossier) zijn er in 2020

7

aanzienlijk minder PFAS gerelateerde vragen en / of problemen gemeld. Het overgrote deel van de binnengekomen vragen had betrekking op de interpretatie van de beleidsregel of het gebruik van de bodemkwaliteitskaart PFAS. Dit beeld geldt ook voor de binnengekomen vragen bij de ODNZKG. Voor zover nagegaan kan worden hebben zich in 2020 geen onoplosbare PFAS problemen voorgedaan in Amsterdam.

1.5.1 Gebiedsontwikkeling Voor deze rapportage is aan de managers gebiedsontwikkeling van de gemeente Amsterdam (Team GO) de vraag gesteld of er zich in 2020 problemen als gevolg van PFAS in de bodem hebben voorgedaan waardoor de bouw hinder heeft ondervonden. De algemene terugkoppeling hierop was dat er, ook na navraag in de teams, geen projecten bekend waren waar PFAS een issue was. Wel werden projecten in Sloterdijk en op het Zeeburgereiland aangehaald waar PFAS als een probleem heeft gespeeld. Dit speelde echter voor de herziening van de beleidsregel (januari 2020) en voor de periode waarop deze rapportage betrekking heeft. Deze projecten waren toentertijd goed in beeld en de problemen zijn met tussenkomst van de bodemadviseurs van Grond en Ontwikkeling en de Grondbank opgelost waardoor stagnatie minimaal was. Er waren bij deze projecten wel financiële gevolgen voor de gemeente doordat grond tussentijds moest worden opgeslagen en de uiteindelijke afzet van de grond duurder was. Uit de halfjaarlijkse marktgesprekken die vanuit Grond en Ontwikkeling met de in Amsterdam actieve bouwers en ontwikkelaars gevoerd worden blijkt ook dat PFAS geen groot issue meer is, dit wordt door de marktpartijen niet genoemd als een probleem. Kanttekening is wel dat veel problemen in 2020 zijn overschaduwd door de gevolgen van het coronavirus.

Om vinger aan de pols te houden staat vanaf najaar 2020 het onderwerp stikstof / PFAS standaard op de agenda in deze gesprekken.

1.5.2 Grondbank Amsterdam Grondbank Amsterdam speelt een grote rol in het grondverzet binnen de gemeente; vrijkomende grond afkomstig van in erfpacht uitgegeven percelen moet aangeboden worden aan Grondbank Amsterdam. (Het gebied dat in erfpacht is uitgegeven aan Havenbedrijf Amsterdam vormt hier een uitzondering, het Havenbedrijf zoekt zelf direct een bestemming voor de hier vrijkomende grond.) In de afgelopen jaren gaat er jaarlijks circa 350.000 ton grond naar de twee depots van de Grondbank. Aldaar wordt alle binnenkomende grond ook gekeurd op PFAS. Uit een analyse van deze cijfers (peildatum 1 december 2020) blijkt dat 1,2% van de grond PFOS boven de landelijke hergebruiknorm (uit het THK) van 3 µg / kg ds bevat, dit komt overeen met 2.870 ton. De gehalten PFOS in deze 2.870 ton zijn echter lager dan de maximale waarde voor hergebruik van de Amsterdamse beleidsregel. In theorie is in 2020 dus alle grond die via de Grondbank afgezet wordt herbruikbaar op PFAS. In praktijk kan echter niet altijd aan alle gestelde voorwaarden voor hergebruik worden voldaan. De voornaamste reden hiervoor is dat er geen locaties beschikbaar zijn voor het toepassen van grond die volgens het regionale beleid geclassificeerd wordt als klasse industrie (de ontvangende bodem moet in dezelfde kwaliteitsklasse vallen maar is vaak te

8

schoon). Andere oorzaken zijn bijvoorbeeld dat de grond civieltechnisch niet geschikt is voor hergebruik of omdat de planning van projecten die grond nodig hebben niet aansluit. Als gevolg is een deel van deze grond alsnog afgevoerd om gereinigd te worden. De balans opmakend is 98,8% van de grond die in 2020 door de Grondbank is afgezet herbruikbaar (volgens het THK) op PFAS. Er zijn nu geen partijen grond op de depots aanwezig waar geen afzetmogelijkheid (hergebruik / reiniging / storten) voor is. Analyse van de PFAS cijfers uit het DAS5 laat een iets hoger percentage (1,7%) grond zien dat niet in aanmerking kwam voor hergebruik vanwege het PFAS gehalte, en direct naar een reiniger of stortlocatie is afgevoerd. Dit verschil wordt verklaard doordat hier ook de rechtstreekse afvoer vanuit projecten (zonder tussenopslag op de Grondbank) is meegenomen. Als op voorhand al bekend is dat grond zodanig verontreinigd is dat hergebruik geen optie is, is het zowel financieel als logistiek voordeliger de grond direct naar een eindbestemming af te voeren.

1.6 Blik op de toekomst De ontwikkeling van het voormalige brandweeroefenterrein in Amstelkwartier derde fase is een project waarbij PFAS een grote rol speelt. Omdat het blusschuim waarmee geoefend werd veel PFOS bevatte is de bodem ter plaatse sterk verontreinigd geraakt met PFOS. Dit kan grote gevolgen hebben voor de afzetmogelijkheden van de grond; reinigingstechnieken zijn nog altijd in ontwikkeling en nog niet goed genoeg om grond met hele hoge PFAS gehalten te reinigen (momenteel mag er op Nauerna (locatie van Afvalzorg waar grond o.a. gereinigd wordt) voor reiniging grond met maximaal 60 µg / kg ds PFOS geaccepteerd worden). Storten is ook niet altijd mogelijk; een ontheffing van het stortverbod wordt alleen in bepaalde gevallen verleend. De kans bestaat dat er geen afzetmogelijkheid is voor de grond die vrijkomt en dat deze opgeslagen moet worden tot deze afzetmogelijkheid er wel is. Bodemadviseurs van Grond en Ontwikkeling zijn nauw betrokken in dit project en goed op de hoogte zodat er binnen het projectteam een afgewogen keuze gemaakt kan worden. De verwachting is dat de omgang met PFAS in de bodem steeds verder normaliseert en dat de effecten op de bouw inmiddels zijn gestabiliseerd en in de toekomst stabiel zullen blijven.

De contacten zijn, zowel binnen de gemeentelijke organisatie als met de externe marktpartijen, goed waardoor er snel gehandeld kan worden als er toch problemen gerelateerd aan PFAS optreden. Binnen de ambtelijke organisatie wordt er goed vinger aan de pols gehouden. Voorgesteld wordt om af te stappen van een periodieke rapportage en een volgende PFAS rapportage op te stellen als zich een (nieuw) probleem voordoet of als er sprake is van een beleids- en / of koerswijziging.

5

Voor de afzet van (verontreinigde) grond uit gemeentelijke projecten is gebruik van het dynamisch aankoopsysteem (DAS) van de gemeente Amsterdam verplicht. Zo wordt voldaan aan het aanbestedingsbeleid. Het DAS is sinds december 2019 operationeel en wordt gebruikt voor zowel de afzet van grond vanaf de depots van de Grondbank, als voor de afzet van grond rechtstreeks uit projecten.

9

2 Stikstof

2.1 Inleiding Op 29 mei 2019 oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, dat het PAS niet meer als grondslag voor natuurtoestemmingen mag worden gebruikt. Onze hoogste bestuursrechter was van oordeel dat er te veel onzekerheden zaten in de passende beoordeling, die ten grondslag aan het PAS lag, en kon in haar ogen niet anders dan het programma onverbindend verklaren. Dit betekent dat alle projecten vanaf dat moment weer individueel beoordeeld moeten worden en zo nodig passend beoordeeld moeten worden. Vóór het PAS kampte Nederland al jaren met stikstof die vrijkomt bij projecten. Het Rijk dacht samen met onder andere de provincies daarvoor een oplossing te hebben bedacht met het PAS, maar helaas hield dat geen stand. De gevolgen waren niet te overzien; de provincie heeft na de uitspraak het loket voor natuurvergunning tijdelijk gesloten, waarna een groot deel van bouwend en agrarisch Nederland stil stond. Het gevolg van de PAS-uitspraak was dat ieder project of plan op zichzelf opnieuw beoordeeld diende te worden. Naar aanleiding van de PAS-uitspraak is er in Amsterdam zomer/najaar 2019 een inventarisatie gedaan om een beeld te krijgen wat die uitspraak voor de Amsterdamse praktijk betekent. Deze resultaten zijn oktober 2019 met u gedeeld.

Daarop werd tijdens de commissievergadering RO van maart 2020 de behoefte geuit om een voortgangsrapportage te ontvangen.

2.2 Rijksmaatregelen Door deze crisis kwam stikstof hoog op de politieke agenda te staan en werd het kabinet geacht met een passende oplossing te komen. Na verschillende adviezen van het adviescollege Remkes is het kabinet aan de slag gegaan. Het afgelopen jaar hebben de volgende ontwikkelen op rijksniveau plaatsgevonden. Als eerste is de Spoedwet aanpak Stikstof opgesteld. De Spoedwet legde het fundament voor onder andere een stikstofregistratiesysteem. In dit systeem is met het verlagen van de maximale snelheid op Rijkswegen ruimte gecreëerd voor stikstof. Dit was bedoeld als oplossing voor de korte termijn om de bouwsector weer op gang te krijgen (en 7 MIRT-projecten). Voor de lange termijn is het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurherstel opgesteld6. Met dit wetsvoorstel beoogt het kabinet te komen met een solide structurele aanpak voor de stikstofproblematiek. Het voorziet in een pakket maatregelen gericht op reductie van de stikstofbelasting en op verbetering van de natuurcondities in de Natura 2000-gebieden. Hierdoor 6

Dit wetsvoorstel is inmiddels door de Tweede kamer aangenomen.

10

kan vervolgens ook weer ruimte ontstaan voor economisch en maatschappelijk relevante activiteiten op het vlak van onder meer woningbouw, infrastructuur, landbouw, industrie, defensie, waterveiligheid en de energietransitie. Door deze maatregelen op te nemen in een programma wordt gewerkt naar een resultaatsverplichtende omgevingswaarde voor het verminderen van de depositie van stikstof op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000gebieden. In 2030 dient bij de helft van de Natura 2000-gebieden de kritische depositiewaarde weer te zijn bereikt. Hiervoor heeft het kabinet voor de periode tot aan 2030 ruim 5 miljard euro beschikbaar gesteld, waarvan ruim 2 miljard voor het nemen van bronmaatregelen en circa 3 miljard euro voor natuurmaatregelen. De meeste maatregelen zien op de veehouderij (emissiearme en kringlooplandbouw, innovatieve staltechnieken, beëindigingssubsidie), maar er zijn ook maatregelen die zien op het verkeer en mobiliteit. Stikstof wordt binnen deze sector terug gebracht door bij binnenvaartschepen de SCRkatalysatoren op bestaande motoren te plaatsen, elektrisch taxiën bij vliegtuigen, gerichte handhaving defecte en gemanipuleerde AdBlue-systemen bij vrachtwagens en de innovatieregeling verduurzaming van mobiele werktuigen bouwsector. Er wordt ook geïnvesteerd in natuurherstel.

Naast deze maatregelen bevat het wetsvoorstel een partiële vrijstelling van de Natura 2000vergunningplicht wat betreft de gevolgen van de stikstofdepositie door activiteiten van de bouwsector. Het kabinet heeft tevens het wetsvoorstel Natuurcompensatiebank opgesteld. Dit wetsvoorstel voorziet in natuurmaatregelen zodat projecten van groot maatschappelijk belang, die ondanks mitigerende maatregelen, alleen door kunnen gaan als er compenserende maatregelen worden getroffen(de zogenoemde adc-projecten). Aan compenserende maatregelen worden strenge eisen gesteld en het duurt vaak lang voordat ze effect hebben. Dit wetsvoorstel is bedoeld om dat proces te versnellen.

2.3 Provinciale maatregelen De provincie is voor natuurvergunningen het bevoegde gezag. Na de PAS-uitspraak hanteerde de provincie in eerste instantie de strenge lijn en stond alleen ontwikkelingen toe als er 0,00 toename aan stikstofdepositie werd berekend. Dat is voor de praktijk bijna niet werkbaar. Het PAS was immers samengesteld om voor die problematiek een oplossing te bieden. Volgens jurisprudentie bestaat er geen verplichting om projecten alleen doorgang te laten vinden bij geen enkele stikstoftoename, toch leek het er bij het begin van de crisis op dat de provincie het te risicovol achtte om de randen van de jurisprudentie op te zoeken. Daar lijkt nu wat soepeler mee te worden omgegaan. Daarbij speelt een rol dat er tussentijds ook uitspraken van de Raad van State zijn gekomen die meer duidelijkheid verschaffen over die randgevallen. Voor de korte termijn is het Stikstofregistratiestysteem (SSRS) opgesteld dat door de provincie wordt beheerd. Met het verlagen van de maximale snelheid op Rijkssnelwegen werd er een minimale stikstofruimte gecreëerd. Dit systeem maakte de vergunningverlening voor

11

woningbouwprojecten en toestemmingsverlening voor 7 infrastructurele projecten mogelijk. Verder had de praktijk behoefte aan meer duidelijkheid over wanneer er bijvoorbeeld gesaldeerd kan worden, als in de zin dat stikstof tussen projecten uitgeruild kunnen worden. In dat verband heeft de provincie de Beleidsregel intern en extern salderen Noord-Holland vastgesteld. Er wordt nagedacht, ook in de Provincie Noord-Holland, over een beleidsregel die het mogelijk maakt om stikstof afkomstig van de veehouderijen ook extern te kunnen salderen dan wel te verleasen. Een aantal provincies heeft dit al mogelijk gemaakt. De provincie is “ in lead” van de zogenoemde gebiedsgerichte aanpak. Deze aanpak is door het kabinet aangedragen als oplossing voor de langere termijn. Zij houdt in dat er een concreet pakket aan bronmaatregelen wordt opgesteld waarmee er een bewezen significante daling van de depositie op de stikstofgevoelige habitats gerealiseerd gaat worden; zoals het aanpassen van bedrijfsvoering, verplaatsen van activiteiten waarbij stikstof vrij komt, het verlagen van de maximumsnelheid op wegen, het nemen van technische maatregelen in de industrie of het uitkopen van bedrijven die depositie veroorzaken (diffuse belasters). Deze aanpak bevindt zich nog in de onderzoeksfase.

Er wordt onder andere onderzocht of een Regionaal Stikstof Registratiestysteem (RSRS) een oplossing kan bieden. Dit systeem zou zich dan niet beperken tot de bouw van woningen en 7 infrastructurele projecten. De provincie heeft onlangs de Handreiking stikstofvrije woningbouw gepubliceerd, waarin ideeën worden gegeven voor circulair bouwen.

2.4 Stand van zaken Amsterdam De projecten in Amsterdam die met stikstof te maken hebben variëren van woningbouwprojecten, industrie, maar ook andere werkzaamheden zoals het vervangen van bruggen, etc. Het afgelopen jaar is getracht de ambtelijke organisatie zoveel als mogelijk te ondersteunen bij deze crisis door vragen te beantwoorden met een kennisteam. Via een daartoe opengesteld e-mailadres konden vragen gesteld worden en kon een spreekuur bezocht worden. Gedurende het jaar is de vraag sterk afgenomen. Wel vergt het onderwerp stikstof een constante extra ambtelijke inzet om de recente ontwikkelingen bij te houden. De verwachting is dat een inzet op stikstof permanent zal blijven en dat dit tot structurele werkzaamheden zal leiden. Vorig jaar na de vernietiging van het PAS luidde de conclusie dat per project een stikstof beoordeling dient plaats te vinden en dat elk project zelf moet proberen zijn stikstofbijdrage zo laag mogelijk moet krijgen. Als er toch een kleine stikstofbijdrage overblijft, zal er naar maatregelen gezocht moeten worden binnen dat project dan wel naar maatregelen die direct verband houden met dat project. De provincie, die bevoegd gezag is voor stikstof die neerdaalt in Natura 2000-gebieden, zal dan beoordelen of de genomen maatregelen voldoende verband hebben met het project.

Hoe algemener een maatregel is des te lastiger het is deze maatregel aan een individueel project te koppelen.

12

Een gemeente kan met beleid en regelgeving slechts beperkte invloed uitoefenen op de stikstofbijdrage per individueel project. Waar mogelijk doet Amsterdam dat wel. Zo hanteert de gemeente Amsterdam bijvoorbeeld strenge parkeernormen, wat betekent dat bij het realiseren van woningen, de toename aan verkeer beperkt blijft. Van groter belang is echter op welke afstand van het Natura 2000-gebied de woningen worden gerealiseerd en om hoeveel woningen het gaat. Op deze factoren heeft de gemeente niet altijd invloed.

2.4.1 Gebiedsontwikkeling In oktober 2019 luidde de conclusie voorzichtig dat de verwachting was dat de ruimtelijke projecten en de bouw van woningen in Amsterdam weinig problemen zullen ervaren door de PASuitspraak. Vooralsnog konden alle projecten doorgaan. Er lagen geen projecten permanent stil door de PAS-uitspraak. Wel moesten er nieuwe AERIUS berekeningen gemaakt worden, hetgeen vertraging in het proces kon betekenen en extra kosten met zich bracht. Van de gebiedsontwikkelingsprojecten zijn de nieuwe stikstofonderzoeken afgelopen jaar gemonitord. Bouwprojecten binnen Amsterdam liggen doorgaans te ver van Natura-2000 gebieden af, waardoor er vrijwel altijd geconcludeerd wordt dat een project niet leidt tot een toename in stikstofdepositie. Dat komt wat betreft de gebruiksfase omdat nieuwe bebouwing gasloos wordt gerealiseerd, er een lage parkeernorm wordt gehanteerd en de afstand tot de Natura 2000-gebieden groot is. Voor de aanlegfase kan er soms een kleine toename worden berekend, maar dat is tijdelijke en kan meestal worden opgelost door met nieuwer en schoner werktuigbouw te bouwen en gefaseerd te bouwen. Dit beeld wordt onder andere bevestigd door de omstandigheid dat Amsterdam geen gebruik heeft hoeven maken van het Stikstofregistratiesysteem of de Beleidsregel intern en extern salderen Noord-Holland, zoals hiervoor genoemd.

Voorts worden deze ondervindingen onderschreven vanuit verschillende directies uit de ambtelijke organisatie zoals de OD NZKG, R&D en G&O, die veel met dit soort projecten te maken hebben. Uit de onlangs opgestelde Rapportage, Stand van zaken Woningbouwplan 2018-2025, Najaar 2020 is af te leiden dat er geen directe verbanden meer worden gelegd tussen het al dan niet halen van de gemeentelijke woningbouwambitie en de daarvoor ingestelde planvoorraad. Eventuele vertraging wordt eerder verklaard door de coronacrisis dit jaar, aldus die rapportage. Voor de toekomst bestaat de verwachting dat het in voorbereiding zijnde Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurherstel, dat een vrijstelling bevat voor stikstof tijdens de bouw, voor Amsterdamse projecten in gebiedsontwikkeling een gunstige bijdrage kan leveren. De knelpunten die in de aanlegfase sporadisch optreden zouden hiermee verholpen kunnen worden.

2.4.2 Havengebied Bij de bedrijven in het havengebied zijn de knelpunten gevarieerder. Het havengebied ligt dichtbij belangrijke Natura 2000 gebieden ( Ilperveld, Varkernsland, Oostzanerpolder & Twiske en Polder

13

Westzaan). Hierbij is het goed de conclusies van het adviescollege Remkes in het achterhoofd te houden dat “niet alles overal kan”. De problematiek kan onderverdeeld worden in de volgende categorieën:  Bestaande bedrijven die een nieuw onderzoek behoeven vanwege uitbreidingswensen. Deze categorie bedrijven moeten naar nieuwe maatregelen (betere technieken bijvoorbeeld) zoeken om hun stikstof te doen verminderen. Dat is in de meeste gevallen gelukt. Bedrijven die in de komende jaren gaan uitbreiden, moeten hiervoor grote investeringen doen.  Bestaande bedrijven die een melding hebben gedaan onder het PAS. Deze categorie bedrijven moeten gelegaliseerd worden. Eerder konden deze bedrijven volstaan met een melding, maar door de PAS-uitspraak werden ze vergunningplichtig. Ze kunnen hun activiteiten vooralsnog voortzetten, omdat de provincie heeft toegezegd niet actief te gaan handhaven. Deze bedrijven kunnen niet uitbreiden alvorens de melding is gelegaliseerd. Het Rijk heeft onlangs een registratie via hun website opengesteld met het oogmerk deze meldingen te gaan legaliseren. Er wordt nog onderzocht met welke maatregelen dit zou kunnen.  Nieuwe vestiging/verplaatsing bedrijven. Deze categorie bedrijven kunnen grote knelpunten ervaren, met name als men zich op een lege kavel wil vestigen en het bedrijf veel stikstof veroorzaakt.

Deze knelpunten moeten individueel bekeken worden en er zal individueel naar oplossingen gezocht moeten worden. Dit vergt veel tijd en energie waarbij niet altijd zeker is dat er een oplossing gevonden kan worden. Een verplaatsing of nieuwvestiging kan soms niet doorgaan. De invloed die de gemeente heeft op deze categorie “projecten” is uiterst gering. Een knelpunt op stikstof heeft immers te maken met waar een bedrijf zich wil vestigen of hoe veel het wil uitbreiden, om welke activiteit het gaat, hoeveel stikstof het bedrijf gaat uitstoten en wat bedrijf doet om die stikstof te laat mogelijk te krijgen (betere technieken). Hier heeft een gemeente geen invloed op. De knelpunten van deze categorie bedrijven zijn overigens niet het gevolg van de PASuitspraak, maar konden zich evengoed voor doen toen het PAS nog gold. Een bedrijf dient nu eenmaal aan landelijke milieuregelgeving voldoen en mag vanwege wetgeving ten behoeve van natuurbehoud geen negatieve effecten hebben op Natura 2000-gebieden hebben. Daar kunnen beperkingen uit voortvloeien.

2.4.3 Overige projecten Amsterdam voert, naast de gebiedsontwikkelingsprojecten, veel andere projecten uit die stikstof veroorzaken, variërend van het vervangen van een kademuur tot het verleggen van een tramlijn. Voor dit soort projecten is niet altijd meteen duidelijk wat de effecten op het aspect stikstof zijn. Een stikstofonderzoek is bijvoorbeeld niet nodig als bij voorbaat duidelijk is dat de effecten geen significant effect op de Natura 2000-gebieden hebben. Hierbij speelt een rol dat er maar een kleine en tijdelijke stikstofemissie is. Afgelopen jaar zijn er van deze categorie geen projecten geweest die geen doorgang konden vinden vanwege knelpunten op het gebied van stikstof.

14

2.4.4 Stakeholder Voor deze rapportage is navraag gedaan bij stakeholders van Amsterdam. Port of Amsterdam maakt zich voor de toekomst ernstige zorgen. Zij ziet knelpunten voor bestaande bedrijven die willen uitbreiden. Er zijn in ieder geval twee bedrijven bekend die hierdoor in de knel zijn gekomen omdat het legaliseren op zich laat wachten. Verder kan de verplaatsing van een bedrijf uit de Coen- en Vlothaven naar de Afrikahaven waarschijnlijk niet doorgaan en dreigt de vestiging van een aantal nieuwe circulaire bedrijven niet door te gaan vanwege een gebrek aan stikstofruimte. Zij vreest dat de energietransitie en de transitie naar circulaire economie wordt gestagneerd door deze stikstofcrisis. De opgave is groot en stikstof kan veel roet in het eten gooien. Port of Amsterdam adviseert om deze opgave meer integraal op te pakken en het stikstofaspect goed te betrekken. Voorts is het volgens Port of Amsterdam wenselijk om circulaire bedrijven beter te ondersteunen. De OD NZKG7, die in verband met het verlenen omgevingsvergunningen vaak te maken heeft met stikstof, heeft door extra inzet van kennis en expertise bij de Wabo vergunning grote stagnaties in vergunning processen kunnen voorkomen. Deze inzet op ambtelijk niveau is nog niet gevalideerd in de kengetallen voor het verlenen Wabo vergunningen. Hiervoor zouden extra middelen nodig zijn.

De OD NZKG heeft voorgesteld in 2021 het ambitieniveau voor de VTH programmering op thema natuur samen met de provincie Noord-Holland nader te verkennen.

2.5 Amsterdamse bijdrage stikstofverlaging De boodschap van het adviescollege Remkes is duidelijk: de algehele stikstof deken in Nederland moet omlaag. Hierin kan de gemeente Amsterdam een bijdrage leveren door met beleid en regelgeving stikstofverlaging te stimuleren. Voorbeelden hoe Amsterdam een bijdrage kan leveren in een stikstofverlaging door middel van maatregelen zijn8:  het behouden van een lage parkeernormen  het stimuleren van meer elektrisch rijden  het maken van een mobiliteitsplan bij nieuwe ontwikkelingen  natuur inclusief bouwen  meer prefab bouwen  het stimuleren van schonere werktuigbouw  het ondersteunen van de energietransitie  het ondersteunen van circulaire bedrijven als grondeigenaar

7

Voor natuurvergunningen in verband met stikstof is de OD NHN (van de provincie) het bevoegde gezag. 8 Een deel van deze maatregelen worden bij individuele projecten ook al toegepast.

15

Als het Wetsvoorstel stikstofreductie en natuurherstel, zoals eerder genoemd, wordt aangenomen zal hieruit regelgeving (amvb’s) voortvloeien die maatregelen bevat waar ook Amsterdam mee te maken krijgt. Toekomstige regelgeving wordt goed in de gaten gehouden.

16