07. Onderzoeksrapport Evaluatie bestuurlijk stelsel Amsterdam.pdf

GEMEENTE AMSTERDAM

Onderzoeksrapport

Evaluatie bestuurlijk stelsel

1.

Colofon Datum: 28-4-2025 Opdrachtgever: College van burgemeester en wethouders Bestuurlijk opdrachtgever

2.

Inhoudsopgave Colofon

2

Inhoudsopgave

3

Evaluatie bestuurlijk stelsel Amsterdam

5

Inleiding Doel- en vraagstelling evaluatie Aanpak op hoofdlijnen Leeswijzer

5 5 5 6

Hoofdstuk 1: Bestuurlijke rolneming en samenspel

7

1.1 Instrumentarium SDC’s 1.2 Samenspel tussen SDC’s en DB’s 1.3 Samenspel tussen SDC’s en gemeenteraad 1.4 Samenspel tussen DB’s en college 1.5 Conclusie bestuurlijke rolneming en samenspel

7 10 12 14 17

Hoofdstuk 2: Beleids- en besluitvorming

18

2.1 Werkwijze omtrent adviesaanvragen 2.2 Voorbereiding van adviesaanvraag 2.3 Totstandkoming advies 2.4 Bestuurlijke behandeling adviezen door raad en B&W 2.5 Impact van het advies 2.6 Conclusie beleids- en besluitvorming

18 19 21 23 24 26

Hoofdstuk 3: Participatie van Amsterdammers

27

3.1 Een uitlegbaar en transparant stelsel voor Amsterdammers 3.2 Stimuleren en ruimte bieden aan participatie van Amsterdammers 3.3 Conclusie participatie van Amsterdammers

27 30 36

Hoofdstuk 4: Juridische inrichting

37

4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.3

37 37 38 41 44 44 44 45 47 47

Verdeling en afbakening taken en verantwoordelijkheden Kernbevindingen Heldere taken, bevoegdheden en instrumenten Duidelijke en stevigere positie SDC Verruiming passief en actief kiesrecht Volledigheid en passendheid Kernbevindingen Volledigheid: ambtelijke ondersteuning, fractievertegenwoordiging en evaluatie Passendheid: opvallende verschillen en structuur Verordening Conclusie juridische inrichting

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording

49

3.

Uitvoering van de evaluatie Aanpak van de evaluatie Schriftelijke documentatie Gehouden interviews

49 49 52 52

4.

Evaluatie bestuurlijk stelsel Amsterdam Inleiding Amsterdam is de grootste en misschien wel meest complexe en diverse gemeente van ons land. Dat stelt ook eisen aan haar bestuur: doen we de goede dingen voor en met Amsterdammers? En: doen we dat op zo’n manier dat het bestuur en beleid toegankelijk, bekend en beïnvloedbaar zijn voor al die verschillende Amsterdammers? De gemeente Amsterdam is daar steeds kritisch op en heeft het bestuurlijk stelsel meerdere keren geëvalueerd. Het meest recente evaluatieonderzoek heeft Necker uitgevoerd in maart en april 2025. De motie Grave van 8 juli 2021 was de aanleiding voor dit evaluatieonderzoek. Deze motie roept het college op het stelsel na de wijzigingen in 2022 te evalueren om te kunnen bepalen of doorontwikkeling noodzakelijk is. In dit onderzoeksrapport staan de belangrijkste resultaten van de evaluatie. Het huidige bestuurlijk stelsel is in 2021 aangepast en in 2022 in werking getreden, naar aanleiding van de vorige evaluatie. Zes criteria waren leidend bij de doorgevoerde aanpassingen: 1) Democratische legitimatie op lokaal niveau, 2) Helder afgebakend takenpakket, 3) Controle en verantwoording op stadsdeelniveau, 4) Uitlegbaar en transparant voor bewoners, 5) Goede bestuurlijke samenwerking (en ambtelijke ondersteuning) en 6) Stimuleert en biedt ruimte voor participatie.

De vraag bij dit evaluatieonderzoek was hoe het stelsel functioneert, welke uitwerking de doorgevoerde wijzigingen hebben gehad en of doorontwikkeling noodzakelijk is. Wat gaat goed en wat kan beter in de ervaring van de Amsterdammers en de ‘professionele gebruikers’? Lukt het de criteria die leidend waren voor het stelsel waar te maken? En: hoe komt dat?

Doel- en vraagstelling evaluatie Doelstelling van deze evaluatie was om te komen tot een beoordeling van de noodzaak om het bestuurlijk stelsel door te ontwikkelen en aanbevelingen te doen over hoe die doorontwikkeling vorm kan krijgen. Zo kan het college een besluit voorbereiden voor de gemeenteraad over de werking van het bestuurlijk stelsel vanaf de verkiezingen in 2026 en kunnen eventuele wijzigingen uitgewerkt en voorbereid worden. De evaluatie richt zich op de zeven stadsdelen. Stadsgebied Weesp is geen onderdeel van de evaluatie. De onderstaande hoofdvragen waren leidend bij de evaluatie: 1. Hoe werkt het bestuurlijk stelsel in Amsterdam, bezien in het licht van de criteria die in 2021 leidend waren bij de aanpassingen van het bestuurlijk stelsel? 2. Wat functioneert goed en wat minder goed in het bestuurlijk stelsel na de wijzigingen in 2022 in de ervaring van professionele gebruikers en Amsterdammers? 3. Welke aanbevelingen zijn er te doen om het huidige stelsel beter te laten functioneren en welke doorontwikkeling is daarvoor noodzakelijk?

Aanpak op hoofdlijnen Voor de evaluatie hebben we vier onderzoeksporen onderscheiden, die elk een ander element van het functioneren van het stelsel uitlichten: 1. Bestuurlijke rolneming en samenspel 2. Beleid- en besluitvorming 3. Participatie van Amsterdammers

5.

4. Juridische inrichting Voor elk onderzoekspoor hebben we onderzocht hoe dit element van het bestuurlijk stelsel nu functioneert en welke eventuele aandachtspunten er zijn voor de doorontwikkeling. We hebben ons daarbij gebaseerd op een analyse van documenten over de inrichting van het bestuurlijk stelsel en een analyse van bestaand onderzoeksmateriaal (in het bijzonder voor het onderzoekspoor ‘participatie van Amsterdammers’), 5 oriënterende interviews met sleutelfiguren en 22 interviews met professionele gebruikers van en betrokkenen bij het stelsel, een kwalitatieve en kwantitatieve analyse over de werking van het stelsel en het instrumentariumgebruik, een digitale consultatie onder professionele gebruikers van het stelsel, een procesreconstructie van vijf adviezen van stadsdelen (inclusief analyse van de groslijst aan adviezen die hiervoor is opgesteld), een juridische toetsing van het stelsel in de praktijk op basis van interviews, een analyse van een aantal besluitvormingsprocessen en het gebruik van inzichten uit focusgroepen van Amsterdammers die eerder betrokken waren in een participatietraject. De gedetailleerde onderzoeksaanpak staat in de onderzoeksverantwoording (bijlage 1).

Leeswijzer De onderzoeksresultaten op de elementen bestuurlijke rolneming en samenspel, beleid- en besluitvorming, participatie van Amsterdammers en juridische inrichting staan achtereenvolgens in de hoofdstukken 1 tot en met 4 beschreven. De onderzoeksverantwoording staat in bijlage 1. Voor de termen stadsdeelcommissie en dagelijks bestuur gebruiken we in dit onderzoeksrapport respectievelijk de afkortingen SDC en DB.

6.

Hoofdstuk 1: Bestuurlijke rolneming en samenspel Het zijn - naast de Amsterdammers - de bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren die het stelsel en de verordening tot leven brengen. Hun rolinvulling en samenspel in de praktijk is een belangrijk perspectief voor het oordeel over de werking van het stelsel. Dat staat dan ook centraal in dit hoofdstuk. Hoe werkt het stelsel voor hen? Hoe verloopt de samenwerking tussen de SDC’s en de DB’s, tussen de gremia op stadsdeelniveau en de centrale stad en tussen de bestuurlijke en ambtelijke spelers? Hoe tevreden zijn de verschillende gebruikers hierover? Om deze vragen te beantwoorden gaan we in dit hoofdstuk achtereenvolgens in op het instrumentarium van de SDC’s, het samenspel tussen de SDC en het DB, het samenspel tussen de SDC’s en de gemeenteraad en het samenspel tussen de DB’s en het college. Voor elk onderdeel geven we aan het begin van de paragraaf de kernbevinding en aan het einde van de paragraaf aandachtspunten voor doorontwikkeling. Aan het einde van het hoofdstuk staat de hoofdconclusie over bestuurlijke rolneming en samenspel in het bestuurlijk stelsel.

1.1 Instrumentarium SDC’s Kernbevinding: SDC’s gebruiken hun instrumentarium sterk verschillend. De SDC’s kunnen onder meer advies (gevraagd of ongevraagd) geven, vragen stellen en moties indienen. Het geven van gevraagd of ongevraagd advies is het voornaamste instrument. Het gebruik van de instrumenten verschilt sterk, soms fundamenteel, per stadsdeel. Het gaat dan om het onderscheid dat SDC’s (SDC’s) wel of niet maken tussen instrumenten, de frequentie van het gebruik, de interpretatie van de (inhoudelijke) reikwijdte die instrumenten hebben en het doel dat SDC’s beogen met de inzet van het instrument. De waardering en inzet van de instrumenten is ook afhankelijk van de rolopvatting van de SDC, die per stadsdeel en per SDClid verschilt, maar ook van de ondersteuning door de SDC-secretarissen en -adviseurs.

Het instrumentarium van de SDC in relatie tot de rolopvatting van SDC-leden De inhoudelijke reikwijdte van de SDC’s is voor SDC-leden zelf niet altijd duidelijk, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. Daardoor verschilt de rolneming door de SDC’s. Sommige SDC’s zien zichzelf als ‘gemeenteraad’ voor het stadsdeel, andere zien zichzelf meer als spreekbuis voor inwoners van het stadsdeel (oren- en ogenfunctie). De inhoudelijke reikwijdte en zeggenschap van een stadsdeel ten opzichte van college en raad is ook onduidelijk voor veel SDC-leden. Sommige SDC’s reageren vooral op gevraagde adviezen vanuit DB en college, terwijl andere SDC’s meer gericht zijn op ongevraagd advies geven. Ook zijn sommige SDC’s vooral gericht op lokale (stadsdeeleigen) onderwerpen, terwijl andere SDC’s ook input willen leveren voor stadsbrede onderwerpen. Veel gesprekspartners (waaronder ook SDC-leden) vinden dat de SDC’s zich zouden moeten beperken tot het eerste. SDC’s zijn niet verplicht om te reageren op een adviesaanvraag van het college (via het DB). In de praktijk verschilt het per SDC of er actief op adviesaanvragen gereageerd wordt. De SDC Centrum probeert zich blijkens gesprekken te beperken tot aanvragen die een directe impact op het stadsdeel hebben, terwijl bijvoorbeeld de SDC Zuid juist op iedere adviesaanvraag wil reageren.

Sinds de stelselwijziging in 2022 is er onderscheid tussen de bestuurssecretaris die het DB ondersteunt en de SDC-secretaris die de SDC ondersteunt. De ondersteuning van de SDC’s door SDC-secretarissen en -adviseurs verschilt per stadsdeel. Blijkens de gevoerde gesprekken was het een uitdaging om na de

7.

stelselwijziging in 2022 deze functies per stadsdeel ingevuld te krijgen. Sommige stadsdelen hebben zowel een SDC-secretaris als -adviseur, in andere stadsdelen is er enkel een SDC-secretaris of worden deze functies gecombineerd. Er bestaat een vast periodiek overleg tussen deze functionarissen. Ook is er (minder frequent) contact tussen deze functionarissen en de commissiegriffiers. Onderlinge afstemming en uitwisseling van ideeën voorkomt echter niet dat de SDC’s op verschillende manieren het instrumentarium gebruiken. Wel vinden gesprekspartners dat de rolneming en inzet van de SDCsecretaris of -adviseur een belangrijke succesfactor is voor het samenspel tussen SDC en DB. SDCsecretarissen die de SDC actief adviseren over de inzet van het instrumentarium, met de juiste connecties binnen de ambtelijke organisatie en met goede relaties met zowel de SDC als het DB, spelen volgens gesprekspartners een belangrijke rol bij de effectiviteit van een SDC.

Kwantitatieve analyse van de instrumentariuminzet door de SDC’s

De inzet van het instrumentarium door de SDC verschilt dus per stadsdeel. Dit komt ook duidelijk naar voren wanneer de instrumentele inzet kwantitatief onderling vergeleken wordt. Figuur 1: Overzichtstabel inzet instrumentarium door SDC’s. Vraag Jaar Stadsdeel (mondeling / Motie schriftelijk) Oost 23 13 Noord 89 5 Zuid 75 3 2022 Nieuw-West 42 12 Centrum Zuidoost 35 8 West 65 Oost 19 60 Noord 118 7 Zuid 34 13 2023 Nieuw-West 35 9 Centrum Zuidoost 48 7 West 86 Oost 21 52 Noord 96 0 Zuid 20 14 2024 Nieuw-West 43 6 Centrum Zuidoost 48 10 West 66 Oost 6 Noord 13 0 Zuid 4 1 2025 Nieuw-West 0 (t/m 10 mrt.) Centrum Zuidoost 11 4 West 4 -

Toezeggingen 31 0 53 10 67 1 51 1 74 6 34 2 13 3 18 0 -

Ongevraagd Gevraagd advies advies 0 4 6 12 7 5 8 9 11 10 8 0 9 6 6 15 5 0 7 2 1 5 1 0

35 18 44 21 46 33 36 49 30 20 20 32 4 7 13 3

8.

De registratie en administratie over de inzet van het instrumentarium door de SDC verschilt zeer sterk tussen de stadsdelen. Niet alleen omdat de daadwerkelijke inzet verschilt, maar ook omdat er andere keuzes worden gemaakt in wat wel en niet te registreren. De administratie over de instrumentariuminzet is met name in de stadsdelen Oost en Zuid (grotendeels) volledig, in de andere stadsdelen ontbreekt de administratie over de inzet van één of meerdere instrumenten van de SDC. In Nieuw-West zijn dan weer de vergaderingen goed geregistreerd, maar ontbreekt het aan inzichtelijke overzichten. In West ontbreken juist heldere vergadernotulen. Over het algemeen dragen deze verschillende wijzen van administratie niet bij aan de transparantie van het bestuurlijk stelsel. Belangrijke verschillen tussen de stadsdelen zijn onder andere de volgende:  De SDC Noord maakt veel meer dan andere SDC’s gebruik van mondelinge of schriftelijke vragen aan het DB om informatie te vergaren over wat er in het stadsdeel speelt of ten bate van het opstellen van adviezen.  Ten opzichte van andere SDC’s heeft de SDC Oost in de afgelopen bestuursperiode meer gebruikgemaakt van moties.  De SDC Nieuw-West heeft de afgelopen bestuursperiode de meeste ongevraagde adviezen aan het DB aangenomen, waarbij ook de SDC’s van Oost, Zuid en Noord met enige regelmaat ongevraagd advies uitbrengen aan het DB.

 De SDC Centrum maakt in het gebruik van het instrumentarium geen onderscheid tussen gevraagde adviezen, ongevraagde adviezen, initiatiefvoorstellen en moties. In een toelichting wordt aangegeven dat de SDC na een aantal maanden verwarring ervoor gekozen heeft alles de noemer ‘advies’ te geven. Het aantal uitgebrachte adviezen is onder het kopje “gevraagd advies” opgenomen. Door het verschil in gebruik van instrumentatie (en het verschil in vastlegging daarvan) is het moeilijk om een vergelijking te maken tussen de SDC’s als het gaat om activiteit, betrokkenheid en effectiviteit. Het verschil in gebruik van de instrumenten heeft ook gevolgen voor hoe college en raad de input van de stadsdelen (SDC’s en DB’s) behandelen. Immers, wanneer het gebruik heel verschillend is, is het voor college en raad moeilijk om de inbreng van de verschillende stadsdelen (bij een gevraagd advies) goed te wegen en te voorzien van een eenduidige reactie.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling Op basis van het voorgaande zijn er de volgende aandachtspunten voor doorontwikkeling:  Een eenduidige, volledige administratie van het gebruik van het instrumentarium per stadsdeel is wenselijk. Dit versterkt de transparantie van het stelsel richting inwoners en gebruikers. De SDCsecretarissen zouden dit kunnen stimuleren.  De verschillende praktijken van gebruik van het instrumentarium kunnen passen bij het lokaal samenspel, maar moeten wel in overeenstemming blijven met het doel van het instrumentarium. Voor andere gebruikers van het stelsel (raad, college, ambtenaren) kan verschillende toepassing van het instrumentarium het samenspel bemoeilijken.  De (kwaliteit van de) ondersteuning van de SDC’s en onderling overleg en afstemming kunnen bijdragen aan een eenduidiger werkwijze bij de inzet van het instrumentarium. Daarvoor is het van belang dat de functies van SDC-secretarissen en -adviseurs blijvend ingevuld zijn en dat de onderlinge afstemming in het periodieke SDC-secretarissenoverleg gehandhaafd blijft.

9.

1.2 Samenspel tussen SDC’s en DB’s Kernbevinding: Er zit spanning op het samenspel tussen SDC’s en DB’s, maar dit is verschillend per stadsdeel en afhankelijk van de rolopvatting. SDC- en DB-leden kijken verschillend aan tegen het onderlinge samenspel, hoewel men over het algemeen wel vaak een onderlinge spanning ervaart. Het samenspel verschilt per stadsdeel en is onder meer afhankelijk van de volgende factoren: de mate waarin er sprake is van expliciet onderscheid tussen ‘coalitie-’ en ‘oppositiepartijen’ in de SDC, de opstelling van DB-leden als verlengd bestuur van het college en hoe SDC- en DB-leden de inhoudelijke reikwijdte/zeggenschap van het stadsdeel ten opzichte van college en raad interpreteren. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is de financiële zeggenschap van de stadsdelen: hierover bestaat, ondanks pogingen hier helderheid over te verschaffen, nog veel ruis.

Relatie tussen SDC en DB Gesprekspartners zien over het algemeen spanning op de relatie tussen SDC en DB – de SDC wenst soms dingen die het DB niet waar kan maken of kan leveren, en het DB is voor SDC’s vaak vooral een verlengstuk van de centrale stad. Het DB weet wat de wethouder wil, is verlengd bestuur en heeft zich te houden aan kaders. Wat een SDC wil, kan recht tegen de lijn van het college en de mogelijkheden die een DB heeft ingaan. Tegelijkertijd wil een DB een SDC wel serieus nemen, maar heeft een DB lang niet altijd de bevoegdheden om wat te kunnen doen met wat een SDC wil. Het samenspel tussen DB en SDC is sterk stadsdeelafhankelijk en is daarmee ook verschillend van karakter. Hierbij zijn vooral de mensen die het samenspel vormgeven en daarnaast ook partijpolitieke overwegingen van belang. Evenveel ruis bestaat er onder SDC-leden over de reikwijdte van informatierecht van de SDC’s. Sommige SDC-leden stellen vragen over zaken die het stadsdeel niet aangaan. Zoals hiervoor beschreven verschilt het per stadsdeel hoe de SDC’s hun instrumenten inzetten, specifiek het stellen van (schriftelijke) vragen. In 2022 hebben hoorzittingen plaatsgevonden, waarbij SDC’s (toekomstige) DB-leden hebben bevraagd. Gesprekspartners duiden de inzet van dit instrument verschillend.

Er zijn gesprekspartners die dit als waardevol ritueel of formele stap zien voor de start van een nieuwe bestuursperiode, waarbij de relatie tussen DB en SDC kan worden gesmeed en DB’s zich kunnen presenteren. Tegelijkertijd zijn er ook gesprekspartners die de hoorzitting minder positief bezien – politieke verhoudingen spelen hierbij ook een rol.

Financiële zeggenschap van de stadsdelen Voor veel gesprekspartners, zowel voor SDC’s en DB’s zelf als voor raad en college, is het budgetbestedingsadviesrecht een belangrijk aandachtspunt dat iets fundamenteels zegt over de verhouding tussen SDC en DB. Gaandeweg de huidige bestuursperiode is nader uitgewerkt hoe de financiële zeggenschap van de stadsdelen (in de verordening vastgelegd in artikel 21 en 31) in de praktijk vorm krijgt. Hiermee is beoogd de DB’s meer invloed te geven op de inzet van mensen en middelen voor hun taken. Vanaf oktober 2022 is het college aan de slag gegaan om de financiële zeggenschap van stadsdelen (DB’s én SDC’s ) te versterken.1 Dit resulteerde op 19 september 2023 in het document Versterking financiële zeggenschap.2 Hier is vastgelegd dat de 22 taken van de DB’s ieder een eigen budget hebben. De rol van DB’s over die taken is gespecificeerd. Voor iedere taak is vastgelegd welke rol een DB heeft. Er zijn vier rollen vastgelegd: beslissen, uitvoeren, adviseren en vertegenwoordigen.

1 Gemeente Amsterdam (3 oktober 2024). Raadsinformatiebrief ‘Besluitvorming versterken financiële zeggenschap’. p. 1. 2 Gemeente Amsterdam (19 september 2023). Versterken financiële zeggenschap lokaal bestuur. pp. 1-3.

10.

De verdeling van het geld tussen de stadsdelen en over de taken verloopt via portefeuillehoudersoverleggen (PHO’s) en wordt vastgesteld door het college. DB’s hebben ook een positie gekregen in de voorbereiding op de voorjaarsnota.3 Over de financiële zeggenschap is hierin het volgende vastgelegd:4 1. De gemeenteraad heeft het budgetrecht; het college kan schuiven met mensen, middelen en bedragen binnen programmaonderdelen van de begroting. 2. DB’s hebben budgetbestedingsrecht. Dit betekent dat een DB binnen het programma van zijn eigen stadsdeel mag besluiten over een beperkte investering, ontzien of herverdelen van financiële middelen. Blijkt dat het noodzakelijk is om tussen programma’s of onderdelen te schuiven, dan kan het DB dat agenderen bij het PHO. Het college besluit hier vervolgens over via de voorjaarsnota. Versterking financiële zeggenschap is vervolgens uitgewerkt in overleg met professionele gebruikers (SDC-leden, DB-leden e.d.). Dit gebeurde tijdens een werksessie op 7 november 2024.5 Professionele gebruikers kaartten daarbij aan dat er meer inzicht en duidelijkheid moet komen over besluitvormingsprocessen (en de plek van het financieel zeggenschap daarbij).

Ook gaven professionele gebruikers aan dat er goede ondersteuning nodig is en er geïnvesteerd moet worden in de kennis over de werking van het stelsel in de praktijk.6 Hieruit volgde op 11 maart 2025 het uiteindelijke document Leidraad zeggenschap in de praktijk.7 In deze leidraad zijn gemaakte afspraken over zeggenschap gebundeld. Het is een bundeling van informatie over financiële zeggenschap in één document en een uitleg van hoe het stelsel werkt in de dagelijkse praktijk. Zo zijn de 22 taken voor de DB’s verder uitgewerkt. Per taak is nu duidelijk:  Wat de rol en verantwoordelijkheid van de DB’s zijn;  en welke middelen hierbij horen.  Wat de werkwijze is;  en welke sturingsinstrumenten beschikbaar zijn.8 DB’s hebben aan hun beslissende en uitvoerende taken budget gekoppeld gekregen en aan hun adviserende en vertegenwoordigende taken ambtelijke capaciteit gekoppeld gekregen.9 Over het budgetbestedingsadviesrecht staat in de leidraad dat het DB de SDC ‘tijdig’ betrekt bij het formuleren van de stadsdeelprioriteiten ten aanzien van een bepaalde taak (één van de 22). Over de inzet kan een SDC adviseren aan een DB. SDC’s worden geïnformeerd over de inzetplannen en de voortgang op de uitvoering. Het college neemt hier uiteindelijk een besluit over. Het budgetbestedingsadviesrecht gaat alleen over de (financiële middelen van) afzonderlijke taken.

SDC’s kunnen niet adviseren over verschuivingen tussen taken. Deze rol is voorbehouden aan de gemeenteraad.10 Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat er in de praktijk veel ruis bestaat over het budgetbestedingsadviesrecht van de SDC’s en de informatie die DB’s hierover aan de SDC’s verplicht moeten verstrekken. SDC’s hebben niet de middelen om de controle op de budgetten goed uit te 3 Gemeente Amsterdam (19 september 2023). Versterken financiële zeggenschap lokaal bestuur. pp. 1-5. 4 Gemeente Amsterdam (19 september 2023). Versterken financiële zeggenschap lokaal bestuur. p. 5. 5 Gemeente Amsterdam (30 januari 2025). Adviezen leidraad financiële zeggenschap.

6 Gemeente Amsterdam (30 januari 2025). Adviezen leidraad financiële zeggenschap. pp. 2-3

7 Gemeente Amsterdam (18 maart 2025). Bestuurlijk stelsel Amsterdam: Leidraad zeggenschap in de praktijk. 8 Gemeente Amsterdam (11 maart 2025). Raadsinformatiebrief ‘Versterken zeggenschap lokaal bestuur en afdoen motie 550’.

pp. 2-4. 9 Gemeente Amsterdam (11 maart 2025). Raadsinformatiebrief ‘Versterken zeggenschap lokaal bestuur en afdoen motie 550’. pp. 1-2. 10 Gemeente Amsterdam (18 maart 2025). Bestuurlijk stelsel Amsterdam: Leidraad zeggenschap in de praktijk. p. 13.

11.

voeren. De stadsdelen krijgen deels individueel, deels gezamenlijk budget van de centrale stad, maar de DB’s hebben beperkte allocatiebevoegdheden. Hierdoor kan het DB de SDC niet altijd van de juiste informatie voorzien. De leidraad financiële zeggenschap heeft beperkt doorwerking tot nu toe. In hoofdstuk 4 (juridische inrichting) gaan we hier nader op in.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling Op basis van het voorgaande zijn er de volgende aandachtspunten voor doorontwikkeling:  Het samenspel tussen DB en SDC’s is mensenwerk en kent daarom per stadsdeel zijn eigen dynamiek. Bij de samenstelling van lijsten en de voordracht en benoeming van het DB is dit een blijvend aandachtspunt.  Investeren in duidelijkheid over de rolverdeling en het onderlinge samenspel vanaf het begin van de bestuursperiode helpt daarbij. Het samenspel vergt ook tijd en aandacht van de deelnemers voor dit samenspel en voor elkaar. Dit vergt meer dan hier eenmalig bij stilstaan aan het begin van de nieuwe bestuursperiode.  De duidelijkheid die gedurende de afgelopen jaren stap voor stap is verkregen over budgetten per stadsdeel en de financiële zeggenschap van DB’s en SDC’s bij de verdeling en controle hierop, moet zijn uitwerking in de praktijk nog krijgen. Een aandachtspunt hierbij is een eenduidige doorvertaling naar alle stadsdelen en SDC’s. De stadsdeeldirecteuren en stadsdeelvoorzitters zouden dit kunnen bewaken. Hoe eenduidiger de stadsdelen werken, hoe sterker ze staan als collectief.

1.3 Samenspel tussen SDC’s en gemeenteraad Kernbevinding: Het samenspel tussen de SDC’s en de gemeenteraad komt niet uit de verf. Hoewel aan het begin van de bestuursperiode is besproken dat er aan beide kanten behoefte was aan frequenter contact, is er in de praktijk voornamelijk incidenteel contact. Structureel contact is er eigenlijk alleen binnen de raadscommissie stadsontwikkeling. Deze is beperkt tot masterplannen en aanpakken voor de stadsdelen Nieuw-West, Zuidoost, Centrum en Noord. Veel SDC-leden vinden dat de raad de SDC’s onvoldoende serieus neemt en beperkt opvolging geeft aan stadsdeeladviezen.

Het samenspel tussen SDC’s en gemeenteraad in de praktijk Over het algemeen vinden gesprekspartners (zowel SDC-leden als raadsleden) dat de informele verhoudingen (vaak via de partijlijnen) tussen SDC’s en raad beter zijn dan het formele samenspel, specifiek omtrent stadsdeeladviezen. Wanneer SDC-leden in de raad inspreken om adviezen toe te lichten, voelen zij zich meer een ‘reguliere’ inspreker dan een volwaardige gesprekspartner van de gemeenteraad. Gesprekspartners ervaren de SDC niet als een bestuurscommissie van de raad. Daarvoor is er te weinig structureel contact tussen de SDC’s en de raad. Een belangrijke factor daarbij is dat de behandeltermijnen van de SDC’s en de raad vaak niet goed op elkaar aansluiten. Hierdoor kunnen SDC’s minder goed aanhaken op waar de raad mee bezig is. De raadscommissie stadsontwikkeling, die specifieke plannen voor stadsdelen Nieuw-West, Zuidoost, Centrum en Noord behandelt, is een poging geweest om het stadsdeelperspectief meer aan de orde te laten komen in de raad. Deze ervaring is een spaarzaam voorbeeld van nauwe onderlinge samenwerking tussen raadsleden en SDC-leden. Uit gesprekken komt naar voren dat raadsleden de inbreng van de stadsdelen (SDC’s en DB’s) belangrijk vinden, maar soms worstelen om de inbreng van stadsdelen te wegen ten opzichte van andere zienswijzen van inwoners of belangengroepen.

In adviestrajecten is voor raadsleden niet altijd duidelijk wat de inbreng van de SDC is en wat de verschillende meningen binnen een SDC zijn. Raadsleden hebben behoefte aan een duidelijke markering van de inbreng van de stadsdelen ten opzichte van andere inbreng. Ook willen raadsleden graag inzicht in hoeveel gewicht een stadsdeel aan een bepaald vraagstuk hangt, zodat de raadsleden dit mee kunnen nemen in hun afwegingen.

12.

Raadsleden vinden het belangrijk dat de terugkoppeling richting de stadsdelen over wat er met hun adviezen wordt gedaan, plaatsvindt.

Klankbordgroep om het samenspel tussen SDC’s en raad te verbeteren Op 23 mei 2024 kwamen afgevaardigden van SDC’s en de raad samen in een nieuw opgerichte klankbordgroep. Deze is ontstaan op initiatief van een raadslid na een bijeenkomst van SDC’s op 8 februari 2024. De klankbordgroep is eenmalig bijeengekomen. Gaandeweg deze bestuurlijke periode spraken de SDC’s tweemaal over het bestuurlijk stelsel: op 8 februari 2024 alleen met elkaar en op 23 mei 2024 als klankbordgroep samen met de raad.11 De SDC’s hebben daar de wens uitgesproken om een sterkere positie te krijgen, ook richting de gemeenteraad. SDC’s komen voornamelijk bij ‘escalatie’ in contact met de gemeenteraad. Wel is er een relatie tussen de commissiegriffiers en de SDC-adviseurs. Zij worden als ‘linking pin´ beschreven. Er is echter geen structurele verbinding tussen de griffie en de SDC-secretarissen en zodoende is het contact afhankelijk van personen. De raad heeft in deze periode werkbezoeken gebracht aan elk stadsdeel.12 Tijdens de bijeenkomst van de klankbordgroep kwamen samengevat de volgende aandachtspunten aan de orde:  SDC-leden vinden de drie minuten toelichtingstijd in de raadscommissie niet voldoende. Bovendien zien zij geen ruimte voor debat met het college.

Raadsleden vinden echter dat de SDC-leden zich bij de toelichting op stadsdeeladviezen tot de raad wenden en niet tot het college.13 De klankbordgroep concludeerde dat drie minuten toelichtingstijd voldoende moet zijn, “mits er ruimte wordt gegeven voor vragen aan de SDC”.14  SDC-leden willen graag actief uitgenodigd worden door de raad wanneer de raad een onderwerp bespreekt wat hen aangaat. Als voorbeeld noemen SDC-leden de casus Locatie Erotisch Centrum, waarbij de SDC niet door de raad, maar door één raadsfractie werd uitgenodigd.  SDC-leden hebben behoefte aan meer gestructureerde samenwerking met de raad. Zowel SDC- als raadsleden hebben behoefte aan meer contact, zowel op inhoud als op informele basis. Dat kan bijvoorbeeld door vaker gezamenlijke bijeenkomsten of conferenties te organiseren, een buddysysteem te introduceren of de SDC actiever uit te nodigen voor mogelijk relevante raadscommissievergaderingen. Bij dit laatste besprak de klankbordgroep dat de griffie hierbij een rol kan spelen. Uit het verslag van de bijeenkomst van de klankbordgroep-SDC-raad kwamen de volgende aanbevelingen over stedelijke adviesaanvragen:15 1. Zorg ervoor dat stadsdeeladviezen integraal worden opgenomen in collegestukken die uiteindelijk naar de raad gaan. 2.

Geef adviezen van DB’s (en SDC’s) aparte status in een Nota van Beantwoording, vermeng ze niet met zienswijzen van bewoners of ondernemers. 3. Maak duidelijker waar een adviesaanvraag over gaat (samenvatting/leeswijzer) en wat stadsdeel specifieke aandachtspunten kunnen zijn. 4. Stuur de Nota van Beantwoording zodra deze gereed is naar het DB en de SDC.

11 Gemeente Amsterdam. (23 mei 2024). Verslag Bijeenkomst SDC-Raad. p. 1.

12 Gemeente Amsterdam. (23 mei 2024). Verslag Bijeenkomst SDC-Raad. p. 3. 13 Gemeente Amsterdam. (23 mei 2024). Verslag Bijeenkomst SDC-Raad. p. 4; hier zijn ook voorbeelden kort toegelicht. 14 Ibid.

15 Gemeente Amsterdam. (23 mei 2024). Verslag Bijeenkomst SDC-Raad. p. 8.

13.

5. Maak een overzicht van de uitgebrachte adviezen en opvolging daarvan in de informatiesystemen van de SDC’s. De klankbordgroep van SDC’s en gemeenteraad denkt dat een verbetering in de procedure van adviesaanvragen de behoefte van ‘escalatie’ richting de raad kan verminderen. Advisering van SDC naar raad Gedurende de bestuursperiode is er een werkwijze opgesteld over de manieren waarop de SDC een stuk kan richten aan de raadscommissie. Uit gesprekken lijkt de meest voorkomende manier te zijn dat een SDC een suggestie doet om een onderwerp dat niet op de agenda van de raadscommissie staat (en daarbij een advies (denk aan: voorbeeldmotie of voorbeeldamendement)) bij de raadscommissie te agenderen. Hierbij is een reactie van DB op dit advies/stuk van de SDC verplicht. Dit stuk van de SDC komt binnen bij de ingekomen stukken van een raadscommissie. Hierna besluit de raad of hij dit ter kennisgeving wil aannemen (maar niet bespreken) of dat hij het wil betrekken bij de agenda van de commissievergadering.16

Aandachtspunten voor doorontwikkeling Op basis van het voorgaande zijn er de volgende aandachtspunten voor doorontwikkeling:  Het samenspel tussen de SDC’s en de gemeenteraad kan worden versterkt. Daarvoor zijn in de afgelopen bestuursperiode al diverse initiatieven genomen, zoals de klankbordgroep van SDCen raadsleden en de introductie van de raadscommissie stadsontwikkeling. Met name uit de klankbordgroep zijn diverse verbetermogelijkheden aangedragen waar tot nu toe beperkt werk van is gemaakt. Dit betreft ‘laaghangend fruit’ voor de doorontwikkeling van het samenspel.  Aanvullende manieren als de introductie van een buddysysteem, gezamenlijke conferenties of vergaderingen en SDC-leden actiever uitnodigen bij raadscommissies, kunnen alleen slagen wanneer hier voldoende tijd en inzet voor wordt vrijgemaakt bij zowel de raad als de SDC’s. Afstemming tussen de griffie en de SDC-secretarissen is van belang om dit te realiseren, maar bovenal vergt dit iets in de prioriteiten die SDC-leden en raadsleden zelf stellen.  De inbreng van de stadsdelen (SDC’s en DB’s) kan ten opzichte van andere inbreng - in combinatie met inzicht in hoeveel gewicht een stadsdeel aan een bepaald vraagstuk hangt visueel onderscheidend zichtbaar worden gemaakt zodat raadsleden dit bewuster kunnen herkennen en kunnen betrekken bij hun woordvoeringen en standpuntbepaling.

Dit is een aandachtspunt voor het college (bij de informatievoorziening aan de raad hierover) en voor de ambtelijke opstellers van de nota’s van beantwoording.

1.4 Samenspel tussen DB’s en college Kernbevinding: Het samenspel tussen de DB’s en het college is versterkt. Gesprekspartners zijn over het algemeen positief over het samenspel tussen DB’s en het college. Ten opzichte van de vorige periode zijn de contacten frequenter en is de relatie verbeterd, zo geven veel gesprekspartners aan. Met gezamenlijke conferenties en de introductie van vaste portefeuillehoudersoverleggen tussen DB’ers en collegeleden heeft de gemeente ook geïnvesteerd in het onderlinge samenspel. Een knelpunt in het onderling samenspel betreft de ambtelijke ondersteuning. Directies zijn volgens gesprekspartners voornamelijk gericht op ambtelijke ondersteuning aan het college en in mindere mate op de DB’s. Ook is het soms ingewikkeld hoe de 22 taken en bevoegdheden van de DB’s in de praktijk precies relateren tot de taken en bevoegdheden van het college. De mate waarin de DB’s stedelijk beleid effectief kunnen vertalen naar het stadsdeel, is onder meer afhankelijk van het samenspel met de directies en het college, of het onderwerp één van de 22 taken en bevoegdheden betreft, en hoe DB’s zich weten te positioneren tussen de SDC en het college. 16 Gemeente Amsterdam. (datum onbekend) Werkwijze en instrumenten SDC’s.

14.

Positionering van het DB als verlengd bestuur van het college of vertegenwoordiging van het stadsdeel DB’ers vinden het belangrijk dat het college de input van de stadsdelen serieus neemt. Daarom moet het college ook keuzes maken over welke adviesvragen naar de stadsdelen gaan en welke niet. DB’ers zien zichzelf vaak gepositioneerd tussen twee vuren: de SDC en het college. Beide gremia willen en verwachten iets van het DB. Het principe van verlengd bestuur krijgt volgens gesprekspartners goede uitwerking. Dit principe wringt in de praktijk echter met het principe dat de DB’s bij het college ook om aandacht vragen voor de specifieke stadsdeelbelangen. In de afgelopen bestuursperiode is veel geïnvesteerd in het onderlinge samenspel tussen DB’s en het college, onder meer door middel van reguliere overleggen en gezamenlijke bestuursconferenties. Bij die conferenties bespraken DB’ers en collegeleden gezamenlijk de koers van de stad en de belangrijkste prioriteiten daarbij. Tegelijkertijd zien gesprekspartners dat er in de praktijk alsnog knelpunten zijn in hoe de competenties van de DB’s zich precies verhouden tot die van het college. De doorzettingsmacht van DB’ers ten opzichte van het college is in de praktijk beperkt. Het college trekt dan veelal aan het langste eind. Over de uitvoering van de 22 taken vindt geen onderlinge verantwoording plaats.

Wel ervaren collegeleden soms dat er politieke tegenstellingen zijn op keuzes van het college die voortkomen uit het coalitieakkoord met gevolgen voor de stadsdelen. Daar waar er sprake is van schaarste of herverdeling van middelen (ambtelijk, financieel, kennis) kan er weerstand en vertraging voorkomen in het onderlinge samenspel. Het vraagt dan tijd, tact en aandacht om hierin stappen voorwaarts te zetten, wat weer de slagvaardigheid van het college hindert. Het college voert geen periodieke evaluatie uit van het functioneren van de individuele DB-leden. Deze gesprekken lopen via de inhoudelijk portefeuillehouder (op inhoud) of via de partijlijn (op persoon). Geëscaleerd wordt soms ook via de stadsdeelvoorzitter naar de burgemeester. De stelselverantwoordelijk wethouder heeft hierin nu geen rol. Portefeuillehoudersoverleggen en bestuurlijke teams Om de stad te besturen, heeft het college verschillende gremia ingericht. In het contact tussen DB en college zijn portefeuillehoudersoverleggen (PHO’s) en bestuurlijke teams (BT’s) de belangrijkste plaatsen van onderling overleg.17 Hier spreken wethouders en DB’ers elkaar over inhoudelijke thema’s en worden besluiten genomen. PHO’s zijn de plek waar collegeleden en DB’ers samenwerken. In dit overleg worden keuzes gemaakt en prioriteiten gesteld.

BT’s zijn door het college in de coronapandemie (maart 2020) ingericht om snel met DB’s gezamenlijk besluiten te maken. Het begon met drie BT’s: Financieel-Economisch, Sociaal en Fysiek. Deze BT’s zijn bestuurlijke tafels die gelden als een voorportaal voor bestuurlijke besluitvorming en richten zich op collectieve, portefeuille overstijgende opgaven en integrale gebiedsopgaven. De BT’s worden ambtelijk voorbereid. Aanwezig zijn (per thema) de verantwoordelijke collegeleden, DB’ers, stedelijke directeuren en ondersteuning. Inmiddels zijn er in totaal (peildatum juli 2024) 15 BT’s, waarvan er 12 actief zijn. Er zijn vaste BT’s op onderwerpen zoals fysieke leefomgeving, duurzaamheid of Masterplan Zuidoost, Masterplan Nieuw-West en de Aanpak binnenstad. Ook zijn er tijdelijke BT’s over Amsterdam 750 (de verjaardag van Amsterdam), Inclusie Zuidoost of Community Wealth Building.

17 Gemeente Amsterdam (25 september 2024). Verbetering bestuurlijke samenwerking in PHO’s en BT’s. p. 1.

15.

Afstemming tussen DB’s en college in de praktijk Voor zowel de BT’s als de PHO’s is in 2024 een interne evaluatie uitgevoerd door de ambtelijke organisatie. Hieruit blijkt dat de samenwerking tussen DB’ers en portefeuillehouders in BT’s nog niet altijd naar wens verloopt.18 Hoewel wethouders de overleggen tussen BT’s als een meerwaarde zien, is de precieze rol van de BT’s onduidelijk. Deze rol wisselt ook tussen verschillende BT’s. De algemene conclusie van de interne evaluatie is dat de effectiviteit van een PHO of BT sterk afhangt van (de mate waarin) de relevantie van het overleg (wordt gevoeld door de deelnemers). Een belangrijke succesfactor is de aanwezigheid van duidelijke taken en verantwoordelijkheden. Deze ontbreken in de praktijk vaak. De manier waarop besluitvorming binnen BT’s plaatsvindt is niet voor alle deelnemers duidelijk. BT’s kunnen geen juridische besluiten nemen: deze moeten altijd door het college worden geaccordeerd. Een uitzondering hierop is het BT over de Masterplannen; daar is wel in het financiële government van de Masterplannen vastgelegd dat “de coördinerende wethouders van de Masterplannen BT’s mandaat hebben gekregen om namens het college besluiten te nemen”. Wel moet er nog formele accordering plaatsvinden in het college, maar inhoudelijke accordering is bij het BT belegd.

Uit de interne evaluatie blijkt dat portefeuillehouders vinden dat het aantal BT’s wel wat minder mag, aangezien er al veel overlegstructuren zijn. Voor zowel bestuurders als secretarissen is de manier waarop BT’s ingericht zijn niet duidelijk: voor hen is het aantal BT’s, het doel van de verschillende BT’s en wie de contactpersonen zijn, onduidelijk. DB-leden vinden de invulling van hun de rol als ‘stadsdeelvertegenwoordiger’ in het BT lastig. Het BT voor Gebiedsgericht werken en Bestuurlijk Stelsel is een uitzondering hierop, concludeert de interne evaluatie. Daar ligt een duidelijke bestuursopdracht, waardoor de urgentie helder is en bestuurders een duidelijk onderling commitment hebben. Specifiek voor BT’s zijn de volgende verbeterpunten uit de interne evaluatie naar voren gekomen:19  Het opstellen van een duidelijke governancestructuur waarin verantwoordelijkheid, eigenaarschap en zeggenschap zijn vastgelegd;  Het opstellen van randvoorwaarden voor het goed functioneren van een BT (denk aan: het tijdig versturen van stukken, goede ambtelijke of bestuurlijke voorbereiding);  Het opstellen van een overzicht van alle actieve BT’s en hier jaarlijks op controleren;  Bij het opstellen van agenda’s van BT’s alleen stukken agenderen met een vraag of dilemma;  Het opstellen van een uniform werkproces of handreiking die kan functioneren als leidraad voor alle BT’s.

Hier kan een BT vervolgens eigen aanpassingen op doen;  Bij de start van BT’s vastleggen of de BT van tijdelijke of vaste aard is;  Een onderzoek instellen naar de effectiviteit van de vertegenwoordigersrol van stadsdelen door DB’s bij BT’s. Uitvoering van beleid door de DB’s binnen hun bevoegdheden Uit de gesprekken komt naar voren dat voor DB’ers in principe duidelijk is wat hun taken en bevoegdheden zijn ten opzichte van het college, hoewel dit per domein kan verschillen. De mate waarin DB’ers het beleid kunnen vertalen naar het stadsdeel is afhankelijk van diverse factoren:  De samenwerking met de betrokken directies. Sommige directies zijn van nature gewend om gebieds- of stadsdeelgericht te werken, terwijl dit bij andere directies anders ligt. Sommige directies hebben accounthouders in dienst die actief de relatie met de stadsdelen onderhouden, wat als positief wordt ervaren.

18 Gemeente Amsterdam (25 september 2024). Verbetering bestuurlijke samenwerking in PHO’s en BT’s. p. 11.

19 Gemeente Amsterdam (25 september 2024). Verbetering bestuurlijke samenwerking in PHO’s en BT’s. pp. 12-13.

16.





Een andere belangrijke factor is dat DB’s verlengd bestuur van het college vormen en in principe dienen te opereren binnen het kader van het coalitieakkoord. Dit kan, zoals eerder benoemd, leiden tot spanningen wanneer de wensen van de SDC en het college uiteenlopen. Wanneer een bepaalde taak of bevoegdheid aan het DB is gemandateerd, kan het DB gerichter sturen en zien DB’ers dat er effectief kan worden gehandeld. Bij onderwerpen waar het DB geen gemandateerde taak of bevoegdheid heeft, is dit vanzelfsprekend een stuk lastiger en is de effectiviteit afhankelijk van het samenspel met het college en de ambtelijke organisatie, wat met name plaatsvindt in de Bestuurlijke Teams en Portefeuillehoudersoverleggen. Omdat dit veel tijd in beslag neemt, kunnen DB’ers soms minder tijd besteden aan het contact met inwoners, wat zij ook belangrijk vinden.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling Op basis van het voorgaande zijn er de volgende aandachtspunten voor doorontwikkeling:  De nauwere samenwerking tussen college en DB in deze periode is het gevolg van vroegtijdig en intensiever investeren in het onderlinge contact. Dit is een opdracht die elke bestuursperiode opnieuw moet worden voorbereid en uitgevoerd.  In de interne evaluatie zijn de volgende succesfactoren voor een succesvol portefeuillehoudersoverleg (PHO) of bestuurlijk team (BT) opgesteld. Samengevat zijn dit zaken als: eigenaarschap, relevantie, betrokkenheid bij de agenda, focus en urgentie, gezamenlijke sturing, delen van knelpunten, goede voorbereiding en informatiepositie, terugkoppeling, duidelijke opvolging van acties en een goede ambtelijke ondersteuning. Het is van belang om dit ook in de nieuwe bestuursperiode te (blijven) bewaken.  De rol van DB’s in PHO’s en BT’s kan duidelijker gemaakt worden. Op sommige onderwerpen zijn DB’s adviserend, terwijl ze op andere onderwerpen een directe bevoegdheid hebben. Dit moet aan de voorkant helder zijn. Daarnaast helpt het als DB-leden voor een PHO of BT een voorbereidend overleg organiseren, zodat een onderling standpunt afgestemd kan worden en de DB’s met een gezamenlijk belang richting het college kunnen stappen.

1.5 Conclusie bestuurlijke rolneming en samenspel Het samenspel in het bestuurlijk stelsel tussen DB en SDC is sterk afhankelijk van rolopvatting en praktische invulling. Er is een uiteenlopende bestuurspraktijk ontstaan die wisselend is per stadsdeel. Tussen raad en SDC’s komt het samenspel (nog steeds) niet uit de verf. Tussen DB en college is het samenspel in de afgelopen periode versterkt.

17.

Hoofdstuk 2: Beleids- en besluitvorming In dit hoofdstuk kijken we met de procesbril van beleids- en besluitvorming naar het bestuurlijk stelsel. Hoe komt beleid- en besluitvorming binnen het stelsel tot stand, met bijzondere aandacht voor de adviesprocedures? Niet alleen krijgen we hiermee aanvullend zicht op hoe het samenspel - inclusief cultuur en gedrag – tussen de verschillende betrokkenen in het stelsel invulling krijgt, maar ook hoe sturing, uitvoering en verantwoording daadwerkelijk invulling krijgen bij het oppakken van specifieke vragen en opgaven. Om inzicht te krijgen in de beleids- en besluitvorming, hebben de onderzoekers een procesreconstructie uitgevoerd van vijf adviestrajecten. De overkoepelende bevindingen hieruit en de inbreng van diverse gesprekspartners vormen de basis voor dit hoofdstuk. In de onderzoeksverantwoording is toegelicht hoe de procesreconstructie in zijn werk ging. Na een toelichting op de werkwijze omtrent adviesaanvragen volgt per stap in het adviesproces een nadere toelichting op de uiting in de praktijk. Dit betreft achtereenvolgens de voorbereiding van de adviesaanvraag, de totstandkoming van het advies, de bestuurlijke behandeling van het advies door college en raad en de impact van het advies.

Voor elke stap in het adviesproces geven we aan het begin van de paragraaf de kernbevinding en aan het einde van de paragraaf aandachtspunten voor doorontwikkeling. Aan het einde van het hoofdstuk staat de hoofdconclusie over beleids- en besluitvorming in het bestuurlijk stelsel.

2.1 Werkwijze omtrent adviesaanvragen De werkwijze rond adviesaanvragen zijn in de artikelen 12, 19 en 30 van de verordening op de stadsdelen vastgelegd.20 Een adviesaanvraag van het college is altijd gericht op het DB. Het DB is verplicht de adviesaanvraag door te sturen naar de SDC. De SDC beslist zelf of zij hierover advies aan het DB wil geven of niet. De SDC adviseert bij adviesaanvragen van het college dus niet direct aan het college, maar reageert op het conceptadvies van het DB op de adviesaanvraag van het college. Als reactie op het conceptadvies komt de SDC na beraad en stemmingen met een eigen advies richting DB. Dit advies bestaat uit een verzameling van met de meerderheid van stemmen aangenomen adviezen aan DB, moties en/of voorstellen in reactie op de adviesaanvraag van het college en het conceptadvies van het DB. Minderheidsstandpunten kunnen naar eigen inzicht van de SDC opgenomen worden. Hierop volgt een finaal advies van het DB, waarin de aangenomen adviezen, moties of voorstellen van de SDC zijn opgenomen.

Conform artikel 19, lid 5 van de verordening op de stadsdelen wordt dit in principe overgenomen, tenzij het advies strijdig is met stedelijke of budgettaire kaders.21 De procedure bij ongevraagde adviezen aan het college is niet wezenlijk anders dan bij gevraagde adviezen, behalve dat het DB niet vooraf een conceptadvies aan de SDC voorlegt.22 Met de stelselwijziging van 2022 is aandacht besteed aan de manier waarop adviezen van stadsdelen terechtkomen bij de centrale stad (raad en college) en hoe aan de stadsdelen wordt teruggekoppeld wat ermee gedaan is.23 Met de stelselwijziging is besloten dat de adviezen van stadsdeelbesturen en

20 Gemeente Amsterdam (2022). Verordening op de stadsdelen en stadsgebied Amsterdam 2022; zie ook: Gemeente

Amsterdam. (2022). Sjabloon adviesaanvraag college aan DB. 21 Gemeente Amsterdam (2022). Verordening op de stadsdelen en stadsgebied Amsterdam 2022. 22 Gemeente Amsterdam (2022). Verordening op de stadsdelen en stadsgebied Amsterdam 2022. Toelichting artikel 19. 23 Gemeente Amsterdam. (2022). Definitieve hoofdlijnen Bestuurlijk Stelsel vanaf 2022. pp. 9-10.

18.

-commissies onverkort meegestuurd worden bij voorstellen aan het Amsterdamse college en de raad. In deze adviezen staat het concept-DB advies vermeld, de reactie hierop van de SDC en het finale advies van het DB. Ook is besloten dat de adviezen van de zeven stadsdelen integraal als bundel aan college en raad worden voorgelegd.24 De terugkoppeling van de adviezen loopt via de Nota van Beantwoording. Deze aanpassingen van het stelsel zijn in de artikelen 12 en 19 van de verordening op de stadsdelen vastgelegd. In het sjabloon voor de adviesaanvraag van het college aan het DB is de bovengenoemde structuur van een adviesaanvraag verwerkt.25 De SDC kan ook gevraagd of ongevraagd advies uitbrengen aan het DB over ontwikkelingen in het stadsdeel en over stedelijke kaders.26 Verder is het mogelijk dat de gemeenteraad de SDC om advies vraagt, aangezien de SDC een bestuurscommissie van de gemeenteraad is. Deze mogelijkheid is niet formeel in de verordening op de stadsdelen opgenomen en komt blijkens de gesprekken in de praktijk beperkt tot niet voor. De SDC kan ook direct in contact treden met de gemeenteraad. Zo kan een SDC die vindt dat haar advies niet voldoende tot zijn recht komt of haar advies wil toelichten, het advies op de agenda van de raadscommissie laten zetten. Het advies komt dan onder agendapunt 1g als ‘ingekomen stuk SDC’ op de agenda van de raadscommissie terecht.

Indien de raadscommissie vervolgens besluit het onderwerp te bespreken, kan de SDC het advies toelichten tijdens de vergadering.27

2.2 Voorbereiding van adviesaanvraag Kernbevinding: Adviesaanvragen van het college komen in de praktijk vaak aan het eind van de beleidsvormingsfase tot stand. Uit het onderzoek blijkt dat adviesaanvragen vaak in beperkte mate worden aangekondigd bij het stadsdeel, waardoor er voor het stadsdeel beperkte tijd is om zich op de aanvraag voor te bereiden. Het DB heeft (hierdoor) niet altijd de gelegenheid om tijdig een adviesvoorstel bij de SDC neer te leggen. De stadsdelen zijn vaak bestuurlijk en/of ambtelijk op verschillende manieren betrokken bij de beleidsontwikkelingen waarover hen later advies wordt gevraagd. Bestuurlijk is dat in PHO’s en BT’s, ambtelijk is dat in programmamanagers-, projectgroep- of andere ambtelijke overleggen. Omdat de rol van stadsdeelbestuurders en -ambtenaren in deze gremia niet altijd even duidelijk is, wordt deze ‘voorfase’ door betrokken gesprekspartners als wat rommelig ervaren. Ook vinden ambtenaren en DBleden dat dit hen in een soms wat ongemakkelijke dubbelrol plaatst. Gesprekspartners benoemen dat er stedelijk accounthouders zijn die in de praktijk ook werk voor het stadsdeel doen en vanuit beide rollen betrokken zijn bij adviesaanvragen.

Zij schrijven mee aan het beleid, aan de adviesaanvraag, zijn soms zelfs ook nog penvoerder van het advies, en beoordelen dan soms zelfs ook nog namens de centrale stad het advies en formuleren daar de reactie op. DB-leden worden op hun beurt geacht te adviseren over beleid waar ze namens het stadsdeel eerder over hebben meegepraat. Hoewel adviesaanvragen van het college eigenlijk aangekondigd dienen te worden in een portefeuillehouders- of programmamanagersoverleg, komen deze vaak onaangekondigd – via een mail aan de bestuursondersteuning – bij het stadsdeel binnen. Ondanks dat het DB en de SDC zich dus doorgaans niet kunnen voorbereiden op de adviesaanvraag, moet binnen de gestelde termijn van zes

24 Ibid. 25 Gemeente Amsterdam. (2022). Sjabloon adviesaanvraag college aan DB. 26 Gemeente Amsterdam (2022). Verordening op de stadsdelen en stadsgebied Amsterdam 2022. Toelichting artikel 19. 27 Gemeente Amsterdam. (2022). Basisgids SDC-leden. p. 16.

19.

weken worden gereageerd.28 Deze termijn wordt als knellend ervaren en leidt ertoe dat de SDC’s dan onvoldoende tijd hebben een goede inbreng te leveren aan het op te stellen advies. Zeker als het onderwerp van het advies inhoudelijk complex is. Er zijn ook voorbeelden waarbij de stadsdelen wel tijdig kunnen anticiperen, bijvoorbeeld bij steeds terugkerende adviesaanvragen zoals de adviesaanvraag over de jaarlijkse aanpassing van de huisvestingsverordening. Ook wanneer er bij een adviesaanvraag tussen de betrokken wethouder en DB’er is afgestemd over de strekking en timing, kan het stadsdeel hier beter op inspelen. Casus: wat er vooraf gaat aan een adviesaanvraag Aan de adviesaanvraag over de locatie van het Erotisch Centrum ging een lang traject vooraf. Het college heeft diverse locaties verkend en met name op ambtelijk niveau is uitgebreid overlegd over de mogelijkheden. De stadsdelen waar zich mogelijke locaties bevonden zijn op ambtelijk niveau bij diverse overleggen aangehaakt. Gesprekspartners zien deze casus als een voorbeeld van hoe de voorbereiding van een adviesaanvraag bepalend is voor het verdere verloop: bij een uitgebreide voorbereiding, waarbij de stadsdelen zijn aangehaakt, worden de stadsdelen in staat gesteld om te anticiperen op een adviesaanvraag.

De organisatie kan dan ook tijdig een conceptadvies voorbereiden voor het DB, zodat het DB tijdig een conceptadvies kan voorleggen aan de SDC. Adviesaanvragen zijn meestal afkomstig van het college en zijn gericht aan het DB van het betreffende stadsdeel. De gemeenteraad kan ook zelf met een adviesaanvraag aan de SDC komen, maar van die mogelijkheid wordt minder gebruikgemaakt. Regelmatig vraagt het DB de SDC advies over onderwerpen die betrekking hebben op de 22 DB-taken. Deze adviesaanvragen worden blijkens de gevoerde gesprekken veelal met het college afgestemd.

Aandachtspunten voor doorontwikkeling Op basis van het voorgaande zijn er de volgende aandachtspunten voor doorontwikkeling:  Er liggen kansen om adviezen beter bij de stadsdelen te laten landen door te investeren in de ‘voorkant’ van adviesprocedures. Door tijdens de beleidsvormingsfase al contact tussen de betrokken directie en het stadsdeel te organiseren, bijvoorbeeld via de accounthouders van stadsdelen die bepaalde directies in dienst hebben, kan het stadsdeel beter anticiperen op een adviesaanvraag en zich hier procesmatig en inhoudelijk uitgebreider op voorbereiden. Door eerder onderlinge afstemming tussen de betrokken directie en het stadsdeel te zoeken, kan ook worden voorkomen dat het stadsdeel moeilijk uit de voeten kan met een algemene adviesaanvraag waarin beperkt stadsdeelspecifieke aspecten naar voren komen waarover het stadsdeel kan adviseren.  Bij de meeste adviesaanvragen vraagt het college de stadsdelen na de beleidsvormingsfase om inbreng te leveren. Bij bepaalde onderwerpen kan dit eventueel ook al tijdens of voorafgaand aan de beleidsvormingsfase. Op die manier kan gewaarborgd worden dat het stadsdeelperspectief bij het opstellen van het beleid doorwerkt.  Overwogen kan worden om het aantal stedelijke adviesaanvragen sterk te verminderen waardoor de kracht van adviezen toeneemt (het wordt dan meer een uitzondering in plaats van een reguliere ronde).

Hierdoor neemt ook bureaucratie af. In plaats van een procedurele verplichting wordt de

De adviestermijn is volgens de verordening op de stadsdelen minimaal zes weken, bij uitzondering kan het college besluiten een korte termijn vast te stellen. Zie Gemeente Amsterdam (2022). Verordening op de stadsdelen en stadsgebied Amsterdam 2022, artikel 12 lid 4. 28

20.

adviesaanvraag dan een doelbewuste poging om het stedelijke beleid beter te laten aansluiten op stadsdeelspecifieke wensen en behoeften.

2.3 Totstandkoming advies Kernbevinding: De behandeling door de SDC verschilt per stadsdeel. In sommige stadsdelen wordt scherp onderscheid gehanteerd tussen de meningsvormende vergaderingen en de adviesvormende vergadering (ook wel oordeelsvormend en besluitvormend). Andere stadsdelen maken dit onderscheid niet of hebben aan één vergadering genoeg of kiezen er bewust voor om een advies in één keer te behandelen. Na behandeling in de SDC stelt het DB het finale advies op. De totstandkoming van SDC-adviezen en de politieke discussie hierover is niet altijd volledig transparant, omdat SDC-adviezen tussen vergaderingen door worden opgesteld en er daardoor in bepaalde gevallen in de besluitvormende vergadering beperkt politiek debat over plaatsvindt. Het verschilt per SDC hoe een (gevraagd of ongevraagd) advies tot stand komt. Sommige SDC’s werken met penvoerders die een conceptadvies inbrengen, in andere SDC’s brengen fracties gezamenlijk of alleen adviespunten of moties in voor het conceptadvies van het DB. In andere stadsdelen zijn ambtenaren aangehaakt als penvoerders, waarbij zij de beraadslagingen van de SDC vertalen naar een uitgewerkt advies. Dit zijn soms ambtenaren die zelf ook de adviesaanvraag hebben geschreven en na het uitbrengen van het advies namens het college een reactie formuleren.

De SDC-secretarissen hebben een format opgesteld met drie onderdelen van het advies: het conceptadvies van het DB, het advies van de SDC (inclusief minderheidsstandpunten) en het definitieve advies van het DB. In de praktijk wordt hier wisselend gebruik van gemaakt. Het advies wordt opgesteld door het DB (behalve als het advies zich richt op DB-taken), dat zich daarbij laat adviseren door de SDC. Ieder stadsdeel heeft hierin een wat andere werkwijze ontwikkeld, waarvan vanwege tijdsdruk soms moet worden afgeweken. Gebruikelijk is dat het DB een conceptadvies voorbereidt, waarop de SDC met moties of adviezen reageert. Gesprekspartners geven aan dat dit voor de ondersteunende ambtenaren soms ongemakkelijk kan zijn, omdat zij in bepaalde gevallen voor het DB conceptadviezen opstellen die soms in strijd zijn met het beleidsstuk waarbij zij zelf ook als opsteller betrokken waren. Er zijn ook stadsdelen waar de SDC’s zelf met een conceptadvies komen. Dat gebeurt collectief door gezamenlijke penvoerders óf apart per fractie. In het laatste geval wordt over ieder advies gestemd, waarbij de aangenomen adviezen onderdeel uitmaken van het meerderheidsadvies en de nietaangenomen adviezen als minderheidsadvies worden behandeld.

Deze verschillende werkwijzen maken dat sommige stadsdelen aan één SDC-vergadering genoeg hebben om tot een advies te komen, terwijl andere hiervoor een meningsvormende (oordeelsvormende) en adviesvormende (besluitvormende) vergadering nodig hebben. Sommige SDC’s kiezen in bepaalde gevallen bewust voor behandeling in één vergadering, zoals in Centrum, waar de agendacommissie dit bepaalt. In sommige stadsdelen vindt het politieke debat over de SDC-adviezen beperkt plaats tijdens de commissievergadering, omdat politieke meningsverschillen bij de totstandkoming van SDC-adviezen tussen vergaderingen door zijn verwerkt in het advies. De totstandkoming van het advies en de inbreng van de verschillende fracties is daardoor niet altijd transparant voor Amsterdammers. De SDC kan het DB ongevraagd adviseren over zijn eigen taken, soms in de vorm van adviezen, maar ook in de vorm van moties. Als deze ongevraagde adviezen geen betrekking hebben op de 22 DBtaken, kan het DB ervoor kiezen deze in de vorm van een ongevraagd advies door te leiden aan de gemeenteraad of – afhankelijk van de bevoegdheid die in het geding is – aan het college. Het DB kan er ook voor kiezen om een ongevraagd advies aan raad of het college te ontraden.

21.

Casus: ongevraagd advies als beste uiting van het stadsdeelperspectief? Gesprekspartners benoemen dat SDC’s in de praktijk beperkt gebruikmaken van het instrument ongevraagd advies. Zoals in hoofdstuk 1 aan de orde kwam, wisselt de inzet van dit instrument ook per stadsdeel. Wel zijn gesprekspartners relatief positief over de impact van ongevraagde adviezen. Een voorbeeld is een ongevraagd advies dat de SDC Centrum aannam om twee locaties beschikbaar te stellen voor een lokale bewonersvervoersstichting, stichting HeenenWeer. Dit advies kwam tot stand naar aanleiding van contacten tussen deze stichting en één van de SDC-fracties en heeft ook tot de gewenste uitkomst geleid: er zijn twee parkeerplekken binnen en twee parkeerplekken buiten de Stopera gereserveerd voor de stichting. Een ander voorbeeld is een ongevraagd advies van de SDC Zuidoost over de gebiedsopgave voor dit stadsdeel. Dit is een voorbeeld van een ongevraagd advies dat betrekking had op de DB-taken, specifiek het budgetbestedingsrecht in relatie tot de gebiedsopgave voor Zuidoost. Eind 2022 werd de SDC geïnformeerd over het samenbrengen van de gebiedsopgaven en het masterplan Zuidoost in de ‘Gebiedsopgaven Masterplan Zuidoost’. Met het advies wilde de SDC duidelijk vastleggen hoe de (financiering van de) gebiedsopgaven en het masterplan zich tot elkaar verhouden.