05 Democratisering (inclusief Bestuurlijk Stelsel) (10) Bijlage 1 - Infog

Infographic nieuw stelsel: van boven naar beneden lezen

1

Overzicht van het “Duitse systeem” In het Duitse systeem bestaat er geen onderscheid tussen een volksinitiatief/volksstemming en een “correctief” referendum. Er is één instrument, onafhankelijk van het doel van de initiatiefnemende burgers, namelijk of ze een voorgenomen overheidsbesluit willen tegenhouden of een eigen burgervoorstel willen indienen en (eventueel) aan een referendum willen onderwerpen. De mengvorm is ook mogelijk: dat burgers een voorstel indienen als alternatief voor een “dreigend” overheidsbesluit. Het burgervoorstel (volksinitiatief) wordt eerst altijd in raad/parlement ingebracht. Als die het overneemt, dan eindigt het initiatief en is iedereen blij. Doet de raad/parlement dit niet, dan wordt er een referendum over het burgervoorstel gehouden. Referenda zijn in Duitsland altijd bindend. Dus als bijvoorbeeld een volksinitiatief ter correctie van een “dreigend” overheidsbesluit door de kiezers wordt goedgekeurd, dan komt dit in plaats van het overheidsbesluit. Op deelstaatniveau zijn er twee handtekeningendempels. Eerst worden relatief weinig handtekeningen ingediend om het volksinitiatief in het deelstaatparlement behandeld te krijgen. Wijst die het voorstel af, dan kunnen de initiatiefnemers desgewenst een tweede hogere handtekeningendrempel halen om een volksstemming over hun volksinitiatief te verkijgen.

Op gemeentelijk niveau is er één moment van handtekeningen verzamelen; alle steunbetuigingen moeten in een keer ingediend worden. Er is na de afwijzing van een volksinitiatief door de gemeenteraad dus meteen het recht op een referendum daarover; er hoeven niet eerst nog weer meer handtekeningen te worden ingediend. Zoals gezegd, de uitkomst van een referendum is in Duitsland bindend. Dit is geregeld in gemeentewetten. Op sommige punten verschillen de (deelstaat-) wetten en gemeentelijke verordeningen van elkaar. Zo zijn er in Beierse gemeenten erg weinig uitzonderingen en in de deelstaat Brandenburg veel. De stadstaat Hamburg kent geen geldigheidsdrempels voor de referendumuitslag terwijl bijvoorbeeld in Brandenburg een uitkomstdrempel van 25% geldt. Een groot voordeel van het Duitse model is dat het heel flexibel is. Burgers kunnen met één instrument een geheel nieuw voorstel indienen, een alternatief voorstel voor een “dreigend” overheidsbesluit indienen of alleen maar een voorgenomen overheidsbesluit tegenhouden. Ook kunnen ze het (althans op deelstaatniveau) alleen de eerste stap zetten (indiening van hun voorstel in parlement) en apart eventueel tot de tweede stap (de aanvraag van een referendum) overgaan. Ook kan het communicatief voordelen hebben om maar één instrument aan de bevolking te hoeven uitleggen.

Anderzijds is het volksinitiatief in Nederland relatief onbekend, en vraagt een eigen voorstel schrijven (ook ter correctie of als alternatief van een dreigend overheidsbesluit) meer van burgers dan een correctief referendum (waarbij het voorstel gegeven is). In Duitsland is het normaal dat gemeenteraden op eigen initiatief referenda organiseren. Dit is in hun verordeningen opgenomen.

2

Een noot over de (soms verwarrende) terminologie die in elk land anders is: het Duitse systeem op deelstaatniveau heet “Driestufige Volksgesetzgebung” (volkswetgeving in 3 stappen). De 3 stappen zijn Volksinitiative (handtekeningeninzameling voor indiening in het parlement, ofwel het Nederlandse burgerinitiatief), Volksbegehren (de tweede stap, handtekeninginzameling voor een referendum) en Volksentscheid (het referendum zelf). Omdat er volgens de Duitsers in gemeenten geen sprake is van een “Volk”, en er maar één handtekeningendrempel is die recht geeft op zowel indiening in de raad als een daaropvolgend referendum, heet dit systeem op gemeentelijk niveau “Bürgerbegehren und Bürgerentscheid”.

Overzicht van het “Zwitserse systeem” In Zwitserland kunnen burgers op alle overheidsniveaus typisch gebruik maken van drie onderscheiden instrumenten; agenderingsrecht (vergelijkbaar met het Nederlandse burgerinitiatief), het volksinitiatief (indiening eigen voorstel bij volksvertegenwoordiging en referendum daarover) en het facultatieve referendum (in Nederland correctief referendum geheten). Referenda vinden plaats op initiatief van de burgers met daarnaast verplichte (ofwel obligatoire) referenda op een wettelijk voorschreven aantal onderwerpen. (Hierbij hebben politici dus geen eigen speelruimte). De “volksrechten” zijn decentraal vastgelegd en de regelingen verschillen per kanton en per gemeente. De sterke kant van het Zwitserse model is dat de verschillende instrumenten helder onderscheiden zijn. Het geeft voor de gemeente duidelijkheid wat de mogelijke uitkomsten zijn. De procedures blijven gescheiden en ook voor de burgers is het overzichtelijk wat de mogelijke uitkomsten van de initiatief- of referendumaanvraag zijn. Hier moet wel bij worden opgemerkt dat in Zwitserland al meer dan een eeuw een sterke echte referendumcultuur kent en de Zwitsers dus zijn opgegroeid zijn met kennis van de verschillende instrumenten en hun mogelijkheden.

In Zwitserland is het soms wel toegestaan voor politieke gremia om op eigen initiatief referenda uit te schrijven, maar komt dit in de praktijk zeer weinig voor. (Dat is dus iets anders dan referenda die op basis van de wet verplicht gehouden moeten worden over bepaalde onderwerpen.) Hier wordt het voorbeeld van het kanton Zürich aangehouden. Net als in Duitsland kunnen burgers een eigen voorstel indienen. Wanneer de gemeenteraad dit voorstel (volksinitiatief) niet overneemt dan wordt dit automatisch voorgelegd aan het volk in een referendum. Hierbij is - net als in Duitsland op gemeenteniveau - sprake van een enkel moment van handtekeningen inzamelen. De drempel daarvoor ligt op slechts 6000 steunbetuigingen. Volksinitiatieven die dit aantal halen, krijgen dus meteen recht op behandeling in het kantonale parlement (“Kantonsrat”) én bij het niet overnemen van het initiatief door de Kantonsrat op een referendum. Uitkomsten van referenda zijn altijd bindend, de uitkomst krijgt de kracht van een gemeente- of kantonraadsbesluit. Er zijn geen geldigheidsdrempels voor de uitslag. De meerderheid van de deelnemende kiezers beslist en de uitkomst is altijd geldig.

3

Net als bij het federale volksinitiatief, mag het kantonsparlement bij de volksstemming een alternatief voorstel naast het burgervoorstel zetten. De burgers kunnen “ja” of “nee” zeggen tegen beide voorstellen. Ze kunnen dus in meerderheid beide afwijzen (dan blijft de status quo behouden) maar ze kunnen ook in meerderheid beide voorstellen goedkeuren. Een derde controlevraag bepaalt in dat geval welke voorrang krijgt. Dit systeem heet “Doppeltes Ja”. Voorbeeld van een vraagstelling op het stembiljet: “Stimmen Sie folgender Vorlage zu? A) Volksinitiative «Kinderbetreuung Ja» (Gesetz über die Kinderbetreuung) JA/NEIN B) Gegenvorschlag des Kantonsrates: Jugendhilfegesetz (Änderung vom 7.

Dezember 2009; Familienergänzende Betreuung) JA/NEIN Welche der beiden Vorlagen soll in Kraft treten, falls sowohl die Volksinitiative als auch der Gegenvorschlag des Kantonsrates von den Stimmberechtigten angenommen werden? [A/B]” De vraagstelling zou in eenvoudig Nederlands ongeveer zo kunnen luiden: “Stemt u in met het volksinitiatief “Voor gratis openbaar vervoer”? (ja/nee) Stemt u in met het tegenvoorstel van de raad “Gratis OV alleen voor ouderen”? (ja/nee) Indien beide een meerderheid krijgen, welke heeft dan uw voorkeur? (burgervoorstel/raadsvoorstel)” Het voordeel hiervan is dat je zo een driekeuze-referendum krijgt (burgervoorstel, tegenvoorstel raad of de status quo) en toch altijd een absolute meerderheid voor één van de drie opties binnen één stemronde. Ook levert deze vraagstelling veel informatie op over voorkeuren van burgers. Als ze twee keer nee stemmen, dan vinden ze de bestaande situatie kennelijk prima. Als ze twee keer ja stemmen, dan willen ze wel graag verandering maar vinden ze de verschillen tussen het burgervoorstel en het tegenvoorstel kennelijk niet zo belangrijk. Het nadeel van deze vraagstelling is dat ze ingewikkeld is. Hij is in Zwitserland ook pas geleidelijk ingevoerd, nadat burgers al decennia lang veel ervaring met referenda hadden opgedaan.

Als (Amsterdamse) kiezers niet alle 3 vragen invullen dan ligt het voor de hand hun stembiljet ongeldig te verklaren. Als dit op grote schaal gebeurt, kan dit experiment als snel worden gezien als een mislukking. Dit moet worden ondervangen. In de huidige Amsterdamse verordening is een tegenvoorstel van de raad wel mogelijkheid bij een volksstemming, maar moeten kiezers één van beide kiezen. Voor een geldige stem moeten ze dus voor verandering stemmen en ze kunnen niet de bestaande situatie behouden.

4

Nieuwe model-referendumverordening VNG De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft de model referendumverordening recent herzien. Kenmerken hiervan: 

Het model regelt alleen een (semi) correctief referendum, geen volksinitiatief. Daarnaast is een referendum op initiatief van de raad mogelijk.



De uitzonderingsgrond van ‘zwaarwegende belangen’ wordt geschrapt. Onderbouwing is dat deze te ruim is en de raad te veel ruimte geeft om referenda af te wijzen. Ook is vermeende spoedeisendheid van een (voorgenomen) raadsbesluit geen uitzonderingsgrond. Bevoegdheden van hogere bestuursorganen moeten wel uitgesloten blijven.



Er is een stevige referendumcommissie voorzien die de raad zwaarwegend adviseert over de toelaatbaarheid van een referenduminitiatief, de vraagstelling, de datum van stemming, subsidieverstrekking, enz.



Naast vrije inzameling van steunbetuigingen middels papieren lijsten door burgers op straat, biedt de gemeente ook de mogelijkheid tot steunbetuiging via de gemeentewebsite. Het gebruik van DigiD wordt niet genoemd als vereiste.



Het vereiste aantal steunbetuigingen is een (door de gemeente zelf in te vullen) vast getal. Dat is helderder dan een percentage.



Er is geen minimale opkomstdrempel of uitslagdrempel opgenomen in de modelverordening. In de toelichting staat dat deze ongewenst zijn omdat ze demobiliserend werken en strategisch stemgedrag (boycotacties) in de hand werken. Referenda moeten worden gezien als een advies aan een bestuursorgaan en geldigheidsdrempels moeten idealiter vermeden worden.

5