- 05 Democratisering (inclusief Bestuurlijk Stelsel) (10) 00 Voordracht Ins
Tekst van het document
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
Portefeuille
Democratisering (inclusief Bestuurlijk Stelsel)
Agendapunt
5
Datum besluit
9 maart 2021 n.v.t. Onderwerp
Instemmen met de hoofdpunten voor de nieuwe referendumverordening De gemeenteraad van Amsterdam besluit
In te stemmen met de uitgangspunten voor de nieuwe referendumverordening. De belangrijkste punten zijn: 1. Hoofddoel van de nieuwe verordening is burgers meer directe invloed te geven op publieke besluiten die genomen moeten worden in Amsterdam. Nevendoelen daarbij zijn: a. zeggenschap voor iedereen vergroten; b. burgerschap en betrokkenheid versterken; c. debat en dialoog in de stad tussen burgers en politici stimuleren; d. zorgen voor inclusiviteit. 2. Het nevendoel inzake het vergroten van de zeggenschap krijgt vorm door: a. Eén instrument dat drie soorten referenda mogelijk maakt: over (voorgenomen) raadsbesluiten (correctief referendum), over eigen voorstellen (volksinitiatief) en een combinatie daartussen (burgers komen met alternatief voor een ‘dreigend’ raadsbesluit). Dit is conform het ‘Duitse’ systeem; b. Meer besluiten worden referendabel. De beperking tot besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vervalt en er worden referenda mogelijk over collegebesluiten die voor wensen en bedenkingen aan de raad worden voorgelegd; c. Een deel van de uitzonderingen wordt geschrapt. Dit betekent dat referenda mogelijk worden het instellen en opheffen van stadsdelen, besluiten met zwaarwegende belangen en een spoedeisend karakter en het bij een langer besluitvormingstraject niet meer mogelijk is referenda tot specifieke besluiten te beperken; d.
De opschortende werking wordt uitgebreid en is in beginsel bij alle drie de soorten referenda aan de orde: het raadsbesluit wordt opgeschort totdat op het referendumverzoek is beslist of het referendum plaatsgevonden heeft. Er is alleen een uitzondering voor spoedeisende besluiten. 3. Het nevendoel inzake het versterken van de burgerschap en betrokkenheid krijgt vorm door: a. Een verlaging van de hoeveelheid ondersteuningen voor een inleidend verzoek en definitief verzoek naar respectievelijk 1.000 en 10.000 handtekeningen en het verlengen van de termijn voor het inzamelen van 10.000 handtekeningen van zes tot tien weken; b. Dat er geen opkomst- of uitkomstdrempels meer zijn;
Gegenereerd: v1.37
1
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
c. De manier van inzamelen van handtekeningen blijft zoals die nu is; met vrije inzameling op papier en aanvullend online via de website, zonder dat DigiD vereist is. Dit om het zo laagdrempelig mogelijk te laten. 4. Het nevendoel inzake het stimuleren van debat en dialoog in de stad tussen burgers en politici krijgt vorm door: a. Als de raad met een voorstel komt, kunnen burgers een referendum starten, maar ook een alternatief voorstel doen. Als burgers met een eigen voorstel komen, kan de raad met een alternatief voorstel komen; b. De verordening biedt ruimte aan initiatiefnemers en om met de gemeente te overleggen en samen tot een oplossing te komen. Voorstel is om het overleg in beginsel plaats te laten vinden tussen de initiatiefnemers en (vertegenwoordigers van) het college; c. Raadsleden krijgen de mogelijkheid om zichzelf op voorhand aan de uitslag van het referendum te binden (zelinding). Daarvoor wordt een formeel moment in de procedure aangewezen. 5. Het nevendoel inzake het zorgen voor inclusiviteit krijgt vorm door: a. In het kader van de implementatie wordt onderzocht of het mogelijk is om het stemmen te vergemakkelijken en dus niet alleen stemmen via een stembureau, maar ook online of per brief mogelijk te maken; b. mogelijk te maken dat specifiek binnen een bepaald gebied kan worden gestemd (stadsdeel- en buurtreferenda). 6.
Tot slot is inzet een aparte regeling te maken voor draagvlakpeilingen en het agendarecht (burgerinitiatief). De referendumverordening beperkt zich tot referenda. Wettelijke grondslag
Artikel 147 en artikel 160 Gemeentewet Artikel 3 Verordening op het burgerinitiatief, het volksinitiatief en het referendum Bestuurlijke achtergrond
In juni 2017 heeft in de gemeenteraad een discussie plaatsgevonden over de vraag of er een referendum kan worden gehouden over de besluiten die zien op het wijzigen van het erfpacht stelsel. De conclusie was destijds dat dit niet het geval is, omdat er op grond van de Verordening op het burgerinitiatief, het volksinitiatief en het referendum alleen een referendum mogelijk is als de raad een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht neemt. In dit geval werd dat besluit door het college genomen en werd de raad alleen om politieke redenen om instemming gevraagd. Naar aanleiding daarvan heeft de heer Groot Wassink (destijds raadslid) tijdens de vergadering van de raadscommissie AZ op 6 juli 2017 gesteld dat er onduidelijkheid is over wat referendabel is. Hij heeft dan ook gevraagd of er een evaluatie plaats kan vinden van de Verordening op het
Gegenereerd: v1.37
2
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
burgerinitiatief, het volksinitiatief en het referendum en of er kan worden nagegaan of er in deze verordening hiaten zitten. Die evaluatie is daarop toegezegd. Op 30 januari 2019 is in de commissie KDD gesproken over een notitie van het college met voorstellen voor de verordening op het burgerinitiatief, het volksinitiatief en het referendum. Uit het debat kwam naar voren dat er een wens bestaat de verordening op een aantal punten aan te passen en wellicht zelfs volledig te herzien. Toegezegd is dat dit nader zal worden uitgewerkt en dat er aan de hand daarvan dan een expertmeeting zal worden georganiseerd. Bij de commissie KDD is ook ingesproken door de stichting Meer Democratie. Zij adviseerde te putten uit de ervaringen en innovatieve referendumvormen uit andere landen (met name Duitsland en Zwitserland) en stelde voor te helpen met het schrijven van de nieuwe verordening. Op dit voorstel is ingegaan. Dit heeft tot onderstaande hoofdpunten voor een nieuwe verordening geleid. Onderbouwing besluit
Aanleiding In het coalitieakkoord is de ambitie opgenomen om de zeggenschap van bewoners te vergroten. Het toegankelijker en breder toepasbaar maken van het referendum is daarbij een belangrijk instrument. Er is al heel lang discussie over de vraag wanneer over een besluit een referendum kan worden gehouden. In 2013, bij het eerste voorstel voor de aanpassing van het erfpachtstelsel, was er vooral discussie over de vraag over wat voor soort besluit een referendum mogelijk is. Is elke instemming van de raad voldoende voor een referendum of moet er sprake zijn van een formeel besluit? Op advies van de initiatief- en referendumcommissie is toen in de verordening vastgelegd dat het om een formeel besluit in de zin van Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet gaan. In 2017 was er een tweede voorstel voor de aanpassing van het erfpachtstelsel. Toen bleek dat aan de herziening van het erfpachtstelsel geen besluit van de raad ten grondslag ligt, maar een besluit van het college. Omdat er alleen een referendum mogelijk is over besluiten van de raad, is dit verzoek om een referendum uiteindelijk niet-ontvankelijk verklaard. Daarop is in de raad discussie geweest over de vraag of de verordening niet te beperkend is. Naar aanleiding daarvan is de toezegging gedaan dit te zullen uitzoeken.
Inmiddels is dit onderzocht en de conclusie is dat er niet zo snel voorbeelden te vinden zijn van raadsbesluiten die op basis van de huidige verordening in aanmerking komen voor een referendum. Dit komt vooral doordat de raad heel weinig formele besluiten in de zin van de Awb neemt. De wijziging in 2013 is dus een forse beperking geweest. Over een nota van uitgangspunten of een verordening is bijvoorbeeld geen referendum meer mogelijk. Voor zover de raad wel formele besluiten in de zin van de Awb neemt, vormen de uitzonderingen in de verordening bovendien een belangrijke beperking. Een bestemmingsplan of begroting kunnen hierdoor geen onderwerp zijn van een referendum. Al met al is het instrument daardoor in de praktijk nauwelijks toepasbaar. Naar aanleiding daarvan is er een discussienotitie opgesteld. Daarin is voorgesteld de verordening te verruimen. Die discussienotitie is op 30 januari 2019 besproken in de commissie KDD. De nadrukkelijke wens van de commissie was om de mogelijkheden voor referenda te verruimen: meer besluiten, minder uitzonderingen en minder handtekeningen. Door de commissie is op een aantal punten nader uitzoekwerk gevraagd. Toegezegd is om, aan de hand van de discussie,
Gegenereerd: v1.37
3
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
hoofdlijnen voor een nieuwe verordening uit te werken en daarover een expertmeeting te organiseren. Vorming werkgroep Tijdens de vergadering van de commissie KDD is ingesproken door de stichting Meer Democratie. Zij hebben in de eerste plaats de suggestie gedaan om te putten uit de ervaringen en innovatieve referendumvormen uit andere landen die veel ervaring met referenda hebben (met name Duitsland en Zwitserland). Zij deelden bovendien het standpunt dat het de voorkeur verdiend een nieuwe verordening te schrijven. De verordening is regelmatig aangepast en daardoor is de samenhang verdwenen. Zo is de beperking voor formele besluiten in de zin van de Awb alleen voor referenda doorgevoerd en niet voor burger- en volksinitiatieven. Dit betekent dat over (de wijziging van) een verordening dus geen referendum mogelijk is, maar wel een volksinitiatief. Zie bijvoorbeeld het volksinitiatief van Mokum Reclaimed en het volksinitiatief ‘Amsterdam heeft een keuze’. Ook het college is van mening dat het beter is tot een nieuwe verordening te komen. De stichting Meer Democratie kan daaraan vanuit haar kennis een waardevolle bijdrage leveren. Daarom is met de stichting een werkgroep gevormd en zijn aan de hand van de wensen van de commissie mogelijke uitgangspunten voor een nieuwe verordening op een rij gezet.
Deze raadsvoordracht bevat deze uitgangspunten, inclusief reikwijdte en uitzonderingen. De voordracht geeft tevens de achtergrond van mogelijke modellen en mogelijkheden op basis waarvan die worden voorgesteld. De basisprincipes Voor de verordening is van belang dat beslissende referenda op grond van de Grondwet en de Gemeentewet niet zijn toegestaan. Alleen raadgevende referenda zijn mogelijk. Dit geldt voor de huidige verordening, maar ook voor de nieuwe verordening. Het is en blijft aan de gemeenteraad om uiteindelijk een besluit te nemen. Verder geldt dat de verordening nu drie instrumenten kent: • Burgerinitiatief: de mogelijkheid voor burgers om een voorstel op de raadsagenda te plaatsen waarna de raad een beslissing neemt. Daarvoor zijn 200 steunbetuigingen nodig. • Volksinitiatief: vergelijkbaar met het burgerinitiatief, maar als de raad het voorstel niet overneemt dan is er een volksstemming mogelijk. Daarvoor zijn aanvankelijk 1200 steunbetuigingen en voor een volksstemming 27.000 steunbetuigingen nodig. • Referendum: de mogelijkheid voor burgers om ‘correctief' een volksraadpleging te verzoeken over een raadsbesluit. Daarvoor zijn eveneens 27.000 steunbetuigingen nodig. Inzet is dit in de nieuwe verordening te vereenvoudigen en die tot referenda en volksinitiatieven te beperken. En die instrumenten bovendien constructiever vorm te geven.
Daarbij staan verschillende doelen centraal. Het hoofddoel is: Burgers in staat stellen direct invloed uit te oefenen op publieke besluiten die genomen moeten worden in de stad Amsterdam. Nevendoelen zijn: • zeggenschap voor iedereen vergroten • burgerschap en betrokkenheid versterken • debat en dialoog in de stad tussen burgers en politici stimuleren
Gegenereerd: v1.37
4
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
• zorgen voor inclusiviteit Het college denkt dat de uitgangspunten, die aan de hand van de discussie in de raadscommissie KDD op een rij zijn gezet, mogelijkheden bieden om aan deze doelen bij te dragen. Noodzaak voor een nieuwe verordening Uit onderzoek is gebleken dat brede mogelijkheden voor het houden van referenda veel positieve effecten heeft1. Het vergroot de politieke kennis van burgers, vergroot de betrokkenheid van mensen die zich slechter gerepresenteerd voelen en het tempert de onmacht en daarmee de neiging om uit frustratie radicale keuzes te maken. Het heeft daarmee een functie als ‘ventiel’. Verder is het referendum een populair instrument bij zowel lager als middelbaar en hoger opgeleiden (uit onderzoek blijkt dat respectievelijk 67%, 73% en 58% van de ondervraagden positief is)2. Daarnaast is het referendum 1
M. Benz en A. Stutzer, ”Are voters better informed when they have a larger say in politics?“, Public Choice 119 (1-2) 2004, p. 31-59. 2
I&O Research, Democratie hoeft niet op de schop, maar lager opgeleiden willen meer stem, 22 februari 2018. ook populair onder minderheden. Dit vanwege de agenderende kracht3. Tot slot is nog van belang dat uit onderzoek blijkt dat referenda zorgen voor hogere economische groei4, lagere staatsschulden en lagere financieringstekorten5 en minder belastingontduiking6. Ook in de Amsterdamse praktijk blijkt dat de behoefte onder de inwoners om meer met en voor de stad te doen toeneemt. Amsterdam werkt al sinds jaar en dag aan actieve ondersteuning van burgerinitiatieven. Er zijn diverse subsidiemogelijkheden. Zeleheer en democratisering staan op de agenda en er is een uitgebreide gemeentelijke infrastructuur om initiatieven verder te helpen. De laatste jaren wordt daar ook steeds meer gebruik van gemaakt, en tijdens de eerste lockdown in het kader van de bestrijding van het coronavirus werd dit helemaal goed zichtbaar. Niet alleen door de gemeente, maar ook door de inwoners werd actief gezocht naar een manier om de anderhalve meter samenleving vorm en inhoud te geven. Dagelijks ontving de gemeente tientallen initiatieven om binnen de schaarse openbare ruimte in de stad recht te doen aan de behoefte aan sociaal contact, cultuur, activiteit en het vergroten van de financiële zekerheid. In het verlengde daarvan neemt ook het aantal ingediende burger- en volksinitiatieven toe.
In het afgelopen jaar hebben er al meer initiatieven op de agenda van de gemeenteraad gestaan dan in de vijf jaar daarvoor. Denk aan eerder genoemde het volksinitiatief van Mokum Reclaimed, maar ook de volksinitiatieven inzake het tegengaan van drugstoerisme en het beperken van het aantal toeristen in het algemeen. Nieuwe opzet van referenda op basis van het ‘Duitse’ systeem De huidige Amsterdamse referendumverordening kent drie gescheiden instrumenten met aparte spelregels: het burgerinitiatief (agendarecht), het volksinitiatief (een referendum over een door burgers geformuleerd voorstel) en het correctieve referendum (een referendum over een voorgenomen besluit van de raad). Deze scheiding in instrumenten is conform het Zwitserse systeem. Voorstel is echter om de nieuwe verordening te baseren op het Duitse model (in de bijlage is meer informatie over het Duitse en Zwitserse model opgenomen).
Gegenereerd: v1.37
5
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
Kern van het Duitse model is dat er maar één instrument is waarmee burgers een referendum kunnen aanvragen over zowel (voor)genomen raadsbesluiten (correctief referendum) als over hun eigen voorstellen (volksinitiatief), als ook een combinatie daartussen (burgers komen met een 3
J.G. Matsusaka, For the Many or the Few: The Initiative, Public Policy, and American Democracy (Chicago 2004), p. 118. 4
L.P. Feld en M.R. Savioz, ”Direct democracy matters for economic performance: an empirical investigation“, Kyklos 50 (1997), p. 507-538. 5
G. Kirchgässner, L.P. Feld en M.R. Savioz, Die Direkte Demokratie: modern, erfolgreich, entwicklungs- und exportfähig (München 1999), p. 92-98. 6
B.S. Frey, ”A constitution for knaves crowds out civic virtue“, Economic Journal 107 (1997), p. 1043-1053. alternatief voor een ‘dreigend’ raadsbesluit). Voordelen van dit systeem zijn de flexibiliteit (burgers kunnen er alle kanten mee op), de overzichtelijkheid voor burgers (er is maar één instrument) en het feit dat burgers nog meer worden uitgenodigd om constructieve actie te ondernemen (ook als ze zich tegen een ‘dreigend’ raadsbesluit willen verzetten, kunnen ze toch tegelijk een alternatief voorstellen). Indien burgers met een eigen voorstel komen, kan de raad met een alternatief voorstel komen. Het nodigt hoe dan ook uit tot een constructieve dialoog tussen de initiatiefnemers en de gemeenteraad die kan leiden tot compromissen. Dit wordt bevorderd door het recht van indieners om hun voorstel in te trekken als zij vinden dat de gemeenteraad hen voldoende tegemoet is gekomen. Want voor beide zijden geldt dat je een referendum kan verliezen. Met de voorgestelde opzet voor de nieuwe verordening worden de onderstaande routes mogelijk: 1.
Burgers willen voorgenomen raadsbesluit tegenhouden: dit is het ‘klassieke’ correctieve referendum.
Mogelijkheden: a. Raad trekt voorgenomen besluit in, einde procedure. b. Raad houdt vast aan voorgenomen besluit, referendum kan aangevraagd worden (nieuwe handtekeningendrempel). 2. Burgers willen voorgenomen besluit tegenhouden en komen met alternatief daarvoor. Mogelijkheden: a. Raad trekt voorgenomen besluit in, einde procedure. Het alternatieve voorstel wordt niet als eigenstandig voorstel voortgezet. b. Raad houdt vast aan voorgenomen besluit, referendum (over beide voorstellen) kan aangevraagd worden (nieuwe handtekeningendrempel).
Gegenereerd: v1.37
6
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
c. Raad treedt in overleg met initiatiefnemers en komt op zodanige wijze tegemoet aan het initiatief, dat initiatiefnemers zich daarmee kunnen verenigen. Zij trekken daarop hun initiatief in. 3. Eigenstandig voorstel vanuit burgers.Mogelijkheden: a. Raad neemt voorstel over, einde procedure. b. Raad neemt voorstel niet over, referendum kan gehouden worden over eigenstandig voorstel zonder tegenvoorstel van de raad. c. Raad komt met een ander voorstel, treedt in overleg met initiatiefnemers en komt op zodanige wijze tegemoet aan het initiatief, dat initiatiefnemers zich daarmee kunnen verenigen. Zij trekken daarop hun initiatief in. d. Raad neemt voorstel niet over, maar komt met tegenvoorstel. Referendum kan gehouden worden met twee voorliggende voorstellen. Een infographic van het voorgestelde stelsel is in de bijlage opgenomen. Proces bij nieuw voorstel van burgers Als het om een nieuw voorstel van burgers gaat, hebben zij het recht op ambtelijke bijstand om het voorstel uit te werken, inclusief eventuele gevolgen voor de begroting en dekkingsvoorstellen. Dit zoals dat nu ook bij volksinitiatieven het geval is. Na het bespreken van het initiatief door de raad kan de raad het initiatief overnemen, niet overnemen of gedeeltelijk overnemen, maar ook een tegenvoorstel doen dat tegemoet komt aan het initiatief.
Initiatiefnemers krijgen het expliciete recht om hun initiatief terug te trekken. Dat geeft zowel de initiatiefnemers als de raad een prikkel om samen tot overeenstemming te komen (want als het op een referendum aankomt, dan kunnen zowel de raad als de initiatiefnemers dit verliezen). Dat maakt ook dat er meer interactie kan zijn tussen raad en initiatiefnemers. Voorstel is om het overleg in beginsel plaats te laten vinden tussen de initiatiefnemers en (vertegenwoordigers van) het college. Dit omdat het college verantwoordelijk is voor de voorbereiding van de besluitvorming door de raad. Als het overleg tot een oplossing leidt, dan eindigt het initiatief. Als de raad het initiatief niet overneemt en er ook geen compromis is, kunnen de initiatiefnemers besluiten om de referendumfase in te gaan (10.000 steunbetuigingen). De raad heeft het recht om een tegenvoorstel te doen in het geval het een eigenstandig voorstel betreft. Daarbij ligt het voortouw opnieuw bij het college. Als raadsleden met een alternatief voorstel willen komen, dan kan dat ook. Die raadsleden kunnen dan aanspraak maken op ambtelijke bijstand. Dit zoals ook bij initiatiefvoorstellen gebruikelijk is.
Als er een tegenvoorstel is, worden beide voorstellen voorgelegd in het referendum (als er voldoende steunbetuigingen voor het voorstel van de initiatiefnemers zijn, voor het tegenvoorstel van de raad zijn geen steunbetuigingen nodig). Vraagstelling Wanneer burgers een ‘dreigend’ raadsbesluit willen tegenhouden zonder alternatief, is de vraagstelling eenvoudig: voor of tegen het raadbesluit. Bij een eigenstandig volksinitiatief zonder tegenvoorstel van de raad is de vraagstelling hieraan gelijk: voor of tegen het volksinitiatief.
Gegenereerd: v1.37
7
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
Bij een tegenvoorstel van de indieners (bij een correctief referendum) dan wel de raad (bij een burgervoorstel/volksinitiatief) zijn er drie keuzes: het raadsvoorstel, het burgervoorstel of geen van beide (ofwel de status quo). De optie met de meeste stemmen geldt dan als uitslag. Reikwijdte vergroten Inzet is om referenda over zoveel mogelijk besluiten, in zoveel mogelijk fases en met zo min mogelijk belemmeringen mogelijk te maken. Daarbij wordt in de eerste plaats voorgesteld deze niet langer te beperken tot formele besluiten in de zin van de Awb en die beperking dus te laten vervallen. Verder is voorstel ook verder te gaan dan dat en ook bepaalde collegebesluiten referendabel te maken. Dit voor zover het gaat om besluiten die op grond van artikel 169 lid 4 Gemeentewet “voorgehangen” moeten worden aan de gemeenteraad onder de noemer “voor wensen en bedenkingen”. Dit geldt voor besluiten die ingrijpende (financiële) gevolgen kunnen hebben voor de gemeente. Dit betreft bijvoorbeeld het aangaan van een deelneming of het geven van een garantie. Dit heeft tot gevolg dat bijvoorbeeld over het besluit inzake de hervorming van het erfpachtstelsel, maar ook over het besluit inzake de verkoop van het Afval Energie Bedrijf initiatieven en referenda mogelijk zijn. Dit komt tegemoet aan de wens die onder de bevolking leeft om ook op dat soort besluiten invloed uit te oefenen.
Uitzonderingen schrappen Referenda worden momenteel vaak onmogelijk gemaakt door een lange lijst met specifieke en thematische uitzonderingen, waarvan sommige zeer vaag zijn (“zwaarwegende belangen” en “spoedeisendheid”). De VNG-klankbordgroep die een nieuwe modelreferendumverordening heeft gemaakt (zie de bijlage voor meer informatie over de nieuwe modelverordening van de VNG), is kritisch over deze vage uitzonderingsgronden. Ze creëren te veel onzekerheid voor de burger en zijn teveel onderworpen aan belangen van de raad. Daarom wordt voorgesteld slechts specifieke uitzonderingen te laten staan. Dit betreft bijvoorbeeld uitzonderingen waarbij er een specifieke juridische termijn geldt (zoals bij de rechtsgedingen, begroting en leges) of het om individuele kwesties gaat. Andere uitzonderingen worden geschrapt, zoals de uitzondering inzake de instelling of opheffing van stadsdelen, onderdelen van grote projecten (zie artikel 45), het criterium “zwaarwegende belangen” en de algemene uitzondering voor “spoedeisendheid”. Dit betekent dat de lijst met te handhaven en te schrappen uitzonderingen er als volgt uit ziet: Te handhaven uitzonderingen
Gegenereerd: v1.37
Te schrappen uitzonderingen
8
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
a. beslissingen van de raad op bezwaar dan wel inzake het voeren van rechtsgedingen; b. individuele kwesties, zoals benoemingen, ontslagen, schorsingen en geldelijke voorzieningen voor ambtsdragers en hun nabestaanden; c. het voor kennisgeving aannemen van nota’s en rapporten; d. het vaststellen van de begroting en de rekening; e. het vaststellen van gemeentelijke tarieven en belastingen; f. beslissingen in het kader van de verordening;
g. beslissingen waarvan de inwerkingtreding of uitvoering niet kan worden uitgesteld vanwege de ermee gemoeide spoedeisende gemeentelijke belangen; i. andere beslissingen dan de beslissing die door de raad in de startnotitie inrichting besluitvormingsproces als referendabel wordt aangewezen, zoals bedoeld in artikel 45;
k. het instellen, het samenvoegen of het opheffen van bestuurscommissies.
h. beslissingen ter uitvoering van een besluit van een hoger bestuursorgaan of de wetgever waaromtrent de raad geen beleidsvrijheid heeft; j. de vaststelling, de herziening of de intrekking van een bestemmingsplan.
Per te schrappen uitzondering is de motivering als volgt: g. Uitzondering vanwege spoedeisende gemeentelijke belangen: Dit is een te algemene uitzonderingsgrond en daarom onwenselijk, zoals hierboven beschreven. Het is wenselijk in plaats daarvan de opschortende werking uit te breiden. De gemeenteraad kan daarbij nog wel afwijkend besluiten. Zie verder in de toelichting hieronder. i. Artikel 45 van de verordening biedt tot op dit moment de mogelijkheid om voorafgaand aan een langdurig besluitvormingstraject de besluiten aan te wijzen waarover een referendum mogelijk is. Denk bijvoorbeeld aan de besluitvorming over de Noord-Zuidlijn, de sprong over het IJ of Zuidasdok. Referenda zijn dan niet meer mogelijk over andere besluiten over dat onderwerp. Omdat het juist wenselijk is om bij dit soort ingrijpende besluitvormingstrajecten ruimte te bieden aan referenda en dit niet vooraf te beperken, wordt voorgesteld ook deze beperking te schrappen. k. Bestuurscommissies (stadsdelen): hiervoor geldt hetzelfde als hierboven. Er is geen doorslaggevend verschil in de redenering dat als de raad er over kan besluiten, de bevolking dit ook kan. Het gaat hier over de inrichting van de democratie en er zijn derhalve geen redenen aan te geven waarom de bevolking zich daar niet over uit zou kunnen spreken.
Tot slot is voorstel om te schrappen dat initiatieven niet ingediend kunnen worden over door de raad geagendeerde beslissingen of beslissingen waar al eerder een referendum over is of kon worden gehouden. Deze bepaling past niet bij het voorgestelde systeem waarin ook een referendum over een “dreigend” overheidsbesluit kan worden gehouden. Daarnaast zijn er geen inhoudelijke gronden voor het niet houden van een tweede referendum over hetzelfde onderwerp. Zo is het in Duitsland
Gegenereerd: v1.37
9
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
en Zwitserland normaal, dat ook al is er over een onderwerp al eerder een referendum geweest, dit toch weer opnieuw geagendeerd kan worden. Net zoals politieke partijen dat ook kunnen doen met voorstellen. Overwogen is de om de verordening stapsgewijs uit te breiden met referendabele onderwerpen, maar na weging van argumenten is daar vanaf gezien. Juist de combinatie van de verschillende mogelijkheden biedt een productieve manier om tot een dialoog tussen samenleving en raad te komen. Ook voor de uitvoerbaarheid is hiertoe geen noodzaak. De praktijk in Nederland en het buitenland laat zien dat er geen stormloop van referenda hoeft te worden verwacht. Er is bovendien geen verwacht ‘leereffect’ van de ene variant dat kan worden benut voor de andere variant. Daarnaast heeft het stapsgewijs invoeren van nieuwe mogelijkheden potentieel nadelige effecten. Het is in dat geval immers denkbaar dat burgers mogelijkheden voor zeggenschap mislopen die ‘nog’ niet zijn ingevoerd, met onbegrip en frustratie tot gevolg. Het enige wat nog nader wordt bezien is de uitzondering voor bestemmingsplannen. Nu blijft deze uitzondering nog gehandhaafd, maar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet zal worden nagegaan hoe de wet zich tot de dan geldende referendumverordening verhoudt.
Uitbreiding opschortende werking In de huidige Amsterdamse verordening (art 30, lid 4) is geregeld dat de uitvoering of inwerkingtreding van een genomen raadsbesluit wordt opgeschort als burgers, voordat de raad het besluit neemt, voldoende handtekeningen indienen voor een correctief referendum daarover. Voor de nieuwe verordening wordt voorgesteld dat die opschortende werking ook gaat gelden voor een volksinitiatief dat een alternatief inhoudt voor een “dreigend” raadsbesluit. Dit vloeit voort uit de opzet van het stelsel. Indien deze opschortende werking niet zou worden geschrapt, zou er immers geen goede behandeling meer kunnen plaatsvinden van initiatieven die juist gericht zijn op het voorkomen van deze besluiten in deze vorm. Voor spoedeisende besluiten is het voorstel om een aparte regeling te treffen. De algemene uitzondering wordt geschrapt, maar mocht een raadsmeerderheid vinden dat bepaalde “spoedeisende” besluiten toch niet kunnen wachten, dan kan de raad besluiten dit besluit door te laten gaan en achteraf een referendum mogelijk te maken. De raad kan in die gevallen ook beslissen dat het referendum geen opschortende werking heeft. Aantal steunbetuigingen en termijnen Voorgesteld wordt de drempels voor referenda te verlagen. Dit is in lijn met de andere G4gemeenten waar de drempels ook lager liggen.
Voorstel is het huidige aantal steunbetuigingen voor een initiatief op 1.000 te zetten (in de huidige verordening zijn 1.200 handtekeningen vereist voor een volksinitiatief of voor de aankondiging van een correctief referendum). Dit is in lijn met Utrecht en Rotterdam. Als drempel voor het aanvragen van een referendum is het voorstel uit te gaan van 10.000 steunbetuigingen die binnen 10 weken moeten worden ingezameld. In de huidige verordening is de handtekeningendrempel voor de aanvraag van een correctief referendum in tweeën opgedeeld (eerst 6.750 handtekeningen binnen 3 weken, dan 27.000 binnen 6 weken). Dit zou dan één termijn worden. Dit is eenvoudiger en biedt initiatiefnemers meer ruimte. Voorstel is om de inzameling van steunbetuigingen ongewijzigd te laten. Dat betekent met vrije handtekeningeninzameling op papieren lijsten op straat en aanvullend online via de gemeentelijke
Gegenereerd: v1.37
10
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
website, zonder dat DigiD vereist is. Dit om de toegankelijkheid van de directe democratie te waarborgen. Niet iedereen heeft DigiD, de inzet van DigiD jaagt ook de gemeente op kosten en de steekproefmethode is altijd voldoende gebleken om de geldigheid van handtekeningen te controleren. Geldigheidsdrempels schrappen Voorstel is geen drempels op te nemen in de nieuwe verordening voor de geldigheid van de uitslag, niet qua opkomst (waarbij een minimaal percentage van alle kiesgerechtigden moet deelnemen) en niet qua uitkomst (waarbij een meerderheid tevens een minimaal percentage van alle kiesgerechtigden moet omvatten). Gezien het feit dat het referendum in Nederland per definitie een raadgevend instrument is en niet bindend, is een vereiste aan de opkomst onlogisch en onnodig. Het opwerpen van zulke drempels heeft wel ongewenste effecten. Net als de VNG-klankbordgroep is het college van mening dat opkomst-drempels strategisch stemgedrag in de hand werken en demobiliserend kunnen werken (de opkomst wordt logischerwijs lager als burgers twijfelen of het wel zin heeft om te stemmen). Van uitkomstdrempels wordt vaak betoogd dat zij minder prikkel geven tot strategisch stemgedrag, maar het demobiliserende effect is er bij alle soorten van geldigheidsdrempels.
Daarnaast leiden geldigheidsdrempels tot rechtsongelijkheid voor burgers, want de initiatiefnemers die het geluk hebben dat hun referendum gecombineerd kan worden met verkiezingen hebben een groot voordeel ten opzichte van anderen. In plaats daarvan kan de raad de opkomst eenvoudig meenemen bij het bepalen van de zwaarwegendheid van het advies. Nadeel is wel weer dat de raad dit dan ad hoc doet, maar dit kan ondervangen worden wanneer raadsleden zich ruime tijd voor een referendum uitspreken over de mate van zelinding aan de uitslag (zie onder). Raadsleden spreken zich desgewenst vooraf uit over binding aan de uitslag (zelinding) Een bindend referendum is niet mogelijk gezien de Grondwet en de wettelijke bepalingen dat de gemeenteraad c.q. het college uitsluitend bevoegd is om besluiten te nemen. Een referendum is een advies van de bevolking aan de volksvertegenwoordiging, en de gemeenteraad moet dus achteraf besluiten wat te doen met de uitslag. Hiermee staat vast dat het orgaan ‘de raad’ zich niet vooraf aan de uitkomst van een referendum kan binden. Dit is in strijd met de bedoeling van de wetgever. Individuele raadsleden kunnen zich echter wel vooraf over de uitkomst uitspreken en in die zin aan zelinding doen. Dit is ook in toenemende mate de standaard.
Voorstel is dan ook om in de procedure een formeel moment aan te wijzen waarop raadsleden de ruimte krijgen zich uit te spreken welke gevolgen de uitslag van de stemming voor hem/haar zal hebben. Het ligt het voor de hand dit gelijktijdig plaats te laten vinden bij het vaststellen van de datum van de volksstemming of het referendum. Dit is bijboorbeeld al het geval in de verordening van de gemeente Haaksbergen. In artikel 11 van de referendumverordening staat: “In de vergadering waarin de raad besluit dat een referendum wordt gehouden, wordt ieder raadslid in de gelegenheid gesteld om uit te spreken welke binding de uitslag van het referendum voor hem/haar zal hebben.” Uit een circulaire van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties7 blijkt dat de minister van oordeel is dat het bij raadplegende referenda niet in strijd met de wet is om zo’n formeel moment aan te wijzen. Op voorhand is dan ook de aanname dat dit ook voor raadgevende referenda geldt.
Gegenereerd: v1.37
11
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
Stemming over referenda zoveel mogelijk online én offline en eventueel ook op stadsdeel- of buurtniveau Lokale referenda worden niet gereguleerd door de Kieswet of andere wetgeving voor verkiezingen. De wijzen van stemmen moet dus in de verordening geregeld worden en die wijze kan afwijken van de procedure bij verkiezingen. Gedachte in dat kader is de stemming bij referenda zo mogelijk zowel offline als online mogelijk maken. In het ideale geval kunnen burgers traditioneel stemmen in stembureaus maar krijgen ze vooraf ook een brief toegestuurd met een code erin. Met die code kunnen ze stemmen via het internet, maar ze kunnen ook de brief met hun keuze retour sturen. Er moet echter nog met bureau verkiezingen, en mogelijk ook andere directies binnen de gemeente, worden besproken of dit haalbaar is. 7
https://wetten.overheid.nl/BWBR0007219/1995-01-27
Mogelijk maken om alleen in een bepaald gebied een referendum te houden Het college stelt voor het ook mogelijk te maken dat bepaalde referenda alleen binnen een bepaald gebied (buurt of stadsdeel) plaatsvinden. Het gaat dan om referenda waarvan het besluit van de raad betrekking heeft op een duidelijk te bepalen gebied van Amsterdam anders dan een stadsdeel. Voorstel is de raad de bevoegdheid te geven in zo’n geval te besluiten dat alleen de kiesgerechtigden uit een bepaald gebied kunnen stemmen, en het aantal handtekeningen dat nodig is ook te verlagen. Omdat het voor de hand ligt dat de raad daarover besluit als het voorstel inhoudelijk is besproken, blijft wel gelden dat er voor het indienen 1.000 steunbetuigingen nodig zijn. Grotere rol voor de gemeenteraad In de huidige verordening is al een belangrijke rol voor de raad weggelegd. De raad beslist niet alleen over een volksinitiatief maar neemt ook besluiten over de ontvankelijkheid van volksinitiatieven en referendumverzoeken en neemt ook een besluit over het houden van het referendum zelf. Het college stelt voor die rol in de nieuwe verordening te verbreden. De raad moet niet alleen ruimte krijgen om met initiatiefnemers overleg te voeren en alternatieven voor te stellen, maar ook om te beslissen dat een referendum alleen in een bepaald gebied gehouden wordt, zoals hierboven beschreven is.
Met de raadsgriffie wordt bij de uitwerking besproken hoe dit vorm kan krijgen. Als de reikwijdte van de verordening wordt verbreed, is bovendien van belang dat er met de raad overleg mogelijk is over de procedure en de tijd die daarvoor nodig is. Wanneer kan het initiatief inhoudelijk worden besproken en wanneer kan een referendum plaatsvinden zodat zo min mogelijk vertraging in de besluitvorming ontstaat? Tegelijkertijd neemt dat niet weg dat het verbreden van de reikwijdte wel betekent dat er in de besluitvorming eerder rekening mee moet worden gehouden dat er een referendum plaats vindt. Nu de termijnen in de verordening op dit moment bovendien ruim zijn, is voorstel daar ook kritisch naar te kijken en de termijnen in te korten. Uit de praktijk blijkt dat er in de initiatieffase in elk geval een versnelling mogelijk is. Referendumcommissie in stand houden Voorstel is de referendumcommissie in haar huidige vorm te behouden in de nieuwe verordening. Een onaankelijke commissie is noodzakelijk voor het maken van beslissingen die bij de gemeenteraad tot verwijten van belangenverstrengeling kunnen leiden. Bovendien hebben zij een belangrijke functie om toezicht te houden op het verloop van de campagne en (de voorbereidingen
Gegenereerd: v1.37
12
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
op) het referendum. Bijvoorbeeld als het op het samenstellen van de referendumkrant aankomt waarin de voorstellen worden toegelicht of het om het verstrekken van subsidies gaat. Daarbij kan er in Nederland niet naar een hogere bestuurslaag verwezen worden voor conflictbeslechting en dergelijke, zoals in bijvoorbeeld Duitsland wel het geval is. Geen referendum op initiatief van raad of college; digitale meningspeilingen en burgerinitiatief niet opnemen in de verordening Het college stelt voor geen referendum op initiatief van het college of de raad mogelijk te maken. Het referendum is een instrument van burgers om het vertegenwoordigende stelsel bij te sturen, hetzij als rem (correctief referendum), hetzij als gaspedaal (initiërend referendum). Een referendum op initiatief van het college of de raad past daar niet bij. Dit standpunt werd eerder ook gedeeld door de leden van de raadscommissie KDD. In het verlengde daarvan is ook voorstel de digitale meningspeilingen en het burgerinitiatief (dat in de huidige referendumverordening is opgenomen) geen onderdeel te laten uitmaken van de nieuwe verordening op het referendum. Om duidelijkheid voor burgers te scheppen is het beter om voor deze instrumenten in een aparte verordening een regeling te treffen. Dit kan bijvoorbeeld in een nieuwe inspraakverordening. Daar krijgt in elk geval het burgerinitiatief een plaats.
Tot slot Opgemerkt dient nog te worden dat voor de nieuwe verordening op dit moment geen dekking is. Ook de implementatie van de nieuwe verordening is nog punt van aandacht. Het college wil echter graag eerst een beeld krijgen van de aard en omvang van de nieuwe verordening en aan de hand daarvan bepalen welke middelen nodig zijn. Het college meent dat op die manier het beste recht kan worden gedaan aan de wensen die er leven.
Financiële onderbouwing Conclusie
De genoemde beslispunten in de voordracht hebben geen financiële consequenties. Geheimhouding
niet van toepassing
Welke stukken treft u aan
Gegenereerd: v1.37
13
Gemeenteraad
VN2021-008192 directie juridische zaken
RAAD
Voordracht voor de raadsvergadering van 21 april 2021
Meegestuurd
Registratienr.
Naam
AD2021-030226
Bijlage 1 - Infographic en aanvullende informatie v18032021.docx (msw12)
AD2021-031909
Bijlage 2 - brief raad hoofdpunten referendumverordening v23032021.pdf (pdf)
AD2021-037489
Brief presidium aan raad referendumverordening.pdf (pdf)
AD2021-037490
Brief presidium aan raad referendumverordening.pdf (pdf)
AD2021-030179
Gemeenteraad Voordracht (pdf)
Registratienr.
Naam
Ter Inzage
Behandelend ambtenaar (naam, telefoonnummer en e-mailadres)
Jurien Korzelius, j.korzelius@amsterdam.nl, 06 8362 9558
Gegenereerd: v1.37
14