04 Onderzoeksrapport Toegankelijkheid van buurthuizen

Volgens één organisatie is dit zelfs "zelden tot nooit" het geval, terwijl "deze meer kwetsbare doelgroepen […] meer en meer afhankelijk [worden] van het algemene aanbod in de Huizen van de Wijk".181 De reden hiervoor is dat bewoners vaak niet de capaciteit hebben om kwetsbare groepen te organiseren of begeleiden.

Subsidievoorwaarden

In hoeverre wordt toegankelijkheid gestimuleerd door de subsidievoorwaarden voor bewoners- en maatschappelijke initiatieven? We bespreken dit achtereenvolgens voor de MI,

eeee

Uit het subsidieregister kunnen we moeilijk afleiden welk deel van de bewonersinitiatieven in buurthuizen

plaatsvindt, omdat de omschrijvingen van de projecten hiervoor vaak te weinig informatie bevatten. We baseren ons daarom op inschattingen van maatschappelijke organisaties. ffff

In stadsdeel West moet een deel van de subsidie voor bewonersinitiatieven worden aangevraagd bij de

Subsidieregeling Buurtbudgetten. Dit zorgt voor nog meer onduidelijkheid, ook bij de medewerkers van maatschappelijke organisaties. Bron: E-mailwisseling met maatschappelijke organisatie, 15 april 2025.

58

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

RIMI en BI, waarbij we korter ingaan op de eerste twee vanwege hun beperkte inzet in buurthuizen. MI en RIMI: vereisten voor fysieke en informatietoegankelijkheid, niet voor sociale toegankelijkheid In de MI is door alle stadsdelen een aanvullende verplichting opgenomen over fysieke toegankelijkheid. Het artikel hierover luidt: "Accommodaties waar de activiteiten plaatsvinden moeten bereikbaar, toegankelijk en bruikbaar zijn voor mensen met een lichamelijke beperking."182 Ook hebben alle stadsdelen een verplichting opgenomen om de gesubsidieerde activiteit bekend te maken (informatietoegankelijkheid). Overige vormen van toegankelijkheid worden niet genoemd. Zo heeft de regeling geen vereisten rondom de sociale toegankelijkheid en betaalbaarheid van activiteiten. De RIMI had grotendeels dezelfde voorwaarden als de MI. Zo had de RIMI dezelfde verplichtingen over fysieke en informatietoegankelijkheid.183 Ook hier ontbrak er een verplichting op het gebied van sociale toegankelijkheid, hoewel dit indirect wel aan bod kwam.gggg De RIMI verschilde echter wel van de MI op het gebied van betaalbaarheid. Dat wil zeggen, een deel van de toegekende subsidie binnen de RIMI kon worden besteed aan de huur van een ruimte.

BI: vereisten voor sociale en informatietoegankelijkheid, niet voor fysieke toegankelijkheid In de BI stelt geen van de stadsdelen vereisten aan of voorwaarden voor fysieke toegankelijkheid van activiteiten. Volgens de ambtelijke organisatie zijn dergelijke subsidies regelarm, omdat de gemeente ze zo laagdrempelig mogelijk wil maken.184 Daarnaast is het mogelijk dat de stadsdelen ervan uitgaan dat bewonersinitiatieven voornamelijk plaatsvinden in buurthuizen en dat deze - bezien vanuit de SSB - per definitie toegankelijk zouden moeten zijn. In hoofdstuk 2 hebben we laten zien dat dat in de praktijk niet het geval is. Omdat de stadsdelen geen eisen stellen aan de fysieke toegankelijkheid van bewonersinitiatieven, is het aan de initiatiefnemers zelf om daar al dan niet rekening mee te houden.185 Op het gebied van informatietoegankelijkheid geldt in de BI de voorwaarde dat activiteiten bekend gemaakt moeten worden, net als in de MI en RIMI. Binnen de BI zien we bij drie stadsdelen vereisten die te maken hebben met sociale toegankelijkheid. Hierbij gaat het om een voorwaarde in Zuid (een initiatief mag geen religieus of politiek karakter hebben) en weigeringsgronden in Centrum en Noord (het stadsdeelbestuur kan een aanvraag weigeren indien het initiatief geen open karakter heeft, niet voor iedereen vrij toegankelijk is of enkel op de eigen doelgroep gericht is).

In NieuwWest wordt er bij het beoordelen van aanvragen door de welzijnsorganisatie ook gelet op sociale toegankelijkheid.186 Een weigeringsgrond in de BI die in alle stadsdelen wordt gehanteerd, is dat het bestuur een subsidieaanvraag mag weigeren als naar het oordeel van het bestuur niet kan worden aangetoond dat er voldoende draagvlak is in de buurt. Deze weigeringsgrond vinden we begrijpelijk vanuit de doelstellingen dat activiteiten moeten bijdragen aan sociale cohesie in de buurt. We zien echter het risico dat een subsidieaanvraag alleen wordt gehonoreerd wanneer het bewonersinitiatief past in datgene waar een grote groep in de buurt zich in kan vinden. Hierdoor bestaat het risico dat initiatieven van minderheidsgroepen kunnen worden uitgesloten en niet iedereen zich welkom voelt.

gggg

De RIMI stelde dat een initiatief moest bijdragen aan de versterking van sociale cohesie door actieve

betrokkenheid van Amsterdammers, en een initiatiefnemer moest via een "Social Handprint profiel" zichtbaar maken aan welke doelen een bijdrage werd geleverd met de activiteit.

59

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Ten slotte zijn er rondom betaalbaarheid van bewonersinitiatieven ook verschillen tussen stadsdelen, zoals we al omschreven in paragraaf 2.6.187 Zo wordt in Oost expliciet benoemd dat geen subsidie aangevraagd kan worden voor elementen als huisvestingskosten of eten en drinken. In Noord mogen deze elementen wel worden meegenomen in de subsidieaanvraag. We zien het risico dat dit leidt tot ongelijkheid in het aandeel van het toegekende budget dat een aanvrager kan besteden aan de activiteit zelf, en dat deze ongelijkheid wordt bepaald door het stadsdeel waarin de activiteit wordt aangevraagd.188

Deelconclusie

We trekken drie deelconclusies over de subsidieregelingen voor bewoners- en maatschappelijke initiatieven en in hoeverre de gemeente daarmee toegankelijkheid stimuleert of waarborgt. Ten eerste is vooral de Subsidieregeling Bewonersinitiatieven relevant voor het organiseren van activiteiten in buurthuizen. Maatschappelijke initiatieven vinden niet vaak plaats in buurthuizen, in ieder geval niet degene die gesubsidieerd worden binnen de MI en RIMI. Ten tweede stimuleert de BI sociale toegankelijkheid, maar er zijn tegelijkertijd verschillende factoren die deze stimulans beperken. Het gaat om de beperkte kennis van en helderheid over de regeling onder bewoners, de vaardigheden die het vereist om gebruik te maken van de subsidie - die niet alle (kwetsbare) Amsterdammers hebben - en het feit dat organisatoren van activiteiten niet altijd sociale toegankelijkheid kunnen waarborgen. Deze tweede en derde beperking sluiten aan op onze constatering in paragraaf 2.9 over sociale toegankelijkheid, namelijk dat niet alle Amsterdammers zijn geholpen met de nadruk op het eigen initiatief van bewoners. De derde deelconclusie is dat er verschillen bestaan in de subsidievoorwaarden van de BI, MI en RIMI. Deze verschillen zien we tussen de regelingen en - binnen de eerste twee regelingen - tussen de stadsdelen.

Dit creëert het risico dat initiatieven verschillen in hun mate van toegankelijkheid, afhankelijk van welk stadsdeel en welke regeling het initiatief subsidieert.

4.3 (Subsidie)regelingen Toegankelijkheid

De gemeente Amsterdam heeft door middel van (subsidie)regelingenhhhh drie keer incidentele middelen vrijgemaakt voor het verbeteren van toegankelijkheid. Het gaat om het Knelpuntenfonds Toegankelijkheid (2017-2018),189 de subsidieregeling Vergroten Sociale en Fysieke Toegankelijkheid (2019-2022),190 en de subsidieregeling Vergroten Sociale en Fysieke Toegankelijkheid (2025-2026).191

Hoe is het instrument bedoeld?

Voor deze regelingen waren verschillende bedragen beschikbaar: € 2,5 miljoen per jaar voor het Knelpuntenfonds Toegankelijkheid, € 350.000 per jaar voor de subsidieregeling Vergroten Sociale en Fysieke Toegankelijkheid (2019-2022),iiii en € 300.000 per jaar voor de subsidieregeling Vergroten Sociale en Fysieke Toegankelijkheid (2025-2026). Daarnaast verschillen de regelingen qua oorsprong. Zo kwam de eerste er op initiatief van de gemeenteraad, terwijl de tweede tot stand kwam vanuit middelen voor het coalitieakkoord.192 Tot slot verschillen de regelingen qua doelgroep. Voor de eerste konden hhhh

Het Knelpuntenfonds Toegankelijkheid is geen subsidieregeling, maar is via overboekingen van budgetten

naar directies en stadsdelen uitgegeven aan projecten. Bron: Reactie op feitelijk wederhoor, 17 juni 2025. iiii

In totaal was er in deze periode een budget van € 3 miljoen beschikbaar. Daarbinnen was het uitvoeren van

de subsidieregeling een van de manieren om te werken aan toegankelijkheid.

60

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

alle gemeentelijke diensten, afdelingen en stadsdelen een aanvraag doen, terwijl de tweede en derde bedoeld waren (zijn) voor maatschappelijke organisaties en andere partners in de stad. De drie regelingen hebben echter met elkaar gemeen dat ze zijn gericht op sociale, fysieke en digitale toegankelijkheid in Amsterdam. De regelingen zijn daarmee ook niet beperkt tot buurthuizen of de sociale basis. Ze zijn elk incidenteel, en dus bedoeld voor eenmalige bijdragen aan sociale, fysieke en digitale toegankelijkheid, zoals een training of een verbouwing.

Hoe werkt het in de praktijk?

In tabel 4.4 staat hoeveel subsidie er verleend is (of wordt) binnen elk van de drie (Subsidie)regelingen Toegankelijkheid, waarbij we voor de tweede regeling onderscheid maken tussen een extern en intern deel. We lichten deze en andere gegevens hieronder toe.

Tabel 4.4 – Regelingen Toegankelijkheid Regeling

Periode

Totaal verleend (beschikbaar)

Verleend aan buurthuizen

Knelpuntenfonds Toegankelijkheid

2017-2018

€ 5.000.000

€ 187.090 (4% van totaal)

Subsidieregeling Vergroten sociale en fysieke toegankelijkheid (extern)

2019-2022

€ 623.148

€ 11.109 (2% van totaal)

Subsidieregeling Vergroten sociale en fysieke toegankelijkheid (intern)

2021-2022

€ 1.285.680

€ 55.000 (4% van totaal)

Subsidieregeling Vergroten sociale en fysieke toegankelijkheid

2025-2026

(€ 600.000)

Nog niet bekend

Binnen het Knelpuntenfonds Toegankelijkheid is het totaal beschikbare bedrag van € 5 miljoen ook verleend.jjjj Hiermee is ongeveer 35% van het totale aangevraagde bedrag toegekend. Van de toegekende projecten zijn er acht door stadsdelen aangevraagd voor het verbeteren van toegankelijkheid in buurthuizen, voor een totaalbedrag van € 187.090. Van het totaal verleende bedrag is dus ongeveer 4% naar buurthuizen gegaan. Binnen de acht projecten zijn er vijf gericht op het verbeteren van de fysieke toegankelijkheid van een specifieke locatie. Drie projecten waren gericht op een combinatie van sociale en fysieke toegankelijkheid (inclusief trainingen over omgaan met mensen met een beperking) in meerdere locaties.193 Deze laatste drie projecten waren gericht op meerdere - niet nader gespecificeerde - locaties in drie stadsdelen (Nieuw-West, West, Zuid). Dit maakt het lastig om te bepalen hoeveel buurthuizen in totaal zijn geholpen met het verbeteren van hun toegankelijkheid door middel van het Knelpuntenfonds.

jjjj

In november 2018 was er € 4.999.260 toegekend aan 59 projecten. Bron: Raadsinformatiebrief

Voortgangsrapportage toegankelijkheid 2018 en besteding incidentele middelen toegankelijkheid 2017 en 2018, 27 november 2018. In de Voortgangsrapportage 2020 staat dat sinds de Voortgangsrapportage 2018 en het daarin gegeven overzicht van medio 2018 nog projecten zijn toegekend. Het is onduidelijk hoeveel van die projecten al zijn meegeteld in de € 4.999.260. Eén project betreffende buurthuizen is in ieder geval niet meegerekend in het overzicht van 2018. Om een indicatie te geven van het aandeel projecten dat buurthuizen betreft, hebben we ervoor gekozen om hier te rekenen met de in totaal beschikbare € 5 miljoen.

61

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

De subsidieregeling Vergroten sociale en fysieke toegankelijkheid (2019-2022) was (in eerste instantie) beschikbaar voor organisaties en initiatieven buiten de gemeentelijke organisatie, dus ook voor maatschappelijke organisaties en andere partners in de sociale basis.194 Vanwege ondergebruik in 2019 en 2020 is de regeling aangepast en het budget verlaagd. 195 Een van de aanpassingen was dat meer middelen ingezet konden worden voor projecten en voorstellen vanuit de gemeentelijke organisatie die aansluiten op de tien speerpunten van de lokale inclusie-agenda die in 2020 is vastgesteld (zie hoofdstuk 1.2.2).196 We maken in tabel 4.4 daarom onderscheid tussen het deel van de subsidie dat aan externe partijen is verstrekt en het deel dat intern in de gemeente is besteed. In het externe deel is er in totaal € 623.147,93 verleend. Dat is 58% van wat er is aangevraagd, maar minder dan het totaal beschikbare subsidieplafond. Twee gesubsidieerde aanvragen gingen over buurthuizen, voor een totaalbedrag van €11.108,52. Met andere woorden, 2% van de verleende subsidie is gegaan naar het verbeteren van toegankelijkheid in buurthuizen. De twee toegekende aanvragen betroffen samen drie Huizen van de Wijk. Ondanks dat het niet expliciet genoemd wordt, lijkt het bij beide projecten te gaan om het verbeteren van fysieke toegankelijkheid.

In het interne deel is € 1.285.680 aan middelen verstrekt. Twee van deze projecten betroffen buurthuizen; één voor het toegankelijk maken van een Huis van de Wijk en één voor het toegankelijk maken van een buurtkamer. Aan deze projecten werd € 55.000 toegekend, of zo'n 4% van het totaal toegekende budget.197 Ook bij deze projecten lijkt het te gaan om het verbeteren van fysieke toegankelijkheid. Naast deze cijfers zijn de Subsidieregelingen Toegankelijkheid ook in interviews aan bod gekomen, met name de regeling voor 2019-2022. Dit levert een gemengd beeld op. Aan de ene kant is de ambtelijke organisatie positief over de impact van de subsidie.198 Verschillende welzijnsorganisatie delen deze mening; zij geven aan dat ze de regeling missen omdat er geen andere geldstromen zijn voor het verbeteren van fysieke toegankelijkheid.kkkk199 Aan de andere kant was de regeling lang niet bij alle organisaties bekend. Sommige organisaties geven aan niet te weten waar ze financiering konden regelen voor het verbeteren van toegankelijkheid, of gemaakte aanpassingen zelf geregeld en gefinancierd te hebben.200 Ten slotte kunnen we geen uitspraken doen over de inzet van de subsidieregeling voor 2025 en 2026, vanwege het recente karakter ervan.

Wel geeft de ambtelijke organisatie aan blij te zijn met de regeling; voordat de regeling in werking werd gesteld kwamen er bijvoorbeeld bij GV 1 à 2 budgetaanvragen per maand binnen voor aanpassingen rondom toegankelijkheid. Omdat er geen structureel budget was (is) voor investeringen of verbeteringen in toegankelijkheid, was het dan steeds weer een zoektocht om te kijken of deze aanvragen gefinancierd konden worden uit bestaande middelen. Nu heeft de ambtelijke organisatie de mogelijkheid om deze aanvragen te koppelen aan de subsidieregeling voor 2025 en 2026. De ambtelijke organisatie ziet wel beperkingen in het incidentele karakter van de regeling en in de voorwaarde dat partijen slechts eenmalig een aanvraag mogen doen, voor een maximum van € 25.000. De regeling is daarmee "een druppel op een gloeiende plaat", aangezien er nog veel te winnen op is het gebied van toegankelijkheid.201

Deelconclusie

Op basis van deze informatie concluderen we dat de (Subsidie)regelingen Toegankelijkheid een instrument zijn om de toegankelijkheid in buurthuizen te bevorderen. Dat blijkt uit het

kkkk

Ten tijde van deze interviews was de subsidieregeling Vergroten sociale en fysieke toegankelijkheid 2025-

2026 nog niet aangekondigd.

62

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

feit dat door zowel de gemeente als beherende organisaties gebruik is gemaakt van de regelingen. Tegelijkertijd is het effect van de regelingen op de toegankelijkheid van buurthuizen beperkt, deels om dezelfde redenen als de subsidie MI en de RIMI (zie paragraaf 4.2). Het effect van de regelingen rondom toegankelijkheid is beperkt omdat deze in de praktijk alleen zijn ingezet voor het vergroten van de fysieke en sociale toegankelijkheid van buurthuizen, terwijl toegankelijkheid meer vormen heeft (zie hoofdstuk 2). Het is daarnaast beperkt in het totale bedrag dat is verleend aan buurthuizen (€ 253.198 sinds 2017) of maximaal verleend kan worden in de regeling 2025-2026, zeker in vergelijking met de SSB. In het verlengde hiervan hebben de regelingen een beperkt effect omdat slechts een relatief klein deel van de buurthuizen erdoor is gesteund. In hoofdstuk 2 zagen we echter dat er bij een groot deel van de buurthuizen ruimte is voor verbetering, zelfs wanneer we ons beperken tot fysieke en sociale toegankelijkheid. En ten slotte waren de regelingen niet breed bekend bij maatschappelijke organisaties. Al met al zijn deze regelingen nuttig, maar zij kunnen het gat rondom toegankelijkheid van de SSB niet vullen.

4.4 Overige gelden

Naast de bovengenoemde subsidies zijn er nog een aantal overige geldstromen vanuit de gemeente waarmee buurthuizen ondersteund kunnen worden.

Hoe is het instrument bedoeld?

We kunnen weinig documentatie vinden waarin de overige geldstromen worden toegelicht, maar uit interviews met de ambtelijke organisatie blijkt dat het gaat om incidentele gelden. Deze overige gelden vallen uiteen in drie heel verschillende soorten. Ten eerste is er geld dat niet onder het subsidieplafond van de SSB valt, maar dat wel wordt uitgekeerd binnen de SSB als het bijdraagt aan de doelen van de subsidieregeling. Dit geld kan bijvoorbeeld komen van de directie Jeugd, Zorg en Diversiteit of van de specifieke uitkering voor het Gezond en Actief Leven Akkoord (SPUK-GALA). Ten tweede is het mogelijk dat er richting het eind van het jaar nog budget 'over' is, bijvoorbeeld omdat het subsidieplafond van de SSB nog niet is bereikt. Vanuit de stadsdelen wordt met maatschappelijke organisaties of gemeentelijke directies besproken of zij een bestemming hebben voor het geld. Organisaties kunnen dan een aanvraag voor extra subsidie indienen bij het stadsdeel.202 Ten derde financiert Gemeentelijk Vastgoed soms (kleine) ingrepen vanuit bestaande middelen.203 We kunnen weinig documentatie vinden waarin de overige geldstromen worden toegelicht, maar uit interviews met de ambtelijke organisatie blijkt dat het gaat om incidentele gelden. Deze overige gelden vallen uiteen in drie heel verschillende soorten.

Ten eerste is er geld dat niet onder het subsidieplafond van de SSB valt, maar dat wel wordt uitgekeerd binnen de SSB als het bijdraagt aan de doelen van de subsidieregeling. Dit geld kan bijvoorbeeld komen van de directie Jeugd, Zorg en Diversiteit of van de specifieke uitkering voor het Gezond en Actief Leven Akkoord (SPUK-GALA). Ten tweede is het mogelijk dat er richting het eind van het jaar nog budget 'over' is, bijvoorbeeld omdat het subsidieplafond van de SSB nog niet is bereikt. Vanuit de stadsdelen wordt met maatschappelijke organisaties of gemeentelijke directies besproken of zij een bestemming hebben voor het geld. Organisaties kunnen dan een aanvraag voor extra subsidie indienen bij het stadsdeel.204 Ten derde financiert Gemeentelijk Vastgoed soms (kleine) ingrepen vanuit bestaande middelen.205

63

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Hoe werkt het in de praktijk?

We kunnen allereerst schatten hoe groot de overige gelden zijn, in ieder geval de eerste soort die we hierboven benoemen. Eén manier om dit vast te stellen is door het verschil uit te rekenen tussen de subsidieplafonds en het totale subsidiebedrag dat wordt uitgegeven binnen de SSB. In 2024 was het totale subsidieplafond gelijk aan € 110,9 miljoen (zie tabel 4.2). Een intern overzicht van de gemeente laat zien dat er in 2024 € 113,0 miljoen aan subsidie werd verstrekt.llll206 Dit suggereert dat er (113,0 - 110,9 =) € 2,1 miljoen aan overige gelden werd besteed in 2024, verspreid over de hele sociale basis. Een directere schatting komt van de ambtelijke organisatie, die over 2024 inschat dat er ongeveer € 4,0 miljoen aan extra gelden werden besteed in de sociale basis, waarvan een groot deel voor SPUK-GALA (€ 1,7 miljoen) en een tegemoetkoming voor gestegen kosten van organisaties, de zogenoemde nominale compensatie (€ 1,3 miljoen). Het is voor ons niet duidelijk waarom er een verschil is tussen de twee schattingen (€ 2,1 versus € 4,0 miljoen). Hoe dan ook schat de ambtelijke organisatie in dat een bedrag van ongeveer € 3 miljoen representatief is voor de omvang van de overige gelden in andere jaren.207 Het deel van dit bedrag dat naar buurthuizen gaat, varieert per jaar, omdat dit afhangt van het doel waarvoor de gelden zijn geoormerkt.

Voor 2024 gaat het waarschijnlijk om een zeer klein deel van de € 2,1 - € 4,0 miljoen, omdat het grootste deel was bestemd voor (geoormerkte) doelen die vrij ver af liggen van buurthuizen (zoals preventieve gezondheid).208 Op basis van openbare bronnen en interviews kunnen we niet inschatten hoeveel geld er richting het einde van het jaar overblijft (de tweede soort). De ambtelijke organisatie geeft aan dat de moeilijkheid om dit te kunnen inschatten vooral komt doordat directies vanuit onderbesteding incidenteel wisselende bedragen aanbieden aan de sociale basis.209 In het verlengde daarvan is het ook onduidelijk welk deel hiervan aan (de toegankelijkheid van) buurthuizen wordt besteed. We hebben in interviews echter wel voorbeelden gehoord waarbij overgebleven geld werd gebruikt voor kleine verbouwingen van buurthuizen.210 Uit interviews blijkt verder dat er verschillen zijn in hoe accounthouders en maatschappelijke organisaties omgaan met de overige gelden. Specifiek zien we dat sommige accounthouders goed op de hoogte zijn van het geld dat in de loop van het jaar beschikbaar komt. Zij zetten zich in om – waar mogelijk – het geld in te zetten voor de toegankelijkheid van buurthuizen.211 In het verlengde daarvan zijn sommige organisaties erop voorbereid dat zij extra geld kunnen krijgen.

Dat wil zeggen, zij hebben projecten klaarliggen voor eventuele subsidieaanvragen.212 Andere organisaties zijn echter minder goed op de hoogte van de extra gelden, en wanneer er weinig of zelfs geen contact is met de accounthouder kunnen zij hier ook niet op worden gewezen door het stadsdeel.213 Ook voor de derde soort overige gelden – financiering vanuit bestaande middelen van GV – weten we niet hoeveel er wordt besteed aan het verbeteren van de toegankelijkheid van buurthuizen. GV heeft geen budget om verbeteringen van toegankelijkheid te financieren.mmmm Desondanks probeert GV soms wel een oplossing te vinden om met kleine ingrepen de (fysieke) toegankelijkheid van een pand of ruimte toch te verbeteren omdat anders de functionaliteit achteruit gaat. De ene keer lukt het om daar incidenteel budget

llll

Het bedrag van € 113,0 miljoen bestaat uit alle verstrekte subsidies (dus niet inkoop) in alle stadsdelen, met

uitzondering van stadsgebied Weesp. mmmm

Dit in tegenstelling tot duurzaamheid en veiligheid, waar wel budget voor is.

64

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

voor te vinden in bestaande middelen en de andere keer niet.nnnn Dit speelt zowel bij panden waarvan de gemeente eigenaar is, als bij panden die de gemeente huurt en vervolgens weer verhuurt aan een maatschappelijke organisatie.214

Deelconclusie

Jaarlijks worden er (minstens) enkele miljoenen euro's besteed als overige gelden binnen de sociale basis. Dit is een aanzienlijk bedrag, zeker wanneer we het vergelijken met de subsidieregeling toegankelijkheid. We concluderen echter dat deze gelden een zeer beperkte bijdrage leveren aan de toegankelijkheid van buurthuizen. Dit komt ten eerste omdat ze niet structureel worden ingezet. Zowel de gelden die extra beschikbaar zijn binnen de SSB als de 'potjes' die tegen het eind van het jaar beschikbaar komen of middelen die worden ingezet vanuit GV zijn per definitie incidenteel. Ten tweede kon in ieder geval in 2024 slechts een zeer klein deel van het geld dat extra beschikbaar was binnen de SSB worden besteed aan buurthuizen omdat dit geoormerkte middelen betroffen voor andere doeleinden of een tegemoetkoming voor gestegen kosten van organisaties. En ten derde is er veel onduidelijk - en weinig gedocumenteerd - over de aard en omvang van de overige gelden. Dit blijkt onder andere uit het feit dat we niet vast kunnen stellen om welk bedrag het ging in 2024. Door deze onduidelijkheid hangt er veel af van het initiatief van de ambtelijke organisatie, de kennis van maatschappelijke organisaties, en de band tussen ambtenaren en organisaties. We zien hier kenmerken van dezelfde persoonsafhankelijke aanpak die we ook zagen bij de SSB (paragraaf 4.1).

In sommige gevallen kunnen extra geldstromen dus ingezet worden voor toegankelijkere buurthuizen, maar door deze drie factoren gebeurt dit waarschijnlijk slechts in een klein deel van alle buurthuizen.

4.5 Maatschappelijke huur

De gemeente beïnvloedt de huur van buurthuizen via haar werkwijze voor maatschappelijke huur. Deze werkwijze bepaalt hoe hoog de huurkosten zijn die maatschappelijke organisaties moeten betalen. Een deel van de buurthuizen is echter niet gevestigd in gemeentelijk vastgoed en heeft daarom niet te maken met maatschappelijke huur, zoals we hieronder uitleggen. Regels omtrent huur kunnen gevolgen hebben voor de betaalbaarheid van activiteiten in buurthuizen.

Hoe is het instrument bedoeld?

Zoals we omschreven in paragraaf 1.4 kunnen buurthuizen gevestigd zijn in panden die eigendom van de gemeente zijn, in panden die de gemeente zelf huurt en weer verhuurt aan maatschappelijke organisaties, of in panden waarvan de gemeente geen rol heeft als eigenaar of (ver)huurder. Wanneer de gemeente wel een rol heeft - als eigenaar of als huurder - wordt er een kostprijsdekkende huur in rekening gebracht bij maatschappelijke organisaties. Dit is de maatschappelijke huur. In overige gevallen bepaalt de vastgoedeigenaar de huurprijs. Ongeacht de betrokkenheid van de gemeente kan een groot deel van de huurkosten worden vergoed vanuit de SSB.215 Bij een aantal Huizen van de Wijk geldt daarnaast dat de beherende organisatie een deel van de ruimte voor commerciële tarieven kan verhuren. Op deze manier kan de organisatie het deel van de huur terugverdienen dat niet wordt gesubsidieerd.216 Naast dit commerciële tarief verhuren maatschappelijke organisaties hun

nnnn

Het gaat hier niet om grote investeringen; voor grote investeringen in panden die in eigendom zijn van de

gemeente doet GV een aanvraag bij de voorjaarsnota.

65

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

ruimtes aan bezoekers voor een gereduceerde prijs (voor maatschappelijke activiteiten) of stellen ze deze gratis beschikbaar (voor bewonersactiviteiten).oooo217 Per 2023 hanteert de gemeente een nieuwe methode om de huurprijs vast te stellen voor buurthuizen die ze verhuurt. Dit geldt voor nieuwe huurcontracten. Een belangrijk onderdeel van deze methode is dat er gebruik wordt gemaakt van annuïtaire afschrijving in plaats van lineaire afschrijving, zoals voorheen het geval was. Hierdoor zijn de kosten voor maatschappelijke organisaties constant over de huurperiode.pppp218

Hoe werkt het in de praktijk?

De maatschappelijke huur maakt het voor maatschappelijke organisaties mogelijk - samen met de SSB - om buurthuizen te beheren. Het is aannemelijk dat dit instrument bijdraagt aan de betaalbaarheid van buurthuizen voor bezoekers (zie paragraaf 2.6). Tegelijkertijd horen we in sommige interviews zorgen van maatschappelijke organisaties over de hoogte van de huurkosten. Deels zijn dit echter zorgen om de toekomst – bijvoorbeeld over de betaalbaarheid als de hoge inflatie aanhoudt – en niet zozeer vanwege huidige problemen.219 Op basis van onze interviews is het moeilijk te zeggen hoe breed de zorgen zijn, maar we kennen geen gevallen waarbij de huurkosten een belemmering vormden voor de exploitatie van een buurthuis. Bij GV komen dergelijke signalen af en toe wel binnen. Omdat de huur binnen de afgesproken systematiek niet omlaag mag, verwijst GV deze huurders naar het stadsdeel met de vraag of het mogelijk is om extra subsidie te krijgen.220 De ambtelijke organisatie wijst erop dat de gemeente wordt begrensd door de landelijke Wet Markt en Overheid. Binnen deze wet is de gemeente verplicht om een kostprijsdekkende en marktconforme huur in rekening te brengen, zodat er geen oneerlijke concurrentie is met particuliere verhuurders.221 De wet lijkt een verlaging van de maatschappelijke huur dus te verhinderen. Dit is echter niet het volledige beeld.

Binnen de Wet Markt en Overheid mag de gemeente namelijk een uitzondering maken op de kostprijsdekkende huur "als er geen markt is voor een bepaald type vastgoed. Of als er sprake is van een situatie dat de kostprijs en de huur in de markt hoger zijn dan de gewenste huurder kan betalen."222 Deze uitzondering wordt gemaakt voor verschillende maatschappelijke voorzieningen, maar niet voor buurthuizen.223 Dat komt volgens de ambtelijke organisatie doordat de gemeente de exploitatie van buurthuizen subsidieert en het daardoor de gemeente zelf is die de huurkosten (voor een groot deel) dekt.224 De kosten voor maatschappelijke organisaties zijn in principe constant over de huurperiode van het buurthuis. Maar dit gaat niet altijd op wanneer er investeringen worden gedaan in het pand waarin een buurthuis gevestigd is. Omdat de huur kostprijsdekkend moet zijn, kunnen investeringen – bijvoorbeeld in toegankelijkheid – leiden tot een hogere huurprijs.

oooo

Ook dit geldt in de eerste plaats voor Huizen van de Wijk, die meer ruimte hebben om te verhuren.

pppp

Dit geldt ook voor overig maatschappelijk vastgoed.

66

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Dat is alleen het geval als de investeringen hoger zijn dan € 100.000.qqqq Huurders krijgen dan de mogelijkheid om de hogere huisvestingslasten te dekken uit de SSB.rrrr

Deelconclusie

Maatschappelijke huur bepaalt in de eerste plaats de huurkosten voor maatschappelijke organisaties. Daarnaast beïnvloedt het de kosten voor (maatschappelijke) initiatieven en bewonersactiviteiten die in buurthuizen kunnen plaatsvinden. We zien weinig aanwijzingen dat de maatschappelijke huur zorgt voor (te) hoge kosten voor bewonersactiviteiten. Deze aanwijzingen zijn er iets meer voor maatschappelijke organisaties. Deze knelpunten zijn een gevolg van enerzijds een stad met schaarse ruimte en hoge huurprijzen, en anderzijds de Wet Markt en Overheid.

4.6 Referentienormen maatschappelijke voorzieningen

Om te bepalen hoeveel nieuwe buurthuizen er nodig zijn en waar deze moeten komen, heeft de gemeente een aantal instrumenten ontwikkeld. We bespreken twee instrumenten waarmee de gemeente de opgave bepaalt en uitwerkt. De eerste is de Referentienorm maatschappelijke voorzieningen, die als richtlijn fungeert voor het benodigde aantal buurthuizen in ontwikkelgebieden.ssss De tweede is het Strategisch Huisvestingsplan (hierna: SHP), waarin per stadsdeel is uitgewerkt wat er nodig is aan nieuwbouw, uitbreiding, vervanging en renovatie van buurthuizen. Beide instrumenten geven inzicht in de (toekomstige) aanwezigheid en de nabijheid van buurthuizen; twee door ons onderzochte vormen van toegankelijkheid. Waar de referentienormen en het SHP (zie paragraaf 4.7) inzicht geven in hoeveel nieuwe buurthuizen er nodig zijn en waar, is er ook een instrument dat inzicht geeft in de vereisten waaraan deze nieuwe buurthuizen moeten voldoen: de Richtlijnen voor Programma's van Eisen Jeugd, Zorg en Basisvoorzieningen. Dit instrument zullen we daarom in paragraaf 4.8 kort bespreken. De drie instrumenten hebben gemeen dat ze stadsbreed voor nieuwe buurthuizen ingezet worden. Instrumenten om specifieke buurthuizen te realiseren, zoals investeringsbesluiten, vallen buiten het bereik van ons onderzoek.

Hoe is het instrument bedoeld?

In 2018 heeft het college de referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen vastgesteld. Dit instrument is bedoeld om in het proces van gebiedsontwikkeling voldoende ruimte en geld voor deze voorzieningen te reserveren. Dit kan effect hebben op

qqqq

Vanaf dat bedrag is de gemeente verplicht om investeringen met een meerjarig economisch of

maatschappelijk nut te activeren. rrrr

Omdat de SSB deels wordt gebruikt voor het dekken van huisvestingslasten, kan een investering in een

pand waarin een buurthuis is gevestigd betekenen dat er extra middelen moeten worden vrijgemaakt voor de subsidieregeling. Om dit goed in beeld te brengen, stellen de belanghebbenden binnen de gemeente (onder andere de stadsdelen, MV, GV) bij investeringen hoger dan € 100.000 gezamenlijk een business case op met daarin de totale kosten voor de gemeente. Bron: Interview ambtelijke organisatie, 27 maart 2025. ssss

De gemeente onderscheidt drie vormen van gebiedsontwikkeling: verdichting en vernieuwing binnen

bestaande buurten, transformatie van bestaande kantoorlocaties en bedrijventerreinen tot woonwerkgebieden en het bouwen van nieuwe wijken op nieuwe grond. Bron: Gemeente Amsterdam, De Amsterdamse referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen, 25 juni 2024.

67

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

twee vormen van toegankelijkheid, namelijk de aanwezigheid en de nabijheid van buurthuizen. De referentienormen geven antwoord op de vraag hoeveel vierkante meter aan voorziening nodig is bij de bouw van een x-aantal woningen. Voor buurtkamers en Huizen van de Wijk was de referentienorm in 2018 0,063 m2 bruto vloeroppervlakte per nieuwe woning.225 In 2024 zijn de referentienormen geactualiseerd, waarbij de norm voor buurtkamers en Huizen van de Wijk volgens de gemeente gelijk is gebleven.tttt Behalve in vierkante meters is de norm vanaf 2024 ook uitgedrukt in het aantal buurthuizen per x-aantal nieuwe woningen. Dat is 1 Huis van de Wijk per 6.300 woningen en 1 buurtkamer per 1.900 woningen.226 De referentienorm is uitdrukkelijk niet bedoeld als richtlijn voor de bestaande stad, alleen voor gebiedsontwikkeling. De referentienormen zijn een ruimtelijke vertaling van bestaand beleid en van de al aanwezige voorzieningen in de bestaande stad. Bij buurthuizen is uitgegaan van de normering voor buurtaccommodaties van gemeente Utrecht en de situatie tijdens het opstellen van de normen in stadsdeel Oost.227 De referentienormen zijn vertaald naar een rekentool. Daarmee berekent de gemeente in de verschillende fasen van het proces van gebiedsontwikkeling hoeveel ruimte er voor voorzieningen nodig is. Dit is het Amsterdams voorzieningenmodel.

Hoe werkt het in de praktijk?

Bij het beoordelen van dit instrument zien we dat er geen stadsbreed overzicht is waarmee inzichtelijk wordt gemaakt of sinds 2018 aan de normen voor buurthuizen is voldaan. De ambtelijke organisatie noemt hiervoor onder andere als reden dat gebiedsontwikkeling een lange looptijd heeft. Daardoor zijn er in deze gebieden nog veel buurthuizen die nog niet zijn gerealiseerd, maar die wel zijn gepland. Daarnaast benadrukt de ambtelijke organisatie dat de referentienormen niet bindend zijn en het behalen ervan geen doel op zich is. De normen vormen alleen het startpunt van het gesprek bij het maken van plannen voor gebiedsontwikkeling. Uiteindelijk is de opgave in een buurt leidend, en die kan gaandeweg veranderen. Als er bijvoorbeeld kleinere woningen worden gerealiseerd dan oorspronkelijk gepland, verandert ook de samenstelling van de bevolking en daarmee de opgave. Dat kan betekenen dat er juist meer of minder buurthuizen in een gebied nodig zijn.228 De referentienormen zijn daarom niet bedoeld om achteraf een oordeel te vellen of er voldoende buurthuizen in een ontwikkelgebied zijn gebouwd. Tegelijkertijd zien wij het als een risico om niet terug te kijken, omdat daardoor onduidelijk blijft voor de gemeente of het aantal buurthuizen voldoet aan de eigen ambities.uuuu vvvvOm

tttt

Bij de actualisatie van de normen in 2024 concludeerde de gemeente dat er geen aanpassing van de

normen nodig was, omdat de bestaande normering en omvang door aanbieders en stadsdelen als voldoende werd ervaren. uuuu

Hetzelfde risico wordt benoemd in een in een onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van

de referentienormen op het gebied van groen en sport, dat de Commissie Ruimtelijke Ordening in 2023 heeft laten uitvoeren. Bron: Gemeente Amsterdam, Commissie Ruimtelijke Ordening, Jaarverslag 2022, Methode Duisenberg, Bewaken ruimtelijke kwaliteit, 13 juni 2023. vvvv

Zorgen over het niet-behalen van de referentienormen voor maatschappelijke voorzieningen, groen en

spelen leven ook bij de gemeenteraad, blijkt uit een motie die in 2020 door de raad werd aangenomen. De aanleiding voor deze motie vormde het (nog) niet halen van normen voor groen en sport, en dus niet de norm voor buurthuizen. Wel staat in de motie breder geformuleerd dat raadsleden regelmatig plannen voorgelegd krijgen waarin niet aan de door het college vastgestelde normen wordt voldaan en dat het "maar de vraag is

68

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

deze reden hebben we zelf geschat in hoeverre de gemeente op koers ligt om te voldoen aan de referentienormen voor buurthuizen. De resultaten hiervan staan in tabel 4.5, met een toelichting op onze werkwijze in het vervolg van de tekst. We kijken hiervoor alleen naar het (verwachte) aantal buurthuizen en niet naar hun grootte, omdat we over het tweede nog geen informatie hebben. Een volledige beoordeling van de referentienormen zou echter beide aspecten analyseren. Voor onze schatting gebruiken we enerzijds een overzicht van de directie Maatschappelijke Voorzieningen met geplande buurthuizen. Hieruit selecteren we de buurthuizen die worden gebouwd in ontwikkelgebieden en waarvan de start van de bouw is gepland vóór 2030.wwww Dit zijn 36 buurtkamers en 8 Huizen van de Wijk. Anderzijds gebruiken we een overzicht van woningbouwplannen, waaruit we woningen selecteren in ontwikkelgebieden waarvan de bouw start tussen 2020 en 2029. Dit zijn in totaal 74.650 woningen.xxxx229 Op basis van de geplande buurthuizen en woningen komt er in een gemiddeld ontwikkelgebied naar verwachting 1 buurtkamer per 2.074 woningen en 1 Huis van de Wijk per 9.331 woningen. Het aantal geplande locaties valt dus lager uit dan de referentienormen (1 buurtkamer per 1.900 woningen en 1 Huis van de Wijk per 6.300 woningen).

Er komen vooral minder Huizen van de Wijk dan we zouden verwachten op basis van de referentienormen. In een interview benoemt de ambtelijke organisatie dat er bij het gebruik van de referentienormen altijd rekening wordt gehouden met de voorzieningen die er al zijn.230 Om dit in acht te nemen, gebruiken we een tweede rekenmethode. Hierin nemen we niet alleen nieuwe buurthuizen en nieuwe woningen in ontwikkelgebieden mee, maar ook bestaande buurthuizen en bestaande woningen. Dit leidt tot een totaal (bestaand en gepland) van 64 buurtkamers, 12 Huizen van de Wijk en 149.858 woningen. In dit geval komt er naar verwachting 1 buurtkamer per 2.342 woningen en 1 Huis van de Wijk per 12.488 woningen. Met deze tweede berekening ligt het geplande en huidige aanbod dus nog verder af van de referentienormen. Ook hier zien we dat dit vooral geldt voor Huizen van de Wijk.

Tabel 4.5 - Beoordeling referentienormen voor buurthuizen bij gebiedsontwikkeling Type locatie

Norm gemeente

Onze berekening: alleen geplande

locaties/woningen

Onze berekening:

bestaand + gepland

Eén buurtkamer per…

1.900 woningen

2.074 woningen

2.342 woningen

Eén Huis van de Wijk per…

6.300 woningen

9.331 woningen

12.488 woningen

Ten slotte merken we op dat de referentienormen in de praktijk wel ingezet worden om ook in de bestaande stad nieuwe buurthuizen te realiseren, ook al is het instrument daar

of de referentienormen op deze manier ooit behaald zullen worden". Motie van de leden Bloemberg-Issa, Naoum Néhmé en Ceder inzake de actualisatie investeringsbesluit NDSM-werf 2020 (Voldoen aan de vastgestelde referentienormen), aangenomen op 30 september 2020. wwww

Voor het bepalen waar in de stad sprake is van gebiedsontwikkeling hebben we gebruikgemaakt van:

Gemeente Amsterdam, Woningbouwplan 2022-2028: Jaarrapportage 2024: stand van zaken 1 januari 2025, p. 18. xxxx

De ambtelijke organisatie wijst erop dat de planning van woningbouw optimistisch is, maar hetzelfde geldt

voor de planning van nieuwe buurthuizen (zie paragraaf 4.7).

69

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

expliciet niet voor bedoeld.yyyy Uit interviews met de ambtelijke organisatie blijkt dat zij de referentienormen soms gebruiken om de noodzaak van nieuwe locaties te onderbouwen in gebieden waar de referentienorm niet gehaald wordt.231 Dit kan een gunstig effect hebben op de aanwezigheid en nabijheid van buurthuizen in de bestaande stad, hoewel vanuit de centrale stad wordt benadrukt dat dit argument niet wordt meegewogen in de beslissing om nieuwe locaties te realiseren.232 Maar het is opmerkelijk dat dit instrument ingezet wordt op een manier die expliciet niet de bedoeling is. Dit kan betekenen dat er onvoldoende andere mogelijkheden zijn om het aantal buurthuizen in de bestaande stad te vergroten. Het risico van het verkeerd inzetten van dit instrument, is dat het ruimte laat voor een persoonsafhankelijke aanpak en hierdoor verschillen tussen stadsdelen ontstaan.

Deelconclusie

Waar nieuwe woningen gebouwd worden, zijn ook nieuwe buurthuizen nodig. Het is positief dat de gemeente de referentienormen inzet om tijdig te kunnen bepalen om hoeveel buurthuizen het gaat, en hoeveel ruimte en geld daarvoor gereserveerd moet worden. Dit draagt bij aan de aanwezigheid van buurthuizen in ontwikkelgebieden. De inzet van de referentienormen voor buurthuizen heeft echter ook een aantal beperkingen. Ten eerste wordt er niet systematisch bijgehouden of teruggekeken of er in ontwikkelgebieden aan de normen wordt voldaan. Dit maakt het moeilijk om de normen te evalueren en de werkwijze eventueel aan te passen. Ten tweede concluderen we dat er met de huidige planning niet voldaan zal worden aan de referentienormen voor buurthuizen. De gemeente benadrukt dat de normen niet bindend zijn. Tegelijkertijd worden deze normen wel beschouwd als een wenselijk niveau; daarom zijn ze de norm. Wanneer de praktijk systematisch afwijkt van de norm in één richting (namelijk minder in plaats van meer buurthuizen) roept dit de vraag op wat zou moeten worden aangepast: de praktijk of de norm. Ten derde concluderen we dat de referentienormen een aantal onbedoelde effecten lijken te hebben. Eén hiervan is dat de referentienormen in sommige stadsdelen worden toegepast op de bestaande stad, maar in andere niet.

Hierdoor ontstaat er een mogelijk risico op ongelijkheid in de aanwezigheid van buurthuizen tussen verschillende stadsdelen.

4.7 Strategisch Huisvestingsplan (SHP) Hoe is het instrument bedoeld?233

Het Strategisch Huisvestingsplan Jeugd, Zorg en Basisvoorzieningen (2019-2025; 2023-2027) geeft voor buurthuizen (als onderdeel van basisvoorzieningen) een overzicht van de huisvestingsopgave en de investeringsopgave die daar voor de gemeente mee gepaard gaat. Daarvoor is per stadsdeel uitgewerkt hoeveel nieuwe buurthuizen er de komende jaren naar verwachting ontwikkeld zullen worden, waar deze worden gebouwd en hoe hoog de kosten voor huisvesting, programmering en exploitatie zullen zijn. Dit geldt zowel voor ontwikkelgebieden als voor de bestaande stad. Ook geeft het SHP een overzicht van benodigde renovatie, vervanging en uitbreiding van bestaande buurthuizen. Het SHP is

yyyy

Net als in ontwikkelingsgebieden is ook in de bestaande stad de opgave van een gebied leidend om het

benodigde aantal buurthuizen te bepalen. Omdat de opgave in de bestaande stad al bekend is, zijn de referentienormen daar volgens de ambtelijke organisatie niet meer nodig als startpunt van het gesprek over hoeveel buurthuizen nodig zijn en waar. Bron: Interview ambtelijke organisatie, 1 april 2025.

70

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

gericht op de (toekomstige) aanwezigheid en de nabijheid van buurthuizen; twee door ons onderzochte vormen van toegankelijkheid. De opgave in het SHP is bepaald op basis van bestaand beleid en de referentienormen, en daarnaast op basis van gebiedssessies, gebiedsplannen en de Gebiedsgerichte Opgaven Sociaal (GOS, voorheen GGU). De in het SHP genoemde bedragen voor de ontwikkeling en renovatie van buurthuizen zijn indicatief en hebben geen financiële consequenties. De investeringen worden per project jaarlijks aangevraagd bij de voorjaarsnota en opgenomen in het Meerjarig Investeringsplan (MIP). Om bij de voorjaarsnota onderbouwd keuzes te kunnen maken, bevat het SHP 20232027 een afwegingskader met prioriteiten. Deze prioriteiten zijn onder andere ongelijk investeren voor gelijke kansen en het bouwen van een complete stad, twee ambities die raken aan de aanwezigheid en nabijheid van buurthuizen.

Hoe werkt het in de praktijk?

Volgens het SHP 2019-2025 waren er in 2019 in Amsterdam 193 buurthuizen: 44 Huizen van de Wijk en 149 buurtkamers. In ontwikkelgebieden zouden daar tot 2025 43 buurthuizen bij moeten komen (9 Huizen van de wijk en 34 buurtkamers). In de bestaande stad zou er worden geïnvesteerd in 33 buurthuizen (11 Huizen van de Wijk en 22 buurtkamers, uitbreiding, vervanging of renovatie). Zoals we ook bespraken in paragraaf 2.2 zien we echter suggestief bewijs dat het aantal buurthuizen sinds 2019 is afgenomen in plaats van toegenomen. Eind 2023 waren er volgens de gemeentelijke inventarisatie 189 buurthuizen, 4 minder dan in 2019. Het SHP 2023-2027 geeft geen inzicht in deze afname. In dit SHP wordt beperkt teruggeblikt, en is er met name aandacht voor de behaalde resultaten in de jaren ervoor. Hierin wordt één gerenoveerd Huis van de Wijk genoemd, en twaalf gerealiseerde nieuwe buurthuizen.zzzz234 Er staat niet beschreven hoeveel buurthuizen zijn verdwenen. De ambtelijke organisatie erkent dat er van de geplande buurthuizen in het SHP 2019-2025 (nog) niet veel zijn gerealiseerd. Een van de oorzaken is de lange doorlooptijd van het proces van planning tot realisatie. Zo duurt de planfase tot aan het investeringsbesluit vaak al drie à vier jaar, geven zij aan in een interview.

Bovendien worden buurthuizen vaak laat in het proces van gebiedsontwikkeling gebouwd, omdat ze anders lang leeg staan.235 Een andere reden is volgens de ambtelijke organisatie dat het SHP 2019-2025 met een andere werkwijze tot stand is gekomen dan het huidige SHP. Er zou destijds bij het opstellen minder kritisch zijn gekeken naar nut, noodzaak en haalbaarheid. Daardoor bleken niet alle in het SHP opgenomen projecten daadwerkelijk haalbaar. Hoewel er niet gestructureerd is teruggeblikt op al dan niet behaalde resultaten, zijn volgens de ambtelijke organisatie ervaringen en inzichten uit het vorige SHP wel meegenomen bij het opstellen van het huidige SHP. Dat zou daardoor concreter en realistischer zijn.236 Op dit moment is het nog te vroeg om te beoordelen in hoeverre de in het SHP 2023-2027 geplande nieuwe buurthuizen en renovaties tot 2032 daadwerkelijk worden gerealiseerd. Als we de lijst in het SHP vergelijken met een actuele lijst van de directie Maatschappelijke Voorzieningen valt wel op dat grofweg de helft van de geplande projecten inmiddels vertraging heeft opgelopen. 237 Voor zover wij kunnen nagaan, zijn tien projecten

zzzz

Het aantal van twaalf hebben we gebaseerd op de nieuwe locaties die worden genoemd onder de kopjes

Terugblik en resultaten in paragraaf 3.2. Het is echter moeilijk om te achterhalen of deze terugblik uitputtend is; het is dus mogelijk dat er meer dan twaalf nieuwe buurthuizen zijn gebouwd in deze periode.

71

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

gerealiseerd, waaronder zeven nieuwe buurtkamers en drie renovaties van Huizen van de Wijk.238 Tot slot valt ons op dat het fysiek toegankelijker maken van gemeentelijk vastgoed in het afwegingskader in het SHP niet als prioriteit wordt benoemd, in tegenstelling tot het verduurzamen ervan. Dit terwijl de gemeente in het SHP wel de ambitie formuleert om maatregelen toe te passen om het gebouw toegankelijk te maken voor mensen met een (arbeids)beperking bij panden die in beheer zijn van Gemeentelijk Vastgoed (zowel in eigendom als huur). Deze ambitie wordt bovendien beperkt tot maatregelen die tijdens groot onderhoud, renovatie en nieuwbouw kunnen worden gedaan. Investeringen in de fysieke toegankelijkheid van bestaande buurthuizen die niet gekoppeld kunnen worden aan grootschalige renovaties vallen buiten het SHP en blijven hier dus volledig buiten beeld.

Deelconclusie

Het SHP is een nuttig instrument om de aanwezigheid en nabijheid van buurthuizen in nieuwe en bestaande gebieden te bevorderen. Het SHP geeft een concrete vertaling van de opgave per stadsdeel naar het aantal en de spreiding van benodigde nieuwe buurthuizen en de te renoveren bestaande. Het is positief dat de gemeente hierdoor weet hoeveel ruimte en geld hier in de toekomst voor moet worden gereserveerd. Het effect van het instrument is vooralsnog beperkt. Dit blijkt ten eerste uit het feit dat van de plannen uit het eerste SHP nog maar weinig is gerealiseerd, hetzij om navolgbare redenen. Van de geplande buurthuizen uit het tweede SHP (2023-2027) zien we bij de helft vertraging. Ten tweede zien we suggestief bewijs dat sinds de publicatie van het eerste SHP in 2019, het aantal buurthuizen in Amsterdam zelfs licht is afgenomen. Ten derde zien we dat de gemeente in het SHP wel de ambitie noemt om fysieke toegankelijkheid te verbeteren, maar dat niet verder uitwerkt. Handvatten hiervoor ontbreken in het afwegingskader en investeringen in toegankelijkheid blijven beperkt tot maatregelen die kunnen worden gedaan tijdens groot onderhoud, renovatie en nieuwbouw.

4.8 Richtlijnen Programma van Eisen Hoe is het instrument bedoeld?

De Richtlijnen voor Programma's van Eisen Jeugd, Zorg en Basisvoorzieningen geven een ruimtelijk, technisch en financieel kader voor de ontwikkeling van nieuwe buurtkamers en Huizen van de Wijk in ontwikkelgebieden.239 De richtlijnen kunnen gebruikt worden voor bijvoorbeeld een haalbaarheidsonderzoek of bestemmingsplan tijdens de verkennings- en haalbaarheidsfase van gebiedsontwikkeling. Op basis van de richtlijnen wordt in de ontwerpfase een Programma van Eisen (hierna: PvE) voor een individueel project opgesteld. De richtlijnen zijn geen eisen, maar een richtinggevend hulpmiddel. Wel moeten afwijkingen van de richtlijnen worden beargumenteerd. Ook kunnen de richtlijnen worden ingezet om het definitieve PvE te toetsen. De richtlijnen hebben alleen betrekking op nieuwbouw en niet op renovaties.

72

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

Per voorziening is een beschrijving opgenomen met een totaalbeeld voor het ontwerp en de ruimtelijke en functionele richtlijnen.aaaaa Daarnaast zijn de technische richtlijnen opgenomen en (alleen voor intern gebruik) de richtprijzen voor investeringen. In de richtlijnen is aandacht voor fysieke toegankelijkheid (bereikbaarheid, betreedbaarheid en bruikbaarheid), sociale toegankelijkheid (breed aanbod, mix van doelgroepen) en herkenbaarheid. Zo wordt het belang van een uitnodigende en laagdrempelige uitstraling benadrukt, om te stimuleren dat iedereen zich welkom voelt. Concreet betekent dit bijvoorbeeld een transparante gevel en een zichtbare en open entree. Wat de fysieke toegankelijkheid betreft, dienen alle in het document beschreven voorzieningen te voldoen aan het Handboek Toegankelijkheid en de Integrale Toegankelijkheid Standaard (ITS).

Hoe werkt het in de praktijk?

Voor dit onderzoek hebben we twee uitgewerkte PvE's voor nieuwe buurtkamers bekeken. Daarin zien we alle in de richtlijnen genoemde vormen van toegankelijkheid terug. Aanvullend is er aandacht voor de betaalbaarheid van koffie en thee als succesfactor. In beide PvE's wordt ook expliciet vermeld dat de voorziening toegankelijk moet zijn voor mensen met beperkingen en aan de eisen voor ITS-certificering moet voldoen. Dit is duidelijker omschreven dan in de richtlijnen voor PvE's. Daarin valt ons op dat bij buurtkamers wel vermeld staat dat zij toegankelijk moeten zijn voor mensen met een beperking, maar er staat bij dat de mate waarin dit wordt doorgevoerd "nader te bepalen is". Deze formulering laat in een nadere uitwerking ruimte voor een ontoereikend of minimaal niveau van toegankelijkheid. Bij Huizen van de Wijk ontbreekt in de richtlijnen een verwijzing naar fysieke toegankelijkheid onder de ruimte-functionele richtlijnen.bbbbb Volgens de ambtelijke organisatie is de ITS-certificering een harde eis en worden hier bij de bouw van nieuwe buurthuizen geen concessies aan gedaan.240

Deelconclusie

Het is positief dat er richtlijnen voor PvE's zijn opgesteld waarin aandacht is voor fysieke en sociale toegankelijkheid en herkenbaarheid. In de praktijk zien we deze vormen van toegankelijkheid ook terug in de twee uitgewerkte PvE's voor buurtkamers. Inzet van het instrument is echter beperkt tot nieuwe buurthuizen. Voor de renovatie van bestaande buurthuizen ontbreekt een dergelijk instrument.

4.9 Conclusie

In dit hoofdstuk hebben we diverse beleidsinstrumenten geanalyseerd die de gemeente in kan zetten om de brede toegankelijkheid van buurthuizen te waarborgen. Enerzijds gaat het om instrumenten voor bestaande buurthuizen, die vooral financieel van aard zijn. Anderzijds

aaaaa

Andere maatschappelijke voorzieningen waar dit document betrekking op heeft zijn jongerencentra,

jeugdvoorzieningen en zorgvoorzieningen zoals dagbestedings- en opvanglocaties. bbbbb

Wel is hier aandacht voor aanvullende voorzieningen zodat kwetsbare mensen in het geval van een

calamiteit veilig het pand kunnen verlaten.

73

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen

zijn er instrumenten om nieuwe buurthuizen te creëren; dit zijn vooral regelgevende instrumenten.ccccc Onze conclusie over de werking van deze beleidsinstrumenten is eenvoudig. Ten eerste stimuleert elk instrument de toegankelijkheid van buurthuizen. Dat wil zeggen, bij elk instrument hebben we gezien dat het werd gebruikt om één of meerdere dimensies van toegankelijkheid te verbeteren. Dit varieert van subsidieregelingen die het überhaupt mogelijk maken om buurthuizen te exploiteren en activiteiten te organiseren, tot richtlijnen die zorgen voor de aanwezigheid van buurthuizen in nieuwe delen van de stad. We hebben geen formele causale analyse uitgevoerd van elk instrument, maar het is erg waarschijnlijk dat buurthuizen toegankelijker zijn door de inzet van de gemeente. Ten tweede is dit stimulerende effect echter niet genoeg om buurthuizen toegankelijk te maken. Deze conclusie volgt direct uit een vergelijking van de ambities die de gemeente heeft rondom toegankelijkheid (hoofdstuk 1) met de huidige stand van zaken (hoofdstuk 2). Bij sommige instrumenten vinden we ook direct bewijs dat zij in de praktijk tekortschieten, zoals bij de referentienormen. Onze derde conclusie is een verzameling van redenen waarom de gemeentelijke instrumenten in de praktijk een beperkt effect hebben. We benoemen hier rode draden die naar voren komen uit de analyses van dit hoofdstuk:







ccccc

Ongelijke aandacht: met ongelijke aandacht bedoelen we dat sommige vormen van toegankelijkheid meer aandacht krijgen dan andere. Zo zijn er meerdere financiële beleidsinstrumenten die bij elkaar veel invloed hebben op betaalbaarheid. Door de verschillende instrumenten voor nieuwbouw is er ook veel aandacht voor de aanwezigheid van buurthuizen. Voor andere vormen van toegankelijkheid – fysieke toegankelijkheid, informatie-toegankelijkheid en bekendheid – zet de gemeente echter minder instrumenten (en bijbehorende middelen) in. In sommige gevallen wordt aan deze vormen van toegankelijkheid alsnog gewerkt, vaak op eigen initiatief van individuele ambtenaren of maatschappelijke organisaties, maar er is weinig structurele inzet. Gebrekkig zicht op werking instrumenten: in hoofdstuk 3 concludeerden we dat de gemeente gebrekkig zicht heeft op de toegankelijkheid van buurthuizen. In dit hoofdstuk hebben we gezien dat dit gebrekkige zicht ook geldt voor de werking van beleidsinstrumenten. Sommige instrumenten zijn in de afgelopen jaren wel beoordeeld of geactualiseerd, hetzij veelal op een informele manier. Dit geldt bijvoorbeeld voor de SSB en het SHP. Maar voor alle instrumenten lijkt een systematische evaluatie te ontbreken.

Verder is het bij de gemeente niet bekend of de referentienormen voor buurthuizen worden behaald bij gebiedsontwikkeling en, zo niet, of dit een reden is om de werkwijze rondom de referentienormen aan te passen. In het algemeen blijft het door dit onvolledige zicht onduidelijk of de instrumenten aangepast moeten worden om toegankelijkheid effectiever te bevorderen. Gebrek aan specifieke eisen: in de verschillende subsidieregelingen hebben diverse vormen van toegankelijkheid een belangrijke rol, als aanvullende verplichting of als doel op zich. Deze verschillende vormen worden door de gemeente wel omschreven maar niet geconcretiseerd of verder uitgewerkt. Er is dus een gebrek aan specifieke eisen op het gebied van toegankelijkheid waaraan buurthuizen moeten voldoen. Dit maakt het

Voor het onderscheid tussen typen beleidsinstrumenten, zie Acciai, C. en Capano, G. (2021), Policy

instruments at work: a meta-analysis of their applications, Public Administration, 99(1), pp. 118-136.

74

Rekenkamer Amsterdam - Onderzoeksrapport - Toegankelijkheid van buurthuizen





voor de gemeente moeilijker om te bepalen en in te grijpen wanneer de toegankelijkheid (mogelijk) tekortschiet, en voor maatschappelijke organisaties is het hierdoor onduidelijk waaraan zij precies moeten voldoen. Persoonsafhankelijke aanpak: in het verlengde van het vorige punt zien we dat aandacht en inzet voor en kennis van toegankelijkheid verschilt tussen ambtenaren. Dat wil zeggen, een gebrek aan specifieke eisen creëert veel ruimte voor een eigen invulling door de ambtelijke organisatie. Dit kan zorgen voor uitzonderingen in positieve zin, met ambtenaren die veel weten van en hard werken aan het verbeteren van toegankelijkheid. Maar wanneer deze individuele inzet ontbreekt, doen de beleidsinstrumenten niet genoeg om toegankelijkheid te waarborgen. Te weinig geld: ten slotte is er voor sommige dimensies van toegankelijkheid te weinig geld beschikbaar. Dit zien we het duidelijkst bij de verschillende (subsidie)regelingen toegankelijkheid. Het per aanvraag beschikbare subsidiebedrag staat niet in verhouding tot de bedragen die nodig zijn om een groot aantal buurthuizen toegankelijk te maken, zelfs wanneer we ons beperken tot fysieke toegankelijkheid. Bovendien zijn de regelingen incidenteel, waardoor hiermee niet doorlopend aan toegankelijkheid kan worden gewerkt.

In de SSB vinden we het tegenstrijdig dat de gemeente toegankelijkheid wel als vereiste stelt, maar de subsidieontvangers vervolgens beperkt mogelijkheden en middelen biedt om te werken aan toegankelijkheid.

De voorgenoemde factoren werken ook op elkaar door wanneer een maatschappelijke organisatie in een buurthuis stappen zou willen ondernemen om dit meer toegankelijk te maken. Dat kunnen we illustreren aan de hand van een bestaand buurthuis, dat gevestigd is in een pand dat de gemeente verhuurt aan een maatschappelijke organisatie. Stel dat dit buurthuis niet fysiek toegankelijk is en dat er een verbouwing nodig is om het wel fysiek toegankelijk te maken. Allereerst is fysieke toegankelijkheid een aanvullende verplichting binnen de SSB, maar in de meeste gevallen kan deze subsidie niet worden gebruikt voor verbouwingen (ongelijke aandacht). Er is op dit moment nog geen overzicht van de huidige stand van fysieke toegankelijkheid of alle ingrepen die hiervoor al zijn gedaan in het gemeentelijk vastgoed (gebrekkig zicht; zie ook hoofdstuk 3). Er is ook geen (verplichtende) standaard waaraan de fysieke toegankelijkheid van een bestaand buurthuis moet voldoen (gebrek aan specifieke eisen). In sommige gevallen kunnen overige gelden worden gebruikt voor kleine verbouwingen, maar dit hangt af van de toevallige beschikbaarheid van dit geld en de inzet van accounthouders (persoonsafhankelijke aanpak).