04 Onderzoeksrapport Grof afval
Tekst van het document
Onderzoeksrapport
Grof afval Rekenkamer Amsterdam 23 oktober 2024
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Onderzoeksrapport
Grof afval Rekenkamer Amsterdam 23 oktober 2024
DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Grof afval. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.
2
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Inhoudsopgave Toelichting en leeswijzer __________________________ 7 1
Inleiding ___________________________________________ 7 1.1
Aanleiding onderzoek__________________________________ 7
1.2
Grof afval _________________________________________ 8
1.3
Doel en onderzoeksvragen ______________________________ 9
1.4
Aanpak en onderzoeksverantwoording _____________________ 12
1.5
Leeswijzer ________________________________________ 13
Gedetailleerde onderzoeksbevindingen _______________ 15 2
Beleid ____________________________________________ 15 2.1
Grof-afvalbeleid versnipperd over algemene afvalbeleidsstukken ____ 16
2.2
Vrijwel geen specifieke doelstellingen voor grof afval ____________ 17
2.3
Elf specifieke grof-afvalmaatregelen vastgelegd, maar overzicht ontbreekt ________________________________________ 23
2.4
3
Budget grof afval niet bekend ___________________________ 33
Regelgeving en informatie richting bewoners _________________ 34 3.1
Nationale regelgeving stelt eisen aan inzameling grof afval ________ 35
3.2
Amsterdam voldoet grotendeels aan nationale regelgeving ________ 37
3.3
In hoeverre stellen dagelijkse besturen stadsdelen nog lokale regels vast? ___________________________________________ 43
3.4
Informatie richting bewoners: op website redelijk; op straat beperkt en gevarieerd ______________________________________ 48
4
5
Uitvoering in opzet en uitvoeringspraktijk ___________________ 54 4.1
Inzameling ________________________________________ 55
4.2
Verwerking _______________________________________ 63
4.3
Samenwerking binnen de gemeente _______________________ 65
4.4
Budget __________________________________________ 67
Monitoring en kostensystematiek ________________________ 69
3
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
5.1
Inrichting monitoring _________________________________ 69
5.2
Inzicht in doelrealisatie ________________________________ 73
5.3
Grof-afvalmaatregelen worden beperkt gemonitord ____________ 76
5.4
Grof afval regelmatig op de agenda bij portefeuillehouder, onduidelijk of bestuurlijke rapportages worden besproken ________________ 77
5.5
6
Inzicht in kosten grof afval _____________________________ 77
Raadsinformatievoorziening ____________________________ 81 6.1
Raadsinformatie over (grof) afval is verbeterd _________________ 82
6.2
Behaalde doelstellingen: beperkte en wisselende informatie over grof afval ____________________________________________ 83
6.3
Maatregelen grof afval: gedeeltelijk en systematischer gerapporteerd _____________________________________ 87
6.4
7
Kosten: geen specifieke informatie over grof afval ______________ 89
Literatuuronderzoek: drie inzamelmethoden vergeleken _________ 90 7.1
Vaste ophaaldag ____________________________________ 92
7.2
Op afspraak _______________________________________ 95
7.3
Zelf wegbrengen ____________________________________ 99
7.4
Externe factoren die de doeltreffendheid en doelmatigheid van inzameling beïnvloeden ______________________________ 103
8
9
10
De prestaties van Amsterdam in nationaal perspectief _________ 107 8.1
Circulaire economie _________________________________ 108
8.2
Amsterdam heeft de hoogste afvalstoffenheffing _____________ 114
Gemeentelijke cijfers over doeltreffendheid en doelmatigheid ____ 117 9.1
Doeltreffendheid doelstelling schone stad __________________ 118
9.2
Doeltreffendheid doelstelling afvalvrije stad _________________ 119
9.3
Doeltreffendheid bedrijfsvoeringsdoelstellingen ______________ 121
9.4
Doelmatigheid ____________________________________ 127
Ervaringen en meningen medewerkers ____________________ 128 10.1 Inrichting inzameling ________________________________ 129 10.2 Organisatie ______________________________________ 132 4
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
10.3 Samenwerking binnen de gemeente ______________________ 135
11
Ervaringen en meningen van Amsterdammers _______________ 138 11.1 Inzamelmethoden __________________________________ 139 11.2 Ervaren overlast van grof afval _________________________ 151 11.3 Overige suggesties van Amsterdammers ___________________ 152
Bijlagen____________________________________ 154 Bijlage 1 Maatregel zelf wegbrengen of op afspraak _______________ 154 1.1
2015-2019: principebesluit en pilot in Watergraafmeer _________ 154
1.2
2019-2020: besluit tot stadsbrede invoering ________________ 155
1.3
2021-2022: ophalen op afspraak on hold gezet ______________ 157
1.4
2023: heroverweging inzamelmethoden grof afval ____________ 159
1.5
2024: voorbereiding stadsbrede invoering vanaf 2025 __________ 160
Bijlage 2 Project Grof aanbiedlocaties op orde ____________________ 162 2.1
Inhoud van het project _______________________________ 162
2.2
Status project_____________________________________ 162
Bijlage 3 Verantwoording inventarisatie aanwijzingsbesluiten ________ 165 Bijlage 4.1 Uitwerking vastlegging en praktijk: inzameling ___________ 166 4.1.1 Aansturing fractie __________________________________ 166 4.1.2 Voertuigen_______________________________________ 170 4.1.3 Huisvesting ______________________________________ 173 4.1.4 Routes _________________________________________ 176 4.1.5 Aanbiedplaatsen ___________________________________ 178 4.1.6 In te zamelen grof afval ______________________________ 179 4.1.7 Recyclepunten ____________________________________ 182 4.1.8 Afhandeling meldingen_______________________________ 183
Bijlage 4.2 Uitwerking vastlegging en praktijk: verwerking ___________ 186 4.2.1 Verwerkingscapaciteit en -kosten _______________________ 186 4.2.2 Hoogwaardige verwerking ____________________________ 187
5
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Bijlage 4.3 Uitwerking vastlegging en praktijk: samenwerking binnen de gemeente ________________________________________ 190 4.3.1 Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte __________________ 190 4.3.2 Stadsdelen ______________________________________ 193 4.3.3 Overige samenwerkingspartners ________________________ 194
Bijlage 4.4 Uitwerking vastlegging en praktijk: budget ______________ 197 Bijlage 5 Zaakdossiers met betrekking tot grof afval _______________ 199 Bijlage 6.1 Raadsinformatie over behaalde doelstellingen grof afval ____ 201 Bijlage 6.2 Raadsinformatie over voortgang grof-afvalmaatregelen _____ 207 Bijlage 7 Verantwoording literatuuronderzoek ___________________ 212 Bijlage 8 Vergelijking Amsterdam met G10-gemeenten _____________ 213 Bijlage 9 Verantwoording enquête ___________________________ 217 Bijlage 10 Vragenlijst enquête ______________________________ 221 Bijlage 11 Analyse overige suggesties Amsterdammers _____________ 234
Eindnoten __________________________________ 236
6
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Toelichting en leeswijzer 1
Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek In ons onderzoeksprogramma is het thema 'afval en reiniging' opgenomen Elke dag produceren alle Amsterdammers samen 890.000 kilo aan afval. De gemeente heeft de wettelijke taak om het afval van Amsterdamse huishoudens in te zamelen. Het college geeft aan dat het een grote logistieke opgave is om deze hoeveelheid afval in te zamelen, te (laten) verwerken en de stad schoon te houden.1 Zo moet de gemeentelijke inzamelingsdienst op een doordeweekse dag 120 tot 160 routes rijden. Daarnaast zijn zo'n 600 stadsreinigers bezig met onder andere het wegvegen van zwerfafval en het legen van prullenbakken in de openbare ruimte.2 Het college geeft bovendien aan voor een toenemend afvalaanbod te staan,a mede vanwege de groei en verdichting van de stad en een intensiever gebruik van de openbare ruimte. Tegelijkertijd moet de gemeente opereren in een wereld van arbeidskrapte en (sterk) wisselende verwerkingskosten, opbrengsten uit waardenstromen en materiaalprijzen.3 Deze gemeentelijke taken van het inzamelen van huishoudelijk afval en het schoonhouden van de openbare ruimte hebben wij onder het thema 'afval en reiniging' opgenomen in ons onderzoeksprogramma van 2023. Bij onze inventarisatie van mogelijke onderzoeksthema's gaven verschillende raadsfracties namelijk aan zich zorgen te maken over de uitvoering van deze taken.
Enerzijds omdat de stad de afgelopen jaren niet schoon genoeg was, mede vanwege de enorme toename van afval tijdens de coronapandemie.b Anderzijds omdat er problemen waren bij de gemeentelijke directie die de afvalinzameling uitvoert (zie onderstaand kader). Bovendien merkten we dat het thema van een schone stad ook sterk leeft onder Amsterdammers. Ook zij droegen veel onderzoeksuggesties aan over afval en reiniging, met name over het schoonhouden van de openbare ruimte en de handhaving op afvaloverlast.4 Verhoogd toezicht bij directie Afval en Grondstoffen De directie Afval en Grondstoffen is in november 2019 opgericht vanuit de zeven stadsdeelorganisaties en een onderdeel van de directie Ruimte en Duurzaamheid. De net opgerichte directie kreeg al snel te maken met de gevolgen van de coronacrisis en problemen bij het verzelfstandigde Afval Energie Bedrijf (AEB), de belangrijkste verwerker van Amsterdams afval.5 Daarnaast werd er kort na de reorganisatie (oktober 2020) gestart met het invoeren van het 'dynamisch inzamelen'. Dit leidde tot verslechterde resultaten op straat, waarna de invoering is gestaakt.6 In september 2021 heeft het college de raad geïnformeerd over het besluit om de directie Afval en Grondstoffen onder verhoogd toezicht te stellen.
De redenen waren dat de financiële prognoses lieten zien dat er sprake zou zijn van een flinke overbesteding en dat de basale werkprocessen nog niet goed genoeg waren ingericht.
a
De ambtelijke organisatie gaf in september 2023 aan dat de hoeveelheid afval per persoon per jaar in Amsterdam daalt. Tegelijkertijd benoemde de ambtelijke organisatie wel de groei van de stad en de toenemende drukte. Bron: Feitelijke reactie van de ambtelijke organisatie op de Onderzoeksopzet Grof Afval, 28 september 2023. b In 2020 steeg de totale hoeveelheid huishoudelijk afval met 9%. In 2022 was het afvalaanbod weer met 7% afgenomen ten opzichte van 2020. Vanwege de aanhoudende pakketbezorgingen nam het kartonafval wel nog steeds toe (in 2022 een toename van 2%).
7
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Daarnaast werd de stad niet schoon genoeg bevonden. De directie Afval en Grondstoffen heeft hieraan gewerkt met een verbeterplan. Met onder andere frequentere financiële prognoses, verhoogde opbrengsten uit waardenstromen en betere verwerkingscontracten is in 2022 een positief financieel resultaat bereikt.7 Op basis van inspanningen en resultaten heeft het college in september 2023 besloten om het niveau van toezicht op de directie Afval en Grondstoffen aan te passen van ‘verhoogd’ naar ‘regulier’ toezicht. De directie Afval en Grondstoffen moest nog wel verdergaan met aanpassingen in de bedrijfsvoering.8 Toespitsing onderzoek naar grof afval In de eerste helft van 2023 hebben wij een brede verkenning uitgevoerd naar het onderzoeksthema 'afval en reiniging'. Op basis daarvan besloten we het onderzoek toe te spitsen op grof afval. Van deze relatief grote afvalstroom nam de hoeveelheid in de jaren van de coronapandemie bovenmatig toe. Bovendien is het de afvalstroom waar de meeste meldingen en klachten over binnenkomen. Grof afval was verder een van de belangrijkste opgaven waar het college voor stond. Met een specifieke strategie voor grof afval wilde het college gaan bekijken hoe ze nu en in de toekomst verder wil omgaan met grof afval in het algemeen en met grof afval op afspraak in het bijzonder.9
1.2 Grof afval 1.2.1
Grof afval is een breed begrip
In Amsterdam worden verschillende soorten huishoudelijk afval (ook wel 'afvalstromen', 'fracties' of 'deelstromen' genoemd) afzonderlijk ingezameld door de gemeente, waaronder papier, glas en grof afval (ook bekend als 'grofvuil'). Er bestaat geen afgebakende (landelijke) definitie wat precies tot grof afval wordt gerekend. Amsterdam heeft in het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening Amsterdam 2023 (hierna: Uitvoeringsbesluit) een juridische definitie van grof huishoudelijk afval opgenomen: ‘afval afkomstig uit de inboedel van een perceel welke door omvang, materiaal of gewicht niet past in een minicontainer, bovengrondse of ondergrondse container of er niet in thuishoort, waaronder de categorieën afvalstoffen die zijn opgesomd in artikel 3’.10 Artikel 3 van het Uitvoeringsbesluit bevat een overzicht van twintig categorieën huishoudelijke afvalstoffen die gescheiden kunnen worden achtergelaten op een van de zeven Amsterdamse recyclepunten (ook wel 'brengdepots' of 'afvalpunten' genoemd). Het betreft onder meer bouw- en sloopafval, gips, grond, hout, ijzer, matrassen, piepschuim en overig grof huishoudelijk afval.11 In dit onderzoek hanteren wij voor 'grof afval' de definitie die op de gemeentewebsite richting bewoners wordt gebruikt.12 Grof afval: spullen die niet in een vuilniszak of afvalcontainer passen.
1.2.2
Grof afval is de grootste afzonderlijk ingezamelde afvalstroom
Uit onderstaand figuur blijkt dat in 2022 het grootste aandeel van het totale afvalaanbod in Amsterdam als 'restafval' wordt ingezameld (72%). Van de afvalstromen die afzonderlijk worden ingezameld, is grof afval de grootste (15%). In 2022 werd er 48.075 ton grof afval door de gemeente ingezameld.c13
c
Uit paragraaf 4.1.6 blijkt dat de werkelijke hoeveelheid iets lager is, namelijk 48.068 ton.
8
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Figuur 1.1 - Relatieve verdeling afvalstromen in Amsterdam, 2022
GFE-T 0,3% Restafval
Grof afval
Glas
Papier/karton
Textiel
Textiel 2%
GFT
Bron: Directie Afval en Grondstoffen, Excelbestand Tonnage per afvalstroom, bewerkt door de Rekenkamer Amsterdam.
1.2.3
College heroverweegt wijze van inzameling grof afval
In de raadsinformatiebrief Een schonere en duurzame stad van mei 2023 kondigt het college aan dat de aanpak rondom grof afval zal worden heroverwogen. Hiervoor zal worden bekeken hoe de gemeente nu en in de toekomst wil omgaan met grof afval in het algemeen en met het ophalen van grof afval op afspraak in het bijzonder. Daarbij wordt ook gekeken naar de samenhang tussen recyclepunten, straatinzameling en het verwerken van grof afvalstromen.14
1.3 Doel en onderzoeksvragen Het doel van het onderzoek is om het Amsterdamse gemeentebestuur (gemeenteraad en college) te informeren over wat er bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzameling van grof afval. De uitkomsten van ons onderzoek bieden en het gemeentebestuur handvatten bij de verdere ontwikkeling van en besluitvorming over de aanpak rondom de inzameling van grof afval. Voor de gemeenteraad biedt het onderzoek informatie die van belang kan zijn bij het vervullen van de kaderstellende en controlerende taken. In dit onderzoek staat de volgende onderzoeksvraag centraal:
Wat is er bekend over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval door de gemeente Amsterdam? In het eerste deel van het onderzoek hebben we in kaart gebracht in hoeverre de Amsterdamse aanpak van grof afval (inclusief het budget) is vastgelegd in beleid, regelgeving en procedures. Vervolgens hebben we onderzocht hoe de doelmatigheid en doeltreffendheid van de aanpak intern is
9
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
gemonitord door de directie Afval en Grondstoffen (hierna: directie A en G) en hoe de raad daarover door het college is geïnformeerd. We hebben daartoe de volgende deelvragen beantwoord: 1.
Is de aanpak van grof afval afdoende vastgelegd in a.
Beleid
hoofdstuk 2
b.
Amsterdamse regelgeving *
hoofdstuk 3
c.
Gemeentelijke procedures
hoofdstuk 4
* inclusief de communicatie richting de bewoners 2
Is er sprake van een adequate interne monitoring en bestuurlijke verantwoording rondom grof afval? a.
In hoeverre heeft de ambtelijke organisatie inzicht in de
hoofdstuk 5
doelrealisatie en kosten? b.
Is de informatievoorziening richting de gemeenteraad
hoofdstuk 6
toereikend? In het tweede deel van het onderzoek hebben we in kaart gebracht wat er vanuit verschillende perspectieven bekend is over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval. Daarnaast hebben we de meningen van gemeentelijke medewerkers en Amsterdammers over de inzameling van grof afval opgehaald. We hebben daartoe de volgende deelvragen beantwoord: 3.
4.
Wat is er bekend over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval vanuit de volgende bestaande bronnen: a.
De literatuur
hoofdstuk 7
b.
Het nationaal perspectief
hoofdstuk 8
c.
Het gemeentelijk perspectief
hoofdstuk 9
Hoe ervaren gemeentelijke medewerkers en Amsterdammers de inzameling van grof afval? a.
Ervaringen en meningen medewerkers
b.
Ervaringen en meningen Amsterdammers
hoofdstuk 10 hoofdstuk 11
Doeltreffendheid gaat over de vraag in hoeverre met het beleid de gestelde doelen, respectievelijk de verwachte resultaten (prestaties en effecten) zijn behaald. Doelmatigheid betreft in hoeverre de beschikbare middelen (personeel, materieel en geld) optimaal zijn benut.15 Ten opzichte van de onderzoeksopzet (5 oktober 2023) hebben wij de vier deelvragen gepreciseerd. In onderstaand kader lichten wij dit toe.
10
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Waarom de deelvragen zijn gepreciseerd Bij de eerste deelvraag hebben wij naast beleid en regelgeving aanvullend onderzocht in hoeverre er gemeentelijke procedures voor de inzameling van grof afval zijn vastgelegd, vanuit het uitgangspunt dat procedures ondersteunend kunnen zijn aan de doelrealisatie en doelmatig werken. Het college heeft veel van de taken en bevoegdheden rondom de inzameling van (grof) afval gemandateerdd aan de dagelijkse besturen van de stadsdelen. De stadsdeelcommissie adviseert het dagelijks bestuur gevraagd en ongevraagd over onderwerpen. Bij de eerste deelvraag over de vastlegging in beleid hebben we daarom de gebiedsuitwerkingen van het afvalbeleid onderzocht: de afvalplannen per stadsdeel. Ook waren wij oorspronkelijk van plan om de doorvertaling van de stedelijke regelgeving op stadsdeelniveau te toetsen. Gedurende het rekenkameronderzoek (januari 2024) veranderde de situatie echter: het college stelde één uitvoeringsbesluit vast voor de stad als geheel, terwijl uitvoeringsbesluiten vóór 2024 op stadsdeelniveau werden vastgesteld. In het hoofdstuk over regelgeving besteden we aandacht aan deze nieuwe situatie. Verder wilden we oorspronkelijk bij de tweede deelvraag nagaan welke informatie aan de stadsdeelcommissies werd verstrekt in het kader van de adviestaak.
Om de doorlooptijd van het onderzoek te beperken hebben we hiervan afgezien, mede omdat er niet altijd notulen van de vergaderingen van de stadsdeelcommissies beschikbaar waren. Wel hebben we in hoofdstuk 5 in kaart gebracht welke bestuurlijke rapportages de dagelijkse besturen van de stadsdelen ontvangen vanuit de stedelijke directie A en G. De derde en vierde deelvraag hebben wij omgedraaid en uitgebreid. In de onderzoeksopzet gingen wij ervan uit dat we twee inzamelmethoden (het op een vaste dag aanbieden van grof afval of het maken van een afspraak) met elkaar konden vergelijken. In de eerste maanden van het onderzoek bleek dat het ophalen op afspraak nog niet in nieuwe gebieden was ingevoerd. Ook was er op papier sprake van ophalen op afspraak in het Centrum en Watergraafsmeer, maar in de praktijk werd ook in deze gebieden het grof afval op vaste dagen opgehaald. Het maakte daarbij geen verschil voor de uitvoering of er wel of geen afspraak was gemaakt. Het was daardoor slechts in beperkte mate mogelijk om de praktijk en ervaringen van deze twee inzamelmethoden met elkaar te vergelijken. We besloten in bredere zin te kijken naar wat er bekend is over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval en hebben in het onderzoek geen onderscheid gemaakt naar casusgebieden.
We baseren ons op dezelfde perspectieven en onderzoeksmethoden die in de onderzoeksopzet aangekondigd waren: vergelijking met andere gemeenten, een literatuuranalyse, gegevens van de gemeente Amsterdam en ervaringen en meningen van medewerkers en Amsterdammers. Vanwege de bredere insteek hebben we het literatuuronderzoek en de vergelijking met andere gemeenten in afzonderlijke hoofdstukken beschreven, omdat de data van het Centraal Bureau voor de Statistiek en de Benchmark Huishoudelijk Afval van de Koninklijke Nederlandse vereniging voor afval- en reinigingsdiensten (beter bekend als de NVRD) aanvullende informatie opleverden over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de inzameling van grof afval in Amsterdam.
d
Wanneer taken en bevoegdheden zijn gemandateerd neemt het dagelijks bestuur een besluit in naam van het college. Het college blijft daarmee volledig verantwoordelijk en aanspreekbaar voor de uitvoering van die taak en bevoegdheden.
11
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
1.4 Aanpak en onderzoeksverantwoording Bij de eerste deelvraag hebben wij in kaart gebracht welke doelen het college en de raad vanaf 2019e nastreven met betrekking tot afval en specifiek voor grof afval, met welke indicatoren zij de doelrealisatie meten, de inzet van maatregelen om de doelen te verwezenlijken en welk budget daarvoor ter beschikbaar is gesteld (deelvraag 1a). Ook hebben we vastgesteld welke verplichtingen en mogelijkheden uit de landelijke regelgeving voortkomen rondom de inzameling van afval, waarna we getoetst hebben in hoeverre de Amsterdamse regelgeving hierop aansluit. Verder hebben we de duidelijkheid van de Amsterdamse regelgeving en de communicatie richting bewoners onderzocht (deelvraag 1b). Daarnaast zijn we nagegaan in hoeverre de deelprocessen voor de inzameling van grof afval zijn vastgelegd. Procedures geven de uitvoering richting en kunnen op die manier bijdragen aan een doeltreffende en doelmatige uitvoering. Per deelproces hebben we op basis van opgehaalde signalen beschreven in hoeverre de procedures zijn uitgevoerd of dat daarvan is afgeweken in de uitvoeringspraktijk. Ook beschrijven we de ontwikkelingen die van invloed zijn op de uitvoeringspraktijk.
Tot slot hebben wij op basis van deze bevindingen ingeschat in hoeverre de vastlegging, uitvoering en ontwikkelingen van het deelproces van invloed zijn op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval door de gemeente Amsterdam (deelvraag 1c). Bij de tweede deelvraag hebben we in kaart gebracht over welke informatie de directie A en G beschikt om de realisatie van doelstellingen (middels indicatoren), de specifieke maatregelen en de kosten voor de inzameling van grof afval te monitoren (deelvraag 2a). Verder hebben we onderzocht met welke documenten het college de gemeenteraad heeft geïnformeerd over de realisatie en de kosten van de aanpak van grof afval. Daarbij hebben we ook vastgesteld of de voortgangsinformatie op een overzichtelijke wijze is gepresenteerd (deelvraag 2b). Deze eerste twee deelvragen hebben wij beantwoord aan de hand van documentanalyse. Het betreft daarbij onder andere documenten met daarin de landelijke en gemeentelijke regelgeving, de gemeentelijke begrotingen, jaarrekeningen, beleidsstukken, evaluaties, in eigen beheer en of door derden uitgevoerde onderzoeken, interne dashboards, raadsstukken en informatie op de gemeentewebsite. Ook zijn twee leden van het onderzoeksteam in december 2023 drie keer mee geweest als bijrijder (belader) van een grofvuilwagen ('grofkipper').
Tijdens de ritten hebben zij uitgebreid gesproken met de chauffeurs. In de pauzes op de werf en na afloop van de rit hebben zij diverse andere uitvoeringsmedewerkers gesproken. Gedurende de ritten hebben zij de observaties vastgelegd. Daarnaast hebben we gesprekken gevoerd met medewerkers van (primair) de directie A en G en aanvullende schriftelijke of mondelinge vragen gesteld, ook aan medewerkers van de directie Toezicht Handhaving Openbare Ruimte. Voor de beoordeling van de duidelijkheid van de communicatie richting bewoners over de afvalregels hebben we aanvullend Amsterdammers digitaal geënquêteerd (zie deelvraag 4) en zelf een afspraak met de gemeente gemaakt. Bij de derde deelvraag hebben we in kaart gebracht wat er vanuit drie verschillende perspectieven bekend is over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval: 1
Het eerste perspectief is dat van de wetenschappelijke en vakliteratuur. In het literatuuronderzoek (zie bijlage 7 voor de verantwoording) hebben wij voor drie inzamelmethoden van grof afval ('vaste ophaaldag’, ‘op afspraak’ en ‘zelf wegbrengen’) onderzocht wat de invloed van
e
In 2019 zijn de stadsdeelorganisaties opgegaan in de stedelijke directie Afval en Grondstoffen en in 2020 is het Uitvoeringsprogramma afval en grondstoffen vastgesteld. De maatregel om grof afval zelf weg te brengen of op afspraak op te laten halen, maakte al deel uit van het vorige afvalplan (2016). Specifiek voor deze maatregel zijn we daarom nog wat verder in de tijd teruggegaan.
12
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
deze methoden is op het milieu, de dienstverlening, de mate van een schone stad en de kosten 2
(deelvraag 3a). Het tweede perspectief plaatst de resultaten van de gemeente Amsterdam in nationaal perspectief (deelvraag 3b). We zetten daarbij de resultaten van Amsterdam af tegen de doelstellingen zoals geformuleerd in de nationale uitvoeringsprogramma's Van Afval Naar Grondstof, en vergeleken de resultaten met andere gemeenten op het gebied van de hoeveelheid grof (rest)afval, met het scheidingspercentage en de mate waarin inwoners hun afval wegbrengen naar een recyclepunt. Ook vergeleken we de hoogte van de afvalstoffenheffingen voor eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens. We maakten hiervoor gebruik van informatie afkomstig uit een nationale benchmark, het Centraal Bureau van de Statistiek, COELO en openbare informatie van de andere negen grootste Nederlandse gemeenten (Almere, Breda, Den
3
Haag, Eindhoven, Groningen, Nijmegen, Rotterdam, Tilburg en Utrecht). In het derde perspectief stellen we vast in hoeverre het college de drie Amsterdamse doelstellingen (schone stad, afvalvrije stad en bedrijfsvoeringsdoelstellingen) die ook betrekking hebben op grof afval heeft weten te bereiken. Wij hebben daarbij onderzocht in hoeverre de indicatoren die aan de (sub)doelstellingen zijn gekoppeld zijn voorzien van een norm, en of deze normen zijn gerealiseerd. Ook hebben wij onderzocht of het college inzicht heeft in de mate waarin de drie doelstellingen doelmatig zijn gerealiseerd. Deze derde deelvraag hebben wij beantwoord aan de hand van documentanalyse, waarbij we ook informatie uit de interne dashboardomgeving van de gemeente hebben gebruikt (deelvraag 3c).
Bij de vierde deelvraag hebben we de meningen van medewerkers van de afdeling Inzameling van de directie A en G opgehaald. Het startpunt daarvoor waren onze drie observaties als bijrijder en de korte gesprekken met medewerkers van de afdeling Inzameling tijdens de observaties. In aanvulling hierop hebben we aan de hand van stellingen een deel van de tijdens de observaties opgehaalde meningen in een groepsgesprek met teamleiders en managers van de afdeling Inzameling besproken. Wij hebben hen naar hun mening gevraagd over drie thema's: de inzamelpraktijk, de organisatie en de samenwerking binnen de gemeente. Teamleiders die niet aan het groepsgesprek konden deelnemen hebben wij na afloop schriftelijk bevraagd (deelvraag 4a). Om de meningen van Amsterdammers op te halen, hebben we een digitale vragenlijst uitgezet. We hebben de vragenlijst onder de aandacht gebracht via verschillende kanalen, zodat we zoveel mogelijk Amsterdammers konden bereiken. We gebruikten hiervoor de website, digitale nieuwsbrief en socialmediakanalen van de rekenkamer. Ook mailden wij de leden van ons burgerpanel. Daarnaast deelden we de vragenlijst met leden van de stadsdeelcommissies en bracht de ambtelijke organisatie de enquête onder de aandacht via de webpagina's, socialmediakanalen, de digitale en gedrukte nieuwskrant van de gemeente Amsterdam en door een mail te sturen aan de containeradoptanten.
Ook twee (digitale) kranten en een belangenorganisatie schonken aandacht aan de enquête. Ruim 3.500 Amsterdammers hebben de vragenlijst beantwoord. Naast de gesloten vragen gaven zij aanvullend ruim vijfduizend open antwoorden. Daarin deden ze onder andere suggesties om de inzameling van grof afval te verbeteren. Ook gaven zij de medewerkers die het grof afval inzamelden, complimenten. Deze complimenten hebben wij met de medewerkers gedeeld. Zie bijlage 9 voor een uitgebreide verantwoording van de enquête.
1.5 Leeswijzer De indeling van de hoofdstukken volgt de deelvragen van dit onderzoek (zie paragraaf 1.3). Elk hoofdstuk start met de deelvraag gevolgd door een samenvatting van de belangrijkste bevindingen. Vervolgens schetsen we kort de onderzoeksverantwoording van deze (sub)deelvraag. Daarna volgt de beantwoording van de deelvraag in detail. Achtergrondinformatie en een gedetailleerde
13
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
onderzoeksverantwoording hebben we opgenomen in de bijlagen. In de afzonderlijke hoofdstukken is verwezen naar de bijlagen. Overal waar we hij of zij schrijven, bedoelen we álle mensen.
14
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 2
Beleid In dit hoofdstuk behandelen we de volgende deelvraag: Is de aanpak van grof afval afdoende vastgelegd in beleid?
Beantwoording deelvraag op hoofdlijnen Een specifiek beleidsstuk voor grof afval ontbreekt. De aanpak van grof afval is versnipperd vastgelegd in het algemene Amsterdamse afvalbeleid. Dat bestaat uit het Uitvoeringsprogramma afval en grondstoffen 2020-2025 en de bijbehorende gebiedsuitwerkingen in de afvalplannen van de stadsdelen. Daarnaast zijn er de P&C-documenten en halfjaarlijkse raadsbrieven over afval. Binnen dit algemene afvalbeleid is voor grof afval onvoldoende samenhangend vastgelegd wat het gemeentebestuur wil bereiken, welke maatregelen het inzet en welk budget er nodig is. Een specifieke strategie voor grof afval is in voorbereiding. Het algemene afvalbeleid heeft twee duidelijke effectdoelstelstellingen: een schone en een afvalvrije stad. Het gemeentebestuur streeft impliciet ook een goede dienstverlening aan Amsterdammers en een efficiënte organisatie na. De effectdoelstellingen van een schone en afvalvrije stad zijn voldoende meetbaar gemaakt met vooral algemene indicatoren die alle afvalstromen omvatten. Daarbij is er specifiek voor grof afval één streefwaarde opgenomen: het laten dalen van ongescheiden grof afval met 1 kilo per inwoner door ‘potentiële extra inzameling’. Daarmee zijn er vrijwel geen specifieke doelstellingen voor grof afval geformuleerd.
De conceptstrategie voor grof afval brengt meer richting aan door duurzaamheid centraal te stellen en daarmee de prioriteit bij de doelstelling van een afvalvrije stad te leggen. Een overzicht van de maatregelen ontbreekt. In de verschillende beleids- en raadsstukken zijn elf specifieke maatregelen voor grof afval versnipperd vastgelegd. Eén maatregel is afgerond: het harmoniseren van de inzamelfrequentie in stadsdeel Noord. Acht maatregelen zijn lopend. Twee maatregelen zijn tussentijds gepauzeerd: apart inzamelen van matrassen en stadsbreed invoeren van het ophalen van grof afval op afspraak. De conceptstrategie voor grof afval bevat het voornemen om ophalen op afspraak alsnog gefaseerd in heel de stad in te voeren. Uit de Begroting 2024 blijkt dat het totale budget voor afval en reiniging € 243,8 miljoen bedraagt. Welk deel daarvan betrekking heeft op grof afval blijkt niet uit openbare stukken. Onderzoekverantwoording en leeswijzer In dit hoofdstuk beoordelen we in hoeverre de aanpak van grof afval is vastgelegd in beleid. We hebben het Amsterdamse grof-afvalbeleid in kaart gebracht door middel van een documentenanalyse, aangevuld met gesprekken met medewerkers van de directie Afval en Grondstoffen (hierna: directie A en G). In paragraaf 2.1 staat in welke documenten het beleid, de doelstellingen, de maatregelen en het budget voor grof afval zijn vastgelegd.
In paragraaf 2.2 beschrijven we welke doelen het gemeentebestuur wil bereiken voor grof afval. De maatregelen die worden ingezet om deze doelstellingen te bereiken, zijn in paragraaf 2.3 uiteengezet. Tot slot komt in paragraaf 2.4 aan bod of het budget voor grof afval bekend is.
15
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
2.1 Grof-afvalbeleid versnipperd over algemene afvalbeleidsstukken Halverwege 2024 is er geen specifiek beleidsstuk voor grof afval vastgesteld. Om het grof-afvalbeleid in kaart te brengen, moeten we daarom teruggrijpen naar het algemene afvalbeleid. f Het belangrijkste stedelijke beleidsstuk is het Uitvoeringsprogramma afval en grondstoffen 2020-2025, vastgesteld door de gemeenteraad in december 2020 (hierna: Uitvoeringsprogramma a en g 20202025). Daarnaast zijn er beleidsuitgangspunten en -ontwikkelingen te vinden in de periodieke raadsinformatievoorziening over afvalg, te weten de P&C-documenten (begrotingen en jaarrekeningen) en de halfjaarlijkse raadsbrieven.
In de vorige bestuursperiode waren dat de brieven over het Afvaloffensief (november 2020, april 2021, januari 2022) en in de huidige bestuursperiode brieven over een schonere en afvalvrije stad (oktober 2022, mei en november 2023, juni 2024).16 In de Verordening op de stadsdelen staat dat de dagelijkse besturen van de stadsdelen de taak hebben om voor afval en grondstoffen gebiedsgerichte uitwerkingen vast te stellen in aansluiting op de gebiedsopgave.17 In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 is opgenomen dat de stadsdelen, in samenwerking met de directie A en G, deze gebiedsuitwerkingen uiterlijk begin 2021 moesten vaststellen.18 Dit is pas halverwege de uitvoeringsperiode (medio 2023) gebeurd met afvalplannen per stadsdeel voor de jaren 2023-2024. Het is de eerste keer dat er afvalplannen per stadsdeel zijn opgesteld, in samenwerking tussen de directie A en G en de zeven stadsdelen. Ze hebben hetzelfde format en voor de stedelijke onderdelenh vrijwel dezelfde teksten. De afvalcontext en de afvalopgaven per stadsdeel hebben een stadsdeelspecifieke inhoud.19 In onderstaand kader staat meer informatie over de bestuurlijke informatievoorziening aan de stadsdeelcommissies en de gemeenteraad over de afvalplannen.
f
In dit hoofdstuk hebben we ons beperkt tot het afvalbeleid vanuit de directie Afval en Grondstoffen (in
samenwerking met de stadsdelen). Daarnaast is er volgens onze gesprekspartners ook aanverwant beleid van andere stedelijke directies dat de aanpak van grof afval kan raken. Voor een schone stad gaat het bijvoorbeeld om het beleid rondom reiniging (1 Amsterdam Heel & Schoon) en handhaving (jaarlijkse actieplannen). Voor een afvalvrije stad is er overlap met het circulaire beleid van de directie Ruimte en Duurzaamheid. Verder is er beleid dat van invloed is op het logistieke proces van de (grof)afvalinzameling. Voorbeelden zijn inrichting van de openbare ruimte (Puccinimethode), gebiedsontwikkeling (groei van de stad, inrichting afvalinzameling in nieuwe gebieden), invoering van de 30 km-zone, emissierestricties en gewichtsbeperkingen vanwege zwakke kades en bruggen. Naast de afvalplannen van de stadsdelen kunnen ook de bredere Aanpak binnenstad en de masterplannen voor Nieuw-West, Noord en Zuidoost inzet op afval bevatten. Bronnen: Gemeente Amsterdam, Beleidskader 1 Amsterdam Heel & Schoon, vastgesteld op 8 juni 2017; Gemeente Amsterdam, Actieplan Handhaving Openbare Ruimte 2023; Gemeente Amsterdam, Uitvoeringsprogramma afval en grondstoffen 2020-2025, vastgesteld op 21 december 2020, pp. 18, 23, 33, 43; Gespreksverslagen, 4, 19 en 25 april en 12 december 2023. g In hoofdstuk 6 gaan we dieper in op deze informatievoorziening aan de raad.
Dit hoofdstuk over beleid gaat over wat aan de voorkant is vastgelegd over de beoogde doelstellingen, de maatregelen die hiervoor worden ingezet en het budget dat hiervoor beschikbaar is. Er is wel sprake van overlap bij de maatregelen, omdat over sommige grofafvalmaatregelen alleen wordt gerapporteerd in de raadsstukken als zij al zijn uitgevoerd. In dit hoofdstuk brengen we verder de status van de maatregelen in kaart. In hoofdstuk 6 gaan we vervolgens na in hoeverre het college aan de raad heeft gerapporteerd over de voortgang van de maatregelen. h De afvalplannen starten met eenzelfde inleiding en gezamenlijke opgave in hoofdstuk 1. Naast de stadsdeelspecifieke afvalcontext en afvalopgaven zijn er in hoofdstuk 2 tien lopende projecten vanuit de directie A en G beschreven, soms aangevuld met stadsdeelspecifieke informatie. Hoofdstuk 3 van de afvalplannen bevat een algemeen hoofdstuk over samenwerking tussen de stedelijke directies en de stadsdelen. De samenwerking met bewoners en ondernemers bevat informatie over de containeradoptanten en soms stadsdeelspecifieke initiatieven.
16
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Bestuurlijke informatievoorziening afvalplannen De stadsdeelcommissies hebben als taak om de dagelijkse besturen te adviseren.20 De afvalplannen zijn ter advisering aan de stadsdeelcommissies voorgelegd. Zij zullen bovendien jaarlijks geïnformeerd worden over de voortgang. Daarnaast zijn de afvalplannen van alle zeven stadsdelen met de gemeenteraad gedeeld via een bericht van het college van B en W (juli 2023). Op verzoek van raadsleden is er vervolgens een begeleidende brief opgesteld over de uitkomsten en het proces van de afvalplannen (september 2023). Tijdens de bespreking in de raadscommissie Duurzaamheid en Circulaire Economie (DC) van 1 november 2023 hebben raadsleden opmerkingen geplaatst bij de afvalplannen. Met een vervolgbrief (februari 2024) heeft de wethouder de raad geïnformeerd over de reactie van de dagelijkse besturen van de stadsdelen.21 In principe stelt de gemeenteraad met het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 het stedelijk kader vast. Binnen het stedelijk kader stellen de dagelijkse besturen van de stadsdelen gebiedsuitwerkingen vast. Maar de afvalplannen worden samen met de directie A en G opgesteld en kennen ook stedelijke onderdelen. Gezien de interesse van de raad komt bij ons de vraag op of in de toekomst ook de raad een adviserende rol zou moeten krijgen bij de afvalplannen van de stadsdelen.
Zo kan de raad - net als de stadsdeelcommissies - vooraf wensen en bedenkingen kenbaar maken aan de dagelijkse besturen van de stadsdelen.
2.2 Vrijwel geen specifieke doelstellingen voor grof afval In deze paragraaf beschrijven we welke doelstellingen er voor grof afval in het algemene Amsterdamse afvalbeleid zijn opgenomen. Doelstellingen gaan over de vraag ‘wat’ het gemeentebestuur wil bereiken: welke maatschappelijke effecten streeft het bestuur na? Het formuleren van goede doelstellingen is belangrijk om twee redenen. Ten eerste geeft het bij het opstellen van het beleid richting aan de in te zetten beleidsmaatregelen. Ten tweede zijn ze belangrijk om tijdens het uitvoeren en na afloop van het beleid te kunnen meten of met de ingezette beleidsmaatregelen de doelstellingen daadwerkelijk behaald worden. We beoordelen daarom op hoofdlijnen of de doelstellingen duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Met ‘duidelijk’ bedoelen we of de beleidsdoelstellingen helder zijn en of zij eenduidig in de verschillende beleidsstukken terugkomen. ‘Concreet’ betekent of de doelstellingen zijn voorzien van een nulmeting en (tussentijdse) streefwaarden.
2.2.1
Duidelijke algemene effectdoelstellingen en impliciete bedrijfsvoeringdoelstellingen
Effectdoelstellingen van schone en afvalvrije stad in alle beleidsstukken expliciet aanwezig In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 is als ambitie opgenomen dat Amsterdam een afvalvrije stad is, waar straten en pleinen schoon zijn. De doelstellingen zijn zowel een schone stad als een afvalvrije stad (elders in het beleid ook aangeduid als circulair of duurzaam). 1) Schone stad: Er wordt gestreefd naar het beheren van de stad op niveau B (verzorgd). i Daarnaast wil de gemeente het aantal rijkilometers en de bijbehorende uitstoot van de afvalinzameling
i
Aansluitend op de landelijke CROW-systematiek zijn verschillende beheerniveaus gedefinieerd: A+ (100% schoon), A (top), B (verzorgd), C (sober) en D (vies). In het beleidskader 1 Amsterdam Heel & Schoon (2017) is het
17
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
terugbrengen. Wij maken hieruit op dat de gemeente streeft naar zowel a) schone straten als b) schone lucht.
2) Afvalvrije stad: Om in 2050 een circulaire stad te zijn, moet de hoeveelheid (rest)afval worden teruggebracht. Om te komen tot het sluiten van de grondstoffenkringloop (een circulaire afvalketen) zet de gemeente in op: a) voorkomen van afval (afvalpreventie), b) betere inzameling van verschillende afvalstromen voor een betere scheiding en c) daarmee een zo hoogwaardig mogelijke verwerking.22 In de P&C-documenten van 2023 en 2024 is het programmaonderdeel 3.2.3 Afval en reinigen openbare ruimte ook opgebouwd rondom deze twee effectdoelstellingen: ‘Amsterdam is een schone stad’ en ‘Amsterdam voorkomt (rest)afval’. In de huidige bestuursperiodej hebben de raadsbrieven tevens betrekking op een schonere en afvalvrije stad.23 De algemene effectdoelstellingen zijn bovendien herkenbaar in de afvalplannen van de stadsdelen: in de inleiding staat dat de afvalopgave een uitwerking is van het stedelijk beleid, dat bestaat uit de twee hoofdlijnen van een 'schone stad' en 'minder restafval'.
Bij de laatste gaat het om het voorkomen van (rest)afval en een zo hoogwaardig mogelijke verwerking door gescheiden inzameling en bovendien goede afspraken met de verwerkers.24 Impliciete bedrijfsvoeringsdoelstellingen van goede dienstverlening en efficiëntie In de door ons gevoerde gesprekken zijn ook de doelstellingen van een goede dienstverlening aan Amsterdammers (waaronder servicegericht handelen) en efficiëntie genoemd. Deze staan niet expliciet als doelstellingen in het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025. We zien deze twee doelstellingen wel impliciet in verschillende beleidsstukken terugkomen. k Het gaat hierbij niet zozeer om maatschappelijke effectdoelstellingen (Wat wil de gemeente bereiken?), maar meer om de vraag hoe de gemeente dat wil gaan doen. We zien goede dienstverlening en efficiëntie daarom als bedrijfsvoeringsdoelstellingen.25
2.2.2
Concrete streefwaarden voor het algemene afvalbeleid, maar vrijwel niet voor grof afval
Algemene effectdoelstellingen meetbaar gemaakt met streefwaarden Het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 bevat streefwaarden bij de doelstellingen van een schone en afvalvrije stad.26 Bij de P&C-documenten is in de huidige bestuursperiode de doelenboom hernieuwd voor het nieuwe programmaonderdeel dat afvalinzameling en reiniging samenbrengt (3.2.3 Afvalinzameling en reinigen openbare ruimte). Hierin zijn de maatschappelijke effectdoelstellingen van een schone en afvalvrije stad verder uitgewerkt in indicatoren (hierna: P&C-indicatoren). Het gaat in totaal om dertien doelen- en activiteitenindicatoren. Wij beoordelen dat hiervan tien
beheerniveau B vastgesteld. Bronnen: Gemeente Amsterdam, 1 Amsterdam Heel & Schoon, 8 juni 2017, p. 14, 3537; Raadsbrief Een schonere en duurzamere stad, mei 2023, pp. 6-7. j In de vorige bestuursperiode hadden de raadsbrieven over het Afvaloffensief alleen betrekking op een schone stad. Met de halfjaarlijkse brieven in de huidige bestuursperiode wordt de raad integraler geïnformeerd over de doelstellingen van zowel een schone als een afvalvrije stad (Zie paragraaf 6.1.2). k Voorbeelden zijn dat de drie strategieën van het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 onder andere gericht zijn op het orde brengen van de gemeentelijke voorzieningen en dienstverlening, het makkelijker maken voor Amsterdammers en een efficiënte en duurzame inzameling en verwerking. Ook in de raadsbrieven komt ‘de basis op orde brengen’ terug en in de P&C-producten is een van de activiteiten ‘een efficiënte en duurzame inzameling’. Ook komt ‘dienstverlening’ als apart kopje terug bij de rapportage over de behaalde resultaten. In het voormalige Uitvoeringsplan Afval (2016) waren overigens goede dienstverlening en efficiëntie / lage kosten wel expliciete ambities (naast duurzaamheid).
18
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
effectindicatoren zijn: zeven voor de doelstelling van een schone stad en drie voor de doelstelling van een afvalvrije stad. Daarnaast zijn er nog drie prestatie-indicatoren.l In de Begroting 2024 zijn de indicatoren vrijwel allemaal voorzien van een nulmeting en (tussentijdse) streefwaarden. 27 De halfjaarlijkse raadsinformatiebrieven rapporteren ook aan de hand van deze P&C-indicatoren over de behaalde resultaten.28 In tabel 2.1 hebben wij de indicatoren en streefwaarden bij de doelstellingen van een schone en afvalvrije stad uit het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 en de P&Cdoelenboom samengevat.
l
In de P&C-doelenboom zijn de doelstellingen voorzien van doelenindicatoren en verder uitgewerkt in activiteiten(indicatoren). Bij de activiteitenindicatoren gaat het echter om zowel effecten als prestaties. Voor de volledigheid hebben we alle indicatoren uit de P&C-doelenboom in de tabel opgenomen en aangegeven waar het naar onze inschatting een prestatie-indicator betreft.
19
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Tabel 2.1 - Samenvatting indicatoren en streefwaarden bij algemene effectdoelstellingen afvalbeleid Doelstellingen 1) Schone
a) Schone straten
stad
Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025
P&C-doelenboom (streefwaarde 2025)
Beheerniveau B in 90% van de stad
Rapportcijfer van 6,5, gegeven door bewoners voor:
(nulmeting 2019: 86%)
1) ervaren overlast door vervuiling; 2) schoonhouden straten en stoepen; 3) schoonhouden groen (nulmeting 2021: 5,4; 6,3; 6,6) CROW-scores op niveau B: 4) 90% voor bijplaatsingen op containerlocaties 5) 80% voor zwerfvuilm (reiniging) 6) 80% voor vullingsgraad prullenbakken (reiniging) (nulmeting 2022: 85%) NB. Twee prestatie-indicatoren: tevredenheid afhandeling meldingen en tevredenheid containeradoptanten.
b) Schone lucht
Vermindering van het aantal rijkilometers van de inzameling
7) Maximaal 2,5 kg CO2-uitstoot per ton ingezameld materiaaln (nulmeting 2019: 19,2)
huishoudelijk afval met 10% in 2025 en voor bedrijfsafval met 50% in 2021. (nulmeting 2019: onbekend) 2) Afvalvrije stad
a) Afvalpreventie
-
8) 347 kg huishoudelijk afval per inwoner per jaar (nulmeting 2019: 358)
m
Hier wordt de term ‘grof zwerfvuil’ gebruikt. Het gaat hierbij om grotere stukken zwerfafval (> 10 cm) die in de prullenbak thuishoren. Bij grof afval gaat het om afval dat niet in de zak of bak past. Bron: Gespreksverslag 25 juli 2023. n Bij minder rijkilometers gaat het om een prestatie-indicator en bij CO2-uitstoot meer om een effectindicator. Uit de benaming van de bijbehorende P&C-activiteit (We zamelen het afval efficiënt en duurzaam in) blijkt dat minder rijkilometers ook betrekking heeft op de bedrijfsvoeringdoelstelling van efficiëntie.
20
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Doelstellingen
Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025
P&C-doelenboom (streefwaarde 2025)
b) Betere
Daling van huishoudelijk restafval met
9) 227 kg huishoudelijk fijn en grof restafval per inwoner per jaar
scheiding tijdens inzameling
20 kg per inwoner per jaar in 2025 (nulmeting 2019: 247 kg)
(nulmeting 2019: 247 kg)
c) Hoogwaardige verwerking
Recyclingpercentage: minimaal 50% in 2020.o
10) 28% gerecycled afval per inwoner per jaar ten opzichte van totale hoeveelheid huishoudelijk afval (= recyclingpercentage;
(nulmeting 2019: 22%)
nulmeting 2019: 22%)
NB. Prestatie-indicator voor aantal huishoudens dat toegang heeft tot GFE-Tinzamelvoorziening.
Bronnen: Gemeente Amsterdam, Uitvoeringsprogramma afval en grondstoffen 2020-2025, p. 10-12 en Begroting 2024, pp. 86-88.
o
In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 staat dat het gemiddelde recyclingpercentage in 2019 op 22% werd ingeschat. Maar de onderliggende cijfers om het recyclingpercentage te berekenen, waren slecht inzichtelijk en het recyclingpercentage per afvalstroom verschilde. De gemeente wilde meer inzicht krijgen in de recycling van grondstoffen, waarbij de landelijke en Europese doelen worden gevolgd. De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (2008/98/EG) bevat het doel van ‘minimaal 50 gewichtsprocent voor voorbereiding voor hergebruik, recycling en/of andere nuttige toepassing van huishoudelijk afval in 2020’.
21
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Geen indicator voor grof afval; onderdeel van bredere indicator huishoudelijk restafval Uit tabel 2.1 blijkt dat er in de P&C-doelenboom geen specifieke indicator voor grof afval is opgenomen. Het gaat vooral om algemene indicatoren die betrekking hebben op alle afvalstromen, inclusief grof afval. Wel wordt een directe relatie met grof afval gelegd in de benaming van de P&Cindicator: ‘Het aantal kilogram huishoudelijk fijn en grof restafval per inwoner per jaar’.p Maar in de Begroting 2024 zijn geen afzonderlijke streefwaarden voor grof afval geformuleerd. Daarmee geeft deze P&C-indicator geen inzicht in de specifieke beoogde en behaalde resultaten en ontwikkelingen voor grof afval.29 Enige specifieke streefwaarde voor grof afval is een extra potentiële daling van 1 kg Het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 en de Begroting 2024 beogen een afname met 20 kg huishoudelijk restafval per inwoner in 2025 (nulmeting 2019: 247 kg - 20 kg = 227 kg in 2025). In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 is deze daling van 20 kg huishoudelijk restafval per inwoner in 2025 verder uitgesplitst naar de verschillende afvalstromen.
Opvallend is dat daarbij geen daling in de hoeveelheid (ongescheiden) grof afval is voorzien: deze blijft tussen 2019 en 2025 ongewijzigd (26 kg).q Daarnaast wordt er een mogelijk aanvullend scenario van potentiële extra inzameling geschetst waarbij het grof afval per inwoner met 1 kg daalt naar 25 kg. Wat dit scenario behelst, is niet toegelichtr.30 In afvalplannen geen streefwaarden (voor grof afval) op stadsdeelniveau De afvalplannen van de stadsdelen bevatten geen concrete doelstellingen voor grof afval. Ook de algemene effectdoelstellingen van een schone en afvalvrije stad zijn niet voorzien van streefwaarden op stadsdeelniveau. In de vaste paragraaf met de stadsdeelspecifieke afvalcontext zijn de voorgeschreven analyses van de huidige doelrealisatie en dienstverlening per stadsdeel niet terug te vinden. Omdat in de afvalcontext daarmee de uitgangspositie niet inzichtelijk is gemaakt, kunnen hieruit geen streefwaarden voortvloeien (zie verder onderstaand kader).31 Voorgeschreven analyses doelrealisatie en dienstverlening in de afvalplannen Conform het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 moeten de afvalplannen analyses bevatten van de huidige situatie van de afvalinzameling, reiniging en handhaving ten opzichte van de gemeentelijke doelstellingen en van de huidige dienstverlening aan bewoners en ondernemers. De afvalcontext in de paragraaf 2.1.
van de afvalplannen van de stadsdelen bevatten echter met name ruimtelijke en demografische kenmerken. Het gaat meer om het scheppen van de context waarbinnen de afvalinzameling moet plaatsvinden dan om een analyse van de huidige doelrealisatie en dienstverlening per stadsdeel.
p
Deze indicator is zonder voorkennis lastig te begrijpen. In het dagelijks spraakgebruik wordt de term restafval gebruikt voor de restcategorie die ongescheiden wordt ingezameld. Grof afval wordt in de Amsterdamse inzamelingspraktijk afzonderlijk van dit restafval ingezameld. Met grof huishoudelijk restafval wordt bij deze gemeentelijke indicator bedoeld: het grof afval dat ongescheiden wordt ingezameld. De nulmeting van 247 kg fijn en grof huishoudelijk restafval is inclusief nascheiding. Ook het verschil tussen deze indicator van huishoudelijk restafval (ongescheiden afval) en de totale hoeveelheid afval is zonder voorkennis waarschijnlijk lastig te doorzien. Bronnen: Gemeente Amsterdam, Uitvoeringsprogramma Afval en Grondstoffen 2020-2025, vastgesteld 21 december 2020, pp. 7, 10, 24; Gespreksverslagen, 19 april en 25 juli 2023. q In de Begroting 2024 staat bij de toelichting op deze indicator dat stimuleren van het zelf wegbrengen van grof afval naar een recyclepunt bijdraagt aan de beoogde afname van 20 kg grof en restafval per inwoner in 2025. Bron: Begroting 2024, p. 87. r We verwachten dat dit terugslaat op Maatregel 21: Experimenteren met het apart inzamelen van nieuwe stromen, waarna de gemeente (vanaf 2025) kan overgaan op een afzonderlijke inzameling van luiers en matrassen.
Bij het scenario van ‘potentiële extra inzameling’ kan er namelijk een extra daling bewerkstelligd worden van zowel grof afval (1 kg) als luiers en incontinentiemateriaal (2 kg). Matrassen behoren tot de grof-afvalstroom (zie voor deze maatregel verder paragraaf 2.3.2).
22
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
Wel zijn delen van de voorgeschreven analyses van de doelrealisatie en dienstverlening in de afvalplannen opgenomen. In hoofdstuk 3 van de afvalplannen (Samenwerking) staat bij de activiteiten van de directie Stadswerken wel de huidige doelrealisatie op het gebied van reiniging. Hier zijn de P&C-indicatoren van de CROW-scores voor zwerfafval en vullingsgraad prullenbakken gespecificeerd op stadsdeelniveau (peildatum 2022). Daarnaast kan de analyse van de dienstverlening volgens het uitvoeringsprogramma de samenwerking van de afvalinzameling met reiniging, handhaving en gebiedsteams omvatten. In hoofdstuk 3 van de afvalplannen is aandacht voor de samenwerking tussen de stedelijke directies A en G, Stadswerken en Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte (THOR) en de stadsdelen. Maar de handhavingsactiviteiten zijn nog geen onderdeel van de afvalplannen. Verder is er in hoofdstuk 3 van de afvalplannen aandacht voor de samenwerking met bewoners en bedrijven (containeradoptanten en stadsdeelspecifieke initiatieven). Dat is een ander voorgeschreven onderdeel voor de afvalplannen in het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025. 32
2.3 Elf specifieke grof-afvalmaatregelen vastgelegd, maar overzicht ontbreekt In deze paragraaf beschrijven we welke beleidsmaatregelen er voor grof afval in het algemene Amsterdamse afvalbeleid zijn vastgelegd. Bij beleidsmaatregelen gaat het om de vraag hoe de gemeente de doelstellingen wil bereiken. De focus van onze beoordeling ligt op de vraag of het voldoende duidelijk is welke maatregelen de gemeente inzet op het gebied van grof afval. Daarbij besteden we ook aandacht aan de vraag hoe de beleidsmaatregelen zich in de verschillende stukken tot elkaar verhouden. We brengen ook de status van de maatregelen in kaart.
2.3.1
Maatregelen grof afval versnipperd over beleidsstukken met verschillende indelingen
Door het ontbreken van een specifiek beleidsstuk moeten de maatregelen voor grof afval gezocht worden in de algemene afvalbeleidsstukken. Een extra hobbel daarbij is dat er in de algemene afvalbeleidsstukken verschillende clusteringen voor de maatregelen zijn gebruikt (zie onderstaand kader). Deze clusteringen overlappen elkaar, maar de precieze onderdelen, de benamingen en de plaatsing van de maatregelen is telkens net even anders. Raadsleden moeten nu zelf de koppeling maken tussen de verschillende beleidsstukken en doorzien waar het gaat om dezelfde of nieuwe maatregelen. Verschillende clusteringen in algemene afvalbeleidsstukken In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 zijn de maatregelen geclusterd rondom drie strategieën: •
Voorzieningen: Amsterdam verbetert de voorzieningen voor afvalinzameling. Het gaat om het op orde brengen van de inzamelvoorzieningen door ze te verbeteren, waar nodig uit te breiden en ervoor te zorgen dat ze schoon en heel zijn. Ook zien we hier maatregelen terug die gericht zijn op een efficiënte en duurzame inzameling.
•
Gedrag: Het is voor Amsterdammers normaal en makkelijk om afval aan te bieden. Om bewoners en ondernemers te helpen om hun afval op de juiste wijze aan te bieden, wil de gemeente het zo makkelijk mogelijk maken. Maar Amsterdammers moeten ook zelf hun verantwoordelijkheid nemen. De gemeente wil hiervoor de dienstverlening beter op orde 23
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval
brengen, duidelijker richting Amsterdammers communiceren hoe zij hun afval moeten aanbieden en meer handhaven. •
Grondstoffen: Afval wordt zo veel mogelijk voorkomen of verwerkt als grondstof. De Amsterdamse afvalketen moet circulair worden. Dat betekent voorkomen van afval en hergebruik/recyclen van materialen zo efficiënt mogelijk maken.33
In de P&C-documenten zijn de maatregelen geclusterd rond de activiteiten uit de P&Cdoelenboom. Bij de doelstelling van een schone stad zijn dat: 1) We maken de openbare ruimte schoon, daar waar het ertoe doet (Reiniging); 2) We zorgen dat inwoners en bedrijven hun afval op de juiste wijze kunnen aanbieden; 3) We zamelen het afval efficiënt en duurzaam in (Afvalinzameling) en 4) We ondersteunen medebeheer en zetten in op preventie (Gedrag/Afvalpreventie). Bij de doelstelling van een afvalvrije stad zijn dat: 1) We maken het voor bewoners mogelijk om hun afval op de juiste manier gescheiden te kunnen aanbieden (Betere scheiding) en 2) We zorgen dat het afval zo hoogwaardig mogelijk wordt verwerkt (Hoogwaardige verwerking).34 In de raadsbrieven over het Afvaloffensief (november 2020 - januari 2022) zijn de maatregelen geclusterd rondom vier actielijnen waarin wordt gerapporteerd over de maatregelen: 1) Basis op orde, 2) Informeren, 3) Motiveren en 4) Handhaving.s In de raadsbrieven over een schonere en afvalvrije stad gaat het om zes pijlers: 1) Het voorkomen van afval, 2) De aanbiedmogelijkheden op orde, 3) Informeren en motiveren, 4) Reinigen waar nodig, 5) Samen met de stadt en 6) Hoogwaardige verwerking.35
2.3.2
Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025: twee specifieke grofafvalmaatregelen
In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 zijn 21 maatregelen opgenomen. Twee daarvan hebben wij geclassificeerd als specifieke maatregelen voor grof afval, omdat zij direct gericht zijn op de inzameling van grof afval. Daarnaast zijn er zestien maatregelen die grof afval in meer of mindere mate raken. Twee specifieke grof-afvalmaatregelen in Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 Hieronder beschrijven we de inhoud en de status van de twee specifieke grof-afvalmaatregelen. UP1. Grof afval: Zelf wegbrengen of op afspraak Deze maatregel betreft een stadsbrede invoering (buurt voor buurt) van ophalen van grof afval op afspraak in de periode 2020-2025. Daarnaast wil het gemeentebestuur het zelf wegbrengen van grof afval aantrekkelijker maken.36 Status: On hold gezet Vanaf 2020 is het ophalen van grof afval op afspraak niet in nieuwe gebieden ingevoerd. In twee gebieden (stadsdeel Centrum en Watergraafsmeer) werd grof afval vóór 2020 al op afspraak opgehaald. Bewoners moeten officieel nog steeds een afspraak maken, maar sinds februari 2022 worden in de uitvoeringspraktijk geen routes op afspraak meer gereden. Net als in gebieden met vaste ophaaldagen worden routes door heel de wijk gereden en wordt al het grof afval meegenomen,
s
In de raadsbrieven is hiermee een beter onderscheid gemaakt tussen gemeentelijke inzameling (Basis op orde) en aanbiedgedrag (Informeren, Motiveren, Handhaven). In de strategieën Voorzieningen en met name Gedrag in het uitvoeringsprogramma loopt dit door elkaar. t Het gaat hier om een aparte pijler voor participatie van bewoners en ondernemers, wat eerst onderdeel was van ‘Motiveren’. Handhaving wordt besproken bij pijler 3) Informeren en motiveren.
24
Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval