04 Onderzoeksrapport Gemeentelijke rioolwatertaken: inrichting

Complexiteit bij eventuele ontbinding of aanpassing van de constructie Mede vanwege alle vermogensoverdrachten en fusies die hebben plaatsgevonden sinds de jaren '90, maar ook vanwege de algemene groei van de organisatie is er sprake van een complex geheel van financiële relaties. Dit zou problemen op kunnen leveren indien de samenwerking door de originele fusiepartners ontbonden wordt of als de constructie aangepast wordt. Indien de samenwerkingsovereenkomst wordt ontbonden, is

67

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM afgesproken dat de directie van de gemeenschappelijke organisatie de taak heeft om binnen zes maanden een plan van scheiding op te stellen.252 Het plan van scheiding dient door beide fusiepartners te worden goedgekeurd. Nota bene De complexiteit van een dergelijke scheiding moet niet worden onderschat. Uitgaande van gezamenlijke instemming van beide fusiepartners is er van alles mogelijk. Men heeft echter geen goed beeld van de waarde van de constructie, waardoor gezamenlijk instemming eventueel zou kunnen worden bemoeilijkt. De oude ontbindingsvoorschriften, die nog erg gericht zijn op de situatie in 1997, bieden daarin geen soelaas. Daarnaast hebben beide fusiepartners ook te maken met een eigen politiek-democratische achterban die zij vertegenwoordigen. Dit zou eventueel complicerend kunnen werken in de besluitvorming.

Samenvatting inrichting anno 2021 In deze paragraaf geven we een korte samenvatting van de belangrijkste punten met betrekking tot de inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken anno 2021. Organisatie groeit door nieuwe publieke taken In 2006 en 2011 werden respectievelijk de gemeentelijke drinkwatertaken en de gemeentelijke binnenwaterbeheertaken bij Waternet belegd. Hiertoe werden nieuwe samenwerkingsovereenkomsten op de originele overeenkomst gestapeld. Als gevolg hiervan groeide de organisatie qua taken, verantwoordelijkheden, personeel en financiën. In 2019 werd een groot deel van de binnenwaterbeheertaken weer teruggenomen door de gemeente. Uitgangspunten Hoewel er vóór de oprichting van Waternet uitgebreid is stilgestaan bij de inrichting van de constructie, heeft een grondige evaluatie van de constructie tot op heden niet plaatsgevonden. Pas recentelijk is de discussie over de passendheid van de constructie gestart naar aanleiding van de mogelijkheid dat Waternet een rol op het gebied van lagetemperatuur-warmtenetten gaat spelen en 'het FTM-incident'. Bestuurlijke aspecten Het college, de vakwethouder en de raad hebben verschillende mechanismen voor informatievoorziening en voor sturing. Het college wordt geïnformeerd via het GRP en de P&C-cyclus. Het GRP biedt daarnaast een belangrijke sturingsmogelijkheid. Dat geldt ook voor de verlening van het jaarmandaat.

De vakwethouder wordt geïnformeerd en stuurt via zijn stafvergaderingen en via de vergaderingen van het stichtingsbestuur als het om de bedrijfsvoering van Waternet gaat. Voor de raad is het GRP een belangrijk instrument voor informatievoorziening en sturing. Zij wordt daarnaast bij raadsvragen geïnformeerd door het college. Overige sturingsmogelijkheden zijn het vaststellen van de rioolheffingstarieven en het vaststellen van budgetten. Het valt ons op dat de nadruk bij het stichtingsbestuur ligt op haar raadgevende rol. De toezichthoudende rol mist de nodige scherpte.

68

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT Juridische aspecten De juridische vormgeving van de constructie ziet er in grote lijnen nog hetzelfde uit als bij de oprichting van Waternet in 1997. De stichtingsvorm staat echter wel op gespannen voet met het gemeentelijk beleid (verbonden partijen). De grote invloed en verantwoordelijkheid die de gemeente heeft, past volgens het beleid niet bij de private rechtsvorm van een stichting. Er heeft tot op heden geen evaluatie van de rechtsvorm plaatsgevonden, mede door de tevredenheid bij betrokken partijen over de huidige constructie. Organisatorische aspecten In 2021 zijn de bestuursdiensten die beoogd werden in 1997 (zie ook paragraaf 3.3.1) niet terug te vinden. In plaats daarvan vindt ambtelijke coördinatie decentraal plaats. Onze indruk is dat de verschillende gemeentelijke afdelingen elkaar goed weten te vinden en dat de betrokken afdelingen tevreden zijn over de huidige decentrale coördinatie. Desondanks bestaat er binnen de gemeente wel een behoefte naar meer centraal overzicht, afstemming en accounthouderschap.mm Waternet heeft als organisatie meerdere veranderingen ondergaan. Het sectorenmodel zoals ingericht in 1997 bleef na de fusies met WBA en BBA intact. In 2018 werd er op advies van Accenture voor gekozen over te stappen op een functionele indeling van de organisatie.

Het cybersecurity incident naar aanleiding van de artikelen van FTM laat zien dat de kanteling nog niet overal goed heeft plaatsgevonden. Financiële aspecten Anno 2021 heeft rioolrecht plaatsgemaakt voor een rioolheffing, die Waternet sinds 2008 heft en die jaarlijks € 75 miljoen oplevert. De rioolheffing wordt geheven via twee maatstaven: een eigenaarsdeel en een gebruikersdeel. Het college kan ervoor kiezen om opbrengsten uit de rioolheffing te boeken op een egalisatievoorziening, om te sparen voor toekomstige uitgaven die samenhangen met vervanging of renovatie van het riool. De gemeente en AGV staan garant voor alle geldleningen die Waternet afsluit die betrekking hebben op de uitvoering van de gemandateerde taken, tot € 120 miljoen. Op dit moment maakt Waternet gebruik van de btw-koepelvrijstelling, maar hier kan de komende jaren verandering in komen door ontwikkelingen in Europa. Ook een uitbreiding met eventuele commerciële activiteiten zoals de exploitatie van groengas of aquathermie kan de vrijstelling in het geding brengen. Het financiële risico voor de gemeente lijkt hierbij beperkt, al is het precieze risico voor ons niet geheel duidelijk. Tot slot constateren we dat een eventuele ontbinding van de samenwerkingsovereenkomsten een complexe aangelegenheid zal zijn, die niet onderschat dient te worden.

mm Bron: reactie 4 maart 2021 van de gemeente Amsterdam in het kader van feitelijk wederhoor.

69

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

5 Conclusie In de voorgaande drie hoofdstukken hebben we de aard van de gemeentelijke rioolwatertaken, het originele ontwerp in de jaren '90 en de inrichting anno 2021 beschreven. Hoewel we op basis van deze hoofdstukken wel een uitgebreid beeld schetsen van de huidige inrichting van de rioolwatertaken en hoe deze tot stand is gekomen, hebben we in de voornoemde hoofdstukken nog niet expliciet antwoord gegeven op onze onderzoeksvragen. Dit komt omdat, zoals toegelicht in paragraaf 1.5, we bij de opbouw van deze hoofdstukken niet onze onderzoeksvragen centraal stelden, maar hiervoor een structuur kozen die ook bij de totstandkoming van de inrichting is toegepast. In dit hoofdstuk geven we op basis van onze al eerder beschreven bevindingen en ons beoordelingskader (Bijlage 1) antwoord op onze onderzoeksvragen. We behandelen eerst de afzonderlijke deelvragen in de paragrafen 5.1 tot en met 5.5 en eindigen dit hoofdstuk met de beantwoording van onze hoofdvraag in paragraaf 5.6.

Rioolwatertaken en inrichting De eerste deelvraag gaat over de inrichting van de rioolwatertaken in Amsterdam. In de komende alinea's geven we antwoord op deze deelvraag. De eerste deelvraag luidt als volgt:

Hoe zijn de gemeentelijke rioolwatertaken in Amsterdam ingericht? Het waterbeheer in Amsterdam was in de jaren '70 en '80 van de vorige eeuw een complex bestuurlijk vraagstuk. De verschillende betrokken overheden konden geen overeenstemming bereiken over wie er bevoegd was om het waterbeheer uit te voeren. Het was de opmaat naar de oprichting van een nieuw waterschap (AGV) en een gemeenschappelijke operationele organisatie (Waternet) in 1997 (zie Bijlage 2 voor de ontstaansgeschiedenis). Uitgebreid rapport voorbereidingscommissie als ontwerp Door deze geschiedenis kende het proces van oprichting een lange aanloop, waarin men uitgebreid stilstond bij de uitgangspunten en het ontwerp van de nieuw op te richten organisatie. Bij dit proces speelde een speciaal daartoe aangestelde voorbereidingscommissie een grote rol. De commissie maakte een uitgebreid rapport voor de inrichting van de gemeenschappelijke operationele organisatie. In het rapport ging de commissie op basis van een aantal uitgangspunten in op de bestuurlijke, juridische, organisatorische en financiële vormgeving die zij voor ogen had. De uitgangspunten die hiervoor als basis dienden, waren gestoeld op de aard van de rioolwatertaken en de bijbehorende juridische context. Op basis van dit uitgebreide rapport en het daarin geschetste ontwerp voor deze organisatie, vond in 1997 de uiteindelijke oprichting van de

70

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT organisatie plaats. Daarbij is het rapport van de voorbereidingscommissie nagenoeg in zijn geheel overgenomen. Democratische controle ingebouwd in het ontwerp Bij de inrichting van de gemeenschappelijke operationele organisatie is nagedacht over democratische controle. Uiteindelijk besloot men om de dijkgraaf van AGV en een door het college van B en W aangewezen wethouder van de gemeente in het bestuur van de stichting plaats te laten nemen om deze democratische controle te waarborgen. Anno 2021 heeft er nog altijd een wethouder van Amsterdam zitting in het stichtingsbestuur, ondanks dat de gemeente hiermee tegen haar eigen verbonden partijenbeleid ingaat.nn Inrichting in 2021 globaal gezien nog hetzelfde De gemeenschappelijke operationele organisatie kennen we nu als Waternet en voert in 2021 nog altijd de gemeentelijke rioolwatertaken uit. Hoewel Waternet uitvoerder is, blijft Amsterdam uiteindelijk zelf verantwoordelijk. Voor een uitgebreider beeld van de inrichting, zie figuur 5.1. Waternet is een stichting en werkt ook voor het waterschap AGV. Door twee samenhangende taken - rioolbeheer (een gemeentelijke taak) en zuivering (een waterschapstaak) - samen te voegen, zag men onder andere voordelen in efficiëntie, slagkracht en innovatief vermogen.

Geen periodieke evaluatie van de inrichting De inrichting (inclusief de juridische constructie en de uitgangspunten) is sinds de oprichting van Waternet niet periodiek geëvalueerd (zie ook paragraaf 4.2.1). De vraag of de huidige inrichting nog wel de juiste is, komt hooguit impliciet ter sprake in gesprekken tussen directie- en bestuursleden. Ook bij een evaluatie van de samenwerking in 2002 ging men niet in op de passendheid van de inrichting en de juridische constructie. Het is daarnaast opvallend dat het rapport van deze evaluatie niet gedeeld is met en vastgesteld is door de gemeenteraad. Waternet ontbreekt ook in de herijking van verbonden partijen die het college vierjaarlijks uitvoert (zie ook hierna, onder Waternet als verbonden partij).

nn Deze constructie is ontwikkeld vóórdat het deelnemingenbeleid is ontstaan. Desondanks heeft

men later nooit overwogen om dit aan te passen.

71

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Figuur 5.1 Bestuurlijke inrichting anno 2021

De rol van Waternet De tweede deelvraag gaat over de rol van Waternet bij de inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken. In de komende alinea's geven we antwoord op de tweede deelvraag. Deze deelvraag luidt als volgt:

Welke rol heeft Waternet daarbij? Waternet is de gemeenschappelijke operationele organisatie van Amsterdam en AGV voor waterbeheer. In deze hoedanigheid heeft het ten opzichte van de gemeentelijke rioolwatertaken een aantal rollen. Waternet als beleidsvoorbereider Waternet is verantwoordelijk voor de voorbereiding van het rioolbeleid. Hiertoe is het gemandateerd door het college van B en W. De kaders van het rioolbeleid staan in het gemeentelijk rioleringsplan (GRP). Het GRP wordt iedere zes jaar voorbereid door Waternet. Waternet als beleidsuitvoerder en assetbeheerder Daarnaast is Waternet verantwoordelijk voor de uitvoering van de gemeentelijke rioolwatertaken. Ook hiertoe is het gemandateerd door het college van B en W. Waternet heeft voor de uitvoering van de gemeentelijke rioolwatertaken ook de rol van 'directievoerder' over bepaalde assets (infrastructuur zoals rioolbuizen) gekregen. Dit houdt in dat Waternet deze assets beheert en onderhoudt, maar dat ze in eigendom van de gemeente blijven. Voor de rioolwatertaken en taken die hiervan in het verlengde liggen, is in 1997 alleenrecht verstrekt door het college. Het alleenrecht is sindsdien nooit meer ingetrokken of bijgesteld.

72

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT Waternet als gemeentelijke directie? Waternet presenteert zich en opereert als een gemeentelijke directie. Dit wordt ook als zodanig ervaren door de vakwethouder en de ambtelijke organisatie. Gemeenteambtenaren en functionarissen van Waternet werken op verschillende beleidsterreinen samen. De coördinatie hierover verloopt decentraal. Dat wil zeggen dat de verschillende functies die elkaar nodig hebben, elkaar weten te vinden, zonder dat dit centraal bij de gemeente plaatsvindt. De meeste aansturing vindt plaats via de stafvergadering van de vakwethouder. Waternet als verbonden partij Waternet is juridisch gezien een stichting en daarmee een verbonden partij van de gemeente. Bij de inrichting van de gemeenschappelijke operationele organisatie is bewust gekozen voor deze privaatrechtelijke rechtsvorm. Het deelnemingenbeleid schrijft voor dat voor alle verbonden partijen, zoals Waternet, eens per vier jaar een herijkingoo plaatsvindt. Sinds het vaststellen van het betreffende beleid in 2014 is er geen herijking van Waternet geweest.pp Zonder gemeentelijke 'tegenspeler' De beoogde onafhankelijke bestuursdienst die second opinions zou kunnen verstrekken, zoals beschreven in het rapport van de voorbereidingscommissie, bestaat anno 2021 niet.

Er is geen gemeentelijke dienst met voldoende inhoudelijke expertise om te kunnen functioneren als dergelijke 'tegenhanger' van Waternet. Dat wil niet zeggen dat er niet succesvol wordt samengewerkt. Zowel functionarissen bij Waternet als bij de gemeente Amsterdam zijn tevreden over de manier waarop de samenwerking momenteel verloopt.

Afspraken De derde deelvraag gaat over de afspraken die door de verschillende partijen zijn gemaakt. In de komende alinea's geven we antwoord op de derde deelvraag. Deze deelvraag luidt als volgt:

Welke afspraken zijn er gemaakt over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden waarmee Waternet belast is? De belangrijkste afspraken tussen Waternet, de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV zijn vastgelegd in vijf documenten. Figuur 5.2 geeft deze afspraken tussen Amsterdam, AGV en Waternet schematisch weer.

oo Het opnieuw vaststellen van de behartiging van het publiek belang van de verbonden partij en het

in kaart brengen van het financieel belang en de risico's. pp Het college heeft in december 2020 aangegeven de constructie grondig te gaan evalueren. Daarbij is niet aangegeven of ook een herijking zal worden gedaan.

73

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM De samenwerkingsovereenkomst Ten eerste is er de samenwerkingsovereenkomst uit 1997 (zie ook paragraaf 3.4.1). Deze overeenkomst vormt het fundament van de samenwerking tussen Amsterdam, AGV en de gemeenschappelijke operationele organisatie en werd voor onbepaalde tijd aangegaan. Later zijn er nog twee samenwerkingsovereenkomsten bijgekomen, voor de overgang van de drinkwatertaken (2006) en de binnenwaterbeheertaken (2011) naar Waternet. Maar deze dienen in samenhang te worden gezien met de (basis)samenwerkingsovereenkomst uit 1997. In deze eerste overeenkomst uit 1997 zijn de uitgangspunten uitgewerkt die bij het eerdere ontwerp van de voorbereidingscommissie waren overeengekomen. Daarnaast werden in de overeenkomst belangrijke bepalingen opgenomen over hoe de fusiepartners met elkaar dienden om te gaan met inachtneming van elkaars belangen. In totaal werden in de overeenkomst dertien punten uitgewerkt: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

deelnemers van de samenwerkingsovereenkomst; overwegingen; doel van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie; taken van de gemeenschappelijke organisatie; vermogenstoekenning, directievoering, activa, onderhoud en vervanging; bestuur van de gemeenschappelijke organisatie; jaarrekening, rapportage, administratieve organisatie; personeel; evaluatie; geschillenbeslechting; duur van de overeenkomst en ontbindingsgronden; ontbinding; wijziging van de overeenkomst.

Bij punt 12, ontbinding, werden een aantal ontbindingsgronden genoemd op basis waarvan de samenwerking ontbonden kan worden. De ontbindingsgronden zijn sinds de oprichting niet geëvalueerd. Daarnaast zijn de ontbindingsvoorschriften niet meer actueel. Deze voorschriften waren met name gericht op een mogelijke ontbinding in de eerste jaren na de oprichting van Waternet. Ingeval van ontbinding was het dan de bedoeling dat beide deelnemers (fusiepartners) hun ingebrachte activa en personeel weer terug zouden nemen. Dat is in de huidige situatie, waar moeilijk tot geen onderscheid kan worden gemaakt naar inbrenger, een lastig uit te voeren bepaling. Ook heeft men geen periodieke peiling uitgevoerd van de economische waarde van (componenten van) de constructie. De stichtingsstatuten Ten tweede zijn er de stichtingsstatuten, die in het verlengde liggen van de samenwerkingsovereenkomst (zie ook paragraaf 3.4.3). In de statuten zijn onder andere het doel van de stichting beschreven en zijn er bepalingen opgenomen die de benoeming, samenstelling en werkwijze van het bestuur beschrijven. Een ander belangrijk deel van de stichtingsstatuten beschrijft de verhouding en rolverdeling tussen het stichtingsbestuur en de directie van Waternet. Zo schrijven de statuten het stichtingsbestuur een besturende,

74

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT toezichthoudende en raadgevende rol voor, terwijl dat voor de directie een ondersteunende, voorbereidende en uitvoerende rol is. Tot slot staan er in de statuten bepalingen over de frequentie waarmee en de wijze waarop directie- en bestuursvergaderingen dienen plaats te vinden. De statuten zijn voor het laatst bijgewerkt in 2011, ondanks dat een deel van de binnenwaterbeheertaken in 2019 werd teruggenomen door de gemeente.

• Rolvervulling door het stichtingsbestuur Het stichtingsbestuur vult zijn toezichthoudende rol vrij zacht in. Men karakteriseert het bestuur zelf als "flinterdun", wat inhoudt dat de toezichthoudende taak beperkt is tot bedrijfsvoeringsaspecten. Het stichtingsbestuur komt niet vaak bij elkaar. Er is veel vertrouwen in de directie, die de dagelijkse leiding heeft. Dit vertrouwen is aan de ene kant gerechtvaardigd; er gaat veel goed. Zowel gemeente Amsterdam als AGV zijn in grote lijnen tevreden over de wijze waarop de watertaken worden uitgevoerd. Aan de andere kant laat het recente ICT-incident zien dat de bedrijfsvoering van Waternet ook andersoortige risico's kent. Dit incident laat ook zien dat een scherpe, professioneel-kritische houding van het stichtingsbestuur altijd nodig is en blijft. • Rolvervulling door de algemeen directeur Hoewel de rol van Waternet voor de gemeente grote overeenkomsten vertoont met die van een gemeentelijke directie, is de rol van de algemeen directeur van Waternet iets anders dan de rol van een reguliere gemeentelijke directeur. De algemeen directeur van Waternet heeft binnen de stichting verregaande bevoegdheden. De algemeen directeur krijgt van het bestuur het mandaat om overige directieleden en ander personeel te benoemen, schorsen en ontslaan. De algemeen directeur heeft hiermee zeer veel vrijheid om het directieteam samen te stellen.

Daarnaast heeft de algemeen directeur altijd de vrijheid om van directiebesluiten af te wijken en zelf een beslissing te nemen. Hierbij moet de kanttekening geplaatst worden dat de secretaris-directeur altijd naast het besluit van de algemeen directeur een eigen, afwijkend besluit kan neerleggen bij het bestuur van het waterschap. De directeur Assets en Operatie heeft dezelfde bevoegdheid richting de gemeente. De jaarmandaten Ten derde stelt Waternet op grond van de samenwerkingsovereenkomst 1997 jaarlijks een collegebesluit of jaarmandaat op, waarin staat welke taken de stichting dat jaar zal uitvoeren (zie ook paragraaf 3.4.4). Feitelijk gaat het om een collegebesluit waarin de algemeen directeur van Waternet wordt belast met de uitvoering van de begroting inzake de rioolwatertaken en andere taken die Waternet voor de gemeente uitvoert (en dus niet om een mandaat in de zin van de Awb). Het jaarmandaat wordt door het college van B en W vastgesteld. Omdat het jaarmandaat jaarlijks wordt vastgesteld, verschaft het enige flexibiliteit in de rolverdeling tussen Waternet en gemeente Amsterdam. Formeel gezien is

75

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM het mogelijk om via het jaarmandaat extra taken aan Waternet op te leggen, maar dit is in de praktijk nog nooit gebeurd.253 De mandateringsbesluiten bevoegdheden algemeen directeur Ten vierde zijn er in aanvulling op het jaarmandaat twee aan elkaar gerelateerde mandaten die de algemeen directeur en functionarissen van Waternet specifieke bevoegdheden verlenen om te handelen namens de gemeente: het doorlopend mandaatbesluit en de ondermandaatregeling (zie ook paragraaf 4.4.3). Via deze mandaten krijgt de algemeen directeur namens de gemeente de volmacht om bepaalde bevoegdheden, die samenhangen met de rioolwatertaken, uit te oefenen. Bevoegdheden die het mogelijk maken om namens de gemeente privaatrechtelijke handelingen te verrichten en overeenkomsten af te sluiten. Maar ook bevoegdheden die samenhangen met de formele afhandeling van klachten, vergunningen en ontheffingen. Via de ondermandaatregeling kan de algemeen directeur deze bevoegdheden al dan niet gedeeltelijk weer 'doorgeven' aan functionarissen door een ondermandaat te verlenen. Het alleenrecht Ten vijfde is in 1996 via een collegebesluit het alleenrecht van Waternet voor het exclusief mogen uitvoeren van de rioolwatertaken geregeld (zie ook paragraaf 3.4.5). Dit alleenrecht is nooit aangepast of ingetrokken.

Dit betekent dat Waternet sinds 1996 de enige speler is voor wat betreft het rioolbeheer in Amsterdam.

Figuur 5.2 Afspraken tussen Amsterdam, AGV en Waternet

76

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Bekostiging De vierde deelvraag gaat over de wijze waarop de rioolwatertaken worden bekostigd en welke partijen hierbij betrokken zijn. In de komende alinea's geven we antwoord op de vierde deelvraag. Deze deelvraag luidt:

Hoe worden de rioolwatertaken bekostigd en welke (gemeentelijke) organisaties zijn daarbij betrokken? Bekostiging via de rioolheffing De gemeente vergoedt de kosten die Waternet maakt voor het uitvoeren van de rioolwatertaken. Waar de gemeentelijke rioolwatertaken bij de oprichting van Waternet bekostigd werden via het rioolrecht, worden ze sinds 2008 bekostigd via de rioolheffing. De rioolheffing is een bestemmingsheffing en levert jaarlijks ongeveer € 75 miljoen op (zie ook paragraaf 4.6.2). De geraamde kosten en het aantal belastingplichtigen zijn bepalend voor de hoogte van het rioolheffingstarief. Vast en variabel tarief In Amsterdam wordt bij het heffen van de rioolheffing rekening gehouden met het principe van 'de vervuiler betaalt'. Dit houdt in dat er naast een vast tarief - het 'eigenarendeel' (vaste heffing op basis van eigenaarschap perceel) - ook een variabel deel - het 'gebruikersdeel' (variabele heffing op basis van gebruik) - geldt. Het variabele deel is afhankelijk van het aantal kubieke meters geloosd water in het riool. Heffing door directeur Belastingen De directeur Belastingen van de gemeente Amsterdam is middels besluit aangewezen als heffingsambtenaar voor de rioolheffing. Dit houdt in dat de afdeling Belastingen primair verantwoordelijk is voor het heffen en innen van de rioolheffing.

Waternet is daarentegen verantwoordelijk voor de rapportage over de aanwending van budgetten en kredieten voor de uitvoering van de rioolwatertaken. Daarnaast levert Waternet ook een kostenonderbouwing voor het riooltarief. De rioolheffing mag niet meer dan kostendekkend zijn Volgens de geldende regelgeving mag de rioolheffing niet meer dan 100% kostendekkend zijn. Daarnaast mogen er geen kosten gedekt worden die niet samenhangen met de rioolwatertaken. De bekostiging van de rioolwatertaken lijken op dit moment conform deze regelgeving te verlopen. De kosten voor de rioolwatertaken lijken apart geadministreerd te worden en de rioolheffing lijkt niet meer dan 100% kostendekkend. De gemeente en Waternet lijken zich goed bewust te zijn van de geldende regelgeving en zien scherp toe op de naleving van bovenstaande voorschriften. Hierbij moet worden aangemerkt dat we in dit onderzoek enkel een beperkte, globale analyse hebben uitgevoerd. We hebben in dit onderzoek ook niet gekeken naar naleving van de rapportagerichtlijnen (BBV) en de juiste toedeling van overheadkosten. Een grondigere analyse komt aan bod in ons tweede deelonderzoek.

77

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Egalisatievoorziening om sterke schommelingen te voorkomen Het college heeft de mogelijkheid om een egalisatievoorziening in te stellen waarop opbrengsten van de rioolheffing geboekt kunnen worden (zie ook paragraaf 4.6.2). Hiermee kunnen zware schommelingen in het tarief ingeperkt worden of kan gespaard worden voor toekomstige uitgaven die betrekking hebben op het rioolbeheer. Amsterdam heeft een dergelijke egalisatievoorziening ingesteld en deze is conform de wetgeving geoormerkt. De stand van de voorziening was in 2019 ongeveer € 2 miljoen hoger dan voorspeld in het GRP. Waardeoverdracht Waternet kreeg bij de oprichting vermogen toegekend van de fusiepartners. Ook in 2006, 2011 en 2019 vond er waardeoverdracht plaats, toen Waternet fuseerde (en later weer scheidde) met WLB en BBA (zie ook hoofdstuk 4.1). De grootte van de waardeoverdracht in 2011 en 2019 is bekend. De hoogte van de initiële waardeoverdracht in 1997 en de waardeoverdracht in 2006 kon gedurende ons onderzoek niet vastgesteld worden, omdat deze informatie niet voorhanden was.

Beleidsvaststelling en grip Bij de vijfde deelvraag staat het rioolbeleid centraal en de wijze waarop de gemeente grip houdt op de taken waarmee Waternet belast is. In de komende alinea's geven we antwoord op deze deelvraag. Deelvraag 5 luidt als volgt:

Op welke wijze stelt het gemeentebestuur het rioolbeleid vast en hoe houdt zij grip op de taken waarmee Waternet belast is? Rioolbeleid vastgelegd in GRP, Waternet stelt op, de raad stelt vast De kaders van het rioolbeleid zijn vastgelegd in het gemeentelijk rioleringsplan (GRP). Waternet stelt iedere zes jaar het GRP op. Het momenteel geldende GRP bevat - conform de regelgeving - een overzicht van de aanwezige rioleringsvoorzieningen, de staat daarvan, de wijze waarop deze voorzieningen de komende jaren zullen worden beheerd, de gevolgen voor het milieu en welke kosten gemoeid zijn met de uitvoering van de activiteiten. Bij de totstandkoming van het GRP zijn - conform de regelgeving - naast het college ook het ambtelijk apparaat en externe partijen zoals de provincie en de nabije waterschappen geraadpleegd. In de praktijk betekent dit dat het GRP voor advies wordt neergelegd bij verschillende afdelingen, zoals DMC, V&OR en R&D maar ook bij de provinciën Noord-Holland en Utrecht. Het GRP wordt uiteindelijk door de gemeenteraad vastgesteld.

78

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Verplicht GRP vervalt Bij de introductie van de Omgevingswet zal de verplichting tot het opstellen van het GRP vervallen. De gemeente is voornemens om toch een vergelijkbaar document te blijven vaststellen in de vorm van een rioleringsprogramma. Mechanismen voor grip op de rioolwatertaken Het gemeentebestuur houdt op verschillende manieren grip op de aan Waternet gemandateerde taken. De belangrijkste mechanismen voor grip staan hieronder opgesomd:

• Het gemeentebestuur blijft (volgens de afspraken) eindverantwoordelijk voor de • • • • •

rioleringstaken; De raad houdt grip door middel van het stellen van financiële kaders in de jaarlijkse gemeentebegrotingen; De raad kan door middel van raadsvragen en moties verantwoording afdwingen; Het college houdt grip (op de bedrijfsvoering) door middel van een wethouder in het stichtingsbestuur van Waternet; Het college houdt grip (op de taakuitvoering) doordat de algemeen directeur zitting neemt en verantwoording aflegt in de stafvergadering van de wethouder; Tot slot rapporteert Waternet aan het gemeentebestuur door middel van de verschillende P&C-producten en maakt het jaarlijks een notitie Waternet Amsterdamse taken als bijlage bij de vaststellingsvoordracht van het jaarmandaat waarin beoogde investeringen en doelen voor het aankomende jaar zijn opgenomen.

Beantwoording hoofdvraag Nu we antwoord hebben gegeven op de deelvragen van ons onderzoek kunnen we antwoord geven op de hoofdvraag. Bij de beantwoording van de hoofdvraag maken we gebruik van ons integrale beoordelingskader (zie Bijlage 1). De hoofdvraag van dit deelonderzoek luidt als volgt:

In hoeverre is de wijze waarop de gemeente de rioolwatertaken heeft ingericht en aanstuurt adequaat? Aan de hand van de antwoorden op de deelvragen en ons integrale beoordelingskader kunnen we concluderen dat de wijze van inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken inhoudelijk op grote lijnen adequaat is. Er is echter door een gebrek aan evaluatie van de inrichting over de jaren heen weinig aandacht besteed aan achterstallig onderhoud en heroverweging. Hierdoor behoeft de inrichting op een aantal aspecten aandacht. Hieronder zetten we uiteen hoe we tot deze conclusie zijn gekomen. Er heerst over het algemeen tevredenheid Uit ons onderzoek kunnen we concluderen dat er over het algemeen tevredenheid heerst

79

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM over de samenwerking bij de betrokken partijen. De synergie die bij de oprichting beoogd werd, wordt door de betrokken partijen ook zodanig ervaren. De gemandateerde taken lijken door Waternet naar tevredenheid uitgevoerd te worden. Het ontwerp was adequaat, maar vergt een update Bij het ontwerp van de gemeenschappelijke operationele organisatie is rekening gehouden met een aantal belangrijke principes. Ten eerste hield men via de inbouw van democratische controle en het behoud van eindverantwoordelijkheid voor de beide oprichters rekening met de publieke aard van de rioolwatertaken. Daarnaast valt uit het rapport van de voorbereidingscommissie en de Samenwerkingsovereenkomst (1997) af te leiden dat men oog had voor de geldende juridische kaders. Ook werd rekening gehouden met de geldende beleidsdoelen. Dit maken we op uit de ontbindingsgronden en de uitgangspunten zoals geformuleerd in de samenwerkingsovereenkomst. Tegelijkertijd concluderen we dat het ontwerp toe is aan een update. Met name het borgen van gemeenschappelijke belangen behoeft op een aantal aspecten aandacht. De huidige inrichting is op drie punten in strijd met het gemeentelijk verbonden partijenbeleid (zie ook paragraaf 4.4.1). Dat geldt bijvoorbeeld voor de deelname van de inhoudelijk verantwoordelijke wethouder in het stichtingsbestuur.

Die zou kunnen leiden tot belangenverstrengeling. Vooral ook omdat bij de huidige juridische constructie - de stichtingsvorm - het bestuur van de stichting volledig bevoegd is eigen beslissingen te nemen. Rolverdeling helder, maar (te) veel afhankelijkheid richting Waternet De rolverdelingen tussen gemeente Amsterdam, AGV en Waternet zijn helder en expliciet vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst, stichtingsstatuten, jaarmandaten, mandateringsbesluiten en het collegebesluit tot alleenrecht. Ondanks dat er geen centrale coördinatie vanuit de gemeente plaatsvindt richting Waternet, lijkt de rolverdeling binnen de gemeente goed te verlopen. Daarnaast constateren we echter dat de gemeente in zekere mate afhankelijk is van Waternet. Een aantal aspecten spelen hierin een rol. Ten eerste opereert Waternet als een gemeentelijke dienst, ondanks dat het feitelijk een verbonden partij is. Waternet presenteert zichzelf ook zo en wordt door de gemeente zo gezien. Ten tweede is, mede hierdoor, de beoogde gemeentelijke tegenspeler van Waternet nagenoeg verdwenen. Origineel opperde men in het ontwerp de oprichting van bestuursdiensten bij de oprichters, die deze functie zouden vervullen. Anno 2021 zijn deze bestuursdiensten niet terug te vinden. Daardoor is veel kennis en kunde op het gebied van de gemeentelijke rioolwatertaken bij Waternet komen te liggen.

Tot slot is, mede door het ontbreken van een bestuursdienst, een groot deel van de archivering bij Waternet komen te liggen. Afspraken helder, maar onvoldoende bijgewerkt en niet op alle punten nageleefd De afspraken tussen Amsterdam, AGV en Waternet zijn helder en bindend vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst en de statuten. Met de jaarlijkse vaststelling van de jaarmandaten en de begroting en de periodieke vaststelling van het doorlopend

80

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT mandaatbesluit en het ondermandaat is ook enige flexibiliteit in de rolverdeling ingebouwd. Hierdoor kan het college van B en W jaarlijks besluiten welke taken Waternet dat jaar uitvoert. Deze afspraken zijn echter onvoldoende bijgewerkt. Zo is sinds de oprichting niet systematisch gekeken naar de passendheid van de inhoud van de samenwerkingsovereenkomst. Ook de introductie van de additionele samenwerkingsovereenkomsten (in 2006 en 2011) heeft niet geleid tot een heroverweging van de passendheid van de originele overeenkomst uit 1997. Mede door dit gebrek aan evaluatie heeft men de afspraken rondom ontbinding van de constructie nooit heroverwogen. De ontbindingsvoorschriften uit 1997 zijn in 2021, mede als gevolg van veranderende omstandigheden, niet meer passend. Daarnaast worden de afspraken niet op alle punten nageleefd. Met name de toezichthoudende rol van het stichtingsbestuur wordt in verhouding tot het ontwerp en de stichtingsstatuten relatief zwak ingevuld (zie ook paragraaf 4.3.4 ). Het stichtingsbestuur bestempelt haar eigen rol als “flinterdun”. Hiermee wordt bedoeld dat de toezichthoudende taak van het bestuur beperkt is tot de bedrijfsvoeringsaspecten van de organisatie. Toezicht op de uitvoering van de primaire taken ligt immers bij de respectievelijke bestuurlijke opdrachtgevers.

Het stichtingsbestuur laat bij het toezichthouden op de bedrijfsvoeringsaspecten zien veel vertrouwen te hebben in de directie. We constateren dat dit tot gevolg heeft dat het stichtingsbestuur een onvoldoende professioneel-kritische houding tegenover de directie aanneemt. Dit beeld wordt versterkt doordat het stichtingsbestuur de afspraken in de stichtingsstatuten voor wat betreft vergaderfrequentie en notulen niet op alle punten naleeft. Bekostiging van de rioolwatertaken verloopt adequaat, waardering kan beter We kunnen concluderen dat de bekostiging van de rioolwatertaken op grote lijnen adequaat verloopt. De rioolheffing is conform regelgeving niet meer dan 100% kostendekkend en wordt afzonderlijk geadministreerd. In dit onderzoek hebben we geen onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de rapportagerichtlijnen en de juiste toedeling van overheadkosten. Tegelijkertijd komt uit ons onderzoek naar voren dat er geen beeld is van de economische waarde van (componenten van) de constructie. De waarde van de constructie wordt niet periodiek onderzocht. Dit gebrek aan inzicht op dit vlak kan financieel gezien een complicerende factor zijn indien de constructie ontbonden wordt. Beleid en sturingsmechanismen staan, rapportage verloopt nog niet volgens de afspraken De vaststelling van het rioolbeleid verloopt conform de regelgeving en is op grote lijnen adequaat.

Ook lijkt het gemeentebestuur voldoende sturingsmechanismen te hebben om grip te houden op de aan Waternet gemandateerde taken. Zo worden bijvoorbeeld financiële kaders gesteld via de begroting, wordt er inhoudelijke verantwoording afgelegd aan de wethouder via de stafvergaderingen en is er inhoudelijke verantwoording in de raad door middel van raadsvragen aan het stichtingsbestuur.

81

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Daarentegen verloopt de rapportage over de gemandateerde taken niet conform de gemaakte afspraken in de samenwerkingsovereenkomst en de statuten. Deze documenten schrijven voor dat Waternet drie keer per jaar inhoudelijk en financieel rapporteert aan Amsterdam. Deze frequentie wordt niet gehaald. Ook is het de vraag hoe effectief de rol van een wethouder van Amsterdam in het stichtingsbestuur is als sturingsmechanisme, als het stichtingsbestuur haar toezichthoudende rol onvoldoende scherp invult.

82

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Bijlagen Bijlage 1 Beoordelingskader Centrale onderzoeksvraag In hoeverre biedt de wijze waarop de gemeente de rioolwatertaken heeft ingericht en aanstuurt, voldoende zicht op de uitvoering van deze taken? Deelvraag 1 Hoe zijn de gemeentelijke rioolwatertaken in Amsterdam ingericht? Normen deelvraag 1 Nr.

Norm

Subnorm

1.

De gekozen inrichting past bij de aard van gemeentelijke rioolwatertaken.

A. De gekozen inrichting is gebaseerd op een weloverwogen ontwerp.

2.

De gekozen inrichting past bij de van toepassing zijnde juridische kaders en de gemeentelijke beleidskaders.

3.

De gekozen inrichting past bij het huidige beleid.

4.

De gekozen inrichting past bij de te borgen belangen.

5.

De rolverdeling en relaties tussen deelnemende partijen aan de

B. De gekozen inrichting houdt rekening met de aard van de gemeentelijke rioolwatertaken.

A. De rolverdeling is op heldere wijze vastgelegd. B. De rolverdeling en de afspraken hierover zijn bindend.

83

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

gemeenschappelijke operationele organisatie (inclusief Waternet) zijn duidelijk gedefinieerd.

C. Er zijn voldoende sturings- en verantwoordingsmechanismen ingebouwd.

Deelvraag 2 Welke rol heeft Waternet daarbij? Normen deelvraag 2 Nr.

Norm

Subnorm

6.

De rolverdeling en relaties tussen deelnemende partijen aan de gemeenschappelijke operationele organisatie (inclusief Waternet) zijn duidelijk gedefinieerd.

A. De rolverdeling is op heldere wijze vastgelegd. B. De rolverdeling is passend. C. De rolverdeling en de afspraken hierover zijn bindend.

Deelvraag 3 Welke afspraken zijn er gemaakt over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden waarmee Waternet belast is? Normen deelvraag 3 Nr.

Norm

Subnorm

7.

Er zijn duidelijke afspraken gemaakt over de aan Waternet gemandateerde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

A. De afspraken zijn helder vastgelegd. B. De afspraken zijn bindend van karakter. C. De gemaakte afspraken worden periodiek heroverwogen en indien nodig gecorrigeerd.

84

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

D. De gemaakte afspraken worden nageleefd. 8.

Er is een heldere exitstrategie vastgelegd om te regelen wat er gebeurt indien deelnemende partijen niet meer tevreden zijn met de samenwerking of de gekozen inrichting willen uitbreiden of inkrimpen.

A. Er is een heldere exitstrategie die bij veranderende omstandigheden zo nodig wordt aangepast. B. Er zijn passende afspraken gemaakt over de eventuele financiële ontbinding van de constructie.

Deelvraag 4 Hoe worden de rioolwatertaken bekostigd en welke (gemeentelijke) organisaties zijn daarbij betrokken? Normen deelvraag 4 Nr.

Norm

Subnorm

9.

De bekostiging van de rioolwatertaken verloopt adequaat.

A. De kosten voor de rioolwatertaken worden afzonderlijk geadministreerd. B. De rioolheffing wordt geheven conform de Gemeentewet en is daarmee niet meer dan kostendekkend. C. De organisatie van bekostiging verloopt binnen de juiste kaders. D. Er wordt periodiek onderzoek gedaan naar de economische waarde van (de componenten van) de constructie.

85

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Deelvraag 5 Op welke wijze stelt het gemeentebestuur het rioolbeleid vast en hoe houdt zij grip op de taken waarmee Waternet belast is? Normen deelvraag 5 Nr.

Norm

Subnorm

10.

Het beleid en andere sturingsmechanismen zijn voldoende passend bij de inrichting en het karakter van de rioolwatertaken.

A. Er is beleid vastgesteld ten aanzien van de (uitvoering van) de gemeentelijke rioolwatertaken. B. Het vastgestelde beleid wordt bewaakt en nageleefd. C. Er wordt gebruikgemaakt van sturingsmechanismen.

11.

Waternet voldoet aan zijn verantwoordelijkheden ten aanzien van de gemeente.

A. Waternet bereidt stukken voor conform de gemaakte afspraken. B. Waternet rapporteert conform de gemaakte afspraken.

Het bovenstaande normenkader hanteert de volgende bronnen ter referentie:

• toepasselijke wet- en regelgeving, waaronder: – Gemeentewet – Waterwet – Wet milieubeheer – Boek 2 titel 9 BW • raadsbesluiten; • collegestandpunten en beleidsdocumenten (waaronder het GRP en het deelnemingenbeleid); • zelf opgestelde normen, veelal gebaseerd op visies of uitgangspunten van (overheids)instanties en beoordelingskaders die we in eerdere onderzoeken naar verbonden partijen hebben gebruikt (zoals onze onderzoeken naar GVB, AEB en WPW).

86

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Bijlage 2 Ontstaansgeschiedenis Waternet Aan de oprichting van Waternet in 1997 gaat een ontstaansgeschiedenis van meer dan twintig jaar vooraf.254 De provincies Noord-Holland en Utrecht, de gemeente Amsterdam en de minister van Verkeer en Waterstaat konden het er sinds de jaren zeventig niet over eens worden wie bevoegd diende te zijn voor het waterbeheer in Amsterdam (zie ook onderstaande tekst in kader). Pas eind jaren tachtig kwam de kwestie weer aan het licht toen de Gedeputeerde Staten van Noord-Holland een poging deden tot verzoening. Dat lukte niet, maar er was wel weer aandacht voor de kwestie. Begin jaren '90: nog geen overeenstemming, maar wel vooruitgang Begin jaren negentig besloot de provincie Noord-Holland dat de kwestie zich niet veel langer moest voortslepen. Er moest een doelmatigheidsonderzoek komen met de vraag hoe het waterbeheer in Amsterdam, met inachtneming van de wettelijke kaders, zo doelmatig mogelijk kon worden uitgevoerd. Hieruit kwamen verschillende mogelijkheden van samenwerking naar voren, maar ook hierover heeft men toentertijd geen overeenstemming bereikt. 1994: presentatie package-deal Na bestuurlijk overleg onder leiding van de provincie Noord-Holland tussen de lokale waterschappen en de gemeente Amsterdam besloot men om de directeuren van de toekomstige fusiepartners de gelegenheid te geven om een gezamenlijk voorstel uit te werken.

In mei 1994 hebben deze een zogeheten 'package-deal' gepresenteerd, waarin de oprichting van een nieuw 'all-in' waterschap werd beschreven, met een gemeenschappelijke organisatie voor de gemeente Amsterdam (i.c. rioolbeheer) en dit nieuwe waterschap. Het waterschap zou een combinatie zijn van het voormalige hoogheemraadschap Amstel en Vecht, het zuiveringsschap Amstel en Gooiland en het waterkwaliteitsbeheer van de provincie Utrecht. Dit nieuwe waterschap zou de naam AGV krijgen. Dit plan werd positief ontvangen. Hiermee kwam een eind aan de kwestie in zicht. 1995: uitgewerkt voorstel Onder het toekomstige waterschap AGV en de gemeente Amsterdam zou een gemeenschappelijke operationele organisatie moeten komen te hangen, waar alle operationele taken van het waterbeheer, de zuivering en het grondwater- en rioleringsbeheer zouden worden ondergebracht. Deze organisatie zou later bekend komen te staan onder de naam Waternet. Het rapport Een gemeenschappelijke operationele organisatie (1995), opgesteld namens een speciaal daartoe aangestelde voorbereidingscommissie, beschrijft het voorstel voor de inrichting van deze op te richten organisatie.qq255

qq Betrokken partijen bij het rapport waren: het Hoogheemraadschap Amstel en Vecht; het

zuiveringschap Amstel en Gooiland; de provincie Utrecht en de gemeente Amsterdam.

87

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM 1997: eerste samenwerkingsovereenkomst Het voorstel is uiteindelijk vertaald in afspraken. Deze afspraken zijn vastgelegd in een 'samenwerkingsovereenkomst' in 1997.256 De samenwerkingsovereenkomst is aangegaan tussen drie partijen: 1) de gemeente Amsterdam, 2) het nieuwe waterschap AGV, en 3) de nieuw opgerichte stichting Waternet (toentertijd nog DWRrr genaamd). In de samenwerkingsovereenkomst worden de afspraken ten aanzien van de operationele organisatie over en weer gemaakt en bevestigd. Amsterdam, AGV en Waternet zijn daarmee gehouden aan het uitvoeren van de samenwerkingsovereenkomst met inachtneming van elkaars belangen. Later volgen er nog andere samenwerkingsovereenkomsten, namelijk voor de drinkwatertaken (2006) en het binnenwaterbeheer (2011). Onderstaande tekst komt uit het rapport Een gemeenschappelijke operationele organisatie, van het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam (oktober 1995): Aan de vorming van een gemeenschappelijke operationele organisatie gaat een geschiedenis van meer dan twintig jaar vooraf. Na inwerkingtreding van de WVO in 1970 besloot de provincie Noord-Holland het waterkwaliteitsbeheer toe te vertrouwen aan de twee bestaande waterschappen Uitwaterende Sluizen en Rijnland, alsmede aan het nieuwe zuiveringschap Amstel en Gooiland. Voor de gemeente Amsterdam werd daarbij een uitzondering gemaakt.

De gemeente kwam binnen de gemeentegrenzen het actieve kwaliteitsbeheer toe. Het passieve kwaliteitsbeheer binnen de gemeentegrenzen van Amsterdam kwam in handen van Uitwaterende Sluizen, Rijnland en Amstel en Gooiland. Voor de regeling van de noodzakelijke afstemming tussen het actieve en passieve kwaliteitsbeheer zouden overeenkomsten gesloten worden. Na herhaalde pogingen bleek het voor de gemeente Amsterdam en het zuiveringschap Amstel en Gooiland echter niet mogelijk om tot een dergelijke overeenkomst te komen. Nadat vele jaren sprake was geweest van een diffuse situatie en een bestuurlijke impasse, hakten Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland in 1987 de knoop door. Gedeputeerde Staten overwogen de verantwoordelijkheid voor het gehele waterkwaliteitsbeheer binnen de gemeentegrenzen over te dragen aan de gemeente Amsterdam. Dit lokte een poging van de minister van Verkeer en Waterstaat uit om partijen onder leiding van prof. Verburg alsnog op één lijn te krijgen. Alhoewel deze poging succesvol leek, besloten Provinciale Staten van Noord-Holland het besluit van Gedeputeerde Staten te bekrachtigen. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft dit echter niet goedgekeurd. De provincie werd opgedragen het waterbeheer te organiseren op basis van de derde nota Waterhuishouding.

rr Stichting Dienst Waterbeheer en Riolering Amsterdam en Amstel, Gooi en Vecht ofwel Dienst

Waterbeheer en Riolering. Later is de naam veranderd van DWR naar Waternet. Voor het lezersgemak noemen we deze stichting in dit rapport gewoon Waternet. Op veel rioolputten in Amsterdam staat nog altijd het logo van DWR afgebeeld.

88

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT In 1990 kwam de provincie Noord-Holland met het voorstel dat de gemeente Amsterdam het actieve kwaliteitsbeheer zou overdragen aan de waterschappen. De gemeente Amsterdam kwam vervolgens met de nota ’Zorg voor water’ en ontwikkelde een aantal bestuurlijke modellen. Het streven van de gemeente Amsterdam is er steeds op gericht geweest om de operationele integratie van de zorg voor waterkwaliteit, waterkwantiteit, riolering en ondiep grondwater te behouden. Op 9 december 1992 nam de raad van Amsterdam een motie aan dat alleen met het overdragen van bevoegdheden akkoord wordt gegaan onder de voorwaarde dat de reorganisatie van het waterbeheer moet leiden tot een doelmatiger organisatie en niet mag resulteren in een lastenverhoging voor de burger. In 1992 hebben Provinciale Staten van Utrecht het waterhuishoudingsplan voor de provincie vastgesteld. Het plan bevat de intentie van Gedeputeerde Staten om te komen tot overdracht van het waterkwaliteitsbeheer met inachtneming van een goede afstemming van het waterkwaliteits-, waterkwantiteitsen het totale milieubeleid. Het provinciaal beleid is gericht op de vorming van een drietal interprovinciale waterschappen. Door Provinciale Staten is uitgesproken dat delegatie van het waterkwaliteitsbeheer geen tariefstijging tot gevolg mag hebben voor de burgers en de bedrijven.

Naar aanleiding van de ontstane impasse besloot de provincie Noord-Holland vervolgens tot het laten verrichten van een doelmatigheidsonderzoek. Dit onderzoek is uitgevoerd door Coopers & Lybrand. Bij het onderzoek worden vijf varianten onderscheiden: - Organisaties werken samen op basis van overeenkomsten; - Vorming all-in waterschap met ongedeeld RWA als onderdeel van all-in waterschap; - Vorming all-in waterschap met overdracht waterbeheer RWA aan all-in waterschap; - Status quo aangevuld met convenanten; - Openbaar Lichaam waterbeheer stad Amsterdam. De varianten zijn bij het onderzoek getoetst aan de volgende criteria: - Waterstaatkundige doelmatigheid (zoals waterstaatkundige eenheid en integraal waterbeheer); - Bestuurlijke doelmatigheid (zoals eenheid van bestuur, aansturingsvermogen van het bestuur naar het ambtelijke apparaat en externe integratie); - Organisatorische doelmatigheid (zoals ondermeer van de doelmatigheid van de structuur en de besturing); - Financiële doelmatigheid (zoals het tegen zo laag mogelijke kosten -ook voor de burger- realiseren van de te leveren prestaties).

89

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Over de varianten, de resultaten van de toetsing daarvan en mogelijke nieuwe varianten kon geen overeenstemming worden bereikt. Gedeputeerde Staten hebben daarop voorgesteld om over te gaan tot reglementering van het nieuwe waterschap en de organisatorische en financiële aspecten tot de verantwoordelijkheid te rekenen van het nieuwe waterschap. De toekomstige fusiepartners konden zich hiermee niet verenigen. Na bestuurlijk overleg onder leiding van de provincie Noord-Holland tussen de waterschappen en de gemeente Amsterdam werd besloten om de directeuren van de fusiepartners de gelegenheid te geven een gezamenlijk voorstel uit te werken. In mei 1994 hebben de directeuren de zogeheten ’package-deal’ gepresenteerd. Deze packagedeal is gebaseerd op het concept van integraal waterbeheer zoals dit omschreven is in de derde nota waterhuishouding. De package-deal beschrijft de grenzen van het nieuw op te richten waterschap, de operationele organisatie en de financiële voorwaarden en gevolgen van de oprichting van AGV. De package-deal is behoudens enkele mutaties ten aanzien van de grenzen van het nieuwe waterschap AGV onderschreven door de 3 provincies, die verantwoordelijk zijn voor de reglementering van AGV. De 3 provincies hebben een artikel 6 commissie ingesteld die belast is met het opstellen van het reglement voor het nieuwe waterschap AGV.

De leden van de artikel 6 commissie hebben een bezoek gebracht aan de minister van Verkeer en Waterstaat om vooraf haar mening te horen over de package-deal, in casu de uitgangspunten voor het nieuw te vormen waterschap. De minister heeft aangegeven dat zij ten aanzien van de grenzen haar goedkeuring niet zal onthouden. Verder ziet zij de package-deal als een oplossingsrichting als partijen het eens zijn."

90

Bijlage 3 Memo aanpassing governance van Amsterdam en Waternet Gemeente Amsterdam

)( )( Aanpassing van de governance van Amsterdam en Waternet )( Aan Van Kopie aan Datum

17 maart 2017

Inleiding

De gemeente Amsterdam heeft geconstateerd dat de governance van de stichting Waternet niet voldoet aan het beleid voor verbonden partijen. De wethouder Water heeft een directe sturingsrelatie met de directeur en het personeel van Waternet doordat hij zitting heeft in het stichtingsbestuur. Dit leidt tot een dubbele petten problematiek. De governance van Waternet is tien jaar geleden voor het laatst aangepast. In 2016 is geconstateerd door Amsterdam dat de afspraken niet meer passen bij de organisatie van de gemeente na de reorganisatie. Daarom is het door Amsterdam gewenst om deze te actualiseren. Dat is nodig omdat de governance op sommige punten begint te knellen bijvoorbeeld bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Ook is geconstateerd dat Waternet niet te vergelijken is met een verbonden partij op afstand zoals de meeste stichtingen en deelnemingen omdat een deel van het personeel van Waternet direct werkt voor het college van Amsterdam. Tegelijkertijd is Waternet ook niet te vergelijken met een rve, simpelweg omdat het geen rve is. De gemeente Amsterdam behandelt Waternet nu in sommige gevallen als een rve en in andere gevallen als een verbonden partij. De sturingsrelatie met Waternet kan verbeteren als het college hierin een heldere lijn kiest. Dat kan Amsterdam niet alleen.

Waternet is een gezamenlijke stichting van Waterschap Amstel Gooi en Vecht (AGV) en de gemeente Amsterdam. De wethouder Water, de dijkgraaf van AGV en de directeur van Waternet hebben in 2016 meerdere gesprekken gevoerd over de governance van de stichting Waternet. Deze gesprekken hebben zich vooral gericht op de gezamenlijke vormgeving van het stichtingsbestuur. Dat wordt in deze memo verder uitgewerkt. De dijkgraaf heeft aan de wethouder Water tijd gevraagd om dit in meerdere stappen met zijn DB en AB te kunnen bespreken. Terugkoppeling gesprek in DB en AB van AGV

Zowel het DB als het AB van het Waterschap hebben eind 2016 gezegd huiverig te zijn om de governance van stichting Waternet aan te passen. Waternet is de enige uitvoeringsorganisatie van het Waterschap en de plek van de Dijkgraaf in het stichtingsbestuur is een manier om grip te

Gemeente Amsterdam

Datum 17 maart 2017

Notitie

Pagina 2 van 3

hebben op de ambtelijke organisatie die als ‘eigen’ ervaren wordt. Daarbij ziet de Dijkgraaf een afbreukrisico bij het bespreken van alternatieven voor de governance van Waternet. De gemeente Amsterdam heeft een nee, tenzij beleid. Het is mogelijk om een ambtenaar of een andere wethouder Amsterdam te laten vertegenwoordigen in het stichtingsbestuur als de tenzij goed onderbouwd wordt. De Dijkgraaf en de wethouder Water hebben beiden behoefte aan bestuurlijke contactmomenten op basis van een inhoudelijke agenda. Nu spreken zij elkaar over de bedrijfsvoering van de stichting Waternet en niet over de inhoudelijke raakvlakken tussen hun portefeuilles, zoals klimaatadaptatie, het programma rainproof en het openen van nieuwe vaarroutes en zwemplekken. Het anders vormgeven van het stichtingsbestuur is niet nodig om op basis van een inhoudelijke agenda bestuurlijk overleg te organiseren. De wethouder en de dijkgraaf kunnen daar morgen mee beginnen als zij dat wensen. Mogelijkheden om het bestuur van de stichting aan te passen In juni heeft Amsterdam mogelijkheden uitgewerkt om de governance van de stichting aan te passen. Deze opties zijn besproken binnen Amsterdam en binnen het Waterschap. In onderstaande tabel staan de opties en de mogelijkheden voor Amsterdam en het Waterschap.

optie De gemeente Amsterdam en AGV leveren geen vertegenwoordiger in het stichtingsbestuur, dat is in lijn met het (nee, tenzij)beleid voor verbonden partijen in Amsterdam.

Amsterdam De optie heeft niet de voorkeur omdat de ambtenaren van Waternet direct voor het college werken en enige grip op de bedrijfsvoering gewenst is.

AGV Dit is geen optie voor AGV omdat zij directe invloed willen hebben op de bedrijfsvoering van Waternet.

De gemeente en AGV worden vertegenwoordigd door een onafhankelijke deskundige, aangesteld door de gemeente

Deze optie is goed mogelijk voor Amsterdam omdat dit in lijn is met het beleid voor verbonden partijen en enige grip geeft. Hierdoor behoudt de wethouder Water zijn dubbele pet als inhoudelijk verantwoordelijke en blijft er een directe sturingsrelatie met de directeur. Als het actieve beheer van de stichting en de interne checks and balances goed geborgd worden kan de

Dit is geen optie voor AGV omdat zij directe invloed willen hebben op de bedrijfsvoering van Waternet.

Continueren van de huidige situatie waarbij de wethouder Water zitting neemt in het stichtingsbestuur

Deze optie is prima voor AGV, maar de Dijkgraaf wil ook graag contact met de wethouder Water op basis van een inhoudelijke agenda. Als het helpt dat de wethouder Water vervangen wordt in het stichtingsbestuur om dat te doen. Dan heeft het de

Gemeente Amsterdam

Datum 17 maart 2017

Notitie

Pagina 3 van 3

De wethouder deelnemingen zitting laten nemen in het stichtingsbestuur

De burgemeester zitting laten nemen in het stichtingsbestuur

Een ambtenaar zitting te laten nemen in het stichtingsbestuur, mogelijkheden zijn: - De gemeentesecretaris - De stedelijk directeur ruimte en economie

huidige situatie gecontinueerd worden. Hiermee voldoet Waternet nog steeds niet aan het beleid voor verbonden partijen. Het is niet waarschijnlijk dat de wethouder deelnemingen daadwerkelijk aanwezig zal zijn bij de vergaderingen van het stichtingsbestuur. Hiermee voldoet Waternet nog steeds niet aan het beleid voor verbonden partijen. Het is waarschijnlijk dat de burgemeester geen ruimte maakt in zijn agenda voor vergaderingen van het stichtingsbestuur. Hiermee is de directe sturingsrelatie tussen de directeur en de wethouder water is opgelost.

voorkeur van AGV om deze vervanging door te voeren. Deze optie is prima voor AGV

Deze optie is prima voor AGV

Dit is geen optie voor AGV omdat zij maar één eigen ambtenaar hebben en deze een uitvoerende verantwoordelijkheid heeft binnen de stichting Waternet. Daarmee voldoet deze optie niet aan de eisen van ‘good governance’. Er ontstaat een disbalans als de Dijkgraaf als bestuurder in het bestuur plaats neemt en Amsterdam een ambtenaar levert.

Advies: De huidige situatie te continueren onder de voorwaarde dat actief beheer van de stichting intern goed belegd wordt, checks en balances georganiseerd worden om belangenverstrengeling / problematiek dubbele petten te ondervangen.

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Bijlage 4 Algemene werkwijze Rekenkamer

94

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Eindnoten 1 Gemeente Amsterdam, Gemeentelijk Rioleringsplan Amsterdam 2016 - 2021, p. 18. 2 Gemeente Amsterdam, jaarverslag 2019, p. 3; Begroting 2020, p. 334. 3 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 7-8.

4 Wet milieubeheer, art. 10.33; Waterwet art. 3.5; Waterwet art. 3.6. 5 Wet milieubeheer, art. 10.33. 6 Waterwet, art. 3.5. 7 Waterwet, art. 3.6. 8 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 21; en Grondwet, artikel 21.

9 UVW; IPO; Vewin; Ministerie van Infrastructuur en Milieu; VNG, Bestuursakkoord Water, april

2011, p. 11. 10 Wet milieubeheer, art. 1.1. 11 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 11-12. 12 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 11. 13 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 11-12. 14 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3. P. 12-13. 15 Gemeente Amsterdam, Gemeentelijk Rioleringsplan Amsterdam 2016 - 2021, p. 17. 16 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 13-14. 17 Waterwet, artikel 3.5, eerste lid; en Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 13-14. 18 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 15. 19 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 15. 20 Definitie afkomstig van Projectbureau Zeeweringen, weblink: https://www.zeeweringenwiki.nl/wiki/index.php/Zeeweringen, geraadpleegd op 18 november 2020. 21 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 15-16. 22 Gemeente Amsterdam, Waternet, Grondwatereffecten van onderkeldering in Amsterdam, 13 maart 2019. 23 Waterwet, art. 3.6. 24 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 14. 25 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 17. 26 Stichting Rioned, Wettelijke noodzaak riolering, 29 oktober 2019, weblink: https://www.riool.net/wettelijke-noodzaak-riolering. Geraadpleegd op 16 september 2020. 27 Stichting Rioned, Wettelijke zorgplichten, 29 oktober 2019, weblink: https://www.riool.net/wettelijke-zorgplichten. Geraadpleegd op 30 juni 2020. 28 Waterschapswet, art. 1.1. 29 Waterwet, art. 3.4. 30 Waterwet, art. 3.8. 31 Kamerstukken, 30 578, Nr. 3, p. 36.

32 UVW; IPO; Vewin; Ministerie van Infrastructuur en Milieu; VNG, Bestuursakkoord Water, april 2011, p. 28. 33 UVW; IPO; Vewin; Ministerie van Infrastructuur en Milieu; VNG, Bestuursakkoord Water, april 2011, p. 29. 34 Hoogheemraadschap Amstel Gooi en Vecht en Gemeente Amsterdam, Een gemeenschappelijke operationele organisatie, 2 oktober 1995, p. 4. 35 Idem. 36 Hoogheemraadschap Amstel Gooi en Vecht en Gemeente Amsterdam, Een gemeenschappelijke operationele organisatie, 2 oktober 1995, p. 4. 37 Hoogheemraadschap Amstel Gooi en Vecht en Gemeente Amsterdam, Een gemeenschappelijke operationele organisatie, 2 oktober 1995, p. 5. 38 Idem. 39 Hoogheemraadschap Amstel Gooi en Vecht en Gemeente Amsterdam, Een gemeenschappelijke operationele organisatie, 2 oktober 1995, p. 12.