04 Onderzoeksrapport Gemeentelijke rioolwatertaken: inrichting

ONDERZOEKSRAPPORT

Gemeentelijke Rioolwatertaken: inrichting Deelonderzoek 1: inrichting 15 APRIL 2021

DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Gemeentelijke Rioolwatertaken: inrichting. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Inhoudsopgave Inleiding ............................................................................................................................. 3 1.1 Aanleiding .....................................................................................................................................3 1.2 Unieke inrichting noodzaakt tot opdeling onderzoek ....................................................................4 1.3 Doel van het onderzoek ................................................................................................................4 1.4 Onderzoeksvragen ........................................................................................................................5 1.5 Opbouw van het onderzoek...........................................................................................................5 Beoordelingskader ........................................................................................................................6 1.7 Afbakening ....................................................................................................................................6 1.8 Aanpak ..........................................................................................................................................7

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen ............................................................................ 8 2

Riolering: een gezamenlijke zorgplicht ...................................................................... 8

2.1 Opdeling van wettelijke watertaken .............................................................................................8 2.2 Gemeentelijke zorgplichten ...........................................................................................................8 2.3 Zorgplichten waterschap .............................................................................................................11 2.4 Verplichte afstemming.................................................................................................................12

3

Inrichting van rioolwatertaken in jaren '90 .............................................................. 13 Unieke oplossing voor uniek probleem .......................................................................................13 Uitgangspunten bij ontwerp ........................................................................................................15 Bestuurlijke vormgeving .............................................................................................................17 Juridische vormgeving ................................................................................................................23 Organisatorische vormgeving .....................................................................................................31 Financiële vormgeving ................................................................................................................34 Samenvatting inrichting jaren '90................................................................................................37

4

Huidige inrichting rioolwatertaken ........................................................................... 38 Toevoeging nieuwe taken ...........................................................................................................39 Uitgangspunten ...........................................................................................................................42

1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Bestuurlijke aspecten ..................................................................................................................45 Juridische aspecten .....................................................................................................................54 Organisatorische aspecten ..........................................................................................................58 Financiële aspecten .....................................................................................................................61 Samenvatting inrichting anno 2021 .............................................................................................68

5

Conclusie .................................................................................................................. 70 Rioolwatertaken en inrichting .....................................................................................................70 De rol van Waternet ....................................................................................................................72 Afspraken ....................................................................................................................................73 Bekostiging..................................................................................................................................77 Beleidsvaststelling en grip ..........................................................................................................78 Beantwoording hoofdvraag .........................................................................................................79

Bijlagen ............................................................................................................................ 83 Bijlage 1 Beoordelingskader ............................................................................................ 83 Bijlage 2 Ontstaansgeschiedenis Waternet ...................................................................... 87 Bijlage 3 Memo aanpassing governance van Amsterdam en Waternet ............................ 91 Bijlage 4 Algemene werkwijze Rekenkamer .................................................................... 94 Eindnoten ......................................................................................................................... 95

2

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Inleiding 1.1 Aanleiding De riolering heeft een belangrijke rol in de samenleving. Een goedwerkende riolering is essentieel voor de volksgezondheid en het waterbeheer in en rondom Amsterdam. Een goedwerkende riolering wordt - net als de inzameling en verwerking van huisvuil - vaak als vanzelfsprekend beschouwd. Toch is het een omvangrijke en uitdagende taak voor de gemeente. Het riool ligt voor het overgrote deel ondergronds en is onzichtbaar, maar vormt een cruciaal onderdeel van de stedelijke infrastructuur. Een infrastructuur waarvoor het Amsterdamse gemeentebestuur verantwoordelijk is. Zowel voor de aanleg en het onderhoud als de vervanging daarvan. Dergelijke complexe uitvoeringstaken en bijbehorende infrastructurele (beheersings)vraagstukken zijn voor de gemeente een aanzienlijke uitdaging en kunnen bij gebrek aan de nodige aandacht tot grote problemen leiden. Zoals de problemen die zich al enige tijd voordoen bij het beheer en onderhoud van de Amsterdamse bruggen en kades (zie ook het rekenkameronderzoek Beheer en onderhoud bruggen). Net als bij de andere stedelijke infrastructuren gaat de aanleg van een rioolstelsel gepaard met omvangrijke investeringen die over lange perioden - vele tientallen jaren - worden afgeschreven. En voor het in goede technische staat en toekomst(klimaat)bestendig houden van het riool worden ook de nodige kosten gemaakt.

In Amsterdam ligt een omvangrijk rioolstelsel. In 2015 lag er in Amsterdam ruim 4.100 kma aan riolering met een vervangingswaarde van circa € 2,5 miljard.1 Ook de jaarlijkse kosten van de rioleringstaken zijn omvangrijk (€ 73 miljoen in 2019 en naar verwachting € 83 miljoen in 2023).2 Deze kosten worden vrijwel volledig gedekt uit de gemeentelijke rioolheffingen. Het riool vervult meerdere functies. Ten eerste zorgt het ervoor dat afvalwaterb van huishoudens en bedrijven wordt ingezameld en getransporteerd naar zuiveringsinstallaties. Ten tweede dat hemelwaterc wordt ingezameld en verwerkt. En ten derde dat de grondwaterstand lokaal op het gewenste niveau blijft. Het riool staat in verbinding met wateren en waterwerken waarvoor andere overheden, zoals waterschappen en provincies, verantwoordelijk zijn. Dit maakt de situatie soms ook bestuurlijk complex en vraagt om een goede afstemming tussen gemeenten en andere bestuursorganen. In dat kader hebben de gemeente Amsterdam en het waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) besloten om zeer intensief samen te werken. Zij hebben in 1997 een gemeenschappelijke operationele organisatie voor water- en rioolbeheer opgericht:

a Dit is ongeveer evenveel als de afstand van Amsterdam tot Teheran hemelsbreed. b Huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater,

grondwater of ander afvalwater, bijvoorbeeld zwembadwater van een particulier huishouden (zie: https://www.riool.net/soorten-afvalwater). c Regenwater, ijzel, hagel en sneeuw (zie: https://www.riool.net/soorten-afvalwater).

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM stichting Waternet (hierna: Waternet).d In Waternet zijn de wettelijke taken van zowel de gemeente als het waterschap gebundeld met als doel de werkzaamheden met betrekking tot de riolering en de waterzuivering doelmatiger uit te kunnen voeren. Naast de rioleringstaken heeft Waternet sinds 2006 ook bevoegdheden ten aanzien van de drinkwatertaken. En sinds 2011 ook het binnenwaterbeheer in de gemeente Amsterdam (waarvan een groot deel in 2019 weer is teruggenomen door de gemeente). Deze inrichting van gemeentelijke watertaken is in Nederland uniek. Waternet is - voor zover bij ons bekend - de eerste en enige instelling in Nederland die zich richt op de hele watercyclus, van drinkwater tot watersysteem.

1.2 Unieke inrichting noodzaakt tot opdeling onderzoek Vanwege de unieke inrichting voeren wij ons onderzoek naar de rioolwatertaken in Amsterdam in twee delen uit. Daarbij hanteren we een overkoepelende hoofdvraag. Beide deelonderzoeken worden zo ingericht, dat we uiteindelijk deze hoofdvraag kunnen beantwoorden. De hoofdonderzoeksvraag luidt als volgt:

In hoeverre worden de gemeentelijke rioolwatertaken adequaat uitgevoerd? Aan de hand van onze deelonderzoeken zullen we bovenstaande hoofdvraag beantwoorden. Omdat riolering een zodanig omvangrijk en complex onderwerp is, kunnen we niet alle facetten in detail onderzoeken. We zullen op basis van onze bevindingen uit dit eerste deelonderzoek de hoofdonderzoeksvraag nader afbakenen en beperken. Dit deelonderzoek richt zich op de wijze waarop het gemeentelijke rioleringsbeleid wordt vastgesteld. Daarnaast wordt in dit deel de relatie en interactie tussen de gemeente Amsterdam, het waterschap AGV en Waternet in kaart gebracht. Het volgende deelonderzoek zal meer gericht zijn op de operationele aspecten van de uitvoering.

1.3 Doel van het onderzoek Dit deelonderzoek heeft tot doel om na te gaan waarom de gemeente Amsterdam voor deze inrichting (Waternet) heeft gekozen, wat de overwegingen waren, en hoe de samenwerking tussen Waternet en de gemeente in de praktijk verloopt. Daarnaast heeft dit onderzoek tot doel om na te gaan of de gemeente in voldoende mate zicht en grip heeft op de rioolwatertaken die Waternet namens haar uitvoert.

d Toentertijd heette de stichting nog Dienst Waterbeheer en Riolering (DWR). Op 1 januari 2006 is

de naam gewijzigd in Waternet. Ten behoeve van het leesbaarheid spreken we hier over Waternet en niet over DWR.

4

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

1.4 Onderzoeksvragen De centrale vraag in dit deelonderzoek luidt als volgt:

In hoeverre is de wijze waarop de gemeente de rioolwatertaken heeft ingericht en aanstuurt adequaat? Om deze centrale vraag te kunnen beantwoorden, hebben we vijf deelvragen geformuleerd: 1 Hoe zijn de gemeentelijke rioolwatertaken in Amsterdam ingericht? 2 Welke rol heeft Waternet daarbij? 3 Welke afspraken zijn er gemaakt over de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden waarmee Waternet belast is? 4 Hoe worden de rioolwatertaken bekostigd en welke (gemeentelijke) organisaties zijn daarbij betrokken? 5 Op welke wijze stelt het gemeentebestuur het rioolbeleid vast en hoe houdt zij grip op de taken waarmee Waternet belast is?

1.5 Opbouw van het onderzoek Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden hebben we vooral exploratief en beschrijvend onderzoek uitgevoerd. De nadruk lag daarbij op het verzamelen en analyseren van relevante gegevens om de belangrijkste bevindingen op een zo helder mogelijke wijze inzichtelijk te maken in de hoofdstukken 2 tot en met 4. Het tweede deel van het onderzoek (hoofdstuk 5) heeft een toetsend karakter. In het laatste deel van hoofdstuk 5 beantwoorden we namelijk de centrale vraag aan de hand van een normenkader (zie daarvoor ook paragraaf 1.6 en Bijlage 1). We hebben ervoor gekozen om de onderzoeksvragen niet per hoofdstuk te beantwoorden. In plaats daarvan hebben we gekozen voor een structuure waarbij alle benodigde informatie ter beantwoording van de onderzoekvragen eerst aan de orde komt (hoofdstukken 2, 3 en 4). En in een concluderend hoofdstuk (5) worden de onderzoeksvragen beantwoord aan de hand van deze informatie. We zijn tot deze opbouw gekomen, omdat de inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken in Amsterdam een lange voorgeschiedenis kent waarbij niet alle aspecten in het verleden en heden zich makkelijk lenen voor beantwoording van de onderzoeksvragen. Dit kan ons inziens pas plaatsvinden nadat de hoofdstukken 2, 3 en 4 in samenhang zijn gelezen.

e Een structuur die is gebaseerd op de aanpak van de voorbereidingscommissie die in de jaren '90

een cruciale rol heeft gespeeld bij de totstandkoming van de constructie. De aanpak bestond uit de volgende hoofdonderdelen: uitgangspunten, bestuurlijke vormgeving, juridische vormgeving, organisatorische vormgeving en financiële vormgeving.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Hoofdstuk 2 geeft een korte inleiding op de inhoudelijke aspecten van de gemeentelijke rioolwatertaken. In dit hoofdstuk staan we stil bij wat onder de gemeentelijke rioolwatertaken wordt verstaan en hoe deze zich verhouden tot de zorgplichten van het waterschap. Hoofdstuk 3 gaat in op de vraag op welke manier de gemeentelijke rioolwatertaken oorspronkelijk in Amsterdam zijn vormgegeven. Deze kennis is namelijk essentieel om te begrijpen hoe de rioolwatertaken momenteel (2021) zijn ingericht. Het hoofdstuk beschrijft de unieke constructie zoals die in de 1997 tussen het waterschap AGV en de gemeente Amsterdam tot stand is gebracht en welke stappen daaraan voorafgingen. In hoofdstuk 4 schetsen we de inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken zoals die anno 2021 bestaat en functioneert. Hoewel de huidige inrichting van de rioolwatertaken veel gelijkenissen vertoont met de oorspronkelijke constructie, zijn er ook een aantal duidelijke verschillen. Daarnaast beschrijven we een aantal andere opvallende zaken met betrekking tot de huidige inrichting. In hoofdstuk 5 geven we op basis van onze bevindingen uit de hoofdstukken 2, 3 en 4 antwoord op de onderzoeksvragen die centraal staan in dit deelonderzoek.

Beoordelingskader Een integraal beoordelingskader voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag is niet in één document terug te vinden. Daarom hebben we voor ons beoordelingskader gebruikgemaakt van verschillende bronnen:

• toepasselijke wet- en regelgeving, waaronder: – Gemeentewet – Waterwet – Wet milieubeheer – Boek 2 titel 9 BW • raadsbesluiten; • collegestandpunten en beleidsdocumenten (waaronder het gemeentelijk rioleringsplan en het deelnemingenbeleid); • zelf opgestelde normen, veelal gebaseerd op visies of uitgangspunten van (overheids)instanties en beoordelingskaders die we in eerdere onderzoeken naar verbonden partijen hebben gebruikt (zoals onze onderzoeken naar GVB, AEB en WPW). Ons uitgewerkte beoordelingskader staat in Bijlage 1.

1.7 Afbakening We doen in dit deelonderzoek nog nadrukkelijk géén onderzoek naar de operationele uitvoering van de gemeentelijke rioolwatertaken. Dat deel komt aan bod in ons volgende

6

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT deelonderzoek. Verder besteden we ook weinig tot geen aandacht aan de andere taken die Waternet voor of namens de gemeente uitvoert, zoals de drinkwatertaken, de zorg voor de natte infrastructuur en het binnenwaterbeheer. Deze taken vallen buiten de scope van dit deelonderzoek. Daarnaast willen we benadrukken dat dit onderzoek niet gericht is op het vraagstuk van gemeentelijke deelnemingen of verbonden partijen in algemene zin. De focus ligt primair op de rioolwatertaken. Wij hebben onze onderzoekswerkzaamheden per 1 februari 2021 afgerond en hebben ons in dit onderzoeksrapport uitsluitend kunnen baseren op informatie die wij in de daarvoor liggende periode hebben verzameld en aan ons ter beschikking is gesteld. Daarnaast hebben wij tijdens ons onderzoek geconstateerd dat het ‘dossier Waternet’ bij de gemeente op verschillende plaatsen hiaten vertoont en dat gegevens soms niet meer beschikbaar zijn. Zo zijn documenten als de oprichtingsaktes van Waternet en het alleenrecht (1996) niet meer terug te vinden in het gemeentelijke archief. Deze documenten zijn door Waternet aan ons ter beschikking gesteld. Andere documenten konden we tijdens het onderzoek niet terugvinden, zoals een verklaring van de oorspronkelijke boekwaarde van de overgedragen activa bij de oprichting van Waternet in 1997.

1.8 Aanpak Ten behoeve van dit onderzoek hebben we gebruikgemaakt van onze reguliere onderzoeksmethoden, te weten het afnemen van interviews met betrokken functionarissen en het lezen en analyseren van diverse (beleids)documenten. Vanwege de situatie omtrent de coronacrisis hebben onze interviews in de meeste gevallen online plaatsgevonden. Het onderzoek is volgens onze standaardprocedures en spelregels verlopen, zoals beschreven in Bijlage 4.

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 2 Riolering: een gezamenlijke zorgplicht De gemeentelijke rioolwatertaken zijn vastgelegd in de wet. Deze juridische context is onlosmakelijk verbonden met de inrichting van de gemeentelijke rioolwatertaken. Om de inrichting te kunnen beoordelen, moeten we eerst de juridische context beter begrijpen. Daarom gaan we hier in de onderstaande paragrafen dieper op in. De zorgplicht wordt voor een groot deel bepaald door gemeentelijke kaders en kaders die van toepassing zijn op waterschappen. Maar ook wettelijke kaders die op Europees, nationaal en provinciaal niveau gelden, hebben hier van oudsher invloed op. Dit hoofdstuk heeft echter niet tot doel om zo volledig mogelijk in te gaan op deze wettelijke en bestuurlijke complexiteit en historie. We behandelen de basiselementen die nodig zijn om de begrenzing van de gemeentelijke verantwoordelijkheden beter te begrijpen.

2.1 Opdeling van wettelijke watertaken In Nederland zijn de verschillende waterbeheertaken door de wetgever opgeknipt en zijn verschillende overheden (provincies, waterschappen en gemeenten) voor verschillende taken verantwoordelijk. Zo zijn de waterschappen in Nederland van oudsher verantwoordelijk voor de waterstaatkundige verzorging van hun gebied. En zijn gemeenten verantwoordelijk voor de inzameling en verwerking van stedelijk afvalwater. Waterschappen zijn op hun beurt weer verantwoordelijk voor de zuivering van dit water. Tot slot hebben particulieren en overige private partijen ook verantwoordelijkheden die voortvloeien vanuit het burgerlijk recht met betrekking tot het bezit van percelen grond.3

2.2 Gemeentelijke zorgplichten De wetgever heeft het gemeentebestuur, bestaande uit de gemeenteraad en het college van B en W, verantwoordelijk gemaakt voor drie zorgplichten met betrekking tot het lokale waterbeheer.4 Deze zorgplichten noemen we in dit rapport de gemeentelijke rioolwatertaken. Drie functies, drie taken Het gemeentebestuur is via wettelijk vastgelegde zorgplichten verantwoordelijk voor de drie functies van het riool: 1 de doelmatige inzameling en transport van stedelijk afvalwater; 2 de doelmatige inzameling en verwerking van hemelwater; en 3 de grondwaterstand. De drie gemeentelijke rioleringszorgplichten staan in de onderstaande tabel,

8

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT onderverdeeld naar hun wettelijke grondslag (tabel 2.1). In de laatste kolom staat een verwijzing naar de paragraaf waarin we de zorgplicht uitgebreider bespreken.

Tabel 2.1 De gemeentelijke rioolwatertaken Nr.

Wettelijke taak

Wettekst

Paragraaf

1.

Zorgplicht voor de doelmatige inzameling en transport van stedelijk afvalwater5

Wet milieubeheer, art. 10.33

2.2.1

2.

Zorgplicht voor de doelmatige inzameling en verwerking van hemelwater6

Waterwet, art. 3.5

2.2.2

3.

Zorgplicht voor de grondwaterstandf7

Waterwet, art. 3.6

2.2.3

De gemeentelijke rioolwatertaken hangen ook samen met artikel 21 van de Grondwet, dat het recht op bewoonbaarheid van Nederland biedt.8 Het inspecteren en onderhouden van het riool, teneinde aan de bovenstaande verplichtingen te kunnen voldoen, wordt door overheden gezien als een standaard beheeractiviteit in het kader van dit artikel.9

2.2.1

Zorgplicht afvalwater

Wat is afvalwater? De Wet milieubeheer definieert afvalwater als "alle water waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen".10 Afvalwater kan afkomstig zijn van huishoudens (het doorspoelen van de wc of ander huishoudelijk afvalwater) en bedrijven (overtollig water afkomstig van bedrijfsmatige processen) of uit de openbare ruimte waar overtollig hemel- of grondwater ontstaat. Wat houdt de zorgplicht afvalwater in? Ten aanzien van de zorgplicht voor afvalwater heeft de gemeente de plicht om de inzameling van afvalwater door middel van een publiek vuilwaterriool te verzorgen en het water te transporteren naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie.11 De zorgplicht omvat twee elementen: de aanleg van riolering (of andere voorzieningen) en vervolgens een adequaat beheer hiervan. Dit moet op een doelmatige wijze gebeuren. De gemeente maakt zelfstandig de afweging of de inzameling en het transport doelmatig gerealiseerd kunnen

f Naar letter van de wet: "De gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders dragen

zorg voor het in het openbaar gemeentelijke gebied treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken, voor zover het treffen van die maatregelen doelmatig is en niet tot de zorg van de beheerder of de provincie behoort."

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM worden, en welke manier hiervoor het meest geschikt is. Indien de inzameling en het transport van afvalwater (bijvoorbeeld in delen van het buitengebied) van een gemeente niet doelmatig plaatsvindt, kan de gemeente van de provincie een ontheffing krijgen van de zorgplicht.12 De zuiveringsinstallatie is in beheer van het waterschap. De gemeente mag voor buitengebieden zelfstandig een afweging maken om een riool aan te leggen of om aparte installaties aan te brengen. Deze afweging dient plaats te vinden op basis van doelmatigheid en wordt vastgelegd in het gemeentelijk rioleringsplan (GRP).13 De gemeente maakt de keuze in overleg met het waterschap en de provincie.

2.2.2

Zorgplicht hemelwater

Wat is hemelwater? Hemelwater is een verzamelnaam voor water dat uit de lucht valt, zoals regen, sneeuw, hagel, mist en ijzel. Hemelwater kan in tegenstelling tot afvalwater ongezuiverd worden geloosd in het oppervlaktewater.14 Uitgangspunt is namelijk dat hemelwater schoon is. De wetgever heeft het liefst dat hemelwater gescheiden van het afvalwater wordt ingezameld en afgevoerd. Anders kan de hoeveelheid water die ingezameld, getransporteerd en gezuiverd moet worden, aanzienlijk toenemen. Dat brengt extra kosten met zich mee. Ook kan het leiden tot 'overstortingen': lozingen naar het oppervlaktewater van een mengsel van ongezuiverd afvalwater en hemelwater. Overstortingen hebben een negatief effect op de waterkwaliteit, en kunnen daardoor ook een bedreiging vormen voor de volksgezondheid en gezondheid van flora en fauna. Ook in Amsterdam bestaat er een beleidsmatige voorkeur voor gescheiden riolering, waarbij afvalwater en hemelwater waar mogelijk gescheiden wordt opgevangen en getransporteerd.15 Wat houdt de zorgplicht hemelwater in? Ten aanzien van de zorgplicht voor de doelmatige inzameling en verwerking van hemelwater heeft de gemeente de plicht tot het aanbieden van een voorziening waarin het hemelwater geloosd kan worden (door perceeleigenaren).16 Perceeleigenaren zijn in principe zelf verantwoordelijk voor de verwerking van hemelwater op eigen terrein.

Het hemelwater dat de gemeente ontvangt, moet zij vervolgens verwerken. Dat kan op verschillende manieren. Artikel 3.5, lid 2 van de Waterwet geeft aan dat gemeenten het hemelwater (in elk geval) kunnen:

• bergen; • transporteren; • nuttig toepassen, zoals voor bestrijding van verdroging van gebieden of de aanpak van drooggevallen funderingspalen; • terugbrengen op of in de bodem, of in het oppervlaktewater; • afvoeren naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie. Een gemeente is vrij in haar keuzes voor verwerking, zolang het maar op doelmatige wijze plaatsvindt.17 Keuzes die vaak het resultaat zijn van een integrale afweging op lokaal niveau, rekening houdend met maatschappelijke lasten en randvoorwaarden (zoals een

10

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT duurzaam watersysteem, leefomgeving, gebiedsfunctie, milieu en volksgezondheid).18 Overleg met waterschappen en provincies is daarbij gewenst.19

2.2.3

Zorgplicht grondwaterstand

Wat is grondwater? Grondwater is al het water dat zich in de ondergrond en bodems bevindt. Meestal is dit water afkomstig van hemelwater.20 Nadat het hemelwater op het oppervlakte belandt, infiltreert het direct of indirect (na zich eerst in sloten, grachten of rivieren te hebben bevonden). In stedelijke gebieden ontstaan regelmatig grondwaterproblemen als gevolg van een te hoge of te lage grondwaterstand voor de gebruiksfunctie van de grond (de gebruiksfunctie blijkt uit het relevante bestemmingsplan).21 In de binnenstad van Amsterdam is het bijvoorbeeld essentieel dat de grondwaterstand niet te laag wordt, omdat anders eeuwenoude houten funderingspalen kunnen gaan rotten. In buitenwijken moet de grondwaterstand niet te hoog zijn, want dan kan er grondwateroverlast ontstaan in de vorm van natte tuinen of vochtige woonruimten. Grondwaterstandproblemen kunnen allerlei oorzaken hebben: natuurlijke (zoals klimaatverandering), waterhuishoudkundige en/of bouwkundige (bijvoorbeeld door onderkeldering).22 Wat houdt de zorgplicht grondwaterstand in? Ten aanzien van de zorgplicht voor de grondwaterstand geldt het volgende. Het gemeentebestuur dient maatregelen te nemen, teneinde structureel nadelige gevolgen voor de grondwaterstand te voorkomen of te beperken.

Dat hoeft alleen voor zover het treffen van die maatregelen doelmatig is, en het niet tot de zorg van de beheerder of provincie behoort.23 Zo'n maatregel kan bijvoorbeeld zijn: het hemelwater in de grond lozen om te voorkomen dat houten funderingspalen gaan rotten.24 Van belang is dat de gemeente zich zoveel mogelijk inspant om een duurzame omgeving te behouden.25

2.2.4

Beheer en eigendom van riolering

De gemeentelijke rioolwatertaken zijn weliswaar een wettelijke plicht, maar dat betekent niet automatisch dat gemeenten de taken zelf dienen uit te voeren of de riolering in eigendom moeten hebben. Gemeenten mogen het beheer van het riool uitbesteden en/of aan een externe partij mandateren. Volgens stichting RIONED besteden steeds meer gemeenten het rioleringsbeheer al dan niet gedeeltelijk uit.26 Wel blijven gemeenten altijd eindverantwoordelijk voor de wettelijke zorgplichten, conform hetgeen is vastgelegd in de Wet milieubeheer en de Waterwet.

2.3 Zorgplichten waterschap Het gemeentelijk riool en de bijbehorende taken staan niet op zichzelf. Het rioolstelsel is verbonden met allerlei andere installaties en waterlichamen. Afvalwater vloeit bijvoorbeeld naar afvalwaterzuiveringsinstallaties (AWZI's) die in beheer zijn van het waterschap (zie tabel 2.2). In deze zuiveringsinstallaties wordt het afvalwater uit het riool gezuiverd voordat het uiteindelijk in het oppervlaktewater geloosd wordt. Naast het

11

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM zuiveren van afvalwater heeft het waterschap nog andere wettelijke zorgplichten die het rioolwaterbeheer raken, zoals:27

Tabel 2.2 De zorgplichten van het waterschap Nr. 1.

De waterstaatkundige verzorging van het eigen beheergebied28

Waterschapswet, art. 1.1

2.

Zorgplicht voor de waterzuiveringsinstallaties waar stedelijk afvalwater wordt gezuiverd29

Waterwet, art. 3.4

2.4 Verplichte afstemming Artikel 3.8 van de Waterwet schrijft voor dat waterschappen en gemeenten zorgdragen voor de benodigde afstemming van taken en bevoegdheden, met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer.30 Daarmee is enige vorm van afstemming tussen gemeente en waterschap op het gebied van waterbeheer wettelijk verplicht, in het bijzonder voor wat betreft de inzameling, het transport en de zuivering van afvalwater. Op deze manier geven de gemeenten, in samenwerking met de waterschappen, invulling aan de gemeentelijke rioolwatertaken.31 Bestuursakkoord Water benadrukt noodzaak afstemming Ook is er met het Bestuursakkoord Water (2011) door gemeenten, waterschappen, drinkwaterbedrijven, provincies en het Rijk afgesproken dat gemeenten onderling en samen met waterschappen hun kennis en capaciteiten slim zullen bundelen.32 Daarnaast moedigt men met dit akkoord gezamenlijke investeringen aan op het gebied van zuivering en het opschalen van de uitvoering van operationele taken naar de gebiedsgrootte van het waterschap.33 Hieruit blijkt nogmaals dat gemeenten en waterschappen onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn voor wat betreft hun lokale watertaken. Samen kunnen zij een aanpak ontwikkelen die, gelet op de lokale omstandigheden, het meest doelmatig is.

Lastige begrenzing van verantwoordelijkheden Hoewel de zorgplichten van de gemeenten en waterschappen in afzonderlijke wetten aan bod komen, is er geen eenduidigheid als het gaat om de afgrenzing. Waar het gemeentelijk rioolstelsel begint en waar het eindigt, is niet eenduidig gedefinieerd. Daarmee is het dus ook niet altijd duidelijk waar de verantwoordelijkheid van de gemeente begint, of eindigt. Dit is ook een belangrijke reden waarom afstemming tussen overheden praktische voordelen oplevert.

12

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

3 Inrichting van rioolwatertaken in jaren '90 Nu we de juridische context beter begrijpen gaan we in dit hoofdstuk in op de keuzes die door de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV zijn gemaakt bij de invulling van hun zorgplichten. Onze aandacht gaat daarbij in het bijzonder uit naar de wijze waarop de gemeentelijke rioolwatertaken zijn ingevuld. Waarom de jaren '90? Dit (deel)onderzoek gaat over de inrichting van de rioolwatertaken. Een inrichting waarvan het fundament in de jaren '90 van de vorige eeuw is gelegd. Om de constructie anno 2021 te kunnen begrijpen, is het naar onze mening noodzakelijk om de oorspronkelijke inrichting te begrijpen. Daarom brengen we in dit hoofdstuk de uitgangspunten van het ontwerp en de bestuurlijke, juridische, organisatorische en financiële vormgeving van de uiteindelijke inrichting van de rioolwatertaken in kaart. We baseren ons op een groot aantal belangrijke documenten die toentertijd zijn opgesteld. Deze geven echter een beperkte mate van zekerheid over de feitelijke situatie in die tijd (zie kader). Onderzoeksmethoden We baseren ons in dit hoofdstuk uitsluitend op documenten die ons gedurende het onderzoek zijn overhandigd en informatie afkomstig uit gevoerde interviews in 2020. We hebben geen uitgebreid historisch onderzoek uitgevoerd naar de exacte situatie in de jaren '90.

Het is ook niet ons doel om een uitputtende historische reconstructie van de feiten weer te geven. Het is dus mogelijk dat de in de documenten geschetste situatie niet altijd exact overeenkwam met de uiteindelijk gerealiseerde situatie. Met dit voorbehoud dient dit hoofdstuk te worden gelezen. Gemeenschappelijke operationele organisatie Bij de invulling van de wettelijk voorgeschreven plicht tot afstemming (zie paragraaf 2.4), hebben de gemeente Amsterdam en het waterschap AGV in de jaren '90 voor een vergaande vorm van samenwerking gekozen. Ze hebben een gemeenschappelijke operationele organisatie opgericht die zich uitsluitend bezighoudt met water- en rioolbeheer. Hieraan zijn de nodige stappen voorafgegaan. In dit hoofdstuk lichten we toe op welke wijze de gemeenschappelijke operationele organisatie tot stand is gekomen en beschrijven we de gekozen constructie op basis van bestuurlijke, juridische, organisatorische en financiële aspecten.

Unieke oplossing voor uniek probleem De totstandkoming van Waternet zoals we dat nu kennen, heeft een lange voorgeschiedenis (zie Bijlage 2). Kenmerkend was dat de oprichting van deze 'all-inorganisatie' voornamelijk tot doel had om een einde te maken aan de toen al ruim twintig jaar voortslepende bestuurlijke problemen tussen provincies, gemeente,

13

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM hoogheemraadschap en zuiveringsschap die op overlappende gebieden eigen wettelijke zorgplichten hadden.34 De oprichting van een gemeenschappelijke operationele organisatie zou een goede waarborg moeten bieden voor de behartiging van de belangen van alle deelnemende overheden, was de gedachte.35

"De gemeenschappelijke operationele organisatie vormt een uniek antwoord op een uniek probleem"g

Meerdere redenen om samen te werken Een uniek antwoord op een uniek bestuurlijk probleem dus. Daarnaast zou deze bijzondere manier van intensief samenwerken de theorie van integraal waterbeheer in de praktijk moeten brengen.36 Bij integraal waterbeheer wordt gestreefd naar een zo groot mogelijke integratie en een optimale coördinatie van de 'waterfacetten' riolering, zuivering, grondwater en oppervlaktewater. Verder was ook de verwachting dat door deze keuze schaalvoordelen benut konden worden, zodat de uitvoering van de genoemde taken efficiënter kon gaan plaatsvinden.37 Tot slot zou het innovatief vermogen, de slagkracht en de uitvoering van het waterbeheer verbeteren.38 Gezamenlijk voorstel bestaande uit twee stappen Na bestuurlijk overleg onder leiding van de provincie Noord-Holland tussen de drie oude waterbeheerdersh en de gemeente Amsterdam werd besloten om een gezamenlijk voorstel uit te werken. De 'package-deal' die hieruit rolde is in mei 1994 gepresenteerd. Het voorstel bestond ruwweg uit twee stappen:

• De eerste stap was om een nieuw waterschap op te richten in het zuidoosten van de provincie Noord-Holland en het noordwesten van de provincie Utrecht, bestaand uit twee reeds bestaande waterschappen en het waterkwaliteitsbeheer van de provincie Utrecht. De werknaam van het nieuw te vormen waterschap werd Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht, afgekort AGV. Daarmee zou voor het eerst in de geschiedenis het gehele gebied van Amsterdam in één waterschapsverband worden gebracht.39 • De tweede stap van de uitwerking was om het nieuwe waterschap AGV samen met de gemeente Amsterdam 'operationeel' te laten fuseren in een nieuw op te richten gemeenschappelijke organisatie.40

g Citaat uit: Een gemeenschappelijke operationele organisatie, een rapport van de

Voorbereidingscommissie AGV, voor het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht en de Gemeente Amsterdam, 2 oktober 1995. h Het hoogheemraadschap Amstel en Vecht, het zuiveringschap Amstel en Gooiland, en het waterkwaliteitsbeheer van de provincie Utrecht

14

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT Het bovenstaande is in figuur 3.1 schematisch weergegeven. Om de tweede stap verder gestalte te geven werd er een voorbereidingscommissiei ingesteld. Deze commissie kreeg de taak om vorm te geven aan de (kaders voor de) nieuwe gemeenschappelijke organisatie. Daartoe schreven zij een uitgebreid rapport.41 We zullen hierna verder ingaan op de tweede stap van de uitwerking en volgen daarbij zoveel mogelijk de opbouw van het rapport van de voorbereidingscommissie.42

Figuur 3.1 Vorming van de gemeenschappelijke organisatie in twee stappen

Uitgangspunten bij ontwerp Bij het vormgeven van de nieuwe organisatie hanteerde de voorbereidingscommissie een lijst van dertien uitgangspunten.43 Hieronder gaan we dieper in op de meest in het oog springende uitgangspunten.

Samenwerkingsovereenkomst als basis De nieuwe gemeenschappelijke organisatie zou taken gaan uitvoeren en beleid voorbereiden voor zowel de gemeente Amsterdam als het nieuwe waterschap AGV.44 Daarmee waren er dus meerdere partijen betrokken. Uitgangspunt was dat aan deze gemeenschappelijke organisatie een samenwerkingsovereenkomst ten grondslag zou liggen die de spelregels diende te bepalen voor alle betrokken partijen en het fundament vormde van de constructie.45 De samenwerkingsovereenkomst zou moeten worden aangegaan voor onbepaalde tijd. Regels over het 'hoe te handelen' bij tussentijdse spanningen zouden in de samenwerkingsovereenkomst worden uitgewerkt.

i De voorbereidingscommissie werd voorgezeten door de oud-minister Zeevalking en bestond mede

uit de eerstverantwoordelijke bestuurders, onder wie de wethouder voor Milieu. De commissie werd in belangrijke mate bijgestaan door prof. mr. dr. J.J.I. Verburg (bijzonder hoogleraar waterstaats- en waterschapsrecht), privatiseringsdeskundige mr. S.R. Schuit (privatiseringsdeskundige bij Van Loeff Claeys Verbeke) en mr. drs. J.P. van der Meij (organisatiedeskundige bij Moret Ernst & Young).

15

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Na zes jaar evaluatie Er zou in het zesde jaar na de totstandkoming van de samenwerkingsovereenkomst een evaluatie moeten plaatsvinden van de samenwerkingsrelatie.46 Hieruit blijkt dat men bij het ontwerp oog had voor het risico van het eventueel mislukken van de samenwerking, en daartoe beheersmaatregelen probeerde in te richten. Het was namelijk een unieke constructie waarmee men nog geen ervaring had.

Behoud van eindverantwoordelijkheid De eindverantwoordelijkheden voor de wettelijke taken dienden bij de afzonderlijke partijen (oprichters) te blijven. Uit het ontwerp blijkt weliswaar dat de gemeente en het waterschap het voornemen hadden om beleidsvoorbereiding en -uitvoering aan de nieuwe organisatie over te laten, maar zij zouden hierbij niet hun eindverantwoordelijkheden voor deze taken verliezen.47 Het werd essentieel geacht dat zowel Amsterdam als AGV onderscheidenlijk voor hun eigen wettelijke taken eindverantwoordelijk bleven.

Behoud van beleidsvaststelling Daarnaast was er een wens om het beleid ten aanzien van het rioolbeheer respectievelijk het waterbeheer zelf te kunnen blijven bepalen.48 De taken tot 'voorbereiding' en 'uitvoering' van het beleid zouden worden gemandateerd aan de nieuwe gemeenschappelijke organisatie. De wettelijke taak tot vaststelling van beleid diende echter voorbehouden te blijven aan Amsterdam respectievelijk AGV.

Behoud van eigen kennis en kunde Om de eindverantwoordelijkheid over de gemandateerde taken goed te kunnen dragen, achtte men het noodzakelijk om binnen de eigen organisaties een hoog niveau van inhoudelijke kennis en kunde te behouden.49 Hiertoe zou invulling worden gegeven aan de hand van een onafhankelijke bestuursdienst. Deze onafhankelijke bestuursdienst zou voorstellen van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie inhoudelijk kunnen toetsen en zo nodig second opinions kunnen verstrekken.50 Dit had waarschijnlijk tot doel om een te grote afhankelijkheid van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie te voorkomen.

Behoud van eigen bezittingen Een ander uitgangspunt was dat de belangrijkste activa van de gemeente en het nieuwe waterschap in eigen bezit bleven.51 Enkel de activa die voor meerdere zaken gebruikt konden worden - de multifunctionele activa - werden aan de nieuwe gemeenschappelijke operationele organisatie overgedragen. Dat betekende dat multifunctionele activaj door de gemeente en het waterschap werden ingebracht, maar dat de overige activa, zoals het rioolstelsel van de gemeente en bemalingsinrichtingen, waterkeringen en AWZI's van het waterschap, in eigen bezit zouden blijven. De nieuwe gemeenschappelijke organisatie zou

j Bijvoorbeeld gebouwen, voertuigen, werkplaatsen en laboratoria.

16

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT wel het mandaat krijgen 'tot directievoering' over deze overige activa, zodat bijvoorbeeld het uitvoeren van werkzaamheden aan het riool wel mogelijk zou zijn.

Behoud van afzonderlijke administraties Men achtte - met het oog op regelgeving en eigen eindverantwoordelijkheid - het noodzakelijk dat de gemeenschappelijke organisatie afzonderlijke (strikt gescheiden) administraties zou voeren.52 De verschillende taken werden namelijk gefinancierd met specifieke belastingen. Vermenging van verschillende kosten en opbrengsten was daarom niet toegestaan. In dit verband zouden ook de deelbegrotingen en deeljaarrekeningen per taak vastgesteld moeten worden door de gemeenteraad en het algemeen bestuur van AGV.53 De vastgestelde begrotingen zouden daarmee het financiële kader vormen voor de gemeenschappelijke operationele organisatie.

Bestuurlijke vormgeving Het ontwerp van de voorbereidingscommissie leidde per 18 februari 1997 - conform de uitgangspunten - tot een samenwerkingsovereenkomst.54 Deze overeenkomst vormde het fundament van de gemeenschappelijke operationele organisatie. In de overeenkomst zijn niet alleen de geformuleerde uitgangspunten uitgewerkt, maar zijn ook bepalingen opgenomen over hoe de fusiepartners met elkaar dienen om te gaan met oog voor elkaars belangen. De overeenkomst werd voor onbepaalde tijd aangegaan en kende drie contractpartijen: de gemeente Amsterdam, het nieuwe waterschap AGV en de rechtspersoon waarin de nieuwe gemeenschappelijke organisatie werd ondergebracht.k Deze overeenkomst is kort nal de oprichting van de nieuwe rechtspersoon vastgesteld.55 Samen met de statuten van de nieuw opgerichte rechtspersoon vormde dit het initiële 'bouwwerk' van de nieuwe constructie.m Een bouwwerk met de nodige aandacht voor de bestuurlijke verhoudingen. In de volgende paragrafen staan we stil bij de verschillende bestuurlijke organen die de constructie kent en de wijze waarop deze organen dienen (samen) te werken. Tevens zullen we aandacht besteden aan de wijze waarop het gemeentebestuur grip op de gekozen constructie dient te houden.

Daarnaast gaan we nader in op de rolverdeling tussen het gemeenbestuur (het college van B en W, de gemeenteraad) en het bestuur en de directie van de gemeenschappelijke organisatie. In figuur 3.2 hebben we de bestuurlijke verhoudingen schematisch weergegeven:

k De nieuwe gemeenschappelijke organisatie heette toentertijd 'Stichting Dienst Waterbeheer en

Riolering Amsterdam en Amstel, Gooi en Vecht' ofwel Dienst Waterbeheer en Riolering (DWR). l De nieuwe gemeenschappelijke organisatie is op 2 december 1996 opgericht, de samenwerkingsovereenkomst is op 18 februari 1997 aangegaan. m In paragraaf 3.4 gaan we verder in op de samenwerkingsovereenkomst en hoe deze zich verhoudt tot andere aspecten van de juridische vormgeving, zoals de samenwerkingsovereenkomst.

17

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Figuur 3.2 Bestuurlijke vormgeving (focus op gemeente Amsterdam)

In de subparagrafen 3.3.1 en 3.3.2 gaan we nader in op de rol die het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad (in rood weergegeven) vervullen in de constructie. In de subparagrafen 3.3.3 en 3.3.4 staan we uitgebreid stil bij de bestuursorganen die de organisatie zelf kent: het bestuur en de directie (in grijs weergegeven). Gezien onze specifieke aandacht voor de relatie met de gemeente Amsterdam zullen we slechts beperkt ingaan op de rol van het waterschap AGV (in blauw weergegeven).

Het college van B en W Het college van burgemeester en wethouders (vanaf nu: het college) bestuurt de gemeentelijke organisatie. Het college voert besluiten uit van de gemeenteraad en wetten en regelingen van het Rijk en de provincie. Het college is onder andere eindverantwoordelijk voor een goede uitvoering van de gemeentelijke rioolwatertaken (zie paragraaf 2.2). Het college is verder verantwoordelijk voor de financiën van de gemeente en de ambtelijke organisatie. College blijft eindverantwoordelijk door gebruik van 'mandaat' De wens van de fusiepartners was om de eindverantwoordelijkheid voor de taken die de nieuwe organisatie zou uitvoeren, te blijven behouden (zie paragraaf 3.2.3). Om de nieuwe gemeenschappelijke organisatie tóch de rioolwatertaken uit te kunnen laten voeren is er gekozen voor een mandaatstructuur. Hierbij geeft het college een 'mandaat' aan de gemeenschappelijke organisatie binnen de financiële kaders die direct voortvloeien uit de (door de gemeenteraad vastgestelde) gemeentelijke begroting.56 Dit besluit wordt ook wel het jaarmandaat genoemd. Er is hierbij echter niet sprake van een mandaatbesluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, maar eerder een opsomming van de taken

18

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT waarmee het college de algemeen directeur van de gemeenschappelijke organisatie belast.57 In paragraaf 3.4.4 gaan we dieper in op het jaarmandaat. Eén lid van het college neemt zitting in het bestuur In de samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd dat de leden van het college een van hen aanwijst om zitting te nemen in het bestuur van de gemeenschappelijke operationele organisatie.58 Daarnaast is ook de dijkgraaf van AGV lid van het bestuur van de gemeenschappelijke organisatie.59 Zowel het college-bestuurslid als het dijkgraafbestuurslid ontvangen geen bezoldiging voor deze aanvullende bestuursfunctie.60 Het college kiest samen met AGV de voorzitter van het bestuur In de samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd dat de voorzitter (het derde lid) van het bestuur benoemd, geschorst en ontslagen zal worden door het dagelijks bestuur van AGV en het college van Amsterdam.61 De voorzitter is onafhankelijk ten opzichte van Amsterdam en AGV.

Deze twee partijen bepalen tezamen de hoogte van de bezoldiging van de voorzitter.62 Als het wederzijds vertrouwen in de voorzitter komt te vervallen, zullen het dagelijks bestuur van AGV en het college met elkaar in overleg treden.63 Het college wordt ondersteund door een bestuursdienst Conform het uitgangspunt van behoud van onafhankelijke kennis en kunde (zie paragraaf 3.2.5) zou een bestuursdienst het college ondersteunen in de plichten die behoren tot de eindverantwoordelijkheid ten aanzien van de gemeentelijke rioolwatertaken.64 Opvallend is dat in het ontwerp van de voorbereidingscommissie deze bestuursdienst relatief veel aandacht krijgt, maar in de samenwerkingsovereenkomst slechts beperkt aan de orde komt. Men noemt enkel dat de 'bestuursondersteuning' voor de taken van Amsterdam zal worden uitgevoerd door de bestuursdienst. Er wordt niet verder uitgewerkt wat er onder bestuursondersteuning dient te worden verstaan, terwijl in het ontwerp wordt gesproken over het inhoudelijk toetsen van voorstellen van de gemeenschappelijke organisatie en het zo nodig verstrekken van second opinions hierover. Het is ons niet bekend of er expliciet voor is gekozen om de invulling van de bestuursondersteuning globaler te benoemen en zo ja, waarom.

De gemeenteraad De gemeenteraad (vanaf nu: de raad) heeft een kaderstellende en controlerende rol. De kaderstellende rol houdt onder andere in dat de raad het beleid bepaalt en hierin prioriteiten stelt.65 De controlerende rol houdt onder andere in dat de raad het college controleert of de afspraken op een doeltreffende, doelmatige en rechtmatige wijze zijn nagekomen. Daarnaast beschikt de raad over enkele vergaande rechten die het hierin ondersteunt. Een van deze rechten is het budgetrecht. Dat houdt in dat de raad verantwoordelijk is voor het toekennen van financiële middelen ten behoeve van de verschillende gemeentelijke taken. De raad besloot tot aangaan van de samenwerkingsovereenkomst Uit de samenwerkingsovereenkomst blijkt dat de raad op 26 juni 1996 het college machtigde om de samenwerkingsovereenkomst aan te gaan.66 Uit achterliggende stukken

19

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM valt af te leiden dat de raad besloot mee te werken aan de vorming van één waterschap voor Amsterdam en de oprichting van een gemeenschappelijke operationele organisatie, mits deze doelmatiger zou werken en het niet tot tariefstijgingen zou leiden.67 De raad stelt het rioleringsbeleid vast Conform het uitgangspunt dat beleidsvaststelling van het rioleringsbeleid bij de raad zou blijven (zie paragraaf 3.2.4), is de wettelijke taak tot beleidsvaststelling bij de raad gebleven. Er is verder geen specifieke aandacht geschonken aan (het proces tot) beleidsvaststelling in de samenwerkingsovereenkomst en de statuten. Er is echter wel aandacht besteed aan het proces van beleidsvoorbereiding, omdat dit bij de nieuwe gemeenschappelijke organisatie werd belegd. De raad bepaalt het budget De raad stelt jaarlijks de gemeentebegroting vast en bepaalt daarmee ook het jaarlijkse budget voor de uitvoering van de rioolwatertaken.68 De gemeentebegroting is vervolgens bepalend voor het jaarmandaat en daarmee voor de financiële kaders bij de uitvoering van de gemeentelijke rioolwatertaken. Financiële kaders die ten slotte gebruikt dienen te worden bij het vaststellen van het jaarlijkse tarief voor rioolrecht.

Daarnaast stelt de raad de jaarrekening voor de Amsterdamse taken vast als onderdeel van de gemeentelijke jaarrekening.69 Uiteindelijk stelt het bestuur van de organisatie aan het eind van het boekjaar de complete jaarrekening vast conform hetgeen is vastgesteld door de raad. In paragraaf 3.6 gaan we dieper in op de financiering van de rioolwatertaken.

Het bestuur van de gemeenschappelijke organisatie De nieuwe gemeenschappelijke organisatie moest uiteraard ook zelf bestuurd worden. Er diende een (statutair) bestuur te worden gevormd dat verantwoordelijkheid draagt voor het 'beleid' van de gemeenschappelijke organisatie. Dat ervoor zorgt dat de zaken financieel op orde zijn, dat er een goede administratie is en dat de activiteiten naar behoren worden uitgevoerd. Er is bij de oprichting van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie voor gekozen om het dagelijks bestuur zoveel mogelijk te beleggen bij een directie. In de praktijk betekent het dat het dagelijkse reilen en zeilen van de organisatie niet wordt aangestuurd door het bestuur, maar dat de voorbereiding en uitvoering van ‘het besturen’ is overgedragen aan de directie van de gemeenschappelijke organisatie.70 Daarmee blijft er voor het bestuur een meer toezichthoudende rol over. Een bestuur dat bestaat uit drie personen, te weten de dijkgraaf van AGV, een door het college aangewezen wethouder van de gemeente en een gezamenlijk benoemde onafhankelijke derde, die voorzitter is van het bestuur (figuur 3.3).71 Hiermee achtte men democratische controle in de stichting te integreren.72

20

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT

Figuur 3.3 Formatie van het bestuur

Het bestuur heeft voornamelijk een toezichthoudende en raadgevende rol Uit de samenwerkingsovereenkomst en statuten blijkt dat het bestuur belast is met het toezichthouden op de algemene gang van zaken binnen de gemeenschappelijke organisatie en op de vervulling van de taken die door het bestuur aan de directie zijn opgedragen.73 Daarnaast ziet het bestuur toe op de naleving van de samenwerkingsovereenkomst en de statuten van de gemeenschappelijke organisatie.74 Het bestuur werd ook in de raadsvoordracht die ten grondslag lag aan de oprichting vergeleken met een raad van toezicht.75 Naast de toezichthoudende rol heeft het bestuur ook een raadgevende rol. Het bestuur staat de directie van de gemeenschappelijke organisatie met raad terzijde.76 Overige bevoegdheden Naast de bovenstaande rollen heeft het bestuur nog een aantal formele bevoegdheden. Zo kan het bestuur de algemeen directeur van de organisatie benoemen, schorsen en ontslaan.77 Het bestuur kan ook andere directieleden en personeel benoemen, schorsen en ontslaan maar deze bevoegdheid wordt in de praktijk overgelaten (gemandateerd) aan de algemeen directeur. Leden van het bestuur kunnen overigens niet benoemd worden tot lid van de directie.78 Verder stelt het bestuur het directiereglement vast, waarin regels worden gegeven over de werkwijze en besluitvorming van de directie en hun onderlinge taakverdeling.

Ook stelt het bestuur de jaarlijkse begroting en jaarrekening van de organisatie vast en benoemt het de controlerend accountant.

De directie van de gemeenschappelijke organisatie Naast een bestuur kreeg de nieuwe operationele organisatie vanaf het begin ook een directie. De directie bestaat uit ten minste twee leden, waaronder een algemeen directeur en de secretarisn van AGV.79 De directie zal in de praktijk nog uit meer leden bestaan. Zoals is aangegeven in paragraaf 3.3.3 wordt de algemeen directeuro benoemd (geschorst en

n Ex artikel 55 van de Waterschapswet. De secretaris van het waterschap wordt benoemd door het

algemeen bestuur van het waterschap. Het algemeen bestuur benoemt daarmee direct een directielid (Amsterdam kan dit niet). Uit de achterliggende stukken blijkt dat dit een uitdrukkelijke wens was van de waterschapszijde tijdens de onderhandelingen over de fusie. o Gezien de eis dat de algemeen directeur niet in een afhankelijke positie ten opzichte van AGV of Amsterdam mag komen, kan deze functie niet ingevuld worden door de secretaris van AGV of een gemeenteambtenaar.

21

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM ontslagen) door het bestuur.80 De algemeen directeur krijgt van het bestuur het mandaat om hetzelfde te doen voor de overige directieleden en ander personeel. De algemeen directeur krijgt hiermee zeer veel vrijheid om het directieteam samen te stellen. De directie stelt een reglement op omtrent de werkwijze en besluitvorming en onderlinge taakverdeling.81 Het bestuur stelt dit reglement vast. Directie heeft ondersteunende, voorbereidende en uitvoerende rol De directie houdt zich bezig met het dagelijkse reilen en zeilen van de operationele organisatie. De directie is belast met de ondersteuning van het bestuur en met de vervulling van de taken die haar door het bestuur worden opgedragen. Daarmee heeft de directie een zeer uitvoerende rol. De directie legt hierover verantwoording af aan het bestuur. Daarmee is de governancestructuur van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie te karakteriseren als een zogeheten two-tier board, waarin het ene orgaan een toezichthoudende rol heeft (het bestuur), en het andere een uitvoerende rol (de directie; zie ook figuur 3.4).

Figuur 3.4 De two-tier board van de gemeenschappelijke organisatie

Directie bereidt jaarmandaat voor De directie is verantwoordelijk voor de voorbereiding van het jaarmandaat dat wordt vastgesteld door het college (zie paragrafen 3.3.1 en 3.4.4).82 Nadat het college het jaarmandaat heeft vastgesteld, doet de directie deze toekomen aan het bestuur. Het jaarmandaat geldt voor het opvolgende kalenderjaar, en moet dus geruime tijd van tevoren worden voorbereid. Het jaarmandaat moet gebaseerd zijn op een meerjarenplan (van ten minste vijf jaar) en eventueel afzonderlijke (investerings)besluiten. Directie bereidt meerjarenplan voor Ook het meerjarenplan moet worden voorbereid door de directie. Het meerjarenplan moet afgestemd zijn met de vigerende beleidsstukken van AGV en Amsterdam, zoals het gemeentelijk rioleringsplan.83 In de samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd dat AGV respectievelijk Amsterdam het meerjarenplan vaststellen.84 Er is (in het geval van Amsterdam) niet specifiek vastgelegd of het college dan wel de raad het meerjarenplan vaststelt. De directie doet het vastgestelde meerjarenplan tevens toekomen aan het bestuur. Directie stelt begroting en jaarrekening op De directie is ook belast met het opstellen van de begroting en jaarrekening van de

22

GEMEENTELIJKE RIOOLWATERTAKEN: INRICHTING – ONDERZOEKSRAPPORT gemeenschappelijke organisatie.85 Het bestuur stelt de begroting en jaarrekening van de organisatie vast, conform hetgeen in de jaarstukken van AGV en Amsterdam door de raad en het bestuur van AGV is vastgesteld. AGV en Amsterdam kunnen dus wijzigingen aanbrengen in de door de directie opgestelde jaarstukken, alvorens het bestuur ze definitief vaststelt.p Directie rapporteert minstens drie maal per jaar aan bestuur Tot slot rapporteert de directie drie keer per jaar aan het gemeentebestuur, waarbij verslag wordt gedaan over de financiële staat van de gemeenschappelijke organisatie en over de uitvoering, het effect, de kwaliteit en de gerealiseerde kostprijs van de taken en werken die door de gemeenschappelijke organisatie uitgevoerd zijn.86 Deze verslaggeving loopt min of meer in lijn met de gemeentelijke jaarstukken.q

Juridische vormgeving In de vorige paragraaf hebben we het gehad over de bestuurlijke vormgeving van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie hoe deze zich verhoudt tot de gemeente Amsterdam. Hierna gaan we verder met de juridische vormgeving van de constructie in de jaren '90. De juridische constructie in de jaren '90 werd hoofdzakelijk door de volgende elementen gevormd:

• De entiteiten gemeente Amsterdam, AGV en de nieuwe gemeenschappelijke operationele organisatie; • Een samenwerkingsovereenkomst tussen de bovenstaande entiteiten; • De statuten van deze nieuwe gemeenschappelijke operationele organisatie; • De jaarlijks (door Amsterdam respectievelijk AGV) af te geven jaarmandaten waarin opdracht gegeven wordt tot uitvoering van de (rioolwater)taken. We beschrijven de juridische constructie (jaren '90) daarom aan de hand van de bovenstaande elementen. In de onderstaande figuur geven we op hoofdlijnen de juridische vormgeving weer zoals die is ontstaan in de jaren '90 (figuur 3.5). In de volgende subparagrafen gaan we dieper in op de juridische aspecten van de samenwerkingsovereenkomst, de keuze voor de stichtingsvorm van de nieuwe gemeenschappelijke operationele organisatie, de statuten van de gemeenschappelijke operationele organisatie en de af te geven jaarmandaten.

p Amsterdam en AGV kunnen enkel voor hun eigen taken wijzigingen aanbrengen. q Specifiek: voor het eerst uiterlijk acht weken na het verstrijken van de eerste vier maanden van

het kalenderjaar, de tweede keer uiterlijk acht weken na het verstrijken van de eerste acht maanden van het kalenderjaar.

23

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Figuur 3.5 Juridische vormgeving Waternet (DWR)

Afspraken samenwerkingsovereenkomst We hebben het in paragraaf 3.2.1 en het begin van paragraaf 3.3 al kort gehad over de samenwerkingsovereenkomst. Deze kwam - conform de vooraf afgesproken uitgangspunten voor de samenwerking - op 18 februari 1997 tot stand.87 De overeenkomst vormt het fundament van de samenwerking tussen Amsterdam, AGV en de gemeenschappelijke operationele organisatie. De overeenkomst geeft vorm aan de uitgangspunten bij het ontwerp en bevat bepalingen over hoe de fusiepartners met elkaar dienen om te gaan met inachtneming van elkaars belangen. Verder zijn in het 23 pagina's tellende document de volgende punten opgenomen: 1 2 3 4 5 6 7 8

deelnemers van de samenwerkingsovereenkomst; overwegingen; doel van de nieuwe gemeenschappelijke organisatie; taken van de gemeenschappelijke organisatie; vermogenstoekenning, directievoering, activa, onderhoud en vervanging; bestuur van de gemeenschappelijke organisatie; jaarrekening, rapportage, administratieve organisatie; personeel;