04 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 1 NDSM-werf West

10.2 Complete wijk 10.2.1

Woonprogramma versus niet-woonprogramma

Het vraagstuk: meer woningen ten koste van niet-wonen functies Gedurende de ontwikkeling nam de focus op woningbouw op de NDSM-werf West toe. Dat ging ten koste van niet-wonen, zoals de ruimte voor bedrijvigheid en ondernemerschap. Toch wordt de mix van functies wél cruciaal gevonden. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk In 2020 komt in het plan voor de NDSM-werf West meer ruimte voor wonen en minder voor niet-wonen, ten opzichte van het plan uit 2013. De NDSM-werf West blijft wél bedoeld als een woon-werk wijk, waarbij door een mix van functies een levendige wijk ontstaat. Werken is onderdeel van de niet-wonen functies. Het uitgangspunt in de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 is dat op de NDSM-werf West de verhouding maximaal 85% wonen en minimaal 15% niet-wonen wordt (en naar verwachting niet meer dan 25%).

74

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Perspectief van bedrijven en ondernemers: teveel focus op woningbouw Vanuit het perspectief van bedrijven en ondernemers hoorden wij kritiek op de focus op woningbouw in stadsdeel Noord. Hun beeld is dat daardoor de aandacht voor bedrijven en ondernemerschap is ondergesneeuwd. Het lagere doel van minimaal 15% niet-wonen maakt de NDSM-werf West volgens hen minder aantrekkelijk voor een deel van de bedrijfssectoren, omdat de wijk dan niet ingericht is op bedrijfsactiviteiten. Bijvoorbeeld omdat laden, lossen en parkeren lastig is. Tegelijkertijd hoorden we wel waardering voor de ontwikkeling dat de gemeente meer aandacht heeft voor bedrijven in gebiedsontwikkelingen.103 Projectteam NDSM-werf: volgt de belangenafweging uit het raadsbesluit De in 2020 gewijzigde verhouding tussen de doelen voor wonen en niet-wonen is een politiek-bestuurlijke belangenafweging en daarmee een gegeven voor het projectteam NDSM-werf. De gemeenteraad vindt bedrijvigheid en ondernemerschap wél belangrijk voor de NDSM-werf, onder andere vanwege het belang van de mix van functies, en belangen zoals welvaart en banen. Tegelijkertijd blijft volgens het projectteam de marktvraag naar niet-wonen functies achter bij de vraag naar woningen.

Waarschijnlijk speelt mee dat woningbouw commercieel gezien meer oplevert voor ontwikkelaars en andere erfpachters dan andere functies. Het projectteam blijft desondanks het slagen van het niet-woonprogramma cruciaal vinden voor de NDSM-werf West, in navolging van het raadsbesluit.104

10.2.2

Zittende bedrijven op de A-kavels

Het vraagstuk: bedrijven die weg moeten en geen passend alternatief vinden Uit de gesprekken die wij hebben gevoerd komt het vraagstuk van de zittende bedrijven op de NDSM-werf West duidelijk naar voren. Het gaat om bedrijven op de nog te transformeren A-kavels die huren van een erfpachter die het eigendom heeft van het gebouw.XXXVII Het probleem is dat het voor een deel van deze bedrijven lastig is om passende alternatieve ruimte te vinden. Dit geldt overigens niet voor alle bedrijven op de A-kavels. Er zijn ook bedrijven die al verhuisd zijn, zoals een aantal bedrijven dat op het naastgelegen Cornelis Douwes terrein verder is gegaan.105 Perspectief van bedrijven: grote problemen en geen echte hulp Wij hebben een ronde gemaakt langs de nog zittende bedrijven op kavels A4 tot A7’ om hen uit te nodigen deel te nemen aan dit onderzoek. Een enkeling heeft deelgenomen aan de groepsgesprekken. De ronde langs de bedrijven gaf ons een impressie van wat er bij deze bedrijven leeft. Een deel van bedrijfsgebouwen stond leeg. Van de bedrijven die er nog zitten, zit een deel er relatief kort. Zij wisten bij voorbaat dat het tijdelijk zou zijn of antikraak. Een deel van de bedrijven zit er relatief lang. Sommigen hebben werknemers of klanten in omliggende buurten.

Bedrijven die wij hebben gesproken, gaven regelmatig aan moeite te hebben om passende alternatieve ruimte te vinden die voor hen betaalbaar is. XXXVII Het is een andere situatie als de zittende ondernemer zelf de erfpachter is, en dus geen

huurder. Zo’n bedrijf kan zelf kiezen of het blijft of niet.

75

REKENKAMER AMSTERDAM Enkele bedrijven vertelden ons in grote onzekerheid te verkeren of te moeten stoppen met hun bedrijf. Wij hebben geen bedrijven gesproken die echt hulp ervaren van de gemeente en ook niet gehoord dat er een bedrijf is dat terugkeert op de NDSM-werf West na transformatie.106 Perspectief van ontwikkelaars: hogere huren in nieuwe gebouwen Ontwikkelaars die wij spraken geven aan dat de huurprijs een belangrijke belemmering is voor bedrijven zoals die nu op de A-kavels zitten. De huur van de relatief oude gebouwen op de nog niet getransformeerde kavels is laag. Daarnaast is het voor ontwikkelaars de vraag of ruimtes in de vereiste hoge plinten van de nieuwe bouwblokken passend zijn voor zittende bedrijven op de A-kavels.107 Projectteam NDSM-werf: ziet het probleem, maar kan op dit moment weinig betekenen De lastige situatie van meerdere bedrijven die nu nog op de A-kavels zitten, is bij het projectteam bekend.

Aan de ene kant probeert het projectteam vanuit het gebied mee te denken en contact te leggen met andere gemeentelijke onderdelen.108 Het projectteam heeft bijvoorbeeld eerder een bedrijf doorgestuurd naar de gemeentelijke Stadsloods.109 Maar aan de andere kant geeft het projectteam aan dat er sprake is van marktwerking en dat de gemeente lagere huren voor ondernemers niet kan afdwingen bij eigenaren van de nieuwe bouwblokken.110 Het projectteam kan de nog zittende bedrijven op de nog niet getransformeerde kavels op dit moment dus niet veel bieden. De hurende bedrijven hebben volgens het projectteam ten eerste zelf een verantwoordelijkheid om een nieuwe ruimte te vinden. Wel spreekt het projectteam gebouweigenaren aan om zich maximaal in te zetten om hun huurders elders onder te brengen en vindt dat deze daar ook een verantwoordelijkheid in hebben.111 Het projectteam ziet lessen uit de NDSM-werf West voor het omgaan met zittende, hurende bedrijven. Eén daarvan is dat zittende bedrijven die huren, beter geïnformeerd worden over mogelijkheden en onmogelijkheden.

Zo moet aan ondernemers die een lage huur betalen, duidelijk gemaakt worden dat het vrijwel onmogelijk is een vervangende locatie te vinden met een gelijke lage huur, en welke consequenties dit kan hebben voor hun bedrijf.112 De les dat de gemeente meer zou moeten doen om bestaande bedrijven te helpen herhuisvesten, komt uit meerdere interviews naar voren.113 Gemeente: leren, en maatregelen voor herhuisvesting van bedrijven onderzoeken Er zijn meer transformatiegebieden waarbij het probleem van beschikbare betaalbare bedrijfsruimtes speelt. We zien dat de gemeente het vraagstuk daarom op stedelijk niveau oppakt, alhoewel de gemeente niet of nauwelijks kan sturen op de beschikbaarheid en huurprijzen van bedrijfsruimten. Op 13 juli 2022 informeerde het college van B en W de gemeenteraad dat zij wil leren van de ervaringen van de ondernemers. Het college gaat maatregelen onderzoeken om de herhuisvesting van zittende bedrijven te bevorderen. Zo gaat het college onderzoeken of de gemeente bedrijven in transformatiegebieden actiever kan ondersteunen, en of het binnen de wet mogelijk is om marktpartijen betaalbare bedrijfsruimtes te laten realiseren. Ook kijkt het college van B en W naar mogelijke

76

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 fasering van gebiedsontwikkelingen, zodat niet te veel bedrijven tegelijkertijd uit hun huurcontract lopen.114

10.2.3

Sturen op soort bedrijven en winkels

Het vraagstuk: te weinig of juist meer vraag naar bepaalde niet-wonen bestemmingen Het projectteam doet zijn best om bepaalde niet-wonen bestemmingen en de beoogde identiteit van het gebied te realiseren volgens de genomen besluiten. Echter, de beoogde bestemmingen passen lang niet altijd bij de marktvraag. Dat is lastig en soms zelfs problematisch in de uitvoering. Zo is leegstand van de plint onwenselijk. Het kan echt een probleem worden als de vereiste bestemmingen financieel zo ongunstig zijn, dat een kavel in het geheel niet tot ontwikkeling komt. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk In het Bestemmingsplan 2020 staat welke functies er in welke bouwblokken mogen komen. Bijvoorbeeld dat kantoren wel op de B-kavels mogen komen en niet op de A-kavels. Op de A-kavels mogen wel bedrijven. Andere niet-wonen functies zijn bijvoorbeeld horeca, maatschappelijke voorzieningen en detailhandel. Bij detailhandel gaat het specifiek om detailhandel in dagelijkse goederen en detailhandel in nautische producten. Bovenop het bestemmingsplan kan de gemeente per kavel met de ontwikkelaar afspraken maken over nadere invulling van de functies. We gaan hieronder in op de volgende niet-wonen bestemmingen op NDSM-werf West waar het vraagstuk speelt:

• Bedrijfs- en kantoorruimtes voor ‘creatieve’ doelgroepen • Nautische detailhandel • Dagelijkse detailhandel Passende en betaalbare ruimtes voor ‘creatieve’ doelgroepen lastig te realiseren Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Volgens het Investeringsbesluit 2013 moet de mix van functies het creatieve imago versterken. Volgens de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 is het de bedoeling dat er op de NDSM-werf West ruimtes in de bouwblokken komen met bijvoorbeeld creatieve kantoren (waarbij kantoren alleen op de B-kavels mogen), maakindustrie, culturele ondernemers en ateliers. De gemeente gaat uit van 1.000 m² broedplaatsen voor de gebieden NDSM-werf West en Klaprozenweg Noord. Dit alles draagt bij aan de creatieve identiteit van het gebied. Ook is het de bedoeling dat de aanwezigheid van deze doelgroepen het westelijk deel zal verbinden met het creatieve imago van het oostelijk deel van de NDSM-werf. De Amsterdamse Raad voor Stadsontwikkeling (ARS) benoemde in zijn raadsadres van 2009 bij een voorbereidend besluit voor de NDSM-werf een kernvraag over hoe een creatieve sfeer bereikt kan worden. De ARS stelde toen dat er sprake was van een plan voor een doorsnee stedelijke ontwikkellocatie met hoge dichtheden.

Het zou volgens de ARS een te rigide plan zijn en de ARS pleit er daarom voor meer ruimte in te bouwen voor ‘initiatiefnemers en ondernemers’. Dit vraagstuk is, ondanks de

77

REKENKAMER AMSTERDAM doelstellingen uit het Investeringsbesluit 2013 en de actualisatie van dit besluit in 2020 nog steeds actueel. Niet-wonen ruimtes voor creatieve doelgroepen zouden bij moeten dragen aan de creatieve sfeer op de NDSM-werf West, maar dit blijkt lastig in de uitvoering. Perspectief van bedrijven: financiële en fysieke belemmeringen Vanuit het bedrijfsbelang hoorden wij dat het ontwerp van de plinten op de NDSM-werf West niet gericht lijkt op maakbedrijven of bedrijven die lawaai maken. Het zou gunstiger zijn om bedrijvigheid in aparte gebouwen te plaatsen. Daarnaast is een belangrijke reden voor de leegstand van de plinten dat de huurprijzen te hoog zijn voor de meeste bedrijven.115 Perspectief van ontwikkelaars: vereiste invulling van de plint financieel knelpunt De ontwikkelaars die wij spraken geven aan dat de invulling van de ‘plinten’ een belangrijk knelpunt is. Dat komt volgens hen doordat er weinig mag en veel moet van de gemeente. Zij vinden dat de gemeente te veel eisen stelt die verder gaan dan het bestemmingsplan. De eisen zijn voor hen een probleem, omdat een deel van de functies die de gemeente wil financieel ongunstig zijn. Ontwikkelaars zeggen bijvoorbeeld dat verhuur of verkoop lastig is, en de huurprijs die ze kunnen vragen voor bijvoorbeeld maatschappelijke en culturele functies laag is.

En dat terwijl de plinten voor niet-wonen hoog moeten zijn en daardoor meer bouwvolume hebben dan een gewone verdieping in een bouwblok. De problemen met de plinten en de verhuur daarvan kunnen er volgens hen zelfs toe leiden dat een kavel niet tot ontwikkeling komt. Of dat er leegstand is van wel gerealiseerde ruimtes. Ontwikkelaars zien overigens wel dat bijvoorbeeld kleine, creatieve bedrijven goed passen op de NDSM-werf West en bijdragen aan de identiteit, maar of het cruciaal is voor het slagen van de NDSM-werf is volgens hen de vraag. Een ontwikkelaar zei bijvoorbeeld dat de NDSM-werf als geheel al de gewenste identiteit heeft door alleen al de NDSM-werf Oost. Ook zei een ontwikkelaar die wij spraken dat de focus van een gebouweigenaar vooral gericht is op de woningen en minder op het vullen van de plint.116 Projectteam NDSM-werf: plintprogramma cruciaal, maar twijfel over realisme Het gemeentelijk projectteam NDSM-werf vindt het realiseren van een goede niet-wonen plint cruciaal voor het slagen van het project, vanwege de beoogde mix van functies voor de creatieve wijk. Het is voor het projectteam wél een actuele vraag of de invulling van de creatieve wijk zoals beschreven in 2020 met onder andere ateliers en maakbedrijven realistisch is. Bij ‘bedrijvigheid’ werd toen bijvoorbeeld gedacht aan kleine bedrijven op de NDSM-werf Oost die willen uitbreiden.

Het gemeentelijk projectteam heeft echter inmiddels van een aantal van deze ondernemers gehoord dat de sfeer op de NDSM-werf West teveel verschilt van de NDSM-werf Oost. Ook hoorde het projectteam vaak dat de huren te hoog zijn en dat bijvoorbeeld verwachte geluidsoverlast lastig is in combinatie met woningbouw, dat de mogelijkheid voor logistiek niet passend is, of dat de bedrijfsruimte zelf niet geschikt is. Bovendien wijst het projectteam erop dat sinds 2020 de financiële situatie moeilijker is geworden. Het projectteam merkt in gesprekken dat het daardoor voor ontwikkelaars problematischer is om onrendabele of minder rendabele onderdelen in het programma te hebben. Het projectteam blijft zich inzetten voor het

78

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 realiseren van de creatieve wijk, volgens de geldende kaders. Maar het projectteam onderzoekt in 2023 tegelijk wel de mogelijkheid en wenselijkheid om het nietwoonprogramma aan te passen.117 Niets gerealiseerd van de beoogde nautische detailhandel Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk In het Bestemmingsplan (2014 en 2020) is een bestemming opgenomen voor de detailhandel in nautische goederen, uitgezonderd grootschalige detailhandel. Dit is een specifieke keuze, die al aan de orde kwam werd in het Concept Projectbesluit NDSM-werf 2009. Toen werd gedacht aan winkels die zich richten op bijvoorbeeld watersport-, scheeps- en vissersbenodigdheden. In de uitvoering is er tot nu toe echter geen ruimte voor nautische detailhandel uitgegeven. Wél heeft het watersportevenement HISWA plaatsgevonden. Dat evenement werd voorheen op de NDSM-werf gerealiseerd, maar sinds 2018 niet meer.118 Perspectief van ontwikkelaars: andere marktvraag Een ontwikkelaar geeft aan dat er geen vraag is naar nautische detailhandel, terwijl hier wel ruimte voor is op de NDSM-werf West. Daarentegen vindt deze ontwikkelaar de ruimte voor horeca in het bestemmingsplan te beperkt gezien de grote vraag in de markt naar horecaruimte.

En ook gezien de toegevoegde waarde van horeca voor het levendige, bruisende karakter. Projectteam NDSM-werf: wil aanpassing, want geen vraag naar nautische detailhandel Uit de gesprekken blijkt dat het lastig is om invulling te geven aan ‘nautische detailhandel’ op de NDSM-werf West.119 Het projectteam ziet dat waar het niet lukt om de nautische detailhandel te realiseren, er wel veel vraag is naar gewone detailhandel. Het projectteam heeft daarom eerder een poging gedaan om de ruimte voor nautische detailhandel om te zetten in gewone detailhandel. Dat is echter niet gelukt. Volgens het projectteam zag de centrale Commissie Winkelplanning geen of onvoldoende aanleiding om het beleid aan te passen, maar het projectteam blijft daar wel op aandringen.120 Dagelijkse detailhandel Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk De ruimte voor detailhandel in dagelijkse goederen – zoals een supermarkt en een bakker – is op de NDSM-werf West maximaal 2.750 m2 bvo. Er is destijds bewust voor gekozen om de maximale ruimte voor dagelijkse detailhandel op de NDSM-werf West relatief beperkt te houden. De reden daarvoor is de wens om bestaande kleine buurtwinkelcentra in Noord beschermen. De 2.750 m2 uit het bestemmingsplan is inmiddels vol met de winkels op kavel B9, waaronder één supermarkt en een broodzaak, en de HEMA op kavel B6.

Als er toch meer winkels moeten komen, kan dat niet binnen het huidige bestemmingsplan en is er een bestuurlijk besluit nodig. Perspectief van bewoners: vinden meer winkels erg belangrijk Uit de inbreng van bewoners in ons onderzoek komt een tekort aan winkels en horeca naar voren als een nadeel van de NDSM-werf West. Het is een belangrijk probleem voor

79

REKENKAMER AMSTERDAM deze bewoners. Zij missen bijvoorbeeld een goedkopere supermarkt en buurtwinkels zoals een drogist, bloemist en slager. Een deel van hen geeft aan dat andere buurtwinkelcentra in Noord te ver zijn.121 Winkelcentrum Mosveld ligt op ongeveer een half uur loopafstand van de NDSM-werf West. Projectteam NDSM-werf: eerst samen met stadsdeel probleem onderzoeken Bij het projectteam en het stadsdeel is bekend dat bewoners de dagelijkse detailhandel op de NDSM-werf West onvoldoende vinden. Zij onderkennen dat meer dagelijkse detailhandel zou voorzien in de vraag van bewoners. Ook zien zij dat het zou helpen om de plinten commercieel rendabel te krijgen. Aan de andere kant ligt het lastig ten opzichte van omliggende wijken en voor het stadsdeel als geheel. Zo wijzen ze erop dat bij winkelvoorzieningen naar een groter gebied wordt gekeken, want het maximum aan winkels op de NDSM-werf West is gebaseerd op onderzoek in heel stadsdeel Noord. Dit is een dilemma voor het projectteam.122 Het dilemma wordt opgepakt door in 2023 een zogenoemd distributie planologisch onderzoek te laten doen.XXXVIII Horeca is ook een vraagstuk in de NDSM-werf, maar horeca is volgens het projectteam minder concurrerend met andere wijken dan de dagelijkse detailhandel.

Het projectteam verwacht dat het daardoor eenvoudiger is om hiervoor (op een aantal specifieke plekken) oplossingen te vinden dan voor het uitbreiden van de dagelijkse detailhandel.123

10.2.4

Groen

Het vraagstuk: groen belangrijk, maar lastig om alsnog in te passen In 2018 heeft de gemeente de referentienormen voor groen geïntroduceerd. Naar aanleiding van deze nieuwe normen is er bij de actualisatie in 2020 meer groen in de plannen voor de NDSM-werf West gekomen. Maar lang niet genoeg om de norm daadwerkelijk te halen. Het idee van volledige compensatie van groen op de NDSM-werf Oost blijkt later niet haalbaar. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Verdubbeling van groen, maar de NDSM-werf West nog ver onder de norm Bij de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 werd het gepland oppervlak groen op de NDSMwerf West ongeveer verdubbeld ten opzichte van het Investeringsbesluit 2013. De bedoeling in het geactualiseerde plan is dat ongeveer 10% van de NDSM-werf West groen wordt ingericht, circa 21.400 m2. Dat is echter een kwart van wat nodig zou zijn op basis van de Referentienorm 2018. Volgens de Referentienorm 2018 voor een centrum stedelijk milieu is namelijk 85.000 m² groen nodig op de NDSM-werf West. Meer woningen, lagere groennorm De referentienorm groen en sport is gekoppeld aan een typologie van het ‘woonmilieu’ van de gebiedsontwikkeling. Voor de NDSM-werf was dit aanvankelijk het zogenoemde ‘gemengd stedelijk milieu’. Bij de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 is dit woonmilieu

XXXVIII Dit onderzoek is een actualisatie van een eerder onderzoek uit 2019. Bron: Reactie ambtelijke

organisatie op voorlopige bevindingen, dd. 25 juli 2023.

80

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 echter gewijzigd naar ‘centrum stedelijk’. Voor dit woonmilieu is de referentienorm voor groen lager dan voor ‘gemengd stedelijk milieu’. Volgens het projectteam is het toegepaste woonmilieu veranderd als gevolg van de verhoging van het woonprogramma in de NDSMwerf West. Over de wijziging van de woonmilieu heeft geen afzonderlijke besluitvorming plaatsgevonden.124XXXIX Woningbouw op NDSM-werf West, toevoegen groen op Oost Het college van B en W vond bij de besluitvorming in 2020 enerzijds dat ruimte voor groen en sport cruciaal is voor het slagen van de NDSM-werf. Anderzijds zouden er om de groennormen in het westelijk deel te halen, minder woningen kunnen komen. Voor de B-kavels had de gemeente al een overeenkomst met een ontwikkelaar. Het college van B en W gaf de voorkeur aan woningbouw op de NDSM-werf West, en het toevoegen van groen op de NDSM-werf Oost. De gemeenteraad stemde bij de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 hiermee in, zodat de NDSM-werf op termijn zoveel mogelijk zou kunnen voldoen aan de referentienormen. Het college van B en W startte in 2020 een onderzoek of dat haalbaar is door het toevoegen van groen op NDSM-werf Oost, zo stond in de raadsvoordracht. Het college onderbouwt in 2020 de afweging tussen groen en woningbouw in de raadsvoordracht.

Zij mag beargumenteerd afwijken, omdat de Referentienorm 2018 een werkrichtlijn is. Er is bij de herziening van de grondexploitatie NDSM-werf West (als onderdeel van de Actualisatie Investeringsbesluit 2020) een globaal begroot budget gereserveerd voor de realisatie van groen op de NDSM-werf Oost, inclusief de daarvoor benodigde bodemsanering. Transparantie over halen van Referentienorm 2018 In de raadsvoordracht Actualisatie Investeringsbesluit 2020 stond als doel om zoveel mogelijk te voldoen aan de Referentienormen 2018 op de NDSM-werf, maar dat de haalbaarheid om dit te realiseren in een plan uit 2013 nog onderzocht zou worden. De gemeenteraad vindt transparantie over het halen van de Referentienorm 2018 belangrijk, zo bleek in de raadsvergadering over de Actualisatie Investeringsbesluit 2020. De gemeenteraad nam toen namelijk een motie aan die voor meer inzicht in het behalen van normen moet zorgen. Het verzoek van de gemeenteraad is: “Bij ruimtelijke ordening voordrachten altijd inzichtelijk te maken hoe de ‘Amsterdamse referentienormen maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen’ binnen het plan behaald worden en indien dit niet mogelijk is aan te geven hoe en waar deze normen buiten het plangebied behaald worden.” Een overweging bij de motie is dat het behalen van normen vaak wordt

XXXIX Wat we hierover wel konden terugvinden is het volgende. Op de NDSM-werf gelden volgens het

raadsbesluit Actualisatie Investeringsbesluit 2020 de referentienormen voor een centrum stedelijk woonmilieu. Dit is het woonmilieu met de laagste stedelijke referentienormen voor groen en sport. In het collegebesluit Koers 2025 (2016) viel de NDSM-werf West nog onder een ander milieu. Ook in het collegebesluit Stedenbouwkundig kader A4 tot A7’ uit 2019 staat dat de NDSM-werf een gemengd stedelijk milieu is. Het viel ons op dat voor de maatschappelijke voorzieningen in de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 het woonmilieu ‘gemengd stedelijk’ blijft, en niet ‘centrum stedelijk’ wordt zoals bij groen en sport. Er zijn dus op hetzelfde moment verschillende woonmilieus voor referentienormen van toepassing in hetzelfde gebied.

81

REKENKAMER AMSTERDAM afgewenteld naar omliggende gebieden, in dit geval elders op de NDSM-werf en buiten het plangebied. Het is voor de gemeenteraad maar de vraag of de referentienormen op deze manier ooit behaald zullen worden.125 Maximaal haalbaar groen op de NDSM-werf Oost De gemeenteraad stelde in 2021 de haalbaarheidsstudie vast als kader voor de verdere uitwerking van de vergroening van de NDSM-werf Oost. Het kader gaat uit van een toevoeging van maximaal 53.000 m² groen en 6.000 m² sportvoorzieningen. Uitgangspunten daarbij zijn onder andere behoud van het monumentale en cultureel erfgoed, het industriële karakter en de functie als evenemententerrein.126 Als deze maxima gehaald wordt, resteert nog ongeveer 10.600 m2 groen en 3.500 m2 sport in vergelijking met de referentienormen. Voor het resterende deel voor het behalen van de sportnorm wordt wel verder gezocht naar oplossingen buiten de NDSM-werf, maar voor groen niet. Perspectief stadsdeel: groen onmisbaar, met aandacht voor andere zaken NDSM-werf Oost Inzet op groen- en sportnormen is belangrijk in de advisering van het stadsdeel Noord over de NDSM-werf.127 Dit blijkt bijvoorbeeld uit het advies van het dagelijks bestuur van het stadsdeel bij de herziening van het bestemmingsplan in 2020. Het stadsdeelbestuur uitte toen zorgen over het niet behalen van de groennorm op de NDSM-werf West.

Het stadsdeel vindt groen onmisbaar voor het welbevinden van mensen en voor het voortbestaan van dieren.128 Een ander belangrijk advies van het stadsdeel ging over de Haalbaarheidsstudie Vergroening en Sport NDSM-werf, in 2021. Stadsdeel Noord was toen positief over de vergroening en meer sport. Niet alleen voor de nieuwe bewoners, maar ook voor bewoners uit omliggende bestaande wijken. Wel vraagt het stadsdeel aandacht voor onder andere bedrijvigheid, festivals en voor participatie.129 Perspectief van bewoners: gemis aan groen belangrijk nadeel Groen is een belangrijk onderwerp voor de mensen die wonen en werken op de NDSMwerf West en deelnamen aan ons onderzoek. Zij noemen daarnaast overigens ook het belang van ruimte voor sport. Wij hoorden regelmatig dat er te weinig groen is of komt. Mensen noemen daarbij zowel groen om te gebruiken als groen met een ecologisch doel. Ook wordt een plek in de buurt gemist om een rondje in het groen te lopen, de hond uit te laten, hard te lopen of om op een andere manier (buiten) te sporten. Gevolgen van te weinig groen die wij hoorden zijn bijvoorbeeld hittestress en minder leefcomfort. In de groepsgesprekken ging het ook over de binnentuinen voor bewoners. De meningen zijn verdeeld over de binnentuinen. Sommigen zijn positief, en anderen ervaren weinig echt groen in de binnentuinen en veel schaduw.

Een suggestie uit de groepsgesprekken is om meer te doen met het water, zoals een openbaar strandje, een plek om te zitten aan het IJ en een openbare oever met groen aan het IJ. Sommigen gaven aan wel blij te zijn met de steiger die ze gebruiken om te zwemmen.130XL

XL Het projectteam benadrukt dat het niet de bedoeling is om de steiger te gebruiken om te

zwemmen in verband met de gevaarlijke kolkvorming van de veerboten die de aangrenzende pontaanlanding met grote regelmaat aandoen.

82

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Perspectief van groep ondernemers NDSM-werf Oost: zorgen over vergroening De compensatie van groen op de NDSM-werf Oost blijkt problematisch. Niet alleen omdat het niet mogelijk is om al het tekort aan groen van het westelijk deel van het gebied in de NDSM-werf Oost te compenseren. Maar ook vanwege zorgen van ondernemers om de identiteit van de NDSM-werf Oost en de belangen van ondernemers. Met een brief op 30 november 2020 uitte een groep culturele en horecaondernemers op de NDSM-werf hun zorg over de vergroening. Ze geven daarin aan dat het huidige industriële, rauwe karakter van de NDSM-werf Oost zeer aantrekkelijk is voor hun publiek. En ze voelen zich als ondernemers economisch afhankelijk van de functie die de werf nu heeft.131 In zijn reactie zegt het college van B en W toe de ondernemers te blijven betrekken bij de vergroening.132 Omdat ons onderzoek gericht is op de NDSM-werf West, hebben we dit knelpunt op de NDSM-werf Oost niet nader onderzocht. We vinden het wel relevant om te benoemen, omdat het compensatiegroen betreft voor de NDSM-werf West. Projectteam NDSM-werf: groennorm in oude plan niet inpasbaar, compensatie ingewikkeld Het projectteam NDSM-werf heeft veel moeite gedaan om meer groen in de plannen op te nemen.

Afgezet tegen het plan uit 2013 is het gelukt om meer groen in het geactualiseerde plan voor de NDSM-werf West te krijgen.133 Dat was volgens hen complex omdat in het stedenbouwkundige plan voor de NDSM-werf West – dat onderdeel is van het Investeringsbesluit 2013 – gekozen is voor een hoge bebouwingsdichtheid met relatief weinig openbare ruimte. Openbare ruimte die, naar de toen geldende inzichten, stenig zou worden ingericht in aansluiting op het karakter van de NDSM-werf Oost. In 2020 is meer ruimte voor groen op de NDSM-werf West gevonden binnen de uitgangspunten van het vastgestelde stedenbouwkundige plan. Voldoen aan de geldende groen- en sportnormen op de NDSM-werf West zou volgens het projectteam alleen maar kunnen door het stedenbouwkundige plan ingrijpend aan te passen door meerdere bouwkavels te schrappen en om te zetten naar groen. Hier is volgens het projectteam niet voor gekozen vanwege de impact op de kwaliteit van het plan, de woningbouwopgave (inclusief de financiële impact op de grondexploitatie), het vigerende bestemmingsplan, de bestaande posities van erfpachters en de afspraken die in de Samenwerkingsovereenkomst waren gemaakt.

Consequenties van deze keuze was dat niet volledig werd voldaan aan groen- en sportnormen die in 2018 zijn vastgesteld.134 De vergroening van de NDSM-werf Oost is volgens het projectteam een complexe opgave omdat deze ingepast moet worden met behoud van het bestaande gebruik van het gebied, zoals culturele evenementen, horeca, festivals, het behoud van het monumentale karakter en werkgelegenheid in het gebied. Het projectteam ervaart het als een politieke discussie waar de belangen groot zijn en waar dan ook veel politieke en bestuurlijke aandacht voor is.135 Draagvlak bij ondernemers is lastig, onder andere omdat enkele ondernemers op de NDSM-werf Oost die een tijdelijke grondhuurovereenkomst hebben mogelijk wegmoeten voor de vergroeningsopgave. Het projectteam ziet wel veel draagvlak voor de vergroening van de NDSM-werf Oost bij bewoners. De bedoeling is dat alle partijen uitgenodigd worden om mee te denken en mee te werken aan een groen inrichtingsplan. Een bijkomend lastig punt is dat in de uitvoering kan blijken dat er minder vierkante meters groen op de NDSM-

83

REKENKAMER AMSTERDAM werf Oost kunnen komen dan het maximum uit de haalbaarheidsstudie, bijvoorbeeld als de saneringskosten voor een bepaalde locatie bijzonder hoog uitvallen.136

10.2.5

Bereikbaarheid

Vraagstuk: wenselijke Westbrug over het IJ zorgde voor vertraging van de bouw De mogelijke Westbrug over het IJ is een verbetering voor de bereikbaarheid van het westelijk deel van stadsdeel Noord waaronder de NDSM-werf West. Echter, het plan voor de Westbrug ligt stil omdat er (op het moment van dit onderzoek) geen geld voor beschikbaar is. Dit ligt buiten de verantwoordelijkheid van het projectteam NDSM-werf. Het projectteam werd in de planvorming voor de Westbrug wel geconfronteerd met een mogelijke aanlanding van de brug in de NDSM-werf West met stedenbouwkundige en financiële nadelen. Dit is opgelost, maar zorgde wel voor vertraging van de woningbouw. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Betere ontsluiting nodig Volgens het Investeringsbesluit 2013 is een verbetering van de ontsluiting per openbaar vervoer van de NDSM-werf nodig. Daarbij zag de gemeente destijds de Hoogwaardig Openbaar Vervoer verbinding Zaan-IJ én het vaker laten varen van de veerpont over het IJ als gewenst en effectief. Westbrug in Sprong over het IJ Vanaf ongeveer 2020/2021 komt de mogelijkheid van een vaste verbinding over het IJ naar de NDSM-werf West in beeld. Tot 2022 was er nog onzekerheid over de voorkeur voor de precieze aanlandingsplek van de Westbrug op de NDSM-werf West.

Weliswaar werd in het advies van commissie D’Hooghe uit 2020 een voorstel gedaan voor een plek hiervoor op de NDSM-werf-West, maar deze zou ten koste gaan van de stedenbouwkundige kwaliteit, geplande woningbouw, groen en cultuurhistorische waarde. Ook zou minder woningbouw de gemeente geld kosten. Deze nadelen bleken uit nader onderzoek, dat mede door het projectteam NDSM-werf is gedaan. Uiteindelijk is met de Actualisatie Voorkeursbesluit Sprong over het IJ in 2022 de voorkeur uitgesproken voor een andere aanlandingsplek op de NDSM-werf West – indien de brug met OV wordt – waar geen woningbouw is gepland. Keuze voorkeurslocatie aanlanding Westbrug vertraagde de woningbouw De keuze voor de voorkeurslocatie voor de aanlanding van de Westbrug had negatieve gevolgen voor de gebiedsontwikkeling. Volgens het projectteam NDSM-werf heeft de onzekerheid voor een vertraging van ongeveer een half jaar gezorgd op twee B-kavels en vier A-kavels.137 Een bijkomend probleem was dat gedurende de vertraging de marktsituatie slechter werd, waardoor de businesscase voor ontwikkeling lastiger werd.138 De gemeente is meerdere ontwikkelaars die het betrof op transformatiekavels tegemoet gekomen door grondprijzen op een later moment aan te passen dan gebruikelijk. Deze ontwikkelaars konden dus langer gebruik maken van de oude, lagere grondprijzen.

Het projectteam wilde er zo voor zorgen dat de woningbouw toch door zou kunnen gaan.139

84

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Perspectief bewoners: betere verbinding over het IJ belangrijk Voor mensen die op de NDSM-werf West wonen en/of werken en deelnamen aan ons onderzoek, is de verbinding over het IJ een belangrijk onderwerp. Problemen die zij eind 2022 vooral noemden zijn dat de pont niet vaak genoeg vaart en/of te druk is, en dat er nog geen brug is. Mensen noemen bij bereikbaarheid bijvoorbeeld ook filevorming op de Cornelis Douwesweg als probleem.140 Perspectief stadsdeel: Westbrug urgent vanwege verdichting westkant stadsdeel Noord Het stadsdeel vindt de bereikbaarheid van de NDSM-werf onvoldoende, onder andere omdat het gebied in grote mate afhankelijk is van de pont. De urgentie voor de Westbrug is volgens het stadsdeel groot, vanwege de verdichting van de westkant van stadsdeel Noord.141 Projectteam NDSM-werf: deelt de zorgen over bereikbaarheid Het projectteam deelt de zorgen over bereikbaarheid, vooral de ontsluiting per openbaar vervoer. Zij zien mogelijke verbeteringen in bereikbaarheid als de capaciteit van de pont hoger wordtXLI en ook als de Westbrug er daadwerkelijk komt.142 Dit ligt echter buiten de verantwoordelijkheid en invloedssfeer van het projectteam NDSM-werf.

10.2.6

Ongedeelde wijk, ongedeeld stadsdeel

Het vraagstuk: beperkte aandacht voor verbinding met omliggende wijken In de investeringsbesluiten 2013 en 2020 over de NDSM-werf is beperkt aandacht voor de verbinding met de omliggende buurten. Maar het was bijvoorbeeld wel de bedoeling dat er uitwisseling zou ontstaan wat betreft voorzieningen. Uit de gesprekken die wij voerden blijkt de wens voor wederkerigheid tussen de nieuwbouw op de NDSM-werf West en de bestaande wijk Tuindorp Oostzaan. Maar het lukt volgens de mensen die wij spraken nog niet om voldoende voordeel te realiseren. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Raadsadres uit 2009 De Amsterdamse Raad voor de Stadsontwikkeling (ARS) stelde in 2009 dat er in het Concept Projectbesluit NDSM-werf 2009 te weinig aandacht was voor de fysiek ruimtelijke verbinding en de sociaaleconomische aansluiting van de NDSM-werf op de omliggende gebieden. De ARS vond de geplande NDSM-werf te veel lijken op een op zichzelf staande enclave die geen relatie aangaat met de aangrenzende buurten. Dit blijkt nog steeds een vraagstuk.

XLI In de periode 2019-2030 is de prognose van de gemeente dat het aantal reizigers op de IJveren

met 70% toeneemt. De groei is het sterkste op het Buiksloterwegveer, het IJpleinveer en het NDSMveer. In de Update Nota Veren 2021 staat dat de benodigde vloot – in de situatie zonder vaste oeververbindingen - groeit van 14 veren in 2021, via 16 veren in 2025 naar 18 veren in 2030. Bron: Gemeente Amsterdam, Update Nota Veren 2021, 6 juli 2021, p. 5.

85

REKENKAMER AMSTERDAM Investeringsbesluit 2013 In het Investeringsbesluit 2013 werd beperkt aandacht besteed aan de verbindingen tussen de NDSM-werf West en de omliggende wijken. Over de fysieke verbinding van de NDSMwerf West met de omgeving wordt in het Investeringsbesluit 2013 wel vermeld dat er in het stratenpatroon rekening wordt gehouden met de verbinding met bestaande wijken. Ook noemt de gemeente in 2013 dat er voor de aangrenzende buurten kansen zijn voor sociaaleconomische versterking. Stilleggen ontwikkeling Klaprozenweg Noord De bedoeling was dat de Klaprozenweg een aantrekkelijke straat zou worden, en dat het makkelijker zou worden om deze weg over te steken. De gebiedsontwikkeling Klaprozenweg Noord ligt echter stil. Daardoor blijft de fysieke barrière van de Klaprozenweg tussen de NDSM-werf en Tuindorp Oostzaan vooralsnog bestaan. Perspectief van het stadsdeel: nog geen verbinding en voordeel Het stadsdeel onderstreepte het belang van sturen op een ‘ongedeeld stadsdeel’ in zijn advisering, waarmee zowel de fysieke als de sociale verbinding tussen wijken werd bedoeld. Op dit moment is bij het stadsdeel het beeld dat in Tuindorp Oostzaan de parkeerdruk toeneemt door bewoners en bezoekers van de NDSM-werf. Dat is in het bijzonder het geval als er evenementen zijn op de NDSM-werf.

Het stadsdeel ziet nog geen concrete voordelen van de ontwikkeling van de NDSM-werf West voor omliggende wijken. De infrastructurele barrière tussen de wijken ziet het stadsdeel als belangrijke oorzaak hiervoor.143 Perspectief bewoners: zorg om tweedeling, wens tot wederkerigheid Van bewoners in Noord hoorden wij de wens tot wederkerigheid tussen wijken, maar de zorg over tweedeling. Het gevoel heerst dat de nieuwe gebiedsontwikkelingen niet voor de bestaande bewoners zijn, terwijl ontwikkelingen ook positief zouden moeten zijn voor de mensen die al in Noord woonden.144 Projectteam: NDSM-werf nog teveel een enclave Het projectteam NDSM-werf West ziet dat wens en praktijk voor een ongedeelde wijk niet voldoende overeenkomen. De wens is dat de NDSM-werf een versterkend effect heeft op omliggende wijken, en geen enclave is. De praktijk is dat mensen in de omliggende buurten nadelen zien van de NDSM-werf West en dat het nog niet lukt om voldoende voordelen te realiseren.145

10.2.7

Andere vraagstukken voor een complete wijk

De complete wijk omvat vele aspecten, waarvan we er in dit onderzoek enkele bespreken. In de ontwikkeling van de NDSM-werf West speelt meer. Een deel van deze aspecten benoemen we in deze paragraaf kort: geluid, parkeren, maatschappelijke voorzieningen zoals een school, leefbaarheid van de onaffe wijk, en afval. Geluid: regulier issue om mee om te gaan In het Investeringsbesluit 2013 was omgaan met geluid een belangrijke randvoorwaarde

86

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 voor de ontwikkeling van het gebied. Industrie is een van de bronnen van geluid bij de NDSM-werf. De andere bronnen zijn verkeer en evenementen. Bij de voorbeelden van ontwikkeling van bouwkavels hebben we gezien dat geluidsonderzoek, besluiten over hogere grenswaarden voor geluid, en geluidsmaatregelen nodig waren op de NDSM-werf West. Desondanks komt in ons onderzoek geluid op dit moment niet als groot vraagstuk naar voren. Uit inbreng van bewoners in ons onderzoek blijkt geluid niet een van de belangrijkste vraagstukken.146 Geluid is voor het projectteam een regulier vraagstuk om mee om te gaan, zo geven zij aan. In sommige gevallen is de gemeente de ontwikkelaars tegemoetgekomen in de excessieve kosten om geluidsoverlast tegen te gaan. Het projectteam geeft aan dat zij in de erfpachtovereenkomsten een informatieplicht vastleggen. Dit houdt in dat ontwikkelaars bewoners en andere eindgebruikers moeten informeren over de situatie op de NDSM-werf West. Geluid is daarbij overigens niet specifiek benoemd, begrijpen wij van het projectteam.147 Parkeren: hogere parkeerdruk in naastgelegen wijk Uit onze gesprekken met bewoners kwam parkeren als vraagstuk naar voren. Bewoners gaven aan dat zij op de NDSM-werf geen parkeervergunning kunnen krijgen. Het is de bedoeling dat zij inpandig parkeren.

In de wijk ten noorden van de Klaprozenweg is parkeren nog wel gratis. Mensen die op de NDSM-werf moeten zijn of er wonen, parkeren daarom ook ten noorden van de Klaprozenweg. Door de ontwikkeling van de NDSM-werf West neemt de parkeerdruk in de bestaande wijk dus toe.148 Maatschappelijke voorzieningen zoals een school lastig goed te in te passen Het projectteam vindt het lastig om de bouw van maatschappelijke voorzieningen rond te krijgen. De inpassing van scholen in de NDSM-werf West gaat bijvoorbeeld moeizaam. In de uitvoering bleek dat de bouw van een school vanwege Europese regelgeving apart aanbesteed moet worden. Daarom was het nodig om een apart deel van een kavel vrij te maken, in plaats van de geplande combineerde ontwikkeling van een school met woningbouw. Daarnaast zijn er andere zaken die aandacht vragen bij het inpassen van een school, zo stellen zij. Een voorbeeld is dat het projectteam het direct omliggende woonproject op kavel B7 klaar wil hebben voordat de school geopend wordt, zodat de bouw geen overlast of onveiligheid oplevert voor de school.149 Vanuit het perspectief van het stadsdeel is het verder lastig om ervoor te zorgen dat marktpartijen voldoende kinderdagverblijven realiseren.

Kinderdagverblijven worden namelijk gezien als commerciële voorzieningen en niet als maatschappelijke voorzieningen.150 Leefbaarheid van de onaffe wijk: signaleren en pragmatisch oppakken De mensen die momenteel op de NDSM-werf West wonen en werken, doen dat in een wijk die nog niet klaar is. Er zijn bouwactiviteiten op de kavels en de openbare ruimte is niet af. Het projectteam krijgt dan ook signalen van bewoners en ondernemers over ervaren problemen met de leefbaarheid in de onaffe wijk, en probeert pragmatische oplossingen te vinden. De gemeentelijke ‘gebiedsmakelaar’ heeft daarbij een schakelrol. Een voorbeeld is dat er signalen waren over onveiligheid. Toen is er gezorgd voor betere verlichting. Een tweede voorbeeld is dat er nog onvoldoende ruimte is voor verblijf in de openbare ruimte

87

REKENKAMER AMSTERDAM (zie ook het vraagstuk rondom groen). De gemeente zorgt daarom voor tijdelijke voorzieningen, zoals het tijdelijk park. Simpele aanpassingen bij de bouwactiviteiten kunnen volgens de gemeente een verschil maken voor bewoners. Een voorbeeld is het anders richten van bouwlampen.151 Afval: omgaan met afvaloverlast Meerdere bewoners die wij spraken voor ons onderzoek ervaren overlast van afval. Het gaat daarbij enerzijds om afval van bezoekers en festivals, en de beperkte hoeveelheid afvalbakken op straat. Anderzijds gaat het over problemen met afvalcontainers die bedoeld zijn voor de bewoners. Meerdere bewoners willen bijdragen aan het verminderen van de afvaloverlast die zij ervaren. Zo zijn er bijvoorbeeld schoonmaakacties door bewoners.152

10.3 Aanpak van de ontwikkeling 10.3.1

Regeldruk

Het vraagstuk: verschillend perspectief op de noodzaak van gedetailleerde regels In het Investeringsbesluit 2013 stond dat er ontwikkelvrijheid zou zijn op de NDSM-werf West. Maar gedurende de ontwikkeling kwamen er meer regels. Zijn de huidige regels nodig, of te gedetailleerd en restrictief? Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Ontwikkelvrijheid volgens de investeringsbesluiten Volgens de investeringsbesluiten zou er op de NDSM-werf West ontwikkelvrijheid zijn. Het Investeringsbesluit 2013 heeft een ontwikkelkader met ruime mogelijkheden. De bedoeling was toen dat de mogelijkheden in principe alleen zouden worden ingeperkt door stadsdeelbeleid en stedelijk beleid en zaken die vanuit een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk zijn. In de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 wordt dit bevestigd. Daarin staat dat het een plan is zonder vast eindbeeld. Een aantal richtlijnen moet samenhang bieden, met daarbinnen ontwikkelvrijheid en ruimte voor verrassingen, net als in 2013.153 Meer gedetailleerde regels gedurende de ontwikkeling Gedurende de ontwikkeling van de NDSM-werf West zijn de regels gedetailleerder geworden. Het Stedenbouwkundig kader A4-A7’ uit 2019 bevatte nadere regels ten opzichte van 2013. Het college van B en W vond dat nodig voor een goede ruimtelijke ordening, onder andere als kader voor hoogbouwaccenten.

Nadere regels staan ook in kavelpaspoorten. De kavelpaspoorten zijn ook steeds omvangrijker geworden door toegenomen regels, zo geeft het projectteam aan.154 Perspectief van ontwikkelaars: kritiek op gedetailleerde regels De ontwikkelaars die wij spraken voor ons onderzoek vinden de huidige regels op de NDSM-werf West te gedetailleerd en restrictief. Ontwikkelaars hebben kritiek op de samenhang van eisen, de relevantie van regels voor specifieke kavels en het realistisch gehalte van de regels. Ook geven meerdere ontwikkelaars aan dat gedetailleerde regels

88

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 relatief snel achterhaald zijn en weinig ruimte bieden voor voortschrijdend inzicht. Extra regels kunnen voor ontwikkelaars ook tot extra kosten leiden. De ontwikkelaars ervaren daarnaast dat het projectteam weinig ruimte heeft om af te wijken van regels die volgen uit stedelijke kaders.155 Projectteam NDSM-werf: vindt de huidige regels in principe nodig Het uitgangspunt 'ontwikkelvrijheid' is opgenomen in de Actualisatie Investeringsbesluit 2020, maar volgens het projectteam was dat niet de bedoeling. De kreet is erin blijven staan omdat het projectteam weinig tijd had om dit te herschrijven en de actualisatie van het besluit daarom beperkt hield.156 Om de gemeentelijke doelstellingen te halen is het volgens het projectteam nodig om eisen te stellen. Zij zien de regels als een breed pakket aan eisen voor een leefbare en complete stad. Het projectteam gaf een aantal redenen voor de meer gedetailleerde regels in de loop van de gebiedsontwikkeling:157

• Een eerste verklaring is de grote complexiteit met hoge bebouwingdichtheden op de NDSM-werf West. Het projectteam wil er met regels voor zorgen dat het gebied bijvoorbeeld leefbaar, veilig en bereikbaar blijft tijdens de bouw. • Ten tweede heeft het ontbreken van voldoende regels eerder voor onwenselijke situaties gezorgd volgens het projectteam. Een voorbeeld is dat er veel kleine woningen werden gebouwd. Een ander voorbeeld dat het projectteam geeft is dat in de eerste blokken kleine inpandige fietsstallingen zijn gerealiseerd, waardoor er veel fietsen buiten in de openbare ruimte staan. • Ten derde wil het projectteam met regels zorgen voor duidelijkheid aan de voorkant, waarmee discussies later worden voorkomen. Het projectteam NDSM-werf ziet de worsteling bij ontwikkelaars, en probeert hen te helpen waar nodig en mogelijk. Zo vraagt het projectteam bij onduidelijkheden de betreffende beleidsmedewerkers van de gemeente om helderheid. En als bepaalde gemeentelijke eisen echt niet haalbaar blijken in de uitvoering, gaat het projectteam hierover het gesprek aan.158

10.3.2

Schaalniveau van sturing

Het vraagstuk: zekerheid per kavel of uitruilmogelijkheden tussen kavels De gemeente kiest op de NDSM-werf West op de A-kavels voor sturen per kavel. Op de Bkavels is sprake van een beperkte uitruilmogelijkheid. Sturen op het halen van doelen per kavel geeft zekerheid, maar er zijn ook mogelijke voordelen van sturen op een hoger schaalniveau. Met sturen op een hoger niveau bedoelen wij dat er gebruik wordt gemaakt van uitruilmogelijkheden tussen kavels. Hierdoor hoeven niet alle doelen op alle afzonderlijke kavels te worden gerealiseerd. In plaats daarvan kan bij de B-kavels tussen kavels gecompenseerd worden zodat voor het gehele gebied alsnog de doelen worden gehaald.

89

REKENKAMER AMSTERDAM Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk In het deelgebied met de A-kavels zijn meerdere ontwikkelaars actief. Het is de bedoeling dat elke kavel aan alle gemeentelijke eisen voldoet. Zo gelden de doelen voor sociale en middeldure huurwoningen voor elk van de kavels A4, A5/6, A7 en A7’ apart. De sturing is dus op kavelniveau, en er is geen ‘uitruil’ tussen kavels. Dit geldt ook voor andere gemeentelijke eisen, zoals voor duurzaamheid. Op de B-kavels is de situatie anders, doordat er voor het deelgebied met de B-kavels een samenwerkingsovereenkomst is met één ontwikkelaar. Het doel van minimaal 30% sociale huurwoningen geldt voor de B-kavels samen. Op kavelniveau mogen deze percentages variëren. Op de B-kavels gelden verder in principe ook de andere gemeentelijke eisen op kavelniveau, al is er iets meer uitruilmogelijkheid tussen kavels dan op de A-kavels. Een voorbeeld dat het projectteam noemde is dat de gemeente akkoord is gegaan met uitruil van het niet-woonprogramma tussen twee B-kavels, omdat het verplichte nietwoonprogramma op één kavel niet gehaald werd.159 Perspectief van ontwikkelaars: meer uitruilmogelijkheden tussen kavels zou beter zijn Ontwikkelaars die wij spraken op de NDSM-werf West zouden liever de gemeentelijke sturing op een hoger schaalniveau hebben, dan aan alle eisen te moeten voldoen per kavel.

Ontwikkelaars op de A-kavels gaven bijvoorbeeld aan dat het lastiger is om bouwblokken met elk 30% sociaal, 40% middensegment en 30% vrije sector (30-40-30) te ontwikkelen, dan per segment een bouwblok. Een commerciële ontwikkelaar moet namelijk het deel voor de woningcorporatie afsplitsen om aan de voorwaarde voor 30-40-30 te voldoen. En als een woningcorporatie zelf een kavel ontwikkelt, moet de woningcorporatie meer doen dan alleen sociale huurwoningen bouwen, wat buiten hun kerntaak is. Bijvoorbeeld het realiseren van bepaalde niet-wonen bestemmingen of vrije sector woningen. De woningcorporatie moet vervolgens dit deel afsplitsen omdat dit niet tot haar kerntaak hoort. Dat maakt de ontwikkeling complexer. Op de B-kavels speelt ook de wens voor meer sturing op hoger schaalniveau voor andere aspecten omdat dit tot betere resultaten zou leiden. Een voorbeeld dat genoemd werd is dat het beter zou zijn om natuur-inclusieve maatregelen op een hoger niveau dan een kavel te organiseren. Ook hebben we gehoord dat ontwikkelaars de eisen per blok zo goedkoop mogelijk proberen te realiseren zodat woningen nog betaalbaar blijven, maar dat ze zich afvragen of dit wel de meest doelmatige aanpak is.160 Een ontwikkelaar die wij spraken begrijpt overigens wel dat de gemeente niet zeker weet of een ontwikkelaar ook een volgende kavel gaat ontwikkelen.

Het is mogelijk dat een ontwikkelaar na een kavel waarin de eisen zijn versoepeld, vervolgens afhaakt bij een kavel waar ter compensatie aan strengere eisen moet worden voldaan.161 Projectteam NDSM-werf: toetst per bouwblok, met oog voor het geheel De gemeente maakt de afspraken over de kavels na elkaar in de loop van de gebiedsontwikkeling en niet tegelijk. Het projectteam stelt dat de gemeente bij de toetsing van ontwerpen van een bouwblok wel kijkt naar de bijdrage die maatregelen leveren aan doelstellingen – zoals natuurdoelen voor het gehele gebied – om zo de doelmatigheid van de maatregelen te bewaken.162

90

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1

10.3.3

Samenwerking tussen erfpachters per bouwblok

Het vraagstuk: één gezamenlijk plan per A-kavel nodig maar lastig De gemeente werkt in principe pas mee aan nieuwe erfpachtaanbiedingen en bouwplannen als er een totaalplan ligt voor het gehele kavel. Dit is een van de regels voor een hoogteaccentXLII. Hier zitten voordelen aan, maar het kan ook als lastig en vertragend worden ervaren op kavels met meerdere erfpachters. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk In 2019 stelde het college van B en W het stedenbouwkundig kader vast voor de bouwblokken op vier kavels op de NDSM-werf West: A4, A5/6, A7 en A7’. Hierin staat een samenwerkingsvereiste per bouwblok. De regel is dat de gemeente in principe pas zal meewerken aan nieuwe erfpachtaanbiedingen en bouwplannen als er een totaalplan ligt voor het gehele blok. Dit betekent dat de zittende erfpachters in een blok onderling afspraken moeten maken over het woon- en niet-woonprogramma, inclusief hoogteaccenten en bijvoorbeeld parkeerplaatsen. In de meeste gevallen zijn er meerdere erfpachters in één bouwblok. Zittende erfpachters zijn ontwikkelaars, maar ook andere partijen die erfpachtrechten hebben. Perspectief van ontwikkelaar: samenwerkingsvereiste moeilijk en vertragend Vanuit het perspectief van een ontwikkelaar die wij spraken, maakt de regel voor samenwerking per bouwblok de ontwikkeling moeilijker.

Erfpachters in een blok moeten volgens de regel eerst onderling afspraken maken en een gezamenlijk plan hebben. Als dat niet lukt kan dit voor jaren vertraging zorgen in de woningbouw.163 Projectteam NDSM-werf West: samenwerkingsvereiste nodig Samenwerking is vereist om in aanmerking te komen voor de afwijkingsbevoegdheid om boven de 30 meter te mogen bouwen. Het projectteam NDSM-werf vindt het samenwerkingsvereiste nodig, om meerdere redenen. Ten eerste voorkomt samenwerking volgens het projectteam ongewenste en inefficiënte situaties doordat niet in één keer gelijktijdig aan een samenhangend plan wordt gewerkt. Als voorbeeld noemde het projectteam de zogenoemde ‘wachtgevels’ die geplaatst moeten worden als alleen een deel van het gehele blok wordt ontwikkeld en het naastgelegen aansluitende deel van het blok nog niet. Op een dergelijke wachtgevel moet namelijk isolatie worden aangebracht die in de eindsituatie overbodig is. Ten tweede is samenwerking volgens het projectteam nodig om afspraken te maken over de hoogteaccenten, om zo het bouwvolume te verdelen tussen de ontwikkelaars en andere erfpachters. Ten derde zou het samenwerkingsvereiste ervoor kunnen zorgen dat de A-kavels stedenbouwkundig meer gaan lijken op de B-kavels, doordat er één plan is per bouwblok. Dat draagt bij aan een stedenbouwkundig samenhangend geheel op de NDSM-werf West.

Tot slot wijst het projectteam erop dat het beter is als op kavelniveau het gewenste woonprogramma van 30-40-30 wordt gerealiseerd dan op het niveau van de afzonderlijke erfpachtrechten. Het projectteam XLII Anders is het bestemmingsplan van toepassing, lichtte het projectteam toe. Bron; Reactie

ambtelijke organisatie op voorlopige bevindingen, dd. 25 juli 2023.

91

REKENKAMER AMSTERDAM NDSM-werf herkent dat de erfpachters het samenwerkingsvereiste lastig vinden. Desondanks komt de ontwikkeling van de meeste kavels op gang, ziet het projectteam.164

10.3.4

Veranderende eisen

Het vraagstuk: omgaan met veranderingen van buitenaf In de lange doorlooptijd van een gebiedsontwikkeling zijn er veranderingen die van buitenaf op het project afkomen. Een voorbeeld is verandering van gemeentelijke of landelijke regels. Dit is onvermijdelijk. Hoe kan men in de gebiedsontwikkeling hier goed mee omgaan en voortgang houden? Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk In het verloop van de ontwikkeling van de NDSM-werf West hebben we vele veranderingen gezien waar het project mee te maken kreeg. Bijvoorbeeld de groennorm (Referentienorm 2018), de mogelijke komst van de Westbrug, en nieuw gemeentelijk beleid voor de aandelen betaalbare woningen (2017 en 2020). Op dat laatste gaan we hier iets dieper in. In het Stedenbouwkundig kader A4-A7’ (2019) is de segmentatie voor de kavels A4, A5/6, A7 en A7’ 30-0-70, met de aankondiging dat bij overschrijding van 212.250 m2 wonen op de NDSM-werf West het bestemmingsplan wordt aangepast. Op het moment dat met het bestemmingsplan meer woonprogramma mogelijk wordt, kan de gemeente voor het woonprogramma dat nog volgt nadere eisen stellen voor de segmentatie sociaalmidden-vrij, op basis van het actuele gemeentelijke beleid. In 2020 gebeurt dat en wordt de segmentatie voor de kavels A4, A5/6, A7 en A7’ 30-40-30, onder voorwaarde dat de sociale huurwoningen bij een woningcorporatie komen.

In dit voorbeeld zien we dat een verandering in de gebiedsontwikkeling die voor ontwikkelaars positief is – namelijk meer wonen in het bestemmingsplan – samen gaat met toepassen van nieuw gemeentelijk beleid dat zij als negatief ervaren. Perspectief van ontwikkelaars: veranderde eisen financieel ongunstig Ontwikkelaars vinden het onwenselijk dat de gemeente gedurende de ontwikkeling besluiten neemt die hun businesscase negatief beïnvloeden, doordat er minder mag en meer moet. Op bepaalde kavels op de NDSM-werf West was minder mogelijk dan ontwikkelaars hadden verwacht. Dat zorgde voor lagere opbrengsten dan waar zij van uitgingen toen zij kavels verworven. Daarnaast kwamen er eisen in de kavelpaspoorten bovenop de eisen die al in het bestemmingsplan staan. Dit kan tot hogere kosten leiden voor een ontwikkelaar. Een ontwikkelaar geeft als suggestie om als er nieuwe eisen bijkomen, de eerdere regels te evalueren en wellicht bij te stellen of te laten vervallen. Deze ontwikkelaar vindt het onwenselijk als regels conflicteren of ambities dusdanig gestapeld worden dat woningen onnodig duur worden of helemaal niet kunnen worden gerealiseerd in de huidige marktomstandigheden.165 Projectteam NDSM-werf: snel duidelijkheid over verandering helpt voortgang bouw Het projectteam NDSM-werf ervaart dat een verandering van eisen in principe een vertraging betekent.

Dat is zelfs het geval als er een verandering aankomt die positief is voor een ontwikkelaar, want in dat geval gaat een ontwikkelaar afwachten totdat de meer

92

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 gunstige eis ingaat. Bij veranderingen in eisen kan het gaan om gemeentelijke regels en beleid, maar ook om die vanuit het Rijk. Een voorbeeld is dat de mogelijke nieuwe rijksregels voor betaalbare huurwoningen tot extra discussie en onzekerheid leiden bij ontwikkelaars, beleggers en erfpachters. Dat bemoeilijkt de contractvorming zolang er geen besluitvorming over heeft plaatsgevonden. Volgens het projectteam helpt snelle duidelijkheid over een verandering bij de voortgang van projecten. Daarnaast heeft het projectteam de ervaring dat het verlopen van grondprijzen en de eindigheid van een tijdelijke regeling (Transformatie-impuls), een stok achter de deur kan zijn om met erfpachters tot afspraken te komen.166

10.3.5

Ambtelijke capaciteit

Het vraagstuk: ervaren tekort aan mensen in projectteam en geen zicht op meer ruimte Het projectteam NDSM-werf geeft aan dat het te weinig mensen heeft om het werk goed en snel te kunnen doen. Volgens het projectteam NDSM-werf speelt het tekort aan ambtelijke capaciteit breder bij gebiedsontwikkelingen in Amsterdam. Projectteam NDSM-werf: problematisch tekort aan mensen Het projectteam NDSM-werf wil goed en tijdig werk leveren, maar ervaart een capaciteitstekort en hoge werkdruk. Als projectteamleden tijdelijk afwezig zijn – bijvoorbeeld door zwangerschapsverlof of ziekte – blijkt het bijvoorbeeld zeer lastig om vervanging te vinden. Het tekort aan ambtelijke capaciteit heeft gevolgen voor de kwaliteit en doorlooptijd van het project en op de tijd die er wordt vrijgemaakt voor reflectie op de ontwikkeling. Het projectteam geeft aan zijn uiterste best te doen om de bouwprojecten in beweging te krijgen en houden. Dit doet het door prioriteit te geven aan de werkzaamheden die nodig zijn om de markt te faciliteren. Dit werk betreft bijvoorbeeld juridisch-planologisch werk, onderhandelingen gericht op bouwproductie en het maken van contracten en kavelpaspoorten. Het gevolg is dat andere taken langer blijven liggen, en dat de kans op fouten in andere producten dan contracten toeneemt.

Fouten die later moeten worden gerepareerd, kunnen in de uitvoering kostenverhogend en vertragend zijn. Ondanks de focus op de bouwproductie, wordt het door het gebrek aan mensen voor het team lastiger om op tijd marktpartijen te bedienen. De genoemde problemen zouden volgens het projectteam grotendeels voorkomen kunnen worden als er meer ambtelijke capaciteit zou zijn. Volgens het projectteam NDSM-werf speelt het tekort aan ambtelijke capaciteit breder bij gebiedsontwikkelingen in Amsterdam.167 Gemeente: bezuinigen op PMB/IB Omdat dit een casusonderzoek in één gebied is, hebben wij op gemeentelijk niveau de ambtelijke capaciteit in relatie tot de omvang van het werk aan gebiedsontwikkelingen niet onderzocht. In het Coalitieakkoord 2022-2026 zien wij wel dat de lijn is om structureel te bezuinigen op het gemeentelijke Projectmanagementbureau (PMB) en het Ingenieursbureau (IB). Het gaat om een besparing opbouwend tot structureel € 10 miljoen per jaar in 2026. Deze capaciteitsreductie staat ook in de gemeentelijke Begroting 2023. PMB en IB leveren mensen voor de gebiedsontwikkelingsteams en voor andere projecten in de stad.168 Of de capaciteitsreductie PMB/IB betekent dat ook op de ambtelijke kosten