- 04 Democratisering (inclusief Bestuurlijk Stelsel) (10) Bijlage 07 Nota

Nota van beantwoording van reacties uit de inspraak en van stadsdelen bij de concept verordening Referendum Amsterdam 2022 Amsterdam, 25 oktober 2021

Inhoud 1. Inleiding 2. Reactie van het college op de reguliere inspraak 3. Reactie van het college op inbreng stadsdelen Bijlage: Verslag publieksbijeenkomst 12 oktober 2021 Meer Democratie

1

1.

Inleiding

In de vergadering van het college van burgemeester en wethouders van 7 september 2021 is besloten de concept-referendumverordening en de bijbehorende toelichting en infographic voor inspraak vrij te geven. Hierbij zijn Amsterdammers, tot 24 oktober 2021, in de gelegenheid gesteld om te reageren op de concept-referendumverordening en algemene en artikelsgewijze toelichting. Hiervan is 21 keer gebruik gemaakt: 5 reacties op het nieuwsbericht op de website van de gemeente Amsterdam, 3 reacties per email en 13 ingevulde online inspraakformulieren via de daartoe opgezette en ingerichte site www.amsterdam.nl/referendum. In diezelfde vergadering op 7 september 2021 heeft het college ingestemd met de adviesaanvraag B&W aan het stadsdeelbestuur, waarin de stadsdeelbesturen de gelegenheid wordt geboden, tot 24 oktober 2021, te reageren op de concept-referendumverordening en bijbehorende toelichting. In deze notitie geeft het college een reactie op deze inbreng en geeft het college aan hoe het met de naar voren gebrachte punten wil verder gaan. In een aantal reacties ziet het college aanleiding tot bijstelling van de concept verordening. Op een aantal andere punten geeft het college aan waarom ze wil vasthouden aan het oorspronkelijke plan.

Op 12 oktober 2021 heeft naast de inspraak in Pakhuis De Zwijger een openbare bijeenkomst plaatsgevonden onder de titel “Het nieuwe referendum in Amsterdam”. Daar konden geïnteresseerde Amsterdammers in gesprek met dr. Philip van Praag jr. (lid van de referendumcommissie en politicoloog) en wethouder Rutger Groot Wassink over de opzet van het nieuwe Amsterdamse referendum. Hiervoor zijn de insprekers nog specifiek uitgenodigd. Deze bijeenkomst werd georganiseerd door de stichting Meer Democratie in samenwerking met de gemeente.

2

2.

Reactie van het college op de reguliere inspraak

De heer B.D. merkt op dat hij met buurtbewoners in 2008 het burgerinitiatief “Maak van het Wibautplantsoen een Wibautpark” begon in stadsdeel Oost, waarbij de definitieve handtekeningendrempel van 750 voor een wijkreferendum met moeite gehaald werd. De handtekeningendrempel van 1000 voor een burgerinitiatief en 10.000 voor een referendum acht hij daarom veel te hoog. Het college is, ook na een soortgelijke inbreng van enkele stadsdelen, inderdaad van mening dat de handtekeningendrempel bij een stadsdeelreferendum lager moet liggen dan in het aanvankelijke concept. Daarom is in het nieuwe concept een lagere handtekeningendrempel voor de referendumaanvraag voor stadsdeelreferenda voorgesteld. Wel kiest het college ervoor om de eerste handtekeningendrempel (voor de initiatieffase) ook voor stadsdeelreferenda op 1.000 te houden. De reden is dat in de huidige systematiek van de verordening, de raad pas na het halen van deze eerste handtekeningendrempel – en na advies van o.a. de initiatiefnemers, de stadsdeelbesturen en de referendumcommissie – bepaald of het referendum stadsbreed dan wel in één of enkele stadsdelen gehouden wordt (indien het onderwerp slechts van lokaal belang is). De heer R.H. stelt juist dat 10.000 ondersteuningsverklaringen veel te laag is; dat de kiesdrempel gehandhaafd moet blijven.

De nieuwe opzet waarbij Amsterdammers tussen twee plannen (het bestuursplan en het burgerplan) kunnen kiezen, is wel een goede zaak. De hoogte van een handtekeningendrempel blijft altijd enigszins arbitrair, omdat deze niet logisch afgeleid worden van bijvoorbeeld het inwonertal. Het is meer een empirische kwestie van “niet te hoog en niet te laag”. Het college acht de oude drempels veel te hoog, er is de afgelopen 17 jaar geen stadsbreed referendum meer geweest. Daarom lijkt een verlaging voor de hand te liggen. Daarnaast wijst het college erop dat uit ervaringen van initiatiefnemers blijkt dat men niet moet onderschatten dat het inzamelen van handtekeningen - ook in het digitale tijdperk - een grote klus blijft. Burgers willen duidelijke argumenten horen voor ze hun steun aan een referenduminitiatief geven. Uit de praktijk blijkt dat ook online burgers vaak individueel benaderd en overtuigd moeten worden voor ze hun handtekening zetten. Met de kiesdrempel wordt waarschijnlijk de minimale opkomstdrempel bedoeld die tot heden op 20% van de kiesgerechtigden lag. Er is iets te zeggen voor zo’n drempel, maar het duidelijke nadeel van elke substantiële drempel blijft het uitlokken van strategisch stemgedrag die de uitslag verstoren, bijvoorbeeld groepen die de achterban oproepen om thuis te blijven.

Daar komt bij dat het halen van een opkomstdrempel de indruk wekt dat de uitslag bindend is, terwijl een bindend referendum in Nederland wegens grondwettelijke bepalingen (nog) niet mogelijk is. De heer A. van L. en de heer J.H. laten weten voorstanders van de nieuwe referendumverordening te zijn. Mevrouw M.S. stelt dat referenda prima instrumenten zijn om uitsluitend in duidelijke zwart-wit situaties duidelijk te maken wat de burgerij – volgens haar de enige werkelijke belanghebbende – wil, maar dat 3

referenda ook vaak tot polarisatie leiden en tot versimpeling van ingewikkelde zaken door een te simpele ja/nee vraagstelling. Daarnaast acht ze de definitieve drempel van 10.000 ondersteuningsverklaringen te hoog voor de meeste gewone burgers. Bovendien lijkt de nieuwe verordening het referendum niet bindend te maken en dat is volgens haar een beschamende zaak. Het college acht het gevaar van polarisatie beperkt. In Zwitserland – een land van minderheden op zowel linguïstisch, politiek als cultureel-religieus opzicht – heeft de directe democratie volgens deskundigen als Bruno Kaufmann en Hans Peter Kriesi juist een integrerend effect gehad op de verschillende minderheden, omdat je in een referendumcultuur continue wisselende deelcoalities hebt waarbij alle bevolkingsgroepen wel om de beurt een punt scoren. Dit in tegenstelling tot een vertegenwoordigend stelsel als in Nederland, waarbij er een vaste verdeling is tussen coalitie en oppositie In Zwitserland kunnen oppositiepartijen dankzij het referendum en het volksinitiatief gewoon meeregeren. Daardoor is het stelsel zeer op compromissen gericht en hoort het Zwitserse politieke bestel tot het meest stabiele van heel Europa (al sinds 1959 regeert dezelfde brede coalitie). Ook het gevaar van versimpeling van ingewikkelde zaken die niet tot een “ja” of “nee” terug te leiden zouden zijn, ziet het college niet zo.

Bij een goed uitgewerkt stelsel als in de nieuwe referendumverordening, ligt er aan elke referendum altijd een goed uitgewerkt en van alle kanten bekeken voorstel ten grondslag waarin allerlei nuances en uitzonderingen kunnen worden verwerkt. Het referendum gaat dan over de vraag wie dit voorstel kan steunen en wie niet. Dat is precies dezelfde “vraagstelling” bij parlementaire besluitvorming: wie is voor en wie is tegen? Het is waar dat de Tweede Kamer voor de stemming nog amendementen kan aannemen, maar de Eerste Kamer (die in Nederland het definitieve woord heeft over elk wetsvoorstel) heeft geen recht van amendement of terugzendrecht (zoals het Britse Hogerhuis) en kan dus ook alleen maar “ja” of “nee” zeggen. Voor het punt van de hoogte van de handtekeningendrempel verwijzen we graag naar onze reactie hierboven. Daar voegen we specifiek nog aan toe dat referenduminitiatieven typisch niet genomen worden door individuele burgers. Het zijn meestal maatschappelijke organisaties, die al langer bestonden of die specifiek voor het referendum gevormd zijn (zoals ad-hoc referendumcomités waarin verschillende partijen of organisaties samenwerken), die de referenduminitiatieven lanceren. Voor hen zijn de vereiste handtekeningendrempels wel degelijk haalbaar.

Mocht uit de geplande en verplichte evaluatie van het referendum blijken dat de drempels nog steeds te hoog zijn, dan zal het college dit opnieuw bekijken. Ten aanzien van het niet bindend maken van het referendum geldt dat het college zich hierbij moet houden aan de wet. De huidige wetgeving maakt een bindend referendum niet mogelijk. De heer F.M. stelt dat hij tegen verruiming van de referendumverordening is omdat er vaak alleen maar voor of tegen gestemd kan worden. Het college wijst op wat er bovenstaand hierover is gemeld. Daarnaast wijst het college erop dat in de nieuwe referendumverordening is voorzien in meer mogelijkheden voor interactie tussen burgers en politici, omdat burgers nu ook een alternatief voorstel kunnen indienen voor een college- of 4

raadsvoorstel. Het referendum gaat dan tussen de beide varianten met als derde mogelijkheid “geen van beide”, ofwel de status quo. Mevrouw S.P. stelt dat een referendum onzinnig is omdat we reeds democratisch een gemeenteraad kiezen die worden betaald om hun werk te doen, en niet om ons constant om onze mening te vragen of naar de waan van de dag te luisteren. Het college wijst er op dat uit opinie-onderzoeken blijkt dat een stabiele meerderheid van de Nederlanders meer referendummogelijkheden wil. We kiezen weliswaar een gemeenteraad, maar de meeste burgers willen die wel kunnen bijsturen. De heer R.R. stelt dat online handtekeningeninzameling diverse nadelen heeft ten opzichte van papieren handtekeningeninzameling, zoals dat de initiatiefnemers weinig zicht hebben op aantal en kwaliteit, en dat zij niet over de contactgegevens beschikken van de online ondertekenaars. Het college volgt deze constatering niet, omdat het bij de online handtekeningeninzameling gaat om een aanvulling op het inzamelen via papieren formulieren en die al langer bestaat in Amsterdam. Als de initiatiefnemers liever papieren handtekeningen inzamelen vanwege de voordelen die dat biedt, dan staat hen dat uiteraard vrij. Het college vindt het richting de bevolking als geheel burgervriendelijker en van een moderne bedrijfsvoering getuigen om hen de online inzamelingsmogelijkheid te bieden. De heer A.V.

meent dat bij een actieve representatieve democratie geen referendum thuishoort, en hij daarom tegen de mogelijkheid van referenda is. Het college respecteert dit, maar ziet wel een toegevoegde waarde voor het referendum. De heer R.V. stelt voor referenda te zijn maar dan wel met een minimale opkomstdrempel, omdat belangengroepen anders teveel invloed krijgen. De lessen uit Zwitserland en de Verenigde Staten leren dat de afwezigheid van minimale opkomstdrempels een ‘level playing field’ creëert waarbij niemand nog een referendum kan “winnen” door op te roepen om niet te stemmen waardoor de opkomstdrempel niet wordt gehaald, , maar een referendum alleen te winnen is door het gesprek aan te gaan en andere mensen te overtuigen. Daar komt nog bij dat een opkomstdrempel onlogisch is bij een niet-bindend referendum, omdat het halen van de opkomstdrempel suggereert dat de uitslag bindend is. Bindende referenda zijn grondwettelijk (nog) niet mogelijk in Nederland. De heer M.J. is voorstander van de oude opkomstdrempel van 20%. Zijn argument is dat bij een lagere opkomst de meerderheid wint en dus de minderheid regeert. Daarnaast vindt hij het referendum nog steeds vlees noch vis omdat de uitkomst nog altijd niet bindend is. Het college volgt deze redenering niet.

De opkomst staat in principe los van de uitslag, het is niet gezegd dat bij een lage opkomst altijd een bepaalde uitslag zal volgen. Ten aanzien van het niet bindend zijn van het referendum wijst het college op de eerder gemaakte 5

opmerking dat de grondwet bindende referenda vooralsnog niet toelaat. De heer A.G. meldt tegen referenda te zijn omdat wij aan het stadsbestuur met de verkiezingen een mandaat hebben gegeven en dit mag niet ondermijnd worden doordat een kleine groep een oordeel gaat afdwingen los van dat mandaat. Daarboven regeert de leugen momenteel de publieke opinie en we mogen niet de sluizen openzetten naar verdere vervuiling van de besluitvorming. Het college wijst er op dat de meeste Nederlanders voor referenda zijn, wat betekent dat zij hun mandaat op onderwerpen willen kunnen terugnemen en in die gevallen direct willen beslissen, of beter gezegd binnen de verhouding van de Nederlandse grondwet: een krachtig advies geven aan de volksvertegenwoordiging. De kiesgerechtigden zijn dus in meerderheid voorstander van een geclausuleerd mandaat: “Ja, de raad mag beslissen, tenzij zo- en zoveel burgers aan de bel trekken en een referendum entameren”. Het is daarbij ook geen kleine groep die dan beslissingen overruled; ten eerste moet een forse handtekeningendrempel worden gehaald en ten tweede neemt die groep initiatiefnemers of ondertekenaars bij een referendum niet de beslissing, maar doen de kiesgerechtigden dat.

De stelling dat referenda de besluitvorming vervuilen is volgens het college niet in lijn met de stand van het huidige wetenschappelijke onderzoek, dat eerder suggereert dat referenda goed kunnen werken mits de juist voorwaarden en spelregels gehanteerd worden. Juist op dat laatste punt denkt het college stappen in de goede richting te zetten. De heer J.S. vindt de wijzigingen in de nieuwe referendumverordening in principe goed maar raadt aan om de invoering van preferenda te overwegen. Hij wijst op het gebrek aan deliberatie bij het referendum. Burgers verdiepen zich niet in referendumonderwerpen waardoor initiatiefnemers andere onderwerpen centraal stellen dan waar het referendum over gaat, zie bijvoorbeeld het Oekraïne-referendum. Verder is de lijst met uitzonderingen nog steeds lang en vraagt hij zich af of een referendum over het nieuwe erfpachtstelsel straks wel mogelijk zal zijn. Een ‘preferendum’ wordt gebruikt voor een volkstemming waarbij het bestuur (c.q. parlement/regering) verschillende opties voorlegt waaruit de bevolking kan kiezen. In de ogen van het college is het nadeel hiervan dat een preferendum in de praktijk het karakter van een plebisciet heeft (van bovenaf bepaald referendum), waarbij de overheid de opties bepaalt. In het model dat het college voorstaat wijst de bevolking het onderwerp van het referendum aan.

In het voorstel is als vernieuwend en constructief element opgenomen dat burgers een alternatief voorstel kunnen indienen tegenover het plan dat college of raad voorstelt, waardoor de bevolking niet alleen voor of tegen één voorstel stemt, maar een keus kan maken uit plan A, plan B of geen van beide. Het college wijst op het gegeven dat een referendum wel degelijk tot deliberatie leidt en meer dan bij andere vormen van burgerparticipatie. Denk aan de vele publieksdebatten die er bij referenda meestal georganiseerd worden, de grote en kleine gesprekken tussen mensen in voetbalkantines en op verjaardagen, de debatten die op TV en in de kranten worden gevoerd, opinieleiders die zich in de discussie mengen. Omdat iedereen bij referenda een gelijk beslissingsrecht krijgt, heeft iedereen ook een prikkel om zich met het onderwerp bezig te houden. 6

Dat burgers zich niet zouden verdiepen in referendumonderwerpen, blijkt niet uit (inter-)nationale referendumonderzoeken: dat laat namelijk een toename zien van de politieke kennis onder burgers. Een referendum maakt als geen ander instrument veel publieke discussie en meningsvorming los. De opmerking dat burgers onderling afspreken dat het referendum over iets heel anders gaat, zoals het geval zou zijn geweest bij het Oekraïne-referendum waarbij de initiatiefnemers er een algemeen anti-EU referendum van wilden maken, blijkt niet uit onderzoek. Initiatiefnemers mogen dit wel geroepen en geprobeerd hebben, maar uit het Nationaal Kiezersonderzoek dat na het Oekraïne-referendum is gehouden bleek dat de meeste stemmers zich wel grotendeels of geheel richtten op de inhoud van het Oekraïne-verdrag. Het college wijst erop dat vanwege de onduidelijkheid over de poging om een referendum te kunnen organiseren over het erfpachtstelsel, een van de redenen is geweest om tot een nieuwe verordening te komen. De lijst met uitzonderingen is kleiner gemaakt, met als belangrijke verruiming dat collegebesluiten die voor ‘wensen en bedenkingen’ aan de raad voorgelegd moeten worden, nu ook referendabel zijn. Het erfpachtvoorstel was zo’n collegebesluit en is in voorkomende gevallen onder de nieuwe verordening referendabel.

7

3.

Reactie van het college op inbreng stadsdelen

Stadsdeel Nieuw-West: Het stadsdeelbestuur juicht de verruiming van de referendumverordening in principe toe maar heeft een aantal suggesties voor verbetering. Zo wijzen ze op het polariserende karakter van het referendum door enkel met ‘ja’ of ‘nee’ te kunnen stemmen en bepleiten ze het stimuleren van deliberatie. Het stadsdeelbestuur vraagt zich af hoe een referendum zich verhoudt tot een burgerberaad. Verder komt voor het stadsdeelbestuur niet duidelijk uit artikel 28 naar voren dat er een budget beschikbaar is voor een neutrale campagne of een tegencampagne. Het stadsdeelbestuur vraagt om een duidelijkere c.q. grotere rol voor de stadsdeelcommissies in de verordening; zij worden in de concept-verordening pas geconfronteerd met het referendum wanneer de raad heeft besloten dat een referendum in één of enkele stadsdelen gehouden wordt. Dat referenda polariserend zouden werken omdat je als kiezer óf voor óf tegen moet zijn, is voor het college een te simpele voorstelling van zaken. Immers in het parlement stemmen partijen ook steeds voor of tegen een wet, een amendement of een motie. Het college wijst er daarnaast op dat in de nieuwe verordening de mogelijkheid gecreëerd is om een alternatief plan op te stellen en daarover te stemmen. Dit is een verbreding van de mogelijkheid ten opzichte van enkel ‘voor of tegen’ te stemmen.

Ten aanzien van het stimuleren van deliberatie wijst het college erop dat referenda in zich hebben dat er een 'autonoom' debat ontstaat. Alle burgers worden door het feit dat ze mogen stemmen in het referendum geprikkeld om zich een mening te vormen en hierover van gedachten te wisselen. Een referendum is een belangrijk publiek evenement, waar media veel over zullen berichten. Het college wijst er verder op dat de gemeente het debat extra stimuleert, met name door huis-aan-huisverspreiding van een evenwichtige referendumkrant (en een audio visuele variant daarvan) en door het beschikbaar stellen van gelijke subsidie aan voor- en tegenstanders. Ten aanzien van de vraag hoe een burgerberaad zich verhoudt tot het referendum constateert het college dat dit naast elkaar bestaande instrumenten en processen zijn, met elk een eigen merites (zoals andere democratische instrumenten als verkiezingen, petities, inspraakavonden, participatieprocessen) dat zijn. Het is mogelijk dat er sprake is van het in elkaar overgaan van het ene proces in het andere: de uitkomst van een burgerberaad kan worden voortgezet als volksinitiatief (met referendummogelijkheid), of dat er een referendum komt over de uitslag van een burgerberaad (indien dat leidt tot een raadsbesluit). Het is ook denkbaar dat tot de instelling van een burgerberaad besloten wordt naar aanleiding van een referendum.

Op zich is dat voor het college niet op voorhand problematisch. Ten aanzien van artikel 28 en dat daaruit niet duidelijk zou blijken dat er een budget beschikbaar komt voor een neutrale campagne of een tegencampagne, merkt het college het volgende op. Er is zeker voorzien in een budget voor een tegencampagne (d.w.z. de campagne tegen een voorgenomen besluit dan wel campagne voor het alternatief voorstel Plan B). De initiatiefnemers krijgen rechtens de helft van het budget dat voor de inhoudelijke campagne bestemd is. Het college kiest voor een model waarbij de gemeente en initiatiefnemers op basis van hun positie als verdedigers van het ‘ja’ of ‘nee’ of ‘Plan A’ of 8

‘Plan B’ kamp gelijke middelen krijgen. Daarmee is er voor gekozen om geen subsidies aan nog andere groepen te verstrekken. Hoewel er voordelen te benoemen zijn van een regeling die meer ten goede komt aan verschillende organisaties en groepen Amsterdammers die voor of tegen het voorliggende referendumbesluit zijn, is de voorziene bureaucratie (toekenning van subsidie bij overinschrijving en achteraf check op besteding) complex, waardoor het college besloten heeft het huidige voorstel niet aan te passen. Dit is mede gebaseerd op de landelijke ervaring, waar de kosten voor het achteraftoetsen van rechtmatige besteding en de verantwoording erover ongeveer evenveel kostte als de omvang van de ter beschikking gestelde subsidie. Het college zegt toe dat bij de in de verordening opgenomen verplichte evaluatie dit punt extra aandacht krijgt. Het stadsdeelbestuur vraagt om een duidelijkere c.q. grotere rol voor de stadsdeelcommissies in de verordening. Zij worden in de concept-verordening pas geconfronteerd met het referendum wanneer de raad heeft besloten dat een referendum in één of enkele stadsdelen gehouden wordt. Dat is een terechte opmerking. In de herziene verordening krijgen de stadsdelen een adviserende positie in het bepalen of een referendumonderwerp een aangelegenheid is van de gehele stad of van een of meerdere stadsdelen. De verordening is hierop aangepast.

Stadsdeel Noord Het stadsdeelbestuur is positief over de verruiming van de referendummogelijkheden en geeft de volgende overwegingen mee. Zij meent dat de raad ook advies moet inwinnen bij de stadsdeelcommissies indien er sprake is van een referendum dat alleen in één of enkele stadsdelen gehouden wordt. Omdat het belangrijk is dat burgers goed geïnformeerd worden, adviseert het stadsdeelbestuur om een onafhankelijke instantie zoals de Argumentenfabriek de argumenten voor en tegen in de referendumkrant te laten beschrijven. Het stadsbestuur raadt aan om de voorwaarden van toegankelijkheid en laagdrempeligheid van de referendumkrant in de verordening vast te leggen. Verder vindt het stadsdeel het belangrijk dat, indien stadsdelen straks ambtelijke ondersteuning moeten geven aan burgers bij de uitwerking van voorstellen, de stadsdelen daartoe de middelen krijgen. Tenslotte pleit het stadsdeelbestuur ervoor dat ook belanghebbenden zoals ondernemers hun stem kunnen laten horen in het referendumproces. In de herziene verordening krijgen de stadsdelen een adviserende positie in het bepalen of een referendumonderwerp een aangelegenheid is van de gehele stad of van een of meerdere stadsdelen. Ten aanzien van de referendumkrant wijst het college erop dat in de herziene verordening de referendumcommissie toeziet op een adequate, heldere en faire redactie van de referendumkrant.

De redactie van de krant kan zelf bepalen of ze gebruik wil maken van een organisatie die argumenten voor en tegen beschrijven. Ten aanzien van het vastleggen van de voorwaarden van toegankelijkheid en laagdrempeligheid van de referendumkrant, meldt het college dat hier niet voor gekozen is. Naar de mening van het college heeft het een beperkt effect, alleen al omdat het hier om minimale vereisten gaat voor een toegankelijke publicatie, waar iedereen het over eens zal zijn. Op basis van het advies uit Zuid Oost heeft het college 9

wel besloten om in de verordening te laten opnemen dat de referendumkrant ook een audiovisuele variant krijgt, zodat mensen die minder makkelijk of niet kunnen lezen wel kennis kunnen nemen van de inhoud van de breed verspreide krant. Ten aanzien van de ambtelijke ondersteuning die geboden wordt aan initiatiefnemers, merkt het college op dat het ervan uitgaat dat in het huidige bestuurlijke stelsel en de nieuwe referendumverordening burgers in principe bij de centrale gemeenteraad aankloppen en dat op centraal niveau dan ook de ambtelijke ondersteuning wordt geboden Ten aanzien van het pleidooi dat ook belanghebbenden zoals ondernemers hun stem moeten kunnen laten horen in het referendumproces, merkt het college op dat dit natuurlijk moet kunnen. Elke zichzelf als belanghebbende voelende persoon of instantie kan zich volop roeren in de publieke en brede discussie. Maar stemrecht is voorbehouden aan kiesgerechtigde ingezetenen, en dat vindt het college ook de juiste verhouding. Stadsdeel West: Het stadsdeelbestuur wil graag een betere duiding over de verhouding van de stadsdelen ten opzichte van de gemeenteraad en de besluiten op stadsdeelniveau in het licht van het referendum.

Het stadsdeelbestuur vindt de verlaging van de handtekeningendrempel een goede zaak, maar wijst wel op de relatief hoge handtekeningendrempels in de definitieve fase voor stadsdeelreferenda vergeleken met de centrale stad. Omdat thema's sterk lokaal kunnen zijn, acht het stadsdeelbestuur het raadzaam om ook wijkreferenda mogelijk te maken. Het stadsdeelbestuur wil de leeftijdsgrens voor stemrecht bij stadsdeelreferenda verlagen tot 16 jaar, net als voor de deelraadsverkiezingen het geval is. Zij raadt verder het gebruik van het begrip ‘burgerinitiatief’ aan in plaats van ‘volksinitiatief’, omdat die laatste term misleidend zou zijn. Het stadsdeelbestuur meent dat onderwerpen die raken aan grote belangen van buurgemeenten, uitgezonderd moeten worden van referenda. Verder doet het stadsdeel nog enkele suggesties, zoals ‘geldige’ toevoegen aan ‘ondersteuningsverklaringen’ en ‘uitkomst’ in plaats van ‘uitslag’. Zij wil verder dat duidelijker wordt omschreven in de verordening hoe de steekproef dient te verlopen waarmee het college de geldigheid van ondersteuningsverklaringen controleert. Om een korte en heldere vraagstelling te krijgen, raadt het stadsdeelbestuur aan om de tekst van voorgenomen besluiten waarop een referendum betrekking heeft, vooraf door een representatieve groep burgers te laten beoordelen.

Tot slot raadt het stadsdeelbestuur het college aan om nog eens goed naar de termijnen te kijken waarop referenda gehouden worden, omdat die aan de lange kant lijken. Het college merkt over de precieze verhouding die het stadsdeel heeft ten opzichte van het stedelijke referendum het volgende op. In de herziene toelichting op de verordening is nader in gegaan op die vraag. De kern is dat de stadsdelen formeel geen zelfstandige besluiten nemen die in aanmerking komen voor een referendum. Dit komt omdat de stadsdelen rechtstreeks onder het college van B&W vallen en niet onder de raad. Alleen stadsdeelbesluiten in mandaat genomen die door het college voor wensen en bedenkingen moeten worden ‘voorgehangen’ aan de raad (of op verzoek van de raad daartoe worden aangemerkt), zouden kunnen leiden tot een referendum. Wel is de adviespositie van de stadsdelen bij 10

het bepalen of er in hun stadsdeel al dan niet een referendum van toepassing is, in de verordening verankerd. Een en ander in lijn met het advies van de referendumcommissie, die ook pleitte voor een adviesrol van de stadsdelen op de vraag of een referendum een aangelegenheid is voor de hele stad of voor een of meerdere stadsdelen. Ten aanzien van de relatief hogere aantallen ondersteuningsverklaringen die gelden voor de stadsdelen ten opzichte van de gehele stad, merkt het college op dat zij het daar mee eens is en dit heeft aangepast in de herziene verordening. Ten aanzien van het pleidooi voor referenda op wijkniveau kiest het college daar uiteindelijk niet voor. De ervaring (Nederland maar ook buitenland) leert dat er snel onenigheid tussen wijkbewoners ontstaat zodra er sommige wijken wel en sommige niet worden aangewezen om te mogen stemmen. Dit effect kan bij stadsdeelreferenda natuurlijk ook spelen, maar vanwege de veel grotere schaal, acht het college die kans een kleiner en beter te rechtvaardigen. Over het verlagen van de leeftijdsgrens naar 16 jaar voor stemrecht bij stadsdeelreferenda, merkt het college op dat dit niet wordt voorgesteld, omdat de grondslag van wie mag stemmen bij een referendum gelegen is in het stemrecht zoals dat voor de gemeenteraad is geregeld.

Een referendum geldt immers als het hernemen van het mandaat op de gemeenteraad door de kiesgerechtigde ingezetenen op een voorgenomen besluit dat ofwel gecorrigeerd dient te worden (correctief referendum) ofwel een besluit dat genomen zou moeten worden (volksinitiatief). De leeftijd voor kiesgerechtigdheid op gemeenteraadsniveau ligt op 18 jaar. Over het begrip ‘burgerinitiatief’ hanteren in plaats van ‘volksinitiatief’, merkt het college op dat daar op zich wel iets voor te zeggen is, ware het niet dat in zowel wetstechnisch als in het wetenschappelijke en in het alledaagse taalgebruik het begrip ‘burgerinitiatief’ duidt op een agendarecht, namelijk het recht om met een bepaald aantal ondersteuningsverklaringen een onderwerp te agenderen in de raad (of landelijk Tweede Kamer). Het ‘volksinitiatief’ start weliswaar met een agenderingsrecht, maar is aangevuld met de optie om een referendum over het onderwerp te entameren. Het college acht het daarom niet verstandig om die begrippen nu een andere inhoud te geven. Het college is het niet eens met de suggestie om geen referenda te houden over onderwerpen die raken aan de belangen van buurgemeenten. In de eerste plaats volgt het college niet de suggestie dat politici wel en burgers niet de belangen van buurgemeenten in het oog zouden kunnen houden bij hun keuze in een referendum.

Belangrijker is dat het college vindt dat hiermee (weer) een uitzonderingsgrond wordt geïntroduceerd die moeilijk meetbaar is en een groot risico in zich draagt dat het net als in het verleden bij andere niet duidelijk te omschrijven besluiten, voor veel onduidelijkheid en onenigheid zorgt. De voorgestelde toevoeging “geldige” aan ondersteuningsverklaringen heeft het college niet overgenomen, omdat het uit de omschrijving in het artikel duidelijk beschreven wordt wanneer een ondersteuningsverklaring geldig is. De vervanging van het woord ‘uitslag’ door ‘uitkomst’ is eveneens niet overgenomen, omdat het college van mening is dat dit niet een dermate groot verschil maakt dat stemmers in verwarring zouden raken en denken dat ‘uitslag’ per definitie betekent dat het wordt 11

overgenomen en ‘uitkomst’ niet. Ten aanzien van het in de verordening beter omschrijven van de steekproef waarmee de geldigheid van ondersteuningsverklaringen wordt gecontroleerd, merkt het college op dat het dit niet nodig acht. Er is vanaf het begin van de Amsterdamse referenda in de jaren '90 gewerkt met een steekproef en in het geval er bovengemiddeld veel onregelmatigheden naar voren kwamen, dan werden alle ondersteuningsverklaringen gecontroleerd. Dit systeem heeft nooit aanleiding gegeven tot discussie of zorgen, ook niet op landelijk niveau waar dezelfde methode werd gehanteerd door de Kiesraad. Ten aanzien van de suggestie om de tekst van voorgenomen besluiten waarop een referendum betrekking heeft, vooraf door een representatieve groep burgers te laten beoordelen, meldt het college dat het het advies van de referendumcommissie heeft gevolgd op dit punt. In de nieuwe verordening is opgenomen dat de titel van het referendum bestaat uit de titel van het voorgenomen college- of raadsbesluit. Over de termijnen merkt het college op dat het heel bewust voor de minimale termijn van 5 maanden heeft gekozen omdat er voldoende tijd moet zijn voor campagne. Het gesprek en de maatschappelijke meningsvorming vormen het hart van de democratie en daar moet voldoende tijd voor zijn.

Stadsdeel Zuidoost: Het stadsdeelbestuur is blij met de nieuwe mogelijkheden die Amsterdammers krijgen op referendumgebied en heeft een aantal opmerkingen. [NB de punten van Stadsdeel Zuid Oost over de verhouding tussen stadsdeel en gemeenteraad zijn identiek aan die van Stadsdeel West, dus daarvoor verwijzen naar bovenstaande beantwoording dienaangaande.] Het stadsdeelbestuur is geen voorstander van de huidige formulering van de 'zelfbinding' in artikel 23. Zij merkt op dat de stadsdelen nu niet door de raad om advies worden gevraagd bij de vraag of een referendum niet beter alleen in één of enkele stadsdelen gehouden kan worden. Het stadsdeelbestuur merkt op dat het vertrouwen in de overheid bij burgers in Zuid-Oost toch al laag is en dat het daarom heel belangrijk is om goed te communiceren dat het referendum niet bindend is. Anders worden er verwachtingen gewekt die niet worden waargemaakt. Gezien de relatief grote laaggeletterdheid in Zuid-Oost – één op de drie inwoners is volgens onderzoek een 'basislezer' die niet goed lezen en schrijven kan – denkt het stadsdeelbestuur dat een referendumkrant niet voldoende is. Zij raadt aan ook in te zetten op het gesproken woord, zoals straatgesprekken of buurthuisbijeenkomsten. Het stadsdeelbestuur zet vraagtekens bij het referendabel maken van het instellen, samenvoegen of opheffen van bestuurscommissies.

Want als daar een referendum over komt en de uitslag wordt niet gevolgd, dan is dat slecht voor het vertrouwen in het bestuur. Ook heeft zij zorgen over hoe het stemmen via internet geregeld moet worden. Over de zelfbinding heeft het college besloten het gelijkluidende advies van de referendumcommissie te volgen en derhalve is het artikel over zelfbinding geschrapt. Ook neemt het college het advies over om stadsdelen een positie te geven bij het adviseren over de vraag of een referendum een aangelegenheid is 12

van een of meerdere stadsdelen. Naar aanleiding van de opmerkingen over de hoogte van de drempels voor de hoeveelheid ondersteuningsverklaringen in stadsdelen heeft het college de drempels verlaagd. De opmerking dat er ook campagnesubsidie moet komen voor andere groepen dan het college en de initiatiefnemers, werd ook door stadsdeel Nieuw-West gemaakt. We verwijzen daarom naar de beantwoording daar. Het college onderschrijft de oproep om goed te communiceren dat het referendum niet bindend is. Dit dient te gebeuren tijdens de algemene voorlichtingscampagne bij de introductie van de verordening en bij elk referendum dat wordt georganiseerd. Het college dankt het stadsdeel voor het advies om niet alleen een referendumkrant te verspreiden, maar ook aandacht te geven op ander manieren die mensen kan bereiken die minder goed of niet kunnen lezen en heeft naar aanleiding daarvan in de verordening op laten nemen dat er naast de referendumkrant ook een audiovisuele variant moet worden ontwikkeld. Over het uitsluiten van referenda voor het instellen, samenvoegen of opheffen van bestuurscommissies, meldt het college op dat de onderliggende redenering dat ‘als daar een referendum over komt en de uitslag wordt niet gevolgd, dan is dat slecht voor het vertrouwen in het bestuur’, dat dit voor elk onderwerp zou gelden.

Over het stemmen per internet geldt dat de punten die het stadsdeelbestuur noemt – mogelijke stemdwang wegens afwezigheid van het stemgeheim, of stemmen ronselen – inderdaad punten van zorg zijn. Het college heeft daar geen pasklare antwoorden op. Het college wijst erop dat deze discussie nu eigenlijk nog niet speelt, omdat de nieuwe verordening weliswaar de mogelijkheid van stemmen per brief of internet aanstipt, maar dit nu niet regelt. Mocht zo'n regeling er in de toekomst nog wel aan toegevoegd worden, dan moet de discussie daarover op dat moment gevoerd worden. Overigens ziet het college geen reden tot zorg over de juridische basis van stemmen via brief of internet. Referenda worden immers niet gereguleerd door landelijke wetgeving en het staat elke gemeente of provincie vrij om de referendumvorm in te voeren die zij wil. Alleen ten aanzien van de uitslag geldt dat deze juridisch niet bindend is, want anders dreigt botsing met de bepalingen in de grondwet en de Gemeentewet dat de gemeenteraad (onderscheidenlijk provinciale staten en de Staten-Generaal) het hoogste orgaan vormen en dus besluiten over x, y en z. Stadsdeel Zuid: Het stadsdeelbestuur steunt de invoering van de nieuwe referendumverordening maar vraagt aandacht voor het volgende.

Het stadsdeelbestuur vraagt zich af wat wordt bedoeld met “het instellen, samenvoegen of opheffen van bestuurscommissies” en in het bijzonder of de stadsdeelcommissies formeel ook een bestuurscommissie zijn in de zin van artikel 83 Gemeentewet of dat zij worden gezien als een “andere commissie” in de zin van artikel 84 Gemeentewet. Het lijkt haar onwenselijk dat besluiten over het instellen van bestuurscommissies via referenda genomen kunnen worden. 13

PvdA en GroenLinks merken op dat referenda in één of enkele stadsdelen van invloed kunnen zijn op het gehele stedelijke beleid en vraagt zich af hoe deze impact beperkt blijft. Het stadsdeelbestuur merkt op dat de verordening nu alleen (bepaalde) raads- en collegebesluiten aanmerkt als referendabel en vraagt zich af of de besluiten die stadsdelen in mandaat nemen, ook expliciet genoemd moeten worden. Ze is ten slotte van mening dat de rol van het dagelijks bestuur van de stadsdelen, evenals de bestuurscommissies, verduidelijkt moet worden. Zij, evenals de initiatiefnemers, zouden bijvoorbeeld adviesrecht moeten hebben aan de raad voordat deze besluit dat een referendum slechts in één of enkele stadsdelen gehouden wordt. Het college merkt op dat een stadsdeelcommissie een commissie in de zin van artikel 84 Gemeentewet is, zoals volgt uit artikel 23 van de Verordening op het lokaal bestuur: “In elk stadsdeel is er een stadsdeelcommissie als bedoeld in artikel 84 van de Gemeentewet.” Het college neemt het advies om beslissingen over het instellen van bestuurscommissies niet referendabel te maken, niet over. Het college is van mening dat besluiten die gaan over de manier waarop de gemeentelijke democratie is georganiseerd, referendabel dienen te zijn.

Ten aanzien van de impact die stadsdeelreferenda kunnen hebben voor de rest van de stad, is het college van mening dat het inderdaad één van de belangrijkste criteria is op basis waarvan de raad besluit, na advies van onder andere de betreffende stadsdeelbesturen op of een referendum beter op stedelijk dan wel op stadsdeelniveau kan plaatsvinden. Deze vraag kan verder moeilijk in zijn algemeenheid beantwoord worden; dit moet van geval tot geval bekeken worden. Ten aanzien van stadsdeelbesluiten die in mandaat worden genomen, merken we allereerst op dat referenda mogelijk zijn over aangelegenheden die onder de bevoegdheid van de raad vallen en over collegebesluiten, die voor wensen en bedenkingen aan de raad worden voorgelegd. Voorts herhalen we hier ons antwoord op opmerkingen van andere stadsdelen: in de herziene toelichting op de verordening is nader ingegaan op de voorliggende vraag. De kern is dat de stadsdelen formeel geen zelfstandige besluiten nemen die in aanmerking komen voor een referendum. Dit komt omdat de stadsdelen rechtstreeks onder het college van B&W vallen en niet onder de raad. Alleen stadsdeelbesluiten in mandaat genomen die door het college voor wensen en bedenkingen moeten worden ‘voorgehangen’ aan de raad (of op verzoek van de raad daartoe worden aangemerkt), zouden kunnen leiden tot een referendum.

Wel is de adviespositie van de stadsdelen bij het bepalen of er in hun stadsdeel al dan niet een referendum aangewezen is, in de verordening verankerd. Een en ander in lijn met het advies van de referendumcommissie, die ook pleitte voor een adviesrol van de stadsdelen op de vraag of een referendum een aangelegenheid is voor de hele stad of voor een of meerdere stadsdelen. Dat is dus een terecht punt en het college komt hier graag aan tegemoet. Stadsdeel Centrum: Het dagelijks bestuur – de stadsdeelcommissie besloot geen advies te geven – meent dat de nieuwe verordening, specifiek de verruiming van de mogelijkheden voor referenda en de verlaging van de

14

drempels, een verbetering is ten opzichte van de huidige situatie en wil de volgende vragen en opmerkingen meegeven. Het dagelijks bestuur is van mening dat de rol van de stadsdeelbesturen – dagelijks bestuur en stadsdeelcommissie – verduidelijkt moet worden en dat de stadsdelen om advies moet worden gevraagd wanneer de raad overweegt om een referendum in slechts één of enkele stadsdelen te houden. Bij de incompatibiliteiten – een lid van de referendumcommissie mag niet tevens zijn burgemeester, wethouder of ambtenaar van de gemeente Amsterdam – worden de leden van de dagelijkse besturen en de stadsdeelcommissies niet genoemd. Zij adviseert dat alsnog te doen. Het dagelijks bestuur stelt dat artikel 10 over de berekening van de uitslag nu niet volledig lijkt. De situatie waarbij er geen meerderheid is wordt niet besproken. Het advies is dat alsnog te doen. Verder adviseert het dagelijks bestuur om een minimale opkomst- dan wel uitkomstdrempel op te nemen. Het dagelijks bestuur geeft graag mee dat als het digitale stemmen wordt ingevoerd, extra maatregelen nodig zijn om fraude te voorkomen. Het dagelijks bestuur vraagt zich af hoe de procedure verloopt indien een referendum in slechts één of enkele stadsdelen gehouden wordt.

Moeten de ondersteuningsverklaringen dan ook uit die stadsdelen komen? Het dagelijks bestuur meent dat er nu rechtsongelijkheid optreedt bij stadsdeelreferenda, omdat de drempels voor de aanvraag van een referendum nu absoluut zijn geformuleerd terwijl het ene stadsdeel veel meer inwoners heeft dan het andere. Daardoor is de drempel relatief gezien in het ene stadsdeel hoger dan in het andere. Zoals al eerder aangegeven is het college het eens met het advies om de stadsdeelbesturen een adviesrol te geven en heeft het dit in de verordening aangepast. Ten aanzien van de incompatibiliteit van functies heeft het dagelijks bestuur een terecht punt. Het college neemt dit over en heeft dit verwerkt. Het college veronderstelt dat niet artikel 10 (met twee opties), maar de artikelen 16 en 22 (met drie opties) worden bedoeld. Ten aanzien hiervan merkt het college op dat het inderdaad mogelijk is dat geen van de drie opties een meerderheid haalt. Het is aan de raad om de uitslag van het (raadgevende) referendum te duiden en te interpreteren. Ten aanzien van de opkomst- en uitkomstdrempels heeft het college er doelbewust voor gekozen om deze niet in de verordening op te nemen. Opkomst- en uitkomstdrempels zijn bij een niet-bindend referendum onlogisch, omdat het halen van die drempel suggereert dat het referendum bindend is of dat de uitslag in ieder geval een andere status heeft.

Ook kan het boycotacties stimuleren door mensen op te roepen om vooral niet te stemmen, hetgeen het college onwenselijk acht. Het college is zich bewust van de risico’s die digitaal stemmen met zich mee kan brengen. Mocht invoering hiervan op de agenda komen te staan, dan zal dat één van de belangrijke onderwerpen zijn, naast zaken als de toegankelijkheid voor alle burgers en het stemgeheim. Ten aanzien van de ondersteuningsverklaringen in het stadsdeel waar het referendum gehouden wordt, is het zo dat de ondersteuningsverklaringen ná het inleidende verzoek en ná de beslissing dat het referendum in een of meerdere stadsdelen gehouden wordt, uit betreffende stadsdeel/stadsdelen dienen te komen. Alleen kiesgerechtigden uit dat stadsdeel mogen immers stemmen in het eventueel 15

later te houden referendum en daarom dient de steun voor zo’n stadsdeelreferendum ook gevonden te worden in het betreffende gebied. Onderzocht wordt of verduidelijking op dit punt nodig en gewenst is. Het dagelijks bestuur maakt terechte opmerkingen over de ongelijke aantallen ondersteuningsverklaringen voor de verschillende stadsdelen, afgezet tegen het aantal voor de gehele stad. Het college heeft daarom besloten deze aan te passen in de verordening. Het college is echter geen voorstander van het opnemen van procentuele drempelwaarden (waarbij het minimum aantal ondersteuningsverklaringen wordt uitgedrukt als percentage van het aantal kiesgerechtigden danwel het aantal inwoners). Dat maakt het werkelijke aantal continu fluctuerend – zelfs tijdens een lopende referendumcampagne – en daarmee moeilijk inzichtelijk voor burgers. Stadsdeel Oost: Het stadsdeelbestuur acht het eerder door de referendumcommissie gegeven advies waardevol en vraagt zich af in hoeverre het college deze heeft verwerkt. Zij adviseert om voor burgers in kaart te brengen – bijvoorbeeld via een infographic – wat hun mogelijkheden zijn om het gemeentelijke beleid te beïnvloeden. Een referendum of volksinitiatief is immers maar één van de middelen, en vaak een laatste middel omdat andere middelen niet het gewenste doel hebben bereikt.

Ook adviseert zij om een behulpzame visualisatie te maken van de verschillende referendumvarianten met de eisen die daaraan gesteld worden en de processtappen die daarbij doorlopen moeten worden. Net als haar collega’s in andere stadsdelen is ze van mening dat dagelijkse besturen en stadsdeelcommissies adviesrecht moeten krijgen wanneer de raad overweegt om een referendum slechts in één of enkele stadsdelen te houden. Het stadsdeelbestuur verwijst instemmend naar het advies van de referendumcommissie die doel van en behoefte aan stadsdeelreferenda wel begrijpt maar zich tegelijk afvraagt of het wel goed mogelijk is om onderwerpen en delen van de stad goed van elkaar af te bakenen. Het stadsdeelbestuur oppert dat het bij zeer locatiespecifieke vraagstukken wellicht efficiënter en potentieel bevredigender is om burgers via andere participatiemogelijkheden te betrekken en invloed te laten hebben op de besluitvorming. Het college verwijst voor de manier waarop ze is omgegaan met de adviezen van de referendumcommissie naar de brief van 8 oktober 2021 met de eerste reactie van de verantwoordelijke wethouder aan de referendumcommissie en naar de aangepaste verordening. In deze nota van beantwoording is ook terug te lezen welke adviezen zijn overgenomen.

Ten aanzien van het idee om vanuit de gemeente een helder overzicht te geven van de mogelijkheden voor participatie en manieren van invloed uitoefenen, verwijst het college naar reeds bestaande overzichten, zoals op de gemeentelijke website[1]. Dat laat onverlet dat dit uitgebreid of verbeterd kan worden en mogelijk ook grafisch nog aantrekkelijker kan worden gepresenteerd. Het college heeft al een infographic gemaakt (bij de stukken gevoegd) van de mogelijke routes bij het referendum. Wellicht dat dit aangevuld kan worden met de eisen en processtappen die in het referendumproces van belang zijn. Ten aanzien van de positie van de stadsdelen bij het adviseren over de vraag of een stadsdeelreferendum aan de orde is, verwijst het college naar haar positieve reactie op dat advies en de verwerking van die positie in de aangepaste verordening. 16

De vraag of een referendumonderwerp een aangelegenheid is van een of meerdere stadsdelen of de gehele stad is terecht. Het college merkt hierover op dat het toch vooral in de praktijk moet blijken of afbakening mogelijk is. Hiervoor is nu opgenomen dat zowel de referendumcommissie als de betreffende stadsdelen hierover adviseren en dat het de raad is die uiteindelijk een besluit erover neemt. Met de opmerking van het stadsbestuur dat bij locatiespecifieke onderwerpen het beter is om burgers via andere participatiekanalen invloed te laten hebben op een voorgenomen besluit of ontwikkeling, merkt het college op dat dit zeker mogelijk is. Het college onderstreept echter dat een stadsdeelreferendum uitdrukkelijk niet als vervanging van bestaande of nieuwe participatiemogelijkheden wordt geïntroduceerd, maar als aanvulling. Het is volgens het college de burger zelf die moet bepalen welke participatiemogelijkheden hij/zij gewenst acht. Daarnaast biedt het nieuwe referendumsysteem mogelijkheden die de bestaande participatievormen niet bieden, zoals het direct plaatsen van een voorstel op de politieke agenda met de mogelijkheid van een optioneel referendum. Hierdoor zal de ontvankelijkheid van het bestuur waarschijnlijk toenemen en het voorstel serieus worden bekeken, hetgeen de positie van burgers versterkt.

Tenslotte kaart het stadsdeelbestuur, net als collega’s in andere stadsdelen, het punt aan dat in de huidige opzet de drempel voor ondersteuningsverklaringen in het ene stadsdeel als percentage van het aantal inwoners of kiesgerechtigden veel hoger uitvalt dan in andere stadsdelen of het centralestadniveau. Het college verwijst hier naar het bijstellen van de aantallen ondersteuningsverklaringen in de aangepaste verordening. [1] https://www.amsterdam.nl/bestuur-en-organisatie/meedenken-meepraten-en-meedoen/

17