03 Oplegger Rapportages Bestuursopdracht Normkosten.pdf

Oplegger Beantwoording Bestuursopdracht Normkosten

Bestuurlijk opdrachtgevers

: Wethouders Egbert de Vries en Jakob Wedemeijer

Opdrachtnemer

: V&OR, Esseline Schieven in samenspraak met SW, Yvonne Jakobs

Datum opdrachtverstrekking : Retraite BenW VJN 2021 Datum beantwoording

: 12 november 2021

Aanleiding Uit de rapportages Stadsbehoud en de budgetbrieven bij de voorjaarsnota 2021 komt naar voren dat het beheer van de openbare ruimte een fors structureel financieel probleem heeft. Dit heeft geleid tot de vraag wat het minimale kwaliteitsniveau is waarbij geen achterstallig onderhoud ontstaat en welke middelen tenminste nodig zijn om dit kwaliteitsniveau te borgen. Bestuursopdracht Normkosten Op 23 augustus jl. heeft het college kennisgenomen van de definitieve formulering van de Bestuursopdracht Normkosten: een externe toets van de benodigde beheerinspanning bij een sobere instandhouding van de openbare ruimte (waarbij deze soberheid eenduidig is gedefinieerd) en een cijfermatige toets waarin de gehanteerde eenheidsprijzen voor dagelijks en groot onderhoud worden beoordeeld op hun marktvergelijkbaarheid, specifiek voor de assets Civiele Constructies, Groen en Verharding en het domein Schoon. Ook het verschil tussen de gehanteerde normkosten voor een sober instandhoudingregime en een verzorgd instandhoudingsregime wordt in deze toets beoordeeld. Context Met het programma Stadsbehoud zorgen we voor een integrale sturing op de ambities voor de openbare ruimte. Hiervoor zijn de middelen voor de assets in één financiële systematiek ondergebracht.

Deze systematiek stelt ons bovendien in staat om zo flexibel mogelijk te kunnen omgaan met middelen tussen jaren en tussen assets. We willen onze middelen immers optimaal kunnen inzetten waar deze in een bepaald jaar nodig zijn. Via de sturingsmethodiek van de cyclus stadsbehoud worden de benodigde budgetten jaarlijks geëvalueerd en waar nodig bijgesteld in de voorjaarsnota. Dit gebeurt op basis van een afweging van de actuele begroting, de normkosten, het programma en de realisatie. De normkosten vormen een objectieve, transparante en toetsbare basis voor de budgetten. Hierbij wordt opgemerkt dat de normkostensystematiek een theoretische benadering is, waarbij ervan wordt uitgegaan dat er geen sprake is van achterstallig onderhoud en een gelijkmatige slijtage én verdeling van leeftijd van al het areaal in de openbare ruimte. In een situatie met achterstalligheid volstaat het niet om uit te gaan van een gemiddelde beheerinspanning die in overeenstemming is met wat in de normkosten is opgenomen.

1

Oplegger Beantwoording Bestuursopdracht Normkosten De resultaten van de toets: de normkosten sporen met wat verwacht mag worden op basis van wat gangbaar is in Nederland De cijfermatige toets waarin de eenheidsprijzen (component B), frequentie (component C) van de onderhoudsmaatregelen en compleetheid van de maatregelen in de normkostenberekening zijn beoordeeld op hun marktvergelijkbaarheid. Hierbij is gebruik gemaakt van de volgende referentiekaders: • • • • • •

Kostendatabase Witteveen+Bos. Hierin is informatie opgenomen vanuit leveranciers en uitgevoerde werken. Onderhoudsplannen die Witteveen+Bos heeft opgesteld voor diverse opdrachtgevers (gemeenten, provincies, waterschappen en Rijkswaterstaat. Normenboek Gemeentelijk Groen 2018. Referentiedocumenten Rijkswaterstaat, versie 3.1. CROW-publicatie 145 ‘Beheerkosten openbare ruimte’. Benchmark Schoon, NVRD, 9 november 2020, definitief.

De normkosten bestaan uit vier componenten: (A) areaalomvang, (B) de kosten van de beheer en onderhoudsmaatregelen, (C) frequentie van uitvoeren van de maatregelen en (D) gebruiksintensiteit en complexiteit. In verband met de korte doorlooptijd voor de toets is ingezoomd op dagelijks onderhoud en groot onderhoud, en is geen aandacht besteed aan de normkosten voor vervanging. In de toets is geen aandacht besteed aan de areaalomvang (A) en de hoogte van de gehanteerde Amsterdamse toeslag (component D). Bij de beoordeling van de normkosten voor de assets Groen en Wegen heeft Witteveen+Bos geconstateerd dat deze in lijn liggen met de opbouw van de CROW 145 en op een navolgbare manier specifiek zijn gemaakt voor de Amsterdamse Witteveen+Bos heeft het volgende situatie. Voor Civiele Constructies heeft referentiekader gehanteerde ten behoeve van de Witteveen+Bos geconstateerd dat sinds 2017 cijfermatige toets van de normkosten: structureel is gebouwd aan inzicht in en een • Kostendatabase Witteveen+Bos. Hierin werkwijze voor de vast- en bijstelling van is informatie opgenomen vanuit normkosten voor dagelijks en groot onderhoud en leveranciers en uitgevoerde werken. vervangingen.

Het model dat hiervoor is • Onderhoudsplannen die Witteveen+Bos opgebouwd is in de toets kritisch doorgelicht op de heeft opgesteld voor diverse onderdelen dagelijks onderhoud en groot opdrachtgevers (gemeenten, provincies, onderhoud. Witteveen+Bos heeft de normkosten, waterschappen en Rijkswaterstaat. met kanttekeningen, als plausibel beoordeeld. Voor • Normenboek Gemeentelijk Groen 2018. domein ‘Schoon’ zijn de maatregelen vergeleken • Referentiedocumenten Rijkswaterstaat, met de benchmark Schoon van de NVRD. Ook hier versie 3.1. geldt dat de gekozen maatregelen in Amsterdam • CROW-publicatie 145 ‘Beheerkosten vergelijkbaar zijn. Deze conclusies zijn gebaseerd op een toets waarmee de normkosten zijn beoordeeld op vier aspecten, te weten traceerbaarheid, compleetheid, 2

•

openbare ruimte’. Benchmark Schoon, NVRD, 9 november

Figuur 1. Refentiekaders cijfermatige toets Witteveen+Bos

Oplegger Beantwoording Bestuursopdracht Normkosten onderhoudsfrequentie en eenheidsprijs. De overall conclusie is dat de cijfermatige toets geen grote verrassingen en uitschieters oplevert. De gehanteerde kosten en frequenties zijn in lijn met de door Witteveen+Bos gehanteerde referentiekaders (zie figuur 1 voor het overzicht van de gehanteerde referentiekaders). Dit betekent dat er een verdere uitwerking van de normkosten voor de assets en voor schoon gewenst is, maar dat de cijfermatige toets geen aanleiding geeft om te verwachten dat de normkosten daarmee drastisch zullen veranderen. Toelichting op de benodigde beheerinspanning bij een sobere instandhouding In de toets is ook gekeken naar de benodigde beheerinspanning (componenten B en C) bij een verzorgde en sobere instandhouding. De meetlatten voor beheer zijn in het beleidskader ‘1Amsterdam Heel & Schoon’ duidelijk neergezet. Dat geldt ook voor de instandhoudingsniveau ‘sober’ en ‘verzorgd’. In de praktijk worden de definities vanuit de eigen professie, situatie en positie in de gemeentelijke organisatie beschouwd en gebruikt. Hierdoor bestaan verschillende beelden over de waarde die de verschillende instandhoudingsniveaus de stad (zouden moeten) brengen. Daar komt bij dat de perspectieven van de beheerders en van bestuurders op de instandhoudingsniveaus ‘sober’ en ‘verzorgd’ uiteenlopen.

In die perspectieven strijden beeldkwaliteit, de technische staat en de functionaliteit om voorrang. Bijvoorbeeld wordt als gevolg van efficiencyslagen (bijv. werk met werk) steeds beter bijgedragen aan de doelmatigheid van de onderhoudswerkzaamheden. De doelmatigheidswinst uit zich vooral in een bijdrage aan de ‘zachtere’ doelstellingen, zoals betere afstemming met betrokkenen, het beperken van de overlast of aan de beschikbaarheid van de openbare ruimte. De gebruikelijke efficiencyslagen in de uitvoering leiden niet tot een verlaging van de normkosten, maar dragen bij aan de ‘zachtere’ doelstellingen. Dit neemt niet weg dat de normkosten worden gehanteerd voor ‘sober’ en ‘verzorgd’, en het verschil ertussen, voor de assets Groen, Wegen en Civiel een realistisch beeld geven. Toelichting op de markvergelijkbaarheid van de normkostenberekeningen In het algemeen kan worden gesteld dat de gemeente Amsterdam de achterliggende jaren structureel aandacht heeft besteed aan het vastleggen en optimaliseren van normkosten informatie. Duidelijk zichtbaar is dat de afgelopen jaren in Amsterdam prioriteit is gegeven aan het ontwikkelen van een werkwijze voor de normkosten. Daarmee is gebouwd aan een werkpraktijk waarin rekenmodellen worden gehanteerd en kennis is opgebouwd waarmee Amsterdam Tabel 1. Bepalende wet- en regelgeving (niet uitputtend) vooroploopt in Nederland.

Dit maakte het goed mogelijk om een cijfermatige toets door Witteveen+Bos te laten uitvoeren, maar maakte een vergelijking met door andere gemeenten gehanteerde normkosten gecompliceerd. 3

Oplegger Beantwoording Bestuursopdracht Normkosten Om die reden is de integrale cijfermatige toets met de onderliggende documentatie voorgelegd aan experts van de gemeente Rotterdam. De Rotterdamse experts beamen dat de Amsterdamse praktijk ver ontwikkeld is, en dat men de Amsterdamse expertise graag zou betrekken bij de verdere ontwikkeling van een normkosten werkproces voor Rotterdam. Rotterdamse experts benadrukken dat, waar Amsterdam de afgelopen jaren slagen heeft gemaakt met de normkosten, de gemeente Rotterdam de afgelopen jaren haar aandacht vooral heeft gericht op het in beeld brengen van de totale vervangingsopgave van de stad, en het verschaffen van inzicht in de spreiding van deze opgave in de tijd. Juist ook dit inzicht is in Rotterdam zeer behulpzaam gebleken bij het nemen van structurele beslissingen over de beheeropgave, het treffen van de benodigde financiële voorzieningen en het neerzetten van de juiste organisatie. Het voornemen om dit inzicht te creëren, al gemarkeerd als wezenlijk onderdeel van de doorontwikkeling van het assetmanagement in Amsterdam, zullen we daarom ook met prioriteit ter hand nemen. Daarover aan het eind van deze notitie meer.

Verkenning naar ruimte voor substantiële besparingen Tot slot is een inschatting gemaakt of er onder het niveau sober nog een instandhoudingsniveau kan worden gedefinieerd, waarmee aan de minimale (wettelijke) eisen wordt voldaan, en of dat mogelijkheden biedt voor substantiële besparingen. Hiervoor is, als onderdeel van de toets, een simulatie gemaakt. In deze simulatie is een model gebouwd, waarin is geanalyseerd welke financiële ruimte ontstaat als beheer en onderhoud wordt ingestoken op het absolute minimum van onderhoud: een onderhoudsregime waarin alleen vervangingen plaatsvinden, als dit echt niet anders kan. Om die besparing te benaderen is dit absolute minimum vergeleken met een gangbaar onderhoudsregime waar preventief en correctief onderhoud risicogestuurd wordt gepland. de resultaat van die vergelijking leidt tot de conclusie dat er in het theoretische normkostenmodel van de gemeente Amsterdam onder het niveau ‘sober’ vrijwel geen ruimte is voor verdere besparing. Risico’s bij het zakken onder een sober instandhoudingsniveau Het in stand houden van het areaal op het verzorgingsniveau sober wordt door de assetsbeheerders ervaren als het balanceren op de kritische grens van het functioneel en veilig houden van het areaal.

Dat betekent dat men in de praktijk de optimale balans tussen dagelijks en groot onderhoud (DO en GO) probeert te vinden in een context waar capaciteit beperkt is en het gebruik van assets verandert. Ondertussen neemt de verwachting van gebruikers ten aanzien van de prestaties van de openbare ruimte toe. Om te duiden welke situatie ontstaat bij het verder naar beneden bijstellen van ambitie met betrekking tot het verzorgingsniveau heeft Amsterdam Witteveen+Bos gevraagd dat ook inzichtelijk te maken. Hiervoor is een model geconstrueerd waarin voor dat is gebruikt om twee instandhoudingsregimes met elkaar te vergelijken: ‘preventief en correctief’ versus ‘alleen vervangen’. In deze simulatie is voor een periode van 30 jaar voor tien representatieve bruggen geanalyseerd welke besparing zou kunnen behaald door het onderhoud te beperken tot het absolute minimum: ‘Alleen vervangen’. In deze modelanalyse bleek op deze manier een besparing in het onderhoud mogelijk van ongeveer 10%. Het is echter de vraag of het opzoeken van deze

4

Oplegger Beantwoording Bestuursopdracht Normkosten onderkant gewenst is, en of dat de besparing waard is. Want het het verlagen van het verzorgingsniveau tot onder sober, levert echter aanzienlijke nadelen met zich: 1. Het jaarlijkse investeringsniveau voor ‘alleen vervangen’ vertoont grotere pieken en dalen in de loop van de tijd dan ‘preventief en correctief’. Dit brengt uitdagingen met zich: in de jaren waarop vervangingen moeten plaatsvinden gaat dan ten koste van investeringsruimte voor andere projecten en beleidsterreinen; 2. Deze grotere pieken en dalen brengen ook organisatorische uitdagingen met zich, want de organisatie zal zich moeten op- en afschalen om de meer schoksgewijze investeringen te kunnen realiseren; 3. En dat heeft ook consequenties voor marktpartijen: in betrekkelijk korte tijdvensters brengt Amsterdam grote hoeveelheden projecten op de markt, en in andere tijdvensters brengt Amsterdam nauwelijks werk op de markt. Zou dit scenario daadwerkelijk in beleid wordt omgezet, zullen marktpartijen in het ene jaar zwaar overvraagd worden, en in de meeste overige jaren geen werk hebben; 4. Het risicoprofiel voor veiligheid en beschikbaarheid van het areaal neemt toe. Dit zal leiden tot onvoorziene incidenten, ongevallen, uitval en storingen, met alle negatieve gevolgen voor Amsterdammers en andere gebruikers van de openbare ruimte; 5.

Dit heeft ook consequenties voor de beheerorganisatie van Amsterdam, want er zal vaker gereageerd moeten worden op ongewenste situaties; 6. Bovendien brengt het hogere risicoprofiel met zich dat er grotere voorzieningen moeten worden getroffen, voor onverhoopt correctieve ingrepen en voor hogere verzekeringsclaims; 7. In het model is nog geen rekening gehouden met de consequenties voor het dagelijks beheer. Om aan wettelijke eisen te blijven voldoen zal ook hier een grotere inspanning voor vereist zijn – ook dit is een structurele kostenverhogende factor. Bij elkaar opgeteld komt het er op neer dat de te treffen voorziening voor risico’s in het areaal voor beschikbaarheid en veiligheid, de noodzaak tot het treffen van extra correctieve maatregelen, de kosten voor de (calamiteiten) organisatie en de grotere jaar tot jaar fluctuaties in het investeringsniveau dat samenhangt met vervangingen in de stad het niet aannemelijk maken dat de bezuinigingen op het ‘harde’ onderhoud netto onder het niveau ‘sober’ daadwerkelijk nog tot een besparing leiden. Er is natuurlijk een nog extremer scenario denkbaar: het nalaten van vervangingen op momenten waarop dat echt niet anders kan. In dat geval worden assets uit bedrijf genomen. Hierover is het op dit moment nog niet mogelijk om in algemene zin uitspraken te doen.

Per object zal moeten worden bekeken of het uit gebruik nemen ervan acceptabel is. In dit scenario zal echter wel sprake zijn van sloop- en opruimingswerkzaamheden, wat qua besparing op korte termijn weinig zal brengen. Op langere termijn draagt dit uiteraard wel bij aan verlaging van de benodigde beheerinspanning en dus de normkosten voor het beheer van de stad. Het is echter wel de vraag in hoeverre dit scenario uitvoerbaar is, in de context van een groeiende stad. Kansen voor efficiencyvoordelen Ander gebruik van openbare ruimte (bv intensievere recreatie in parken), klimaatmaatregelen (meer groen), grotere inzet emissieloos materieel hebben impact op de normkosten. In kansen- en

5

Oplegger Beantwoording Bestuursopdracht Normkosten risicosessies is onderzocht welke trends impact hebben op de normkosten en wat het effect (kwalitatief) op de normkosten is. Het is de verwachting dat de omvang van het areaal (aantal onderdelen) op de korte termijn zal groeien, omdat de stad Amsterdam groeit. Hedendaagse ontwikkelingen zoals digitalisering, technologische ontwikkelingen en maatregelen als gevolg van de klimaatverandering dragen ook bij aan groei van het areaal. Daarnaast is het de verwachting dat door deze ontwikkelingen de frequentie van beheer en onderhoud voor het in stand houden van het areaal om het verzorgingsniveau sober te garanderen toeneemt. Deze ontwikkelingen zorgen, voor de korte termijn, voor toenemende druk op de hoogte van de normkosten. Voor de middellange termijn zullen ontwikkelingen als veranderende functies en vergroening van de stad voor een andere opbouw van de normkosten en een andere verdeling tussen de asset-domeinen zorgen. Hoe dit precies zal uitpakken is afhankelijk van keuzes die politiek en bestuur maken ten aanzien van de verdere ontwikkeling van de stad, en laat zich op dit moment om die redenen nog niet berekenen. Samenvattend zullen de volgende ontwikkelingen de normkosten doen toenemen (risico’s op normkosten): -

investeren in digitalisering en technologische ontwikkelingen, investeren in maatregelen als gevolg van klimaatverandering en knelpunten in maximale uitvoeringscapaciteit in zowel de ruimte als in de uitvoeringsorganisatie.

De volgende ontwikkelingen kunnen tot verlaging van de normkosten leiden (kansen op normkosten): -

Toepassen en benutten van digitalisering en technologische ontwikkelingen en verandering van het gebruik van het areaal en het hergebruik van assets.

Daarnaast speelt er nog een aantal ontwikkelingen waarvan we weten dat deze invloed hebben op de normkosten in de toekomst. Het effect van deze ontwikkelingen op de normkosten is onzeker of heeft impact op de opbouw van de normkosten, onder andere vergroening van de stad, de veranderende functies in de stad en het adaptief inrichten van de stad. Ook kan het zijn dat de intensivering van inspecties van civiele constructies in het kader van het Programma Kademuren en Bruggen leid. tot nieuwe inzichten met betrekking tot te hanteren onderhoudsfrequenties en te hanteren onderhoudsmaatregelen (en kosten) voor Civiele Constructies in Amsterdam. Ervaring elders leert dat het inzichtelijk maken van de lange termijn programmering en sturing daarop ruimte biedt voor optimalisatie en mogelijk ook besparing. Naast de statische informatie ten behoeve van de ijking van de programmering kunnen de gegevens die binnen normkosten worden gehanteerd voor bouwkosten en frequenties ook worden benut om een inschatting te maken van de lange termijn beheerinspanning die op de stad afkomt. In de assets wegen en civiel zijn hier reeds eerste stappen in gezet, maar een integraal overzicht ontbreekt nog. Het ligt voor de hand om hieraan vervolg te geven en dit in te bedden in het besluitvormingsproces over de Cyclus Stadsbehoud.

Het kruisen van de normkosteninformatie over de assetgroepen met bouwjaar en actuele inspectiegegevens, zal hierbij helpen om scenario’s ‘als dit dan dat’ te 6

Oplegger Beantwoording Bestuursopdracht Normkosten construeren, en daarmee de besluitvorming over lange termijn reserveringen voor stadsbehoud beter te onderbouwen. In dat raamwerk kan dan ook beter worden beoordeeld welke meerwaarde kan worden geboekt door bijvoorbeeld werk met werk maken. In het kader van de cyclus stadsbehoud zou deze werkwijze jaarlijks toegepast kunnen worden, waardoor politiek en bestuur ieder jaar een actuele lange termijn doorkijk van de beheerinspanning van de stad kunnen beoordelen en betrekken bij hun jaarlijkse besluitvorming over het Programma Stadsbehoud. Op basis van de lange termijn doorkijk die op deze manier kan worden geconstrueerd kunnen scenario’s worden bepaald waarmee kan worden aangegeven op welke wijze de lange termijn asset planning van de gemeente kan worden geoptimaliseerd voor wat betreft prestaties (functionaliteit), kosten en risico’s. Op basis van een langjarig overzicht kan de gemeente vervolgens beredeneerd tot versnelling, uitstel en afstel van onderhoudsmaatregelen komen.

Referenties en bijlagen 1. 2. 3. 4.

127689-21-016.396-rapd02-Toetsing normkosten gemeente Amsterdam 5 127689-21-017.180-rapd02-Ontwikkelingen en effecten (risicos en kansensessies) Notitie Second Opinion Gemeente Rotterdam Overzicht normkosten Amsterdam, baseline voorjaar 2021

7