03 Onderzoeksrapport Wmo-hulpmiddelen

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Onderzoeksrapport

Wmo-hulpmiddelen

Rekenkamer Amsterdam 7 mei 2025

1

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Onderzoeksrapport

Wmo-hulpmiddelen

Rekenkamer Amsterdam 7 mei 2025

DEFINITIEF Dit onderzoeksrapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Wmo-hulpmiddelen. Het onderzoeksrapport bevat in detail de bevindingen en beantwoording van de onderzoeksvragen. Het document vormt samen met het bestuurlijk rapport de volledige rapportage van het onderzoek. Beide digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

2

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

3

Inleiding

6

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

7

1

Kaders inzake Wmo-hulpmiddelen

7

1.1

Wettelijke kaders

8

1.2

Gemeentelijk beleid en doelen

9

1.3

Gemeentelijke financiële kaders

11

2

3

4

Organisatie van het systeem in Amsterdam

11

2.1

Hoe krijg je een Wmo-hulpmiddel?

13

2.2

Wmo Accent

23

2.3

Andere processen waarmee cliënten te maken krijgen

25

2.4

Hoe is het bij de gemeente intern geregeld?

26

Organisatie van de inkoop

28

3.1

Introductie

29

3.2

Stappen bij het inkopen

32

3.3

Keuzes bij het inkopen

37

Contractafspraken met huidige leveranciers

44

3

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

5

6

7

4.1

Vier typen afspraken

45

4.2

Beschrijving van product en dienstverlening

46

4.3

Financiering en facturatie

51

4.4

Geborgde cliëntenbelangen

53

4.5

Overige contractafspraken

57

Nakomen van contractafspraken

62

5.1

Monitoringsinstrumenten

64

5.2

Monitoring per type contractafspraak

66

5.3

Nakomen van contractafspraken over doorlooptijden

67

5.4

Nakomen van contractafspraken over overige eisen

72

Bekendheid met klachten en problemen

80

6.1

Bronnen voor zicht op klachten en problemen

81

6.2

Informatiebronnen gemeente

81

6.3

Informatie uit contact met leveranciers

86

6.4

Informatie uit contact met cliënten

90

Bijsturing

92

7.1

Reactievermogen bij problemen en klachten

93

7.2

Informatievoorziening aan de raad

95

Onderzoeksverantwoording

100

4

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Onderzoeksteam

101

Bijlagen

102

Eindnoten

118

5

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Inleiding Aanleiding van het onderzoek

De aanleiding voor dit onderzoek is een door de gemeenteraad unaniem aangenomen motie (d.d. 28 februari 2024). In de motie wordt de rekenkamer gevraagd om:1

 

in 2024 onderzoek te doen naar de doelmatigheid en doeltreffendheid waarop de gemeente Amsterdam momenteel hulpmiddelen inkoopt; de uitkomsten en aanbevelingen in het voorjaar van 2025 voor te leggen aan de gemeenteraad.

Doel van het onderzoek

Met het onderzoek maken we inzichtelijk of de levering en reparaties van Wmo-hulpmiddelen in Amsterdam op een doeltreffende manier zijn georganiseerd. Op deze manier geven we het college van B en W en de gemeenteraad inzicht in hoeverre de gemeente grip heeft op de levering en reparaties van Wmo-hulpmiddelen aan de mensen die de hulpmiddelen nodig hebben. Daarbij gaan we na welke verbeteringen rondom de inkoop van Wmo-hulpmiddelen kunnen worden doorgevoerd en hoe onze bevindingen meegenomen kunnen worden bij een toekomstige aanbesteding.

Onderzoeksvrageni

De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre heeft de gemeente de processenii rondom de Wmo-hulpmiddelen doeltreffend georganiseerd? Deze hoofdvraag beantwoorden aan de hand van zeven deelvragen: 1.

Welke beleidskaders gelden voor het verstrekken van Wmo-hulpmiddelen?

2.

Hoe heeft de gemeente het systeem rondom de Wmo-hulpmiddelen op brede lijnen georganiseerd?

3.

Hoe heeft de gemeente de inkoop van Wmo-hulpmiddelen georganiseerd?

4.

Zijn de afspraken tussen de gemeente en de leveranciers van Wmo-hulpmiddelen toereikend, afdwingbaar, concreet en helder?

5.

In hoeverre zijn de geleverde prestaties van de leveranciers conform afspraken?

6.

Welke problemen en klachten zijn bij de gemeente bekend over indicatiestelling, levering en reparatie?

7.

In hoeverre gebruikt de gemeente informatie over problemen, klachten en geleverde prestaties om bij te sturen en te leren?

De hoofdvraag is ten opzichte van de onderzoeksopzet gewijzigd. Waar de vraag zich eerst alleen richtte op de inkoop van Wmo-hulpmiddelen, bleek tijdens het onderzoek dat een bredere scope naar de verschillende processen rond de levering en reparaties van hulpmiddelen van toegevoegde waarde is. ii Onder ‘processen’ verstaan we onder andere de gemeentelijke kaders rondom Wmo-hulpmiddelen, de organisatie van het systeem voor de burger, waaronder levering en reparatie, de inkoop, het contractmanagement, de omgang met klachten en problemen en het lerend vermogen van de gemeentelijke organisatie. i

6

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 1

Kaders inzake Wmo-hulpmiddelen In dit hoofdstuk behandelen we de volgende deelvraag:

Welke beleidskaders gelden voor het verstrekken van Wmo-hulpmiddelen? Om deze vraag te beantwoorden kijken we achtereenvolgens naar de wettelijke kaders, het gemeentelijk beleid en doelen, en tot slot de gemeentelijke financiële kaders die gelden voor de Wmo-hulpmiddelen. Belangrijkste bevindingen Het voornaamste wettelijke kader is het VN-verdrag Handicap (2016). Het VN-verdrag schrijft onder andere voor dat de Nederlandse overheid: 1) 2)

alle effectieve maatregelen neemt om de persoonlijke mobiliteit van personen met een handicap met de grootst mogelijke mate van zelfstandigheid te borgen; waarborgt dat personen met een handicap ten volle kunnen participeren in de maatschappij, onder andere door vrijheid van verblijf te ondersteunen, hulp bij huis te ondersteunen en door maatschappelijke diensten en faciliteiten op gelijke voet beschikbaar te stellen voor personen met een handicap.

De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) geeft de gemeenten de taak om ondersteuning te bieden aan mensen die hulp nodig hebben. Eén van de vormen van ondersteuning is het verstrekken van Wmo-hulpmiddelen. De wet schrijft voor dat een hulpmiddel bedoeld is om beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie te verminderen of weg te nemen. De gemeente moet met de Wmo een zeer brede doelgroep bedienen, uiteenlopend van ouderen die slecht ter been zijn tot mensen met een ernstige meervoudige handicap. Het gemeentelijk Wmo-beleid voor hulpmiddelen bestaat voornamelijk uit regels voor het verstrekken van deze hulpmiddelen. Deze lokale regels gaan vooral over wie toegang krijgt tot de Wmo-voorzieningen, en zo ja, onder welke voorwaarden. Er is door het gemeentebestuur geen beleidsplan vastgesteld voor de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning, terwijl dit wettelijk verplicht is. Er is wel een oud plan uit de periode 2012-2016. De ambtelijke organisatie ziet bewust af van de verplichting, vanwege de in hun ogen beperkte meerwaarde van een dergelijk plan. De lokale Verordening maatschappelijke ondersteuning 2025 (januari 2025) verwijst overigens wel naar een dergelijk beleidsplan. De financiële kaders voor het verstrekken van Wmo-hulpmiddelen worden in de Begroting 2025 beknopt beschreven.

Volgens de ambtelijke organisatie zijn de verwachte kosten voor 2025 ongeveer € 15 miljoen. In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we deze bevindingen meer in detail.

7

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

1.1

Wettelijke kaders In deze paragraaf gaan we in op de twee meest relevante wettelijke kaders met betrekking tot de Wmo-hulpmiddelen, namelijk het VN-verdrag Handicap (d.d. 2016; hierna VN-verdrag) en de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (d.d. 2024; hierna Wmo).

1.1.1 VN-verdrag Handicap Sinds 2016 geldt het VN-verdrag Handicap in Nederland.2 Het doel van dit verdrag is het bevorderen, beschermen en waarborgen van de mensenrechten van mensen met een beperking.3 Het VN-verdrag verplicht de overheid expliciet om te waarborgen dat alle personen met een handicapiii zonder enige vorm van discriminatie op grond van hun handicap ten volle alle mensenrechten en fundamentele vrijheden kunnen uitoefenen.4 Het uitgangspunt van het verdrag is dat mensen met een levenslange beperking of chronische aandoening gelijkwaardig kunnen deelnemen aan de maatschappij.5 Het verdrag gaat uit van het principe dat niet de beperking van het individu het probleem is, maar de manier waarop de samenleving is ingericht. Het verdrag richt zich daarom op het wegnemen van obstakels die mensen met een beperking verhinderen om gelijkwaardig mee te doen. Het VN-verdrag is relevant voor de Wmo-hulpmiddelen, omdat Wmo-hulpmiddelen zoals (elektrische) rolstoelen het voor mensen mogelijk maken om gelijkwaardig te kunnen deelnemen aan de maatschappij, zoals het verdrag voorschrijft.

Ook schrijft het verdrag voor dat de overheid alle effectieve maatregelen neemt om de persoonlijke mobiliteit van personen met een handicap “met de grootst mogelijke mate van zelfstandigheid” te waarborgen.6 Ten slotte schrijft het VN-verdrag voor dat de overheid waarborgt dat personen met een handicap ten volle kunnen participeren in de maatschappij, onder andere door voor hen vrijheid van verblijf te ondersteunen, hulp bij huis te ondersteunen en door maatschappelijke diensten en faciliteiten op gelijke voet beschikbaar te stellen als voor personen zonder een handicap.7

Nationale strategie implementatie VN-verdrag Handicap

In januari 2024 heeft het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de Nationale strategie voor de implementatie van het VN-verdrag Handicap gepubliceerd.8 Hierin staat dat hulpmiddelen beschikbaar moeten zijn, laagdrempelig te regelen moeten zijn en moeten aansluiten op wat mensen nodig hebben.9

1.1.2 Wet maatschappelijke ondersteuning De Wmo geeft gemeenten de taak om ondersteuning te bieden aan mensen die hulp nodig hebben, bijvoorbeeld mensen die niet goed kunnen lopen, dakloos zijn, of mensen met een psychische stoornis.10 Er is dus sprake van een zeer brede doelgroep uiteenlopend van bijvoorbeeld een blinde twintiger, tot iemand met een ernstige meervoudige handicap, tot iemand die als gevolg van ouderdom slecht ter been is. Vooral deze laatste groep wordt steeds groter, als gevolg van ‘dubbele vergrijzing’. Mensen worden steeds ouder, en de groep ouderen wordt steeds groter. Op basis van de Wmo is het de bedoeling dat de gemeente de zelfredzaamheid en participatie van al deze mensen ondersteunt.11 De gemeente is dus verantwoordelijk om een diverse groep te bedienen, die steeds groter wordt.

Personen met functiebeperkingen en sociale en fysieke drempels die hen belet ten volle, effectief en op voet van gelijkheid met anderen te participeren in de samenleving (preambule, onder e). iii

8

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Algemene en maatwerkvoorzieningen

De Wmo voorziet in verschillende vormen van hulp. Er zijn twee categorieën: ‘algemene voorzieningen’ en ‘maatwerkvoorzieningen’. De algemene voorzieningen zijn vrij toegankelijk zonder voorafgaand onderzoek naar persoonlijke omstandigheden. Voorbeelden van algemene voorzieningen zijn daklozenopvang of een boodschappendienst. Maatwerkvoorzieningen zijn voorzieningen die specifiek aansluiten bij de omstandigheden van de aanvrager, zoals individuele begeleiding, of vervoer in de regio.

Maatwerkvoorzieningen in de vorm van een (op maat gemaakt) hulpmiddel

Een ander soort maatwerkvoorziening is het verstrekken van (op maat gemaakte) hulpmiddelen aan bijvoorbeeld mensen met een fysieke beperking die een hulpmiddel nodig hebben om volwaardig te kunnen meedoen in de maatschappij. Dit zijn de Wmo-hulpmiddelen waar dit onderzoek over gaat. Voorbeelden van Wmo-hulpmiddelen zijn (elektrische) rolstoelen en scootmobielen.iv

De rol van jurisprudentie

De Wmo is niet op alle onderdelen gespecificeerd. De Wmo geeft bijvoorbeeld aan dat een hulpmiddel bedoeld is om beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie te verminderen of weg te nemen.12 Maar de Wmo specificeert niet in hoeverre beperkingen precies moeten worden weggenomen. Doordat de Wmo niet op elk onderdeel helemaal is uitgelegd, is er sinds vaststelling van de wet jurisprudentie ontstaan waarin onder andere de Centrale Raad van Beroep (CRvB) invulling en uitleg geeft aan de wet. Die jurisprudentie verduidelijkt de geldende regels.

1.2

Gemeentelijk beleid en doelen In deze paragraaf gaan we kort in op het gemeentelijke beleid en eventuele doelen die het gemeentebestuur zichzelf stelt met betrekking tot de Wmo en het verstrekken van Wmohulpmiddelen. De gemeenteraad heeft de volgende documenten vastgesteld die het verstrekken van de Wmo-hulpmiddelen direct of indirect raken:

Tabel 1.1 - Gemeentelijk beleid Bestuurlijk kader Coalitieakkoord 2022-2026 (d.d. 2022)

Het coalitieakkoord beschrijft de bestuurlijke prioriteiten voor de jaren 2022-2026.13 Het akkoord bevat enkele speerpunten van de coalitie op het gebied van publieke gezondheid, maar bevat geen specifieke informatie op het gebied van hulpmiddelen of algemene visie ten aanzien van de uitvoering van de Wmo.

Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam (d.d. 2025)

Deze verordening beschrijft de aanwezige zorgvoorzieningen (algemene en maatwerkvoorzieningen, financiële tegemoetkomingen en bijdragen) en regelt de toegang tot die voorzieningen. De verordening refereert ook naar het VN-verdrag Handicap. Verder regelt de verordening toezicht en handhaving, kwaliteit en klachten, beleidsparticipatie en enkele technische bepalingen.

Niet alle hulpmiddelen vallen onder de Wmo. Sommige vallen onder de Zorgverzekeringswet of Wet langdurige zorg. Ook zijn er hulpmiddelen waarvan de overheid verwacht dat mensen deze zelf aanschaffen en betalen, zoals rollators en krukken. De gemeente Amsterdam heeft een website waarop te zien is wat onder de Wmo valt en wat niet. iv

9

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Bestuurlijk kader Nadere regels maatschappelijke ondersteuning (d.d. 2025)

De Nadere regels geven verdere uitwerking aan wie er onder welke voorwaarde toegang krijgen tot de zorgvoorzieningen, waaronder Wmo-hulpmiddelen. De Nadere regels regelen de specifieke voorwaarden die gelden voor de verstrekking van verschillende soorten hulpmiddelen.

Financieel besluit maatschappelijke ondersteuning (d.d. 2025)

Het financieel besluit beschrijft welke bijdrage de gemeente maximaal levert voor allerlei vormen van hulp.

Beleidskader Toezicht & Handhaving Wmo/Jeugdwet (d.d. 2024)

In dit beleidskader beschrijft het college de gemeentelijke visie op het toezicht op de uitvoering van de Wmo en de Jeugdwet (door gecontracteerde zorgaanbieders) en handhaving op onrechtmatig gebruik.

Convenant maatwerkprocedure toegang hulpmiddelen (d.d. 2022)

Het betreft een VNG-convenant gericht op de verbetering van toegang tot hulpmiddelen wanneer complex maatwerk nodig is of als er sprake is van een complexe situatie. Uitgangspunten zijn dat de gemeente zo vroeg mogelijk de complexiteit signaleert, inzet op ondersteuning door een casemanager, en dat adviezen van ondersteunende zorgprofessionals leidend zijn voor de eisen waaraan het hulpmiddel moet voldoen.

Convenant meeverhuizen van individuele mobiliteitshulpmiddelen en roerende woonvoorzieningen bij een verhuizing (d.d. 2021)

Het betreft een VNG-convenant waarbij gemeenten met elkaar afspreken dat hulpmiddelen van de ene gemeente naar de andere gemeente kunnen worden meegenomen als er sprake is van een verhuizing.

De Verordening maatschappelijke ondersteuning en de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning (de meest relevante documenten voor aanvragers van Wmo-hulpmiddelen) zijn onder andere vindbaar op de website van de gemeente.

Amsterdams beleid bestaat voornamelijk uit regelgeving

Het is opvallend dat het geldende beleid in Amsterdam met name bestaat uit regels (waar de aanvrager aan moet voldoen om in aanmerking te komen voor een Wmo-hulpmiddel). Er is geen beleid waarin wordt beschreven hoe Amsterdam mensen gaat helpen en op welke manier. In de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (d.d. 2025) staat wel een korte visie op het Amsterdamse zorgstelsel in de toelichting.14 Uit deze toelichting blijkt dat het Amsterdamse zorgstelsel bestaat uit drie lijnen: 1. 2.

3.

de ‘sociale basis’ met sociale voorzieningen die zo veel mogelijk toegankelijk zijn voor alle Amsterdammers; het ‘wijkgerichte aanbod’ op basis van individuele behoefte aan ondersteuning, waarbij zorgaanbieders of buurtteamprofessionals bepalen of en welke ondersteuning noodzakelijk is; het ‘stedelijke aanbod’ van maatwerkvoorzieningen, waaronder Wmo-hulpmiddelen zoals rolstoelen, maar ook woon- en andere vervoersvoorzieningen. Ook voor deze voorzieningen geldt dat ze alleen beschikbaar zijn na beoordeling van de noodzakelijkheid ervan.

De drie lijnen zijn summier beschreven en bevatten geen concrete voorbeelden van de soorten voorzieningen die binnen elke lijn vallen. Verder bevat de verordening geen informatie over de visie van het gemeentebestuur op de uitvoering van de Wmo.

10

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Wettelijk verplicht beleidsplan voor maatschappelijke ondersteuning ontbreekt

Het valt ons op dat de Amsterdamse gemeenteraad geen actueel beleidsplan heeft vastgesteld met daarin het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Dit is des te meer opvallend omdat de Wmo voorschrijft dat de gemeenteraad periodiekv een dergelijk plan vaststelt (conform Wmo artikel 2.1.2).15 Ook de lokale verordening op de Wmo verwijst naar een dergelijk beleidsplan.16 Het beleidsplan moet volgens de Wmo aan een uitgebreide set criteria voldoen, zoals bijzondere aandacht voor een zo integraal mogelijke dienstverlening en de wijze waarin continuïteit van de hulp gewaarborgd wordt.17 Het laatste ‘Wmo beleidsplan’ van de gemeente Amsterdam dateert uit de periode 2012-2016.18 Sindsdien is er geen nieuw plan meer vastgesteld. De gemeenten Rotterdam en Utrecht hebben bijvoorbeeld wel een actueel beleidsplan.19 De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat het geen meerwaarde ziet in het vaststellen van beleidsplannen voor de uitvoering van de Wmo.20 Volgens hen zou de landelijke wetgeving in combinatie met lokale regelgeving voldoende uitvoering geven aan beleid.21

1.3

Gemeentelijke financiële kaders Er is weinig openbare informatie over de Amsterdamse financiële kaders inzake de Wmohulpmiddelen. In de Begroting 2025 staat dat de gemeente in 2025 gecombineerd zo’n € 21 miljoen gaat uitgeven aan hulpmiddelen en vervoers- en woonvoorzieningen.22 Er is geen uitsplitsing van geraamde uitgaven onder deze noemer beschikbaar. De ambtelijke organisatie geeft aan dat ze verwachten dat de inkoop van Wmo-hulpmiddelen in 2025 ongeveer € 15 miljoen zal kosten.23 De betrokken functionarissen geven aan dat er geen budgettair plafond is voor het verstrekken van Wmo-hulpmiddelen. Dat betekent dat er altijd Wmo-hulpmiddelen verstrekt en gerepareerd kunnen worden, ook al worden de verwachte kosten overschreden.

2

Organisatie van het systeem in Amsterdam In dit hoofdstuk behandelen we de volgende deelvraag:

Hoe heeft de gemeente het systeem rondom de Wmohulpmiddelen op brede lijnen georganiseerd? Bij het behandelen van de deelvraag gaan we in op hoe het systeem opgezet is, welke stappen doorlopen moeten worden om een hulpmiddel te krijgen, met welke processen burgers nog meer te maken kunnen krijgen, en hoe de gemeente het intern heeft geregeld. Belangrijk om hierbij te benoemen is dat we in de verdiepende beschrijving van de processen met name ingaan op hoe het systeem in opzet (op papier) geregeld is. Dat betekent niet dat er in de praktijk niet van kan worden afgeweken. Om hier recht aan te doen beschrijven we zijdelings enkele ervaringen van mensen die zelf gebruikmaken van Wmo-hulpmiddelen of voor iemand zorgen die afhankelijk is van Wmo-hulpmiddelen. Die ervaringen wijken soms (positief of negatief) af van hoe het op papier zou moeten werken. De beschreven ervaringen zijn in principe individuele incidenten, tenzij is aangegeven dat het (volgens de betrokkenen) gaat om structurele problematiek. We benadrukken daarbij dat het gaat om individuele gevallen die niet per se representatief zijn voor hoe het er in de praktijk aan toegaat.

v

Hoe vaak exact wordt niet in de Wmo noch de bijbehorende Memorie van Toelichting gespecificeerd.

11

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Belangrijkste bevindingen Amsterdam heeft uitgebreid vastgelegd wat de regels zijn voor wanneer een aanvrager een hulpmiddel wel of niet krijgt. De noodzaak voor het hulpmiddel wordt bepaald aan de hand van deze regels. De gemeente kijkt altijd eerst of er een ‘voorliggende’ oplossing is voor de ondersteuningsbehoefte, bijvoorbeeld hulp op basis van de Zorgverzekeringswet, een algemene Wmo-voorziening, sociaal netwerk of eigen kracht. De aanvrager krijgt het hulpmiddel meestal alleen als met een onderzoek is aangetoond dat de aanvrager aan de voorwaarden voldoet. Het college heeft als uitgangspunt gesteld dat een aanvrager de ‘goedkoopst adequate voorziening’ krijgt voor diens ondersteuningsbehoefte. Een voorbeeld is dat een aanvrager bijvoorbeeld ‘aanvullend openbaar vervoer’ (AOV) toegewezen krijgt in plaats van een rolstoelbus, omdat dit de goedkoopste oplossing is gezien de (medische) beperkingen van de persoon. De gemeente maakt gebruik van de onderzoeksverslagen (adviezen) van externe partijen om een beslissing te nemen over of de aanvrager het hulpmiddel krijgt of niet. Degenen die de adviezen beoordelen en de beschikking maken, hebben in de regel geen direct contact met de aanvrager (gehad). De Amsterdamse regels maken niet duidelijk hoe lang het onderzoek maximaal mag duren. Volgens de Verordening duurt het in principe zes weken, maar kan dit worden verlengd.

Hoe lang het kan worden verlengd is niet aangegeven. De Wmo zelf stelt een maximale termijn van zes weken, maar op grond van de Awb kan de gemeente wel gemotiveerd overgaan tot uitstel. Sinds 2025 verplicht de gemeente niet meer om het verslag van het onderzoek te laten ondertekenen door de aanvrager. Volgens betrokkenen werden aanvragers in de praktijk nooit gevraagd om het verslag te ondertekenen. Sinds 2025 verplicht de gemeente zichzelf niet meer om het onderzoek over te laten doen door een tweede partij, als de aanvrager het niet eens is met het eerste onderzoeksverslag. Opvallend is dat het verslag van het onderzoek niet met de leverancier wordt gedeeld vanuit privacyoverwegingen. Dit betekent dat de leverancier dikwijls opnieuw informatie over de situatie van de aanvrager moet opvragen. Dit resulteert in het herhaaldelijk bevragen van aanvragers wat kan leiden tot overmatige belasting en irritaties. De gemeentelijke afdeling Interne Audit en Beleidsonderzoek (vanaf nu: IA&BO; 2024) constateert dat er bij de gemeente geen uitvoerbare werkinstructies zijn voor het beoordelen van de onderzoeksverslagen (adviezen). Volgens betrokken functionarissen van de afdeling Service en Data van de gemeente zijn die niet nodig.

Volgens hen is een nadere expliciete uitwerking van de regelgeving tot op niveau van werkinstructie onwenselijk, omdat dit het bieden van maatwerk tegen zou werken. Ook constateert het rapport van IA&BO dat niet altijd navolgbaar is waar de beslissing op gebaseerd is. De gemeente is niet duidelijk over hoe lang het mag duren voordat er een beschikking komt. Uit de Verordening blijkt dat in principe binnen twee weken door de gemeente een beschikking moet worden opgesteld. Maar de gemeente stelt ook een voorbehoud dat het langer kan duren. Een maximale termijn wordt niet aangegeven. De ambtelijke organisatie heeft geen structureel zicht op de (gemiddelde) doorlooptijden van Wmo-aanvragen (bijvoorbeeld de tijd tussen het melden van de ondersteuningsbehoefte en het verzenden van de beschikking). De ambtelijke organisatie houdt doorlooptijden zo kort mogelijk door de oudste aanvragen eerst te behandelen (‘first in first out’). In spoedgevallen kunnen nieuwere aanvragen wel voorrang krijgen boven oudere. Inwoners kunnen problemen en klachten over (de dienstverlening rondom) hun Wmohulpmiddel op negen verschillende plekken melden. De Ombudsman Metropool Amsterdam heeft recentelijk (oktober 2024) zijn zorgen geuit over de klachtbehandeling, in het bijzonder

12

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Belangrijkste bevindingen over een “woud aan klachteninstanties”. De gemeente verwijst klachten over leveranciers, adviesbureaus en hulpmiddelen zo veel mogelijk door naar de uitvoerende externe partijen. De gemeente heeft bijzondere aandacht voor personen met complexe hulpvragen. Deze hulpvragen vallen onder het programma Wmo Accent. Door persoonlijke cliëntondersteuning (casemanagement), productadvies en indicatiestelling gecombineerd uit te laten voeren bij één gespecialiseerde partij wil de gemeente een persoonlijkere en snellere dienstverlening leveren voor mensen met complexe casuïstiek. In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we deze bevindingen meer in detail.

2.1

Hoe krijg je een Wmo-hulpmiddel? In Amsterdam is het proces voor het verkrijgen van Wmo-hulpmiddelen op grote lijnen als volgt geregeld:

 





Melden ondersteuningsbehoefte: bewoners van de gemeente Amsterdam melden hun ondersteuningsbehoefte bij de gemeente Amsterdam. Bijvoorbeeld bij de Wmo-helpdesk of het Sociaal Loket. Onderzoek: om te bepalen wat de aanvrager precies nodig heeft en waar de aanvrager recht op heeft. Amsterdam laat de onderzoeken uitvoeren door twee partijen: in de meeste gevallen door Argonaut Advies B.V. (hierna: Argonaut) en soms door Adviesbureau Reade (hierna: Reade) in het geval van Wmo Accentvi (zie paragraaf 2.2) of als tweede onderzoeker / second opinion (zie paragraaf 2.1.2).vii Bij aangetoonde noodzaak en recht op een hulpmiddel stelt Argonaut of soms Reade een positief indicatie-advies op met daarin een beschrijving van het soort hulpmiddel waarop de aanvrager recht heeft. Daarin staat ook aan welke functionele eisen het hulpmiddel moet voldoen. Aanvraag en beschikking: na het onderzoek en uitgebrachte advies wordt een formele aanvraag van het hulpmiddel automatisch geregistreerd. Uiteindelijk beslist Amsterdam of de aanvrager het hulpmiddel krijgt of niet. Die beslissing wordt in een beschikking vastgelegd. Daarbij gebruikt de gemeente het advies van Argonaut of Reade. De aanvrager ontvangt van de gemeente de beschikking via de post met daarin het besluit tot toekenning of afwijzing van het aangevraagde hulpmiddel.

Levering van het hulpmiddel: de gemeente geeft bij de toekenning van een hulpmiddel een opdracht aan een leverancier. Amsterdam maakt gebruik van vier partijen die de hulpmiddelen leveren. De leveranciers bepalen het merk en type van het hulpmiddel, maar zijn in principe gebonden aan de functionele eisen die zijn voortgekomen uit het eerdere advies. De leveranciers kunnen wel gemotiveerd afwijken van het functioneel advies.24

Het bovenstaande is in de onderstaande figuur schematisch weergegeven.

Volgens Reade stellen zij in het kader van Wmo Accent alleen indicaties op als er sprake is van een ‘klip en klaar’ geval, bijvoorbeeld een complete dwarslaesie waardoor er noodzaak is voor een rolstoel. vii Er is voor deze diensten een aanbestedingsprocedure gevolgd die apart loopt van de aanbesteding van de leveranciers voor de hulpmiddelen. Om de scope van het onderzoek enigszins beperkt te houden, hebben we geen onderzoek gedaan naar het verloop van deze aanbestedingsprocedures. vi

13

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Figuur 2.1 - Het proces voor het verkrijgen van Wmo-hulpmiddelen

De gemeente speelt in het proces van aanvraag tot levering met name een beleidsmatige en administratieve rol. Dat begint vooraf door het vaststellen welke regels er in Amsterdam gelden. Ook is de gemeente betrokken bij het aannemen van de melding van de ondersteuningsvraag. Het onderzoek wordt in principe uitgevoerd door Argonaut in opdracht van de gemeente. De gemeente gebruikt dat advies om te bepalen of de aanvrager een Wmo-hulpmiddel krijgt of niet, en maakt dan de beschikking. Daarna komen de leveranciers in beeld. Zij leveren het hulpmiddel, voeren zo nodig een passing uit (soms met Reade als er sprake is van een complexe casus), en repareren de hulpmiddelen wanneer nodig. In de volgende subparagrafen gaan we dieper in op elk van de genoemde stappen in het proces tot het verkrijgen van een Wmo-hulpmiddel.

2.1.1 Melden van een ondersteuningsbehoefte Het melden van een ondersteuningsbehoefte om een Wmo-hulpmiddel te verkrijgen bestaat uit twee stappen: het indienen van de melding door de aanvrager en het in behandeling nemen van de melding door de gemeente.

Aanvraag via de Wmo-helpdesk of het Sociaal Loket

De Wmo-hulpmiddelen kunnen door bewoners worden aangevraagd bij de Amsterdamse Wmohelpdesk (weblink).25 De Wmo-helpdesk bestaat uit een gratis telefoonlijn (bereikbaar op maandag tot en met vrijdag van 8.00 tot 18.00 uur) en een e-mailformulier. Het is ook mogelijk om een melding te doen via het Sociaal Loket (de gemeentelijke balie).26 Het Sociaal Loket is in vergelijking tot de Wmo-helpdesk een meer algemene bron van advies en informatie over zorg, welzijn en ondersteuning.27 De medewerker van het Sociaal Loket maakt de digitale melding van ondersteuningsbehoefte op basis van informatie van de melder. Het Sociaal Loket is alleen op afspraak (telefonisch of online) beschikbaar. Bij het melden van een ondersteuningsbehoefte geeft de melder aan wat hij denkt nodig te hebben om de ondersteuningsbehoefte op te lossen. Een medewerker die de melding aanneemt, zal in eerste instantie informatie en advies geven. Als de ondersteuningsbehoefte na het advies blijft bestaan, wordt de melding geregistreerd.28 De melder kan zich volgens de Verordening maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2015 (d.d. januari 2025; hierna: de Verordening) laten bijstaan door iemand uit de eigen omgeving of een cliëntondersteuner.29 Op de website van de gemeente Amsterdam is opgenomen welke hulpmiddelen via de gemeente beschikbaar zijn (peildatum januari 2025).

Het in behandeling nemen van de melding

Alle meldingen voor de aanvraag van Wmo-hulpmiddelen waarbij een onderzoek nodig is, komen via de gemeente terecht bij Argonaut Advies B.V. (Argonaut). Argonaut is een commerciële partij die de gemeente onafhankelijk adviseert over op welke zorg de melder recht heeft (oftewel over het te nemen indicatiebesluitviii). Argonaut heette vóór 1 juni 2024 Indicatie Advies Bureau

Een indicatiebesluit is een gemeentelijk besluit waarin staat welke zorg de aanvrager ontvangt (bron: Wmo artikel 8.2). viii

14

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen Amsterdam (IAB Amsterdam). Deze partij voerde sinds 1 april 2016 indicatieadvisering uit voor de Wmo in de gemeente Amsterdam.30 Bij het in behandeling nemen van de melding beoordeelt Argonaut eerst of de melding op de juiste plek is gedaan (of de melding binnen de Wmo past).31 Zo ja, dan verzoekt Argonaut een onderzoek met de melder om de ondersteuningsbehoefte en zorgbehoefte van de melder verder te onderzoeken. Zo nee, dan stuurt Argonaut de melding terug naar de gemeente. Ten opzichte van andere gemeenten is het volgens functionarissen van Argonaut relatief uniek dat de gemeente Amsterdam het onderzoek volledig heeft uitbesteed. Andere gemeenten hebben vaak eigen Wmo-consulenten in dienst met eventueel een externe partij als achtervang.32

Wettelijke termijnen voor de gemeente beginnen vanaf de melding

Vanaf ontvangst van de melding voor een ondersteuningsbehoefte heeft het college zes weken om onderzoek te verrichten.33 Als het onderzoeksverslag gereed is, begint de aanvraag. Het college heeft dan twee weken de tijd om een beschikking te maken.34

Directe levering bij vraag om reguliere rolstoel

Volgens de ambtelijke organisatie krijgt de melder bij een vraag om een reguliere rolstoel de rolstoel direct geleverd, zonder onderzoek en zonder controle achteraf.35 Argonaut heeft dus geen rol in dit proces. Volgens de ambtelijke organisatie levert deze werkwijze een inkorting van de doorlooptijd op, en daarmee een verbetering in de dienstverlening.36

2.1.2 Onderzoek De volgende stap in het proces is het onderzoek.37 Bij het onderzoek wordt ten eerste geprobeerd om de ondersteuningsbehoefte van de aanvrager zo duidelijk mogelijk te krijgen: wat de aanvrager graag wil en waarom, wat goed gaat en wat niet meer lukt.38 Ten tweede wordt gekeken of de ondersteuningsbehoefte wel onder de reikwijdte van de Wmo valt. Voor Wmo-hulpmiddelen gaat het erom of de behoefte aan ondersteuning helpt in de zelfredzaamheid en participatie van de aanvrager.39 Deze werkwijze is conform de eisen die voortkomen uit de jurisprudentie over wat de plichten van de gemeente zijn bij het verstrekken van Wmo-hulpmiddelen.40

Afwegingskader voor alternatieve hulpmogelijkheden

Om te bepalen of er wel echt noodzaak is voor een Wmo-hulpmiddel, maakt de gemeente (of Argonaut namens de gemeente) een uitgebreide afweging. De gemeente kijkt naar:41

       

de eigen kracht van de aanvrager;ix of de ondersteuningsvraag kan worden opgelost met een algemeen gebruikelijke voorziening; sociaal netwerk; andere wetgeving zoals de Wet langdurige zorg en de Zorgverzekeringswet; voorzieningen in de sociale basis; algemene voorziening binnen de Wmo; maatwerkvoorziening binnen de Wmo; een financiële tegemoetkoming van meerkosten.

De bovenstaande ‘oplossingsmogelijkheden’ werden uitgebreid toegelicht in de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam van vorig jaar (versie juli 2024).42 In deze Nadere regels

“Dat wat binnen het vermogen van de betrokkene ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie of tot een oplossing voor zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang te komen.” Bron: ECLI:NL:CRVB:2023:1046. ix

15

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen werd het ook een afwegingskader genoemd. Hieruit blijkt dat de Amsterdamse regels erop gericht zijn om eerst te kijken naar de alternatieven (zoals eigen kracht, sociaal netwerk of hulp via andere wetten), voordat een maatwerkvoorziening zoals een Wmo-hulpmiddel wordt ingezet. In de Nadere regels (versie 2025) is dit afwegingskader niet onder dezelfde noemer terug te vinden.43 Een deel van de inhoudelijke informatie is verplaatst naar de Verordening (2025). Voor zover wij weten wordt het afwegingskader nog steeds gehanteerd. In de Verordening (2025) is een deel van de informatie over de afwegingen opgenomen die voorheen in de Nadere regels stonden.44

Onderscheid op basis van financiële situatie aanvrager niet toegestaan

Uit de jurisprudentie blijkt dat de gemeente geen onderscheid mag maken op basis van eigen financiële mogelijkheden van de aanvrager (zie onderstaand kader). Voor zover wij weten gebeurt dit in Amsterdam ook niet.

Jurisprudentie: onderscheid op basis van eigen financiële mogelijkheden is niet toegestaan

Uit jurisprudentie blijkt dat er voor gemeenten geen wettelijke basis is om Wmo-hulpmiddelen te weigeren op basis van het vermogen van een cliënt om hulpmiddelen eventueel zelf te bekostigen.45 Dat betekent dat de gemeente ook bijvoorbeeld een elektrische rolstoel zou moeten regelen voor iemand die dat in principe zelf kan bekostigen, zolang er sprake is van een medische noodzaak en aan andere randvoorwaarden wordt voldaan.

Specifieke voorwaarden per voorziening

Wanneer geconcludeerd wordt dat er noodzaak is voor een maatwerkvoorziening binnen de Wmo in de vorm van een hulpmiddel, kan de aanvrager het hulpmiddel krijgen, bijvoorbeeld in de vorm van een (elektrische) rolstoel of een scootmobiel. Voor elk van deze hulpmiddelen gelden aparte regels voor wanneer de aanvrager specifiek daarvoor in aanmerking komt. De precieze regels en voorwaarden voor elke voorziening worden verder beschreven in de Nadere regels (zie onderstaand kader).

Voorbeeld: specifieke voorwaarden voor verstrekking scootmobiel

In de Nadere regels (januari 2025) zijn de volgende voorwaarden opgenomen voor het verstrekken van een scootmobiel: 

Als de persoon objectief aangetoonde ernstige belemmeringen in de sta- en loopfunctie ondervindt en hierdoor problemen bij het verplaatsen buitenshuis ervaart over afstanden tot 500 meter.



De persoon kan geen gebruik maken van het openbaar vervoer of andere voorliggende voorzieningen [bijvoorbeeld een hulpmiddel vanuit de Zorgverzekeringswet, red.].



Bij een indicatie voor een individuele scootmobiel moet een geschikte stallingsmogelijkheid met aansluitpunt voor opladen aanwezig zijn, of die mogelijkheid moet gerealiseerd kunnen worden.46

Aanvrager heeft alleen recht op de goedkoopst-adequate voorziening

Uit de Verordening blijkt dat het college het uitgangspunt kiest om in beginsel de goedkoopstadequate voorziening aan te bieden.47 In de Verordening wordt uitgelegd dat met het begrip ‘goedkoopst-adequaat’ wordt bedoeld dat de voorziening (of een combinatie van voorzieningen) “volgens objectieve maatstaven verantwoord en toereikend is”.48 Hiervan is sprake als de oplossing de “beperkingen die de Amsterdammer op een bepaald gebied ondervindt wegneemt, dan wel aanzienlijk vermindert”. Dit betekent dat in principe een goedkopere voorziening wordt verstrekt in plaats van een duurdere voorziening, mits de goedkopere voorziening de

16

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen beperkingen van de persoon voldoende wegneemt. De goedkopere voorziening is namelijk ‘voorliggend’ (goedkoper en net zo adequaat). Voorbeelden uit de jurisprudentie zijn dat een aanvrager bijvoorbeeld ‘aanvullend openbaar vervoer’ (AOV) toegewezen krijgt in plaats van een rolstoelbus, of dat de aanvrager recht heeft op een scootmobiel en niet op een handbike.49 In beide gevallen bleken de alternatieven (het AOV en de scootmobiel) een goedkoper alternatief om te voorzien in de vervoersbehoefte van de cliënt, aldus de rechtbank.

Locatie van het gesprek

Volgens de Verordening is bij complexere ondersteuningsvragen het uitgangspunt onderzoek op locatie of bij de aanvrager thuis.50 Bij een eenvoudige ondersteuningsvraag kan het gesprek telefonisch plaatsvinden.51

Hoe lang mag het onderzoek duren?

Het onderzoek wordt volgens de Verordening in principe binnen zes weken uitgevoerd, maar deze termijn kan worden verlengd.52 Hoe lang deze verlenging mag duren is niet aangegeven. Het valt ons verder op dat er in de Verordening geen maximale termijn is vastgelegd voor het aantal weken waarbinnen het onderzoek moet worden uitgevoerd. De Wmo zelf stelt een maximale termijn van zes weken, maar op grond van de Awb kan de gemeente beslissingen uitstellen.53 In een beperkte steekproef van twintig onderzoekstrajecten deed Argonaut gemiddeld 6 weken over het onderzoek, met enkele uitschieters tot 24 weken (zie onderstaand kader).

Doorlooptijden onderzoek kunnen in de praktijk sterk uiteenlopen

Uit een beperkte steekproef van twintig onderzoekstrajecten blijkt dat de doorlooptijden voor het onderzoek in de praktijk zeer lang kunnen zijn. Van de twintig onderzoeken was het snelste onderzoek in 13 dagen (2 weken) afgerond inclusief verslag. Het langzaamste onderzoek duurde 166 dagen (24 weken). Gemiddeld deed Argonaut er 41 dagen (6 weken) over om een onderzoek af te ronden. Dit gemiddelde is echter niet generaliseerbaar vanwege de beperkte grootte van de steekproef. De steekproef laat wel zien dat de doorlooptijden in de praktijk sterk kunnen variëren en ook lang kunnen zijn. Volgens de ambtelijke organisatie wordt de melding voor een ondersteuningsbehoefte direct bij het aanmaken doorgezet naar Argonaut.54 De termijnen voor het onderzoek zouden dus direct beginnen te lopen vanaf de aanmelding. Na het onderzoek volgen het maken van een beschikking en het eventueel leveren van het hulpmiddel. In reactie op deze bevinding geeft Argonaut aan dat de doorlooptijden in de praktijk op kunnen lopen door omstandigheden buiten de eigen invloedssfeer. Bijvoorbeeld omdat een cliënt niet reageert op het verzoek om een afspraak te maken, de afspraak verzet, of de afspraak annuleert.55

Geen onderzoek als er al voldoende informatie bekend is

Uit de Verordening (2025) blijkt dat het college kan afzien van een onderzoek als er al voldoende informatie bekend is over de medische en/of sociale situatie van de aanvrager.56

Verslag van het onderzoek

Van het onderzoek wordt altijd een verslag gemaakt. Het verslag is een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek. Argonaut stuurt het verslag naar de gemeente zodat de gemeente een beschikking kan maken over welke voorziening de aanvrager krijgt (zie onderstaand kader).

17

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Hoe ziet het onderzoeksverslag/advies eruit?

De adviezen bevatten de indicatieadviezen voor een categorie hulpmiddel aan de gemeente.x Dit advies is per aangevraagd hulpmiddel positief (de aanvrager heeft volgens het adviesbureau recht op het hulpmiddel) of negatief (de aanvrager heeft volgens het adviesbureau geen recht op het hulpmiddel). In beide gevallen wordt het advies onderbouwd. De onderbouwing wordt samengevat in een korte motivatie. In de verdere onderbouwing wordt ingegaan op onderzoeksactiviteiten, de hulpvraag en beperkingen van de cliënt en wordt er een reflectie gegeven op de mate waarin de hulpvraag van de cliënt kan worden beantwoord met eigen mogelijkheden of voorliggende voorzieningen. De onderbouwing is in detail en gaat ook direct in op de normen die de gemeente stelt voor het verstrekken van bepaalde voorzieningen. Ook bevatten de adviezen foto’s en beschrijvingen van de woonsituatie omdat dit relevant kan zijn voor het te verstrekken hulpmiddel. Een scootmobiel moet bijvoorbeeld wel door de deur kunnen passen en er moet plek zijn bij de woning van de aanvrager voor een oplaadpunt. Tot slot bevatten de adviezen informatie over of de client gebruik heeft gemaakt van het inzagerecht, wat de cliënt van het advies vindt (indien de cliënt heeft gereageerd), en of de cliënt toestemming heeft gegeven om het advies aan de gemeente te sturen.

Verslag bereikt de aanvrager niet altijd

Voor woonvoorzieningen, vervoersvoorzieningen en rolstoelen is het advies van het indicatiebureau (Argonaut) het verslag. Volgens de Verordening krijgt de aanvrager het verslag altijd mee.57 In de praktijk gebeurt dat echter niet altijd. Functionarissen van Argonaut geven aan dat sommige onderzoekers het verslag altijd opsturen naar de aanvrager, en anderen soms of helemaal niet.58 Aanvragers zouden wel altijd op de hoogte worden gesteld van hun inzagerecht.59 In reactie op deze bevinding geeft Argonaut aan dat aanvragers zowel vóór de afspraak op schrift als gedurende het onderzoek geïnformeerd worden over hun rechten en plichten. In de meeste gevallen zou de adviseur van Argonaut mondeling aangeven wat het advies wordt. Cliënten zouden kunnen aangeven geen kopie te willen ontvangen, of aangeven dat het advies niet naar de gemeente mag gaan (wat zal leiden tot een afwijzend besluit).60

Verslagen worden in de praktijk niet ondertekend

Het verslag moest volgens de Nadere regels (2024) altijd getekend worden door de aanvrager ter goedkeuring.61 In de Nadere regels (2025) en de Verordening (2025) is deze bepaling om onbekende reden komen te vervallen. Functionarissen van de gemeente Amsterdam geven aan dat in de praktijk ondertekening van het verslag nooit plaatsvindt (ook niet in 2024 en daarvoor).62 Er is in het verslag wel een interne ‘check’ voor Argonaut of de aanvrager het eens is met de strekking van het verslag, maar van ondertekening is geen sprake. Functionarissen van Argonaut geven aan dat aanvragers alle feitelijke onjuistheden mogen corrigeren, maar niet mogen reageren op de inhoud van het advies.63 Dit is echter niet zo opgenomen in de Verordening.

Nadere regels onduidelijk over tweede onderzoek

Als de aanvrager het niet eens is met het verslag, dan kan de aanvrager volgens de Verordening vragen om onderzoek door een [ander, red.] onafhankelijk adviesorgaan.64 Uit de Verordening blijkt niet of de gemeente verplicht is om in te gaan op een verzoek van de aanvrager.

De bevindingen op deze en de volgende pagina zijn gebaseerd op een steekproef van tien adviezen en bijbehorende besluiten. x

18

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

 

In de Nadere regels (2024) stond dat onderzoek overgedaan moet worden als de aanvrager het niet eens is met de resultaten.65 Volgens de huidige Verordening (2025) kan de aanvrager vragen om een onderzoek door een andere partij. Zowel de Nadere regels (2024) als de Verordening (2025) maken niet duidelijk welk onafhankelijk adviesorgaan het eventuele tweede onderzoek uit zou moeten voeren.

De ambtelijke organisatie geeft aan dat er zelden onderzoek plaatsvindt door een tweede partij, maar dat het wel een mogelijkheid is.66 Functionarissen van Argonaut geven aan dat het verslag sowieso aan de gemeente wordt verstuurd (ongeacht of de aanvrager het ermee eens is of niet), tenzij de aanvrager gebruikmaakt van een ‘blokkaderecht’ (dat de aanvrager ervoor kiest het verslag niet te willen delen met de gemeente), waarbij de aanvraag volledig zou worden stopgezet.67 Volgens de Verordening is het niet mogelijk om in bezwaar of beroep te gaan tegen het onderzoeksverslag.68

Ervaringsdeskundigen over het onderzoek

In het onderstaande kader gaan we in op de meningen en ervaringen van cliënten en organisaties die cliënten vertegenwoordigen. Daaruit blijkt dat het onderzoek in de praktijk niet altijd verloopt naar wens van de aanvrager.

Een ervaringsdeskundige over het onderzoek

Eén van de ervaringsdeskundigen waarmee wij gesproken hebben is jarenlang mantelzorger geweest van haar man. Haar man had Multiple Sclerose (MS) en was daardoor afhankelijk van verschillende hulpmiddelen, waaronder een elektrische rolstoel. De ervaringsdeskundige gaf aan dat bij het eerste onderzoek de persoonlijke casemanager (van Reade) en een productadviseur aanwezig waren. In haar geval kregen zij het advies van Reade niet ter inzage na afloop van het onderzoek en bij het besluit van de gemeente. Pas toen haar man in bezwaar ging tegen het besluit van de gemeente kregen ze inzage in het advies van Reade.69 Omdat er sprake was van een progressieve ziekte heeft haar man verschillende rolstoelen gehad. Volgens de ervaringsdeskundige was het elke keer een strijd om de juiste rolstoel te krijgen. Bijvoorbeeld een rolstoel die onder een eettafel geschoven kan worden, of een rolstoel die paste in de rolstoelauto die zij zelf hadden gekocht. Ook kreeg zij wel eens vervelende opmerkingen te horen bij het aandringen op een rolstoel die voldoet aan de benodigde eisen. Het gaat om opmerkingen zoals “we willen allemaal in een Rolls Royce rijden” of “u wilt een rolstoel met een gouden randje”.70

Cliëntenbelang Amsterdam over het onderzoek

Het beeld van Cliëntenbelang Amsterdam (hierna: CBA) is dat de persoonlijke eisen en wensen van een cliënt over het hulpmiddel soms beperkt tot niet worden meegenomen door Reade en Argonaut. Een voorbeeld is wanneer iemand lange afstanden moet kunnen afleggen voor werk, naast privégebruik: dan heeft de cliënt een elektrische rolstoel nodig die de afstand snel kan afleggen. Omdat niet de juiste hulpmiddelen verstrekt worden die rekening houden met de belasting van de hulpmiddelen (lange afstanden) en de intensiteit van het gebruik, volgen veel reparaties. Dat komt omdat het hulpmiddel eigenlijk niet geschikt is voor het gebruik van de cliënt.71 Er zijn gevallen bekend bij CBA waarbij Reade of Argonaut een ander advies geven dan een onafhankelijk behandeld arts of ergotherapeut. Het is onduidelijk wie dan de leidende professional is. In veel gevallen komt het advies van Reade of Argonaut over wat een cliënt nodig heeft uit op een hulpmiddel met minder maatwerk, terwijl zij volgens CBA in de eerste plaats zouden moeten handelen in het belang van de cliënt.72

19

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Wmo-adviesraad Amsterdam over het onderzoek

De Amsterdamse Wmo-adviesraadxi constateert diverse problemen met betrekking tot het indicatieproces. Er waren bijvoorbeeld lange tijd te weinig ervaren medewerkers. Het beeld is dat minder ervaren adviseurs eerder geneigd zijn om een ‘standaardoplossing’ te adviseren, en hulpvragen buiten de standaardoplossingen negatief te adviseren. De Wmo-adviesraad ziet dat veel cliënten moeten strijden voor elk hulpmiddel dat zij nodig hebben, en dat bezwaar- en beroepsprocedures soms nodig zijn om het juiste hulpmiddel te krijgen. In de praktijk kan het volgens de adviesraad zo zijn dat één adviseur van Argonaut of Reade bepaalt in hoeverre een cliënt kan participeren, omdat de gemeente de adviezen doorgaans een-op-een overneemt. Volgens de adviesraad is een onderliggend probleem dat er te veel wordt vastgehouden aan regels zonder toelichting en zonder zorgvuldige belangenafweging jegens de cliënten. Zo zijn volgens de Wmo-adviesraad bijvoorbeeld de adviezen van behandelende artsen en ergotherapeuten niet leidend bij de indicatiestelling, wat strijdig is met het convenant Maatwerkprocedure toegang hulpmiddelen. De regels leiden in de praktijk tot onvoldoende compensatie voor de beperking en ondersteuningsvraag die cliënten ervaren, aldus de Wmo-adviesraad.73

2.1.3 Aanvraag en besluit Nadat het onderzoek inclusief de verslaglegging is uitgevoerd en door Amsterdam is ontvangen, begint de aanvraag voor een maatwerkvoorziening zoals een Wmo-hulpmiddel.74 Voor het maken van het besluit over waar de aanvrager precies recht op heeft, steunt de gemeente op de onderzoeken van Argonaut en Reade.

Gemeente steunt op de onderzoeken van Argonaut en Reade, maar neemt zelf het besluit

Formeel gezien spelen Argonaut en Reade (de externe partijen die de onderzoeken voor de gemeente kunnen uitvoeren) geen rol bij het nemen van het besluit. Zij adviseren het college alleen bij het te nemen besluit, en het college neemt het besluit. In de praktijk wordt het besluit genomen door de ambtelijke organisatie namens het college. Het advies van Argonaut of Reade wordt beoordeeld door een medewerker van de afdeling Services en Data van de directie Jeugd, Zorg en Diversiteit (Services en Data). Diegene beoordeelt het verslag op volledigheidxii (staat informatie die nodig is om een beschikking te kunnen maken in het verslag) en rechtmatigheid (waar heeft de aanvrager recht op gezien het sociaal-medisch advies van Argonaut of Reade).75 Vervolgens beoordeelt een tweede medewerker de aanvraag opnieuw om de juistheid van het besluit te waarborgen.76 Het advies van de adviesbureaus wordt met deze beoordeling omgezet naar een beschikking (besluit) van de gemeente.

Degenen die de adviezen beoordelen en de beschikking maken, hebben in principe geen direct contact met de aanvrager (gehad), tenzij de gemeente aanvullende informatie nodig heeft waarvoor tussenkomst van de adviesbureaus niet nodig is.77 De beschikking wordt gemaakt door de afdeling Services en Data van de gemeentelijke directie Jeugd, Zorg en Diversiteit.78 De beschikking wordt aan de aanvrager kenbaar gemaakt door middel van een brief per post. Er zijn theoretisch gezien vier mogelijkheden: 1.

positief advies, en de gemeente neemt het advies over;

2.

negatief advies, en de gemeente neemt het advies over;

De Wmo-adviesraad is een onafhankelijk adviesorgaan bestaande uit ervaringsdeskundigen die gevraagd en ongevraagd advies geven aan het gemeentebestuur over de uitvoering van de Wmo (website). xii Volgens de ambtelijke organisatie zou in 2024 bij iets minder dan 2% van de adviezen van Argonaut een verzoek zijn gedaan om het advies te verbeteren, omdat het advies in eerste instantie onvoldoende was om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen. xi

20

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

3.

positief advies, en de gemeente neemt het advies niet over;

4.

negatief advies, en gemeente neemt het advies niet over.

De eerste twee situaties doen zich in de praktijk het meest voor. De derde situatie komt volgens de ambtelijke organisatie niet vaak voor. Volgens de ambtelijke organisatie gebeurt dit in zeldzame gevallen wanneer de Wmo-aanvraag na onderzoek toch onrechtmatig blijkt (de aanvrager heeft er geen recht op).79 We weten niet of en hoe vaak de laatste situatie in de praktijk voorkomt.

Interne audit: beoordelingsproces gemeente niet op orde

Uit een rapport van de afdeling Interne Audit en Beleidsonderzoek (IA&BO; 2024) blijkt dat er bij de gemeente geen uitvoerbare werkinstructies zijn voor het beoordelen van de adviezen.80 Volgens betrokken functionarissen van de gemeente zijn die niet nodig.81 Volgens hen is een nadere expliciete uitwerking van de regelgeving tot op niveau van werkinstructie onwenselijk, omdat dit het bieden van maatwerk tegen zou werken. Ook constateert het rapport van IA&BO dat niet altijd navolgbaar is waarop het besluit van Services en Data gebaseerd is.82 Services en Data geeft in maart 2025 aan dat er acties worden uitgevoerd om de beschikkingen te verbeteren, zoals een “betere motivering van redenen van afwijzing” en het “standaard invoeren van de reactie van de cliënt op het indicatieadvies in het rapport”.83 We hebben geen documentatie ontvangen waaruit deze werkwijze blijkt.

Hoe lang mag het duren voordat er een beschikking komt?

De gemeente is niet duidelijk over hoe lang het mag duren voordat er een beschikking komt. Uit de Wmo en de Verordening blijkt dat in principe binnen twee weken door de gemeente een beschikking gemaakt moet worden.84 Maar de gemeente stelt ook een voorbehoud; als er nog extra onderzoek nodig is kan de beschikking uitgesteld worden op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).85 In de Verordening staat niet hoe lang het maximaal mag duren; dat moet de aanvrager zelf opzoeken in de Awb.xiii In de regel geldt voor een beschikking op grond van de Awb een redelijke beslistermijn van acht weken die indien nodig verlengd kan worden met nog een aanvullende redelijke termijn van acht weken, maar dat staat niet in de Verordening.86 Uit een beperkte steekproef van Amsterdamse beschikkingen voor Wmo-hulpmiddelen blijkt dat de gemeente er voor deze besluiten gemiddeld langer dan twee weken over deed om een besluit te nemen (zie onderstaand kader).

Doorlooptijden besluiten meestal relatief kort, soms lang

Uit een beperkte steekproef van tien toekennende en tien afwijzende beschikkingen (n=20) blijkt dat de doorlooptijden voor het maken van de beschikking in de praktijk gemiddeld niet bijzonder lang zijn, maar wel gemiddeld langer dan de termijn van twee weken uit de Wmo. Van de twintig beschikkingen was het snelste besluit genomen in twee dagen. Gemiddeld deed de gemeente er 20 dagen (3 weken) over om een besluit te nemen na ontvangst van het advies. Dit gemiddelde is echter niet generaliseerbaar vanwege de beperkte grootte van de steekproef. De steekproef laat zien dat de doorlooptijden in de praktijk sterk kunnen variëren en ook heel lang kunnen zijn. Het langzaamste besluit duurde 106 dagen (15 weken). Een ander besluit duurde 101 dagen (14 weken).

In reactie op deze bevinding geeft de ambtelijke organisatie aan dat het verwijzen naar de Awb, in plaats van het noemen van een concrete termijn, niet nodig is om onnodige herhaling te voorkomen. Het zou volgens de ambtelijke organisatie wel “klantvriendelijker” kunnen, door naar specifieke artikelen in de Awb te verwijzen. Bron: Feitelijke reactie ambtelijke organisatie, 12 maart 2025. xiii

21

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen Doorlooptijden onderzoek plus besluit Belangrijk om hierbij te vermelden is dat hiervóór nog het onderzoek heeft plaatsgevonden. Bij deze twintig beschikkingen duurde het onderzoek gemiddeld 41 dagen. In totaal (tijd voor het onderzoek plus de tijd voor het nemen van het besluit) duurde het gemiddeld 61 dagen (9 weken) met enkele uitschieters. Dat is meer dan de 8 weken (6 weken voor het onderzoek en 2 weken voor de beschikking) die de Wmo als maximum aangeeft. Daarbovenop komen nog de levertijden van de leverancier. Gemeente had meer tijd nodig voor afwijzende beschikkingen Het totale proces (start onderzoek tot en met beschikking) bij een afwijzende beschikking duurde gemiddeld twee keer zo lang (82 dagen) als bij een toekennende beschikking (40 dagen). Zowel het onderzoek als het nemen van een besluit vergt gemiddeld meer tijd bij een afwijzende beschikking.

Amsterdam heeft geen zicht op de doorlooptijden

De ambtelijke organisatie heeft geen structureel zicht op de (gemiddelde) doorlooptijden van Wmo-aanvragen (bijvoorbeeld de tijd tussen het melden van de ondersteuningsbehoefte en het verzenden van de beschikking).87 De ambtelijke organisatie houdt doorlooptijden zo kort mogelijk door de oudste aanvragen eerst te behandelen (‘first in first out’). In spoedgevallen kunnen nieuwere aanvragen wel voorrang krijgen boven oudere.

Waar moet de beschikking inhoudelijk aan voldoen?

Volgens de Verordening moet in de beschikking staan welke voorziening de aanvrager krijgt en welke voorwaarden en verplichtingen daarbij horen.88 Daarnaast stelt de Awb aanvullende eisen aan de beschikking. Zo moet het besluit goed gemotiveerd zijn, en moet de inhoud de belangenafweging duidelijk maken.89 Ook moeten de nadelige gevolgen van een besluit voor belanghebbenden niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.90 Tegen de beschikking van de gemeente is, als de aanvrager het er niet mee eens is, bezwaar bij de gemeente en eventueel beroep bij de rechtbank mogelijk.91

2.1.4 Levering van het hulpmiddel Bij een toekennende beschikking van de gemeente volgt een opdracht aan één van de vier leveranciers om het hulpmiddel te leveren. De opdracht aan de leverancier wordt gegeven door de afdeling Services en Data van de gemeentelijke directie Jeugd, Zorg en Diversiteit.92

Resultaten onderzoek worden niet met leveranciers gedeeld

Opvallend is dat het verslag van het onderzoek niet met de leverancier wordt gedeeld vanuit privacyoverwegingen.93 Dit betekent dat de leverancier dikwijls opnieuw informatie over de situatie van de aanvrager moet opvragen. Dit resulteert in het herhaaldelijk bevragen van aanvragers wat kan leiden tot overmatige belasting en irritaties.

Keuzevrijheid voor wat betreft de leverancier

De aanvrager mag volgens de ambtelijke organisatie in principe per hulpmiddel zelf bepalen van welke leverancier hij het hulpmiddel geleverd wil krijgen.94 Dit staat ook op de website van de gemeente (december 2024).95 Volgens de ambtelijke organisatie krijgt de aanvrager dit te horen tijdens het onderzoek met Argonaut. Functionarissen van Argonaut geven aan dat aanvragers vaak geen idee hebben van de verschillende leveranciers die er zijn. Daardoor wordt in de praktijk vaak op basis van postcode een leverancier toegewezen. Ook weten de meeste cliënten volgens Argonaut niet dat de gemeente klanttevredenheidscijfers voor de vier leveranciers op hun website plaatst.96

22

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Wmo-hulpmiddelen

Afspraak keuzevrijheid tweede hulpmiddel niet bekend bij indicatie-advisering

De interne werkafspraken van de gemeente (18 juli 2024) geven aan dat als een aanvrager al een leverancier heeft voor een hulpmiddel en daarna een ander hulpmiddel krijgt, de oorspronkelijke leverancier behouden wordt en de aanvrager niet meer mag kiezen voor een andere leverancier.97 In reactie op deze bevinding (maart 2025) geeft de ambtelijke organisatie aan dat dit gaat om een oude afspraak die per abuis in de werkinstructies is blijven staan. De afspraak zou al sinds 2020 niet meer gelden. Aanvragers kunnen dus bij hun tweede hulpmiddel wél een andere leverancier kiezen, alleen waren Argonaut en Reade hier tot eind 2024 niet van op de hoogte. De interne werkafspraken zouden eind 2024 zijn gewijzigd om deze wijziging te reflecteren.98 Indien de aanvrager geen voorkeur heeft voor één van de leveranciers, bepaalt de postcode van de aanvrager welke leverancier het hulpmiddel mag gaan leveren (zie tabel 2.1).99

Tabel 2.1 - Leveranciers en postcodegebied Leverancier

Postcodegebied

Stadsdelen of -gebieden

Medipoint

1051 t/m 1059, en 1071 t/m 1087

West, Zuid en IJburg

Kersten

1091 t/m 1109

Oost en Zuid-Oost