03 Onderzoeksrapport Grof afval

ook zonder gemaakte afspraak. De maatregel is volgens de ambtelijke organisatie ‘on hold’ zijn gezet, mede omdat het digitale routeplanningsysteem nog onvoldoende doorontwikkeld zou zijn.37 In 2023 zijn de inzamelmethoden heroverwogen (zie ook paragraaf 2.3.3, R9).38 In 2024 wordt gewerkt aan een implementatievoorstel voor gefaseerde invoering van ophalen op afspraak vanaf 2025. Dat gaat dus over de uitvoeringsperiode 2020-2025 heen.39 (Zie bijlage 1 voor een uitgebreidere beschrijving van de geschiedenis, de inhoud en de status van deze maatregel.) UP2. Experimenteren met het afzonderlijk inzamelen van nieuwe stromen Hierbij gaat het onder andere om matrassen, die deel uitmaken van de grof-afvalstroom. Er wordt onderzocht of met behulp van objectdetectie een afzonderlijke inzamelronde mogelijk is voor matrassen. Daarnaast starten gesprekken met matrassenleveranciers over een gezamenlijke aanpak. Ook gaat de gemeente lobbyen voor een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV)u op matrassen.40 Status maatregel: On hold gezet Rond 2020-2021 werd gerapporteerd over onderzoeken naar de gescheiden inzameling van matrassen en objectdetectie.

Volgens de directie A en G is deze objectdetectie onvoldoende doorontwikkeld om een aparte inzamelronde voor matrassen te realiseren en komt deze er vooralsnog niet (‘on hold’).41 Wel vallen matrassen sinds 2022 onder een (vrijwillige) landelijke UPV.v De gemeente zet in 2023-2024 in op een uitbreiding van deze UPVw met een terugnamegarantie (gratis inname van het oude matras bij aankoop van een nieuw matras).42 Daarnaast onderzoekt de directie A en G in 2024 de optie om bewoners te stimuleren hun matras zelf naar het recyclepunt te brengen tegen een kleine vergoeding (€ 15).43 Zestien maatregelen die grof afval in meer of mindere mate raken Het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 bevat zestien andere maatregelen die grof afval in meer of mindere mate raken. Daardoor is het enigszins subjectief wat nog tot de grof-afvalmaatregelen behoort. Allereerst zijn er vier flankerende maatregelen, gericht op stimuleren van het zelf wegbrengen van (grof) afval. Het gaat om betere dienstverlening op de recyclepunten (zondagsopenstellingen, leenvervoer), pilots met mobiele recyclepunten in de buurt, financiële ondersteuning van kringlopen en het informeren van retailers over hun verantwoordelijkheid om gebruikte elektrische apparaten (UPV) in te nemen.x Daarnaast zijn er vier algemene maatregelen die ook de inzameling van grof afval raken.

Het gaat hier om de Aanpak Bijplaatsingen en maatregelen voor efficiënte en duurzame inzameling gericht op routeoptimalisatie, een uitstootvrij wagenpark en alternatieve inzamelmethoden. Tot slot raakt verbeterde inzameling van andere afvalstromen de

u

Bij een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) zijn de producenten financieel en vaak ook organisatorisch verantwoordelijk voor het afvalbeheer van de producten die zij verkopen. v Er zijn wettelijk verplichte UPV's (zoals voor elektrische apparaten), maar voor matrassen hebben de producenten zelf een UPV ingericht die algemeen verbindend is. Met de terugnamegarantie (ook wel retourlogistiek genoemd) zouden zij ook organisatorisch verantwoordelijk worden voor de inzameling van matrassen. Dit is een aanvulling op de al bestaande financiële verantwoordelijkheid voor de inzameling en de financiële en organisatorische verantwoordelijkheid voor de verwerking. w Naast matrassen wil de gemeente ook de hoeveelheid meubilair, elektrische apparaten en karton terugdringen met afspraken binnen de bestaande producentenverantwoordelijkheid. In de Begroting 2022 is al het ontwikkelen van een returnservice voor meubels genoemd. In 2021 werd gerapporteerd dat er naast onderzoeken naar een aparte inzameling van matrassen een pilot met het gescheiden inzamelen van herbruikbaar hout via de kringlopen had gelopen. x Uit de laatste raadsbrief (juni 2024) blijkt dat het bij de huidige pilots met mobiele recyclepunten gaat om het inrichten van tijdelijke informatiepunten.

Naast het informeren van winkeliers over hun verantwoordelijkheid zet de gemeente hiermee in op het informeren van bewoners over de alternatieve inzamelpunten in de buurt. Ook wordt een onderzoek naar statiegeld op wit- en bruingoed genoemd. Bron: Raadsinformatiebrief Een schonere en afvalvrije stad, zomer 2024, 17 juni 2024, pp. 7, 14.

25

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

inzameling van grof afval indirect als het leidt tot minder bijplaatsingen bij het grof afval. Deze relatie zit met name bij de afvalstromen karton, bedrijfsafval en Groente, Fruit, Etenswaren en Tuinafval (GFE-T), voor zover het grof tuinafval betreft. De acht maatregelen rondom deze afvalstromen zijn onder andere gericht op voldoende en verbeterde papiercontainers voor karton, invoeren van een aparte inzameling van GFE-T, waaronder het aanleggen van tuinkorven voor grof tuinafval en betere regelgeving, voorlichting en handhaving rondom bedrijfsafval.44 In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 is een planningsoverzicht voor de maatregelen opgenomen, met een onderverdeling in nu (t/m 2021), straks (t/m 2025) en later (vanaf 2025).45

2.3.3

Raadsstukken: negen aanvullende grof-afvalmaatregelen

In raadsstukken zijn nog negen andere specifieke grof-afvalmaatregelen vastgelegd In de P&C-documenten en in de halfjaarlijkse raadsbrieven hebben wij nog negen aanvullende specifieke maatregelen rondom grof afval aangetroffen, die sinds eind 2020 zijn voorgenomen of uitgevoerd. R1. Harmoniseren inzamelfrequentie grof afval in Noord (afgerond) In stadsdeel Noord is per december 2021 de inzamelfrequentie van grof afval aangepast van eens per maand naar de standaard van eens per week. Dat is medio 2024 nog steeds het geval.46 R2. Informeren en motiveren rondom grof afval (lopend) In de raadsinformatie over het informeren van bewoners over de afvalregels en het motiveren tot een gedragsverandering is ook specifieke informatie over grof afval opgenomen. Het gaat om stedelijke communicatiecampagnes rondom grof afval (uitgevoerd in najaar 2022). Daarnaast zijn er de buurtgerichte campagnes vanuit de Aanpak Bijplaatsingen. Onderdeel daarvan is de green graffiti, waarmee markeringen op de stoep worden aangebracht over de juiste plaats en dagen/tijden voor aanbieden van grof afval. In het Jaarverslag 2023 staat dat een nieuwe communicatiecampagne rondom grof afval niet is doorgegaan vanwege personeelstekorten.47 R3. Handhaven op grof afval (lopend) In de raadsinformatie over het handhaven op verkeerd aangeboden afval is vrijwel geen specifieke informatie over grof afval opgenomen.

Alleen in de brief van oktober 2022 staat dat binnen het Actieplan handhaving 2022y de focus op bijplaatsingen van karton en grof afval zou zijn gelegd.48 In paragraaf 4.3.1 gaan we dieper in op de uitvoeringspraktijk van de handhaving op verkeerd aangeboden grof afval. R4. Bij gebiedsontwikkeling tijdelijke containers voor grof afval (lopend) Het streven is om bij gebiedsontwikkeling tijdelijk extra grote containers voor onder andere grof afval te plaatsen. Vanuit de directie A en G weten we dat er een particulier bedrijf is ingehuurd om deze containers te plaatsen.49 R5. Aanpak studentenhuisvesting (lopend) In de zomer van 2023 was er een communicatiecampagne richting nieuwe en verhuizende studenten over de aanbiedregels voor (grof) afval en het stimuleren van hergebruik van de oude huisraad. Daarnaast zouden in overleg met het beheer van studentencomplexen containers bij de complexen worden geplaatst. Voor de zomer van 2024 staat er een nieuwe communicatiecampagne voor studenten gepland.50

y

In het Actieplan handhaving 2022 zelf staat dat niet zo expliciet, maar binnen het thema afval en milieu worden het verkeerd aanbieden van grof afval en bijplaatsingen bij afvalcontainers als voorbeelden van overlast van afval genoemd.

26

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

R6. Alternatieve inzamelmethoden grof afval in dichtgebouwde gebieden (lopend) Er zijn tot en met 2026 coalitiemiddelen beschikbaar gesteld voor het inzamelen van grof afval in dichtbebouwde gebieden die vanwege de drukte en emissie- en gewichtsbeperkingen niet langer bereikbaar zijn voor de reguliere inzamelvoertuigen. Het alternatief is om grof afval met kleiner materiaal te gaan inzamelen. Daarvoor moet dan ook een overslagplaats bij het inzamelgebied georganiseerd worden. Halverwege 2023 wordt gerapporteerd dat in stadsdeel Centrum daadwerkelijk met kleinere wagens wordt ingezameld. Vanuit de directie A en G weten we dat er ook een overslagplaats is gerealiseerd en het inzamelgebied met kleinere wagens zich uitbreidt naar OudWest (bredere centrumgebied).51 R7. Aanpak dumpingen (grof) afval (lopend) De gemeente heeft in 2023 onderzoek gedaan naar afvaldumpingen van bewoners en bedrijven, waaronder grof afval. Hierbij zijn meer dan honderd probleemlocaties in kaart gebracht. De gemeente zet preventieve, curatieve en repressieve maatregelen en betere monitoring in om misbruik van afvalinzamelvoorzieningen door bedrijven en (bedrijfsmatige) grofdumpingen tegen te gaan.52 R8. Grof aanbiedlocaties op orde (lopend) In 2023 is de gemeente gestart met het aanpassen van onveilige aanbiedplaatsen voor grof afval.

De planning was om in 2024 alle bestaande aanbiedplaatsen van grof afval op orde en in beheer te brengen. Dan kan het college Amsterdammers ook beter informeren waar zij hun grof afval kunnen aanbieden zonder dat het tot overlast leidt.53 Vanuit de directie A en G weten we dat het hier gaat om het project Grof aanbiedlocaties op orde (gestart in mei 2023). In april 2024 was de planning dat in de eerste helft van 2024 nog verder gewerkt zou worden aan een overzicht van alle bestaande aanbiedlocaties voor grof afval en een kaart met geschikte locaties in de stad. Na de zomer zou er een implementatieplan per stadsdeel volgen voor het op orde brengen van de aanbiedplaatsen, inclusief de kosten en doorlooptijd van verschillende communicatiemethoden richting bewoners. De verwachting is dat het project ergens tussen 2025-2028 is afgerond.54 (Zie bijlage 2 voor meer informatie over de inhoud en de status van het project.) R9. Strategie grof afval (lopend) In de raadsbrieven van 2023 wordt een strategie aangekondigd met een specifieke uitwerking voor grof afval van het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 en de afvalplannen van de stadsdelen. Hierbij wordt bekeken hoe de gemeente nu en in de toekomst met grof afval in het algemeen en specifiek met ophalen op afspraak wil omgaan.

Het gaat om de samenhang tussen recyclepunten, straatinzameling, het verwerken van grof-afvalstromen en dienstverlening.55 Halverwege 2023 hebben het MT van de directie A en G en de wethouder een conceptversie van deze Strategie Grof vastgesteld.56 In raadsbrieven van april en juni 2024 is de raad op hoofdlijnen op de hoogte gebracht van de inhoud ervan.57 De kern is dat de gemeente de doelstelling van duurzaamheid centraal stelt.z Het eindbeeld is dat grof afval niet meer op straat wordt aangeboden

z

In de Strategie Grof staat dat de strategie verder goed zou scoren op het kostenaspect (bedrijfsvoeringdoelstelling efficiëntie), omdat het hoogwaardig verwerken van gescheiden deelstromen goedkoper is dan het verbranden van de ongescheiden stroom. Bovendien zouden de inzamelkosten afnemen door het vervallen van periodieke ophaalroutes. Tegelijkertijd zijn er wel hogere kosten voor bijvoorbeeld de recyclepunten, het nasorteren en is het ophalen bij de voordeur arbeidsintensief. De strategie zou laag scoren op dienstverlening/service, omdat het voor bewoners meer inzet kost om het grof afval weg te brengen naar een recyclepunt of om een afspraak te maken en hiervoor thuis te blijven. De relatie met de doelstelling van een schone stad wordt in de Strategie Grof niet gelegd.

27

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

voor een schone gescheiden inzameling ten behoeve een hoogwaardige verwerking. Er zal gefaseerd toegewerkt worden naar dit eindbeeld met 1) ‘straks’ een stadsbrede invoering van ophalen op afspraak met een afbouw naar één ophaaldag per week per wijk en 2) ‘later’ het zelf wegbrengen naar een recyclepunt als standaard met ophalen bij de voordeur als maatwerkoplossing. De strategie is daarmee gericht op een verdergaande invoering van de maatregel Zelf wegbrengen of op afspraak uit het uitvoeringsprogramma (UP1), in combinatie met een verdere harmonisering van de inzamelfrequentie (R1).aa Daarnaast zijn er randvoorwaarden in kaart gebracht die grotendeels corresponderen met andere grof-afvalmaatregelen (zie onderstaand kader). De planning is dat in het najaar 2024 een implementatieplan per stadsdeel gereed is voor het gefaseerd invoeren van ophalen op afspraak vanaf 2025. Het eindbeeld van ‘later’ wordt meegenomen in het volgende uitvoeringsprogramma afval en grondstoffen.58 Randvoorwaarden sluiten grotendeels aan op andere grof-afvalmaatregelen Om van ‘nu’ naar ‘straks’ te kunnen, zijn in de strategie een aantal obstakels en mogelijke oplossingen in kaart gebracht. Er is aandacht voor het creëren van draagvlak binnen de organisatie en het inrichten van een goed afsprakensysteem, met ook toevoegingen voor een betere service aan bewoners.

Daarnaast moet er een sorteerlocatie worden gezocht en ‘later’ wordt gekeken naar duurzame regionale verwerking. De overige randvoorwaarden sluiten aan op andere grof-afvalmaatregelen. Zo moet er een gedragsverandering bij Amsterdammers komen. Nieuw element binnen informeren/motiveren zijn beloningsystemen. Een extra investering in handhaving wordt verder als voorwaarde voor de strategie gezien , waarbij er ook een relatie wordt gelegd met de aanpak van dumpingen.bb Daarnaast komen de alternatieve inzamelmethoden en het voor ‘nu’ en ‘straks’ in beeld en op orde brengen van de aanbiedplaatsen terug.cc Tot slot gaat het om het stimuleren van zelf wegbrengen naar een recyclepunt en een fijnmaziger netwerk van mobiele inzamelpunten in de buurtdd (flankerende maatregelen). Bij de doelstelling van duurzaamheid is opgenomen dat naast de inzet op hoogwaardige verwerking de gemeente ook probeert te zorgen dat spullen geen afval worden. Hier gaat het om het stimuleren van hergebruik (kringloopbedrijven en repaircafés) en het

Begin 2023 is er wel eerst een nota opgesteld met drie scenario's rondom duurzaam, schoon en service (op basis van een documentenstudie, interviews en een doelensessie met medewerkers van de directie A en G). Duurzaamheid is vervolgens als voorkeursscenario uitgewerkt in de Strategie Grof, waarover in april 2023 nog een risicosessie heeft plaatsgevonden. aa Hoewel de Strategie Grof inzet op het inzamelen van gescheiden stromen grof afval, zien we hierin geen maatregelen terugkomen die gericht zijn op afzonderlijke ophaalrondes voor bepaalde grof afval stromen, zoals als maatregel in het Uitvoeringsprogramma a en g was opgenomen voor matrassen (UP2). Volgens de directie A en G is dat een bewuste keuze geweest, omdat de keuze voor het apart ophalen van bepaalde grof afvalstromen afhankelijk is van de hoeveelheid, eventuele nieuwe wetgeving en mogelijkheden/beperkingen in de inzamellogistiek en verwerking. ‘Straks’ komt met het ophalen op afspraak mogelijk een beter beeld van waar en in welke hoeveelheid bepaalde grof afvalstromen op straat worden aangeboden. Daarmee kan beter bepaald worden of aparte inzamelrondes voor bepaalde grof stromen opportuun zijn of dat er meer wordt ingezet op nascheiding.Bron: Beantwoording directie A en G schriftelijke vragen, 16 april 2024.

bb Voor ’nu’ zou het meer gaan om waarschuwen/informeren, bij ‘straks’ om samenwerken met de buurt en op de (middel)lange termijn om meer controle op straat en hogere boetes. Als er ‘straks’ steeds minder grof afval in de openbare ruimte ligt, vermindert dat ook de mogelijkheden voor bijplaatsingen en dumpingen. ‘Later’ is al het grof dat in de openbare ruimte ligt per definitie een overtreding. cc Vaste aanbiedplaatsen op straat worden niet als duurzame keuze beschouwd, omdat het grof afval niet ‘schoon’ kan worden ingezameld en omdat het uitlokt tot aanbieden op verkeerde momenten en bijplaatsingen. Met ophalen bij de deur worden aanbiedplaatsen op straat ‘later’ overbodig. dd Tegelijkertijd wordt elders in de strategie gesteld dat er geen nieuwe (lokale) recyclepunten bijkomen, omdat dit een minder goede scheiding en hogere kosten met zich mee zou brengen. Alleen in buurten waar reguliere voertuigen moeilijk aan huis kunnen komen, zijn mobiele inzamelpunten in de buurt een oplossing.

28

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

onder de aandacht te brengen van de inzamelpunten die onder de producentenverantwoordelijkheid vallen.59

2.3.4

Afvalplannen stadsdelen: grof-afvalmaatregelen sluiten aan op raadsstukken

In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 staat dat de gebiedsuitwerkingen de volgende onderdelen moeten bevatten: het pakket aan maatregelen dat wordt toegepast en op welke manier en (maatwerk)afspraken over de dienstverlening. De maatregelen kunnen namelijk niet overal tegelijk worden uitgevoerd en de gebieden vragen om lokaal maatwerk. De gebiedsuitwerkingen moeten daarom een programmering van de maatregelen inclusief een prioritering van de gebieden bevatten.60 De afvalplannen van de stadsdelen zijn halverwege de uitvoeringsperiode vastgesteld. Zij bevatten geen een-op-een fasering van de 21 maatregelen uit het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 op stadsdeelniveau. Ze bevatten een actueel overzicht van de afvalopgaven van de stadsdelen medio 2023. Hieronder beschrijven we wat er in de afvalplannen is opgenomen over grof afval bij de lopende projecten van de directie A en G en bij de gebiedsopgaven van de stadsdelen.ee Hieruit blijkt dat de afvalplannen vooral aansluiten op de (nieuwe) grof-afvalmaatregelen uit de raadsstukken en niet op de oorspronkelijke grof- afvalmaatregelen uit het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025. Van de tien projecten van de directie A en G die in de afvalplannen van de stadsdelen zijn beschreven, is er één specifiek gericht op grof afval.

De beschrijving van het project Grof afval omvat twee maatregelen uit de raadsstukken: Grof aanbiedlocaties op orde (R8) en Strategie grof afval (R9). ff Er is geen verdere fasering van deze maatregelen opgenomen per stadsdeel. Dit sluit aan op de bevinding uit paragraaf 2.3.3 dat voor deze twee maatregelen pas in het najaar van 2024 een implementatievoorstel per stadsdeel volgt.gg Het gaat in de afvalplannen vooralsnog om een algemene beschrijving en planning van deze twee stedelijke maatregelen. Voor het op orde brengen van de aanbiedlocaties is opgenomen dat er een buurtgerichte aanpak komt en dat in 2023 gestart wordt met de aanpak van onveilige aanbiedplaatsen. In de algemene fasering van de afvalplannen (nu, straks en later) staat dat voor grof afval ‘nu’ een strategie wordt gemaakt en dat deze ‘straks’ bijdraagt aan het bestaan van duidelijke kaders, mede voor gebiedsontwikkeling. Hierin is ook opgenomen dat de gemeente toewerkt naar een situatie zonder afval op straat. Dat wat Amsterdammers niet zelf kunnen wegbrengen naar recyclepunten zal op afspraak bij de voordeur worden opgehaald. Alleen in het afvalplan van stadsdeel Oost bevat stadsdeelspecifieke informatie, namelijk dat in Watergraafsmeer al op afspraak wordt opgehaald en dat dit zal terugkomen in de strategie.61 Binnen de gebiedsopgaven van de stadsdelen komt grof afval wisselend terug.

Alleen in stadsdeel West is grof afval een gebiedsopgave op zichzelf. Als problemen worden beschreven dat grof afval

ee

Hiernaast zijn er nog gezamenlijke opgaven en de afvalopgaven van de stadsdelen bestaan naast gebiedsopgaven uit afvaloverlastlocaties en de Aanpak Bijplaatsingen. ff Bij de beschrijving van het project Grof afval van de directie A en G gaat het dus niet om de oorspronkelijke maatregelen uit het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025: een stadsbrede invoering van ophalen op afspraak en aparte inzameling van matrassen. Dat sluit aan op de bevinding uit paragraaf 2.3.2 dat deze maatregelen tussentijds on hold zijn gezet. De harmonisering van de inzamelfrequentie in Noord was al eind 2021 afgerond. In de afvalplannen zijn geen plannen opgenomen voor verdere harmonisering van de inzamelfrequentie van grof afval in andere gebieden (R1). Dat is in de Strategie Grof wel opgenomen. gg Bij sommige andere projecten is wel stadsdeelspecifieke informatie gegeven, zoals de vervanging van containers en de uitrol van het apart inzamelen van GFE-T. Deze projecten waren waarschijnlijk al verder uitgewerkt medio 2023. Bron: Afvalplannen stadsdelen 2023, 2.3. Afvalopgave, Projecten Directie A en G.

29

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

vaak verkeerd wordt aangeboden, mede omdat de regels niet duidelijk genoeg zijn. Daarnaast is de status van de aanbiedplaatsen in West ambigu. Ook onderzoek naar ophalen op afspraak wordt genoemd.62 In vijf andere stadsdelen komt grof afval terug in bredere gebiedsopgaven en in één stadsdeel komt grof afval niet expliciet terug.63 In de overlappende bredere gebiedsopgaven van de stadsdelen zien we verder verschillende grofafvalmaatregelen uit de raadsstukken terugkomen, namelijk de aanpak bij gebiedsontwikkeling (R4), studentenhuisvesting (R5) en dumpingen (R7).hh In het afvalplan van stadsdeel Centrum is er verder extra aandacht voor het inzamelen van grof afval met kleiner materieel binnen de bredere gebiedsopgave van alternatieve inzamelmethoden (R6). In het afvalplan van stadsdeel Oost wordt gevraagd om lokaal maatwerk voor aanbiedplaatsen voor (grof) afval, vanwege de harde wind op IJburg en Zeeburgereiland (R8). Een concrete aanpak voor de overlappende gebiedsopgaven moest nog worden uitgewerkt. In een raadsinformatiebrief van september 2023 rondom de afvalplannen staat welke gebiedsopgaven in welk stadsdeel wanneer worden opgepakt en welke stadsdelen daarbij prioriteit krijgen (wederom in de fasering nu, straks en later).64

2.3.5

Samenvattend overzicht van grof-afvalmaatregelen

In tabel 2.2 hebben we de twee grof-afvalmaatregelen uit het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 en de negen grof-afvalmaatregelen uit de raadsstukken en de afvalplannen van de stadsdelen samengevat. Dit geeft dus een overzicht van alle elf grof-afvalmaatregelen die zijn of worden getroffen in Amsterdam sinds eind 2020. Ook is de status van de grof-afvalmaatregelen opgenomen. De grof-afvalmaatregelen zijn geordend aan de hand van vier onderdelen van de afvalketen: ii 1

Afvalpreventie

2

Aanbieden van afval door Amsterdammers (gedrag)

3 4

Inzamelen van afval door de gemeente Laten verwerken van afval door externe partijen

Deze onderdelen van de afvalketen vormen tevens onze samenvatting van de verschillende clusteringen van de maatregelen die in de algemene afvalbeleidsstukken zijn gebruikt. Om meer context te scheppen, lichten we de inhoud van deze onderdelen kort toe in de tabel. Hiermee geven we inzicht in de plaats van de grof-afvalmaatregelen binnen het algemene afvalbeleid.

hh

De overige vijf gebiedsopgaven richten zich op andere afvalsoorten (beschikbaarheid en spreiding containers, bedrijfsafval) en op informeren van bewoners in het algemeen (in kwetsbare wijken rekening houden in de communicatieaanpak met laaggeletterdheid, anderstaligen en digitale vaardigheden). Handhavingsactiviteiten zijn nog geen onderdeel van de afvalplannen. De bredere aanpak bij gebiedsontwikkeling (R4) en dumpingen (R7) zien we overigens ook terugkomen bij de projecten van de directie A en G, namelijk ‘Aanbiedplekken en inzameling bij nieuwe of ontwikkelde gebieden’ en ‘Aanpak misbruik huishoudelijke inzamelmiddelen door bedrijven en dumpingen’. ii Inclusief reiniging gebruikt de gemeente de term ‘schoonketen’ (doelstelling schone stad).

30

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

Tabel 2.2 - Samenvatting beleidsmaatregelen grof afval Onderdelen afvalketen

Specifieke grof-afvalmaatregelen

Status

Afvalpreventie

Sinds 2022 is er een landelijke uitgebreide

N.v.t.

Bij het voorkomen van afval gaat het enerzijds om het stimuleren van ander koop- en gebruiksgedrag bij Amsterdammers, met name meer hergebruik

productenverantwoordelijkheid voor matrassen. De gemeente zet nog in op een uitbreiding daarvan met een terugnamegarantie.

(kringloop, reparatiediensten). Anderzijds om de inzet op uitgebreidere producentenverantwoordelijkheid (o.a. lobby, gesprekken en informeren retailers) Aangebiedgedrag Bewoners en ondernemers moeten de regels kennen en zich daaraan houden.

Informeren en motiveren rondom grof afval (R2) Handhaven op grof afval (R3)

Lopend Lopend

Aanpak studentenhuisvesting (R5) Aanpak dumpingen(grof) afval (R7)

Lopend Lopend

Inzameling De gemeente wil de basis op orde brengen en komen tot een betere scheiding

Grof afval: zelf wegbrengen of op afspraak (UP1) Aparte inzameling matrassen (UP2)

On hold On hold

tijdens de inzameling. De maatregelen zijn kortgezegd gericht op het op orde

Harmonisering inzamelfrequentie in Noord (R1) Bij gebiedsontwikkeling tijdelijke containers grof afval (R4)

Afgerond Lopend

Alternatieve inzamelmethoden dichtbebouwde gebieden (R6) Grof aanbiedlocaties op orde (R8)

Lopend Lopend

De maatregelen richten zich op duidelijke regelgeving,jj informeren over de afvalregels, motiveren tot een gedragsverandering (inclusief ondersteunen participatie) en handhaving als sluitstuk als zij zich niet aan de regels houden. Gerichte inzet op probleemlocaties Op hotspots een intensieve integrale aanpak van afvalinzameling, reiniging, informeren, motiveren en handhaven. Belangrijke maatregel is de Aanpak Bijplaatsingen.

jj

Zie hoofdstuk 3 wat er specifiek is vastgelegd over grof afval in de Amsterdamse algemene afvalregelgeving.

31

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

Onderdelen afvalketen

Specifieke grof-afvalmaatregelen

Status

Verwerking Voor een circulaire afvalketen moet het afval zo veel mogelijk hoogwaardig

Er zijn geen specifieke beleidsmaatregelen voor de verwerking van grof afval vastgelegd. In 2021 is de aanbesteding van het

N.v.t.

worden verwerkt (recycling). Hiervoor moeten goede afspraken met verwerkers worden gemaakt (een circulaire aanbesteding voor alle grondstoffen). 65

verwerkingscontract afgerond.66 Zie in paragraaf 4.2 welke (circulaire) afspraken er zijn opgenomen in het verwerkingscontract

brengen van de aanbiedmogelijkheden en een efficiënte en duurzame inzameling.kk

voor grof afval. Alle onderdelen

Strategie grof afval (R9)

Lopend

Bron: Analyse Rekenkamer Amsterdam op basis van Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025; Begrotingen en Jaarverslagen 2021-2024; Periodieke raadsbrieven rondom afval eind 2020-juni 2024; Afvalplannen stadsdelen 2023.

kk

Bij de aanbiedmogelijkheden gaat het bijvoorbeeld om voldoende en verbeterde containers, het invoeren van de aparte inzameling van GFE-T met tuinkorven voor grof tuinafval, betere dienstverlening op recyclepunten, mobiele recyclepunten in de buurt en extra grote containers bij gebiedsontwikkeling. Bij een efficiënte en duurzame inzameling gaat het bijvoorbeeld om maatregelen gericht op routeoptimalisatie (minder rijkilometers), uitstootvrije wagens, alternatieve inzamelmethoden, de transitie van werven en overslagplaatsen (huisvesting), minder incidentgestuurd werken.

32

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

2.4 Budget grof afval niet bekend In deze paragraaf beschrijven we wat er in het algemene Amsterdamse afvalbeleid is vastgelegd over het beschikbare budget voor grof afval. Een transparant en realistisch budget biedt een financieel kader voor het realiseren van de doelstellingen en maatregelen van het beleid. Totale budget afval en reiniging bekend, voor grof afval onbekend In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 is een kosten- en dekkingsoverzicht opgenomen op totaalniveau, onderverdeeld naar de jaren 2020-2023 (2020: € 6,6 miljoen - 2023: € 8,5 miljoen). De kosten zijn verder uitgesplitst naar de drie strategieën (voorziening, gedrag en grondstoffen). Hieruit is geen informatie af te leiden over het specifieke budget voor grof afval.67 In de Begroting 2024 heeft het programmaonderdeel 3.2.3. Afval en reiniging openbare ruimte € 211,5 miljoen aan baten en € 243,8 miljoen aan lasten. Hoewel de lastenkant voor het eerst is uitgesplitst naar de activiteiten uit de P&C-doelenboom is uit deze uitsplitsing niet af te leiden wat het budget is voor grof afval. Ook de halfjaarlijkse raadsinformatie-brieven bevatten geen informatie over het totale budget voor grof afval.

De bijlagen bij de raadsbesluiten over de afvalstoffenheffing bevatten wel enige informatie over de financiële ontwikkelingen rondom grof afval.ll68 Alleen specifiek grof-afvalbudget voor alternatieve inzameling in dichtbebouwde gebieden In de raadsbrief van oktober 2022 is gerapporteerd over de invulling van de coalitiemiddelen Reiniging. Hiervan is jaarlijks € 500.000 beschikbaar voor de alternatieve inzameling van grof afval in dichtbebouwde gebieden. In de begrotingen van 2023 en 2024mm zijn de coalitiemiddelen voor grof afval ook afzonderlijk benoemd.69 Afvalplannen stadsdelen: geen budget (voor grof afval) per stadsdeel Ook de afvalplannen bevatten geen informatie over het beschikbaar budget op het gebied van grof afval per stadsdeel. De afvalplannen bevatten geen financieel kader per stadsdeel. In het Uitvoeringsprogramma a en g 2020-2025 is dat wel als onderdeel voor de afvalplannen voorgeschreven.70

ll Parallel aan de begroting wordt jaarlijks de Verordening Afvalstoffenheffing en Reinigingsrecht Bedrijfsafval vastgesteld. Voor 2021-2023 is in de bijbehorende raadsstukken enige informatie te vinden over de financiële ontwikkelingen bij grof afval. Vanaf 2021 werd rekening gehouden met een toegenomen hoeveelheid (grof) afval vanwege de coronacrisis en een mogelijke forse stijging in de verwerkingskosten voor grof afval (van € 100 naar € 230 per ton). Voor 2022 en 2023 wordt gerapporteerd dat de tariefstijging minder hoog uitviel dan voorzien (met circa € 0,5 tot € 0,6 miljoen minder kosten per jaar). Voor 2022 is er ook een vergelijking gemaakt tussen de afvalstoffenheffingen van de vier grote steden, waarbij opgemerkt wordt dat Amsterdam relatief hoge kosten voor grof afval heeft door een hoog serviceniveau (hoge ophaalfrequentie zonder afspraak). Bij de bespreking van de afvalstoffenheffing 2021 gaf de wethouder ook aan dat Amsterdammers best veel waar voor hun geld krijgen, onder andere omdat grof afval in veel andere gemeenten zelf weggebracht moet worden naar een recyclepunt. mm In de Begroting 2024 is abusievelijk een bedrag van € 200.000 opgenomen voor de coalitiemiddelen voor grof afval. Volgens de ambtelijke organisatie was er sprake van technische jaaroverstijgende mutaties.

Deze zijn inmiddels doorgevoerd, waarmee het volledige bedrag van € 500.000 weer in het budgetteringssysteem zichtbaar zou zijn. Bron: Feitelijke reactie van de ambtelijke organisatie op de nota van bevindingen Grof afval, 4 september 2024.

33

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

3

Regelgeving en informatie richting bewoners In dit hoofdstuk behandelen we de deelvraag: Is de aanpak van grof afval afdoende vastgelegd in regelgeving?

Beantwoording deelvraag op hoofdlijnen Gemeenten hebben een zorgplicht voor het ophalen van grof afval van bewoners en voor voldoende brengvoorzieningen. In de Amsterdamse Afvalstoffenverordening en het bijhorende Uitvoeringsbesluit zijn hierover regels vastgelegd, die op hoofdlijnen aansluiten op de landelijke regelgeving. De regels kunnen op sommige punten nog duidelijker geformuleerd of beter toegelicht worden. Belangrijk daarbij is dat duidelijk wordt gemaakt welke afvalcategorieën nu precies tot grof afval behoren en wat de wettelijke grondslag is om bepaald afval verplicht naar een recyclepunt te brengen. Het college heeft veel taken en bevoegdheden rondom (grof) afval gemandateerd aan de dagelijkse besturen van de stadsdelen. Begin 2024 zijn de uitvoeringsbesluiten per stadsdeel vervangen door één stedelijk uitvoeringsbesluit dat het college heeft vastgesteld. Dat zorgt voor uniformere regels in de stad, maar levert ook ruis op in de taak- en bevoegdhedenverdeling en de mate waarin stadsdeelbestuurders nog ruimte hebben voor lokaal maatwerk. De vastgelegde taak- en bevoegdhedenverdeling moet in ieder geval worden aangepast, omdat niet alle taken en bevoegdheden aan de dagelijkse besturen gemandateerd hadden mogen worden.

De taak- en bevoegdheidsverdeling tussen dagelijkse besturen en het college roept verder de vraag op of het college de raad meer zou moeten informeren over en betrekken bij de besluitvorming. Bewoners kunnen de afvalregels voor het eigen adres opzoeken in de Afvalwijzer Online. Daarnaast is er een speciale webpagina over grof afval. De meeste respondenten uit onze enquête vinden deze informatie bruikbaar (89%). Tegelijkertijd zijn er ook verbeterpunten, met name uitgebreidere instructies over de plaats en wijze van aanbieden van grof afval op straat en een verdere toelichting van sommige afvalcategorieën. In het afvalbeleid was het voornemen om het maken van een afspraak voor het ophalen van grof afval te gebruiken om bewoners te informeren over de afvalregels en de alternatieven. Maar de verstrekte informatie bij het maken van een afspraak is niet veel uitgebreider dan wat op de website staat. De respondenten uit Centrum en Watergraafsmeer, die een afspraak moeten maken, bezochten echter vaker de gemeentelijke webpagina met afvalregels. De instructies op straat zijn beperkt en gevarieerd. De aanwezigheid van en de soorten aanbiedplaatsen wisselen door de stad. Bovendien zijn er op slechts 30% van deze aanbiedplaatsen instructies aanwezig, volgens onze respondenten. Meestal gaat het dan om de plaats of het moment van aanbieden, maar nauwelijks over de manier van neerzetten.

De aanwezige instructies zijn volgens 77% bruikbaar. Het project Grof aanbiedlocaties op orde leidt niet tot meer eenduidige instructies op straat. Onderzoeksverantwoording en leeswijzer Met een deskstudie en gesprekken met medewerkers van de directie Afval en Grondstoffen (hierna: directie A en G) hebben we in kaart gebracht welke landelijke regelgeving van invloed is op het inzamelen van grof afval door de gemeente (paragraaf 3.1). Ook hebben we op onderdelen getoetst in welke mate de Amsterdamse regelgeving correspondeert met de landelijke regelgeving en in hoeverre de Amsterdamse regelgeving voldoende duidelijk is (paragraaf 3.2). In paragraaf 3.3 gaan we in op de taken en bevoegdheden van de dagelijkse besturen van de stadsdelen om lokale regels over de (grof)afvalinzameling vast te stellen. In paragraaf 3.4 staat hoe de gemeente richting bewoners communiceert over de aanbiedregels voor grof afval, op de website (Afvalwijzer Online), 34

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

bij het maken van een afspraak en op de aanbiedplaatsen op straat. nn We hebben beoordeeld of de communicatie over de aanbiedregels richting bewoners voldoende duidelijk is. Ruim 3.000 respondenten hebben in onze enquête aangegeven hoe zij de gemeentelijke communicatie over grof afval ervaren. Hoewel we geen inzicht hebben in de representativiteit van de respondenten, is de grote respons betekenisvol (zie verder bijlage 9). Tot slot hebben we zelf een digitale afspraak gemaakt voor het ophalen van grof afval om vast te stellen welke informatie de gemeente verstrekt. We hebben de geplande afspraak tijdig afgezegd.

3.1 Nationale regelgeving stelt eisen aan inzameling grof afval De Nederlandse regelgeving over (grof) afval is vastgelegd in de Wet milieubeheer (huidige versie geldend vanaf 30 maart 2024).oo Hieruit volgt een aantal verplichtingen en mogelijkheden voor gemeentebesturen voor de inzameling van (grof) afval: I) Zorgplicht voor (gescheiden) inzameling huishoudelijke afvalstoffen en grof afval Onder Titel 10.4. Het beheer van huishoudelijke en andere afvalstoffen van de Wet milieubeheer (Wmb) is een gemeentelijke zorgplicht opgenomen voor het ten minste eenmaal per week inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen bij elk binnen haar grondgebied gelegen perceel (art. 10.21 Wmb). Daarnaast geldt een afzonderlijke zorgplicht voor grof afval. pp Daarbij gaat het om een inzamelplicht bij elk perceel, waarbij de verplichte inzamelfrequentie van eenmaal per week niet van toepassing is. Daarmee hebben gemeenten meer beleidsvrijheid gekregen in het concretiseren van de inzamelplicht voor grof afval, waaronder het ophalen op afroep. Bovendien is onderdeel van de

nn

Vanwege de doorlooptijd van het onderzoek hebben we ons beperkt tot de structurele informatievoorziening op de gemeentewebsite, bij het maken van een afspraak en bij de aanbiedplaatsen op straat. Meer incidentele vormen van communicatie hebben we buiten beschouwing gelaten. Zo zijn er stedelijke communicatiecampagnes over grof afval uitgevoerd en lopen er buurtgerichte campagnes vanuit de Aanpak bijplaatsingen. Bij deze buurtgerichte campagnes gaat het om flyers en brieven (in het Nederlands en Engels en met pictogrammen), posters en mobiele informatieborden. Ook is er op de stoep green graffiti aangebracht met de juiste plaats en de dagen en tijden voor het aanbieden van grof afval. Binnen de Aanpak Bijplaatsingen is verder een toolbox ontwikkeld voor de communicatie richting moeilijk bereikbare groepen. De directie A en G werkte in 2023 aan een overkoepelende communicatie-strategie, wat moest resulteren in een content- en campagnestrategie en een themajaarkalender. Zij wilde tevens meer gaan inzetten op gebiedsgerichte communicatie en rekening houden met laaggeletterdheid, anderstaligen en digitale vaardigheden. Bronnen: Raadsbrief Afvaloffensief, 26 januari 2023, p. 4-5; Raadsbrief Een schonere en duurzame stad, mei 2023, p. 15-16; Afvalplannen stadsdelen 2023, paragraaf 3.5 Gebiedsgerichte communicatie.

oo Op Europees niveau zijn onder andere de Kaderrichtlijn Afvalstoffen en de Richtlijn Storten belangrijk. Volgens de Europese regelgeving moeten lidstaten afvalbeheer- en preventieplannen opstellen. Ook in de Wet Milieubeheer (art 10.14) staat dat bestuursorganen bij de uitvoering van hun bevoegdheden rekening moeten houden met het Landelijke Afvalbeheerplan (LAP3, geldend sinds 2017). Hierin worden de doelstellingen, uitgangspunten en organisatie van het Nederlandse afvalstoffenbeleid beschreven. Daarnaast zijn er 85 sectorplannen voor specifieke afvalstoffen en -stromen. Deze bevatten een minimumstandaard voor de verwerking en er wordt ingegaan op de wet- en regelgeving voor scheiding, inzameling en het vervoer en relevante stortverboden. Voor zover ons bekend is er op provinciaal niveau geen belangrijke regelgeving voor grof afval. Bronnen: Wet milieubeheer, art. 10.14; Kenniscentrum Europa Decentraal - EU recht en beleid onderdeel afval, geraadpleegd op 5 juli 2024. pp In de Wet milieubeheer (art. 1.1) is geen definitie opgenomen voor grof afval. Grof afval van particuliere huishoudens behoort tot de huishoudelijke afvalstoffen. In art. 10.22 is wel een aparte zorgplicht voor grof afval ingesteld, omdat het door omvang, samenstelling, gewicht en onregelmatig aanbod niet op dezelfde manier als andere huishoudelijke afvalstoffen kan worden ingezameld.

In de verdere artikelen van titel 10.4 (10.23-10.29) is het niet altijd goed te doorzien of er met huishoudelijke afvalstoffen inclusief of exclusief grof afval wordt bedoeld. We zijn dan uitgegaan van inclusief grof afval.

35

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

specifieke zorgplicht voor grof afval dat gemeenten inwoners in voldoende mate de gelegenheid bieden om hun grof afval achter te laten op ten minste één daartoe ter beschikking gestelde plaats, bijvoorbeeld op een recyclepunt. Gemeenten zijn vrij om invulling te geven aan het begrip ‘in voldoende mate’, maar de wetgever acht het een goede zaak als een brengplaats een aantal uur per week buiten kantooruren geopend is (art. 10.22 Wmbqq).71 Naast deze wettelijke zorgplichten voor het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen en grof afval kunnen in het belang van een doelmatig beheer landelijke verplichtingen worden ingesteld voor gescheiden inzameling.rr Het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen bevat een landelijke zorgplicht voor gescheiden inzameling van zes huishoudelijke afvalstoffen: bioafval, papier, metaal, kunststof, glas en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA). Voor AEEA en papier is dit een verplichting zonder uitzonderingen. Voor bioafval, glas, metaal en kunststoffen kunnen gemeenten op basis van een aantal grondenss afzien van gescheiden inzameling. Op grond van de Wet milieubeheer kan de gemeenteraad daarnaast zelf besluiten tot het afzonderlijk inzamelen van andere bestandsdelen van huishoudelijke afvalstoffen (art.

10.21 vierde lid Wmb).72 II) Vaststellen afvalstoffenverordening met regels over de inzameling van (grof) afval De gemeenteraad moet in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vaststellen. Hierin moeten of kunnen de volgende regels worden opgenomen:73 1

De bovenstaande landelijke verplichtingen voor gescheiden inzameling, en eventuele

2

gemeentelijke keuzes, moeten verwerkt worden in de gemeentelijke afvalstoffenverordening. De gemeentelijke afvalstoffenverordening moet ten minste regels bevatten over het overdragen of ter inzameling aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen aan een aangewezen inzameldienst, het overdragen van zodanige afvalstoffen aan een ander en het achterlaten van zodanige afvalstoffen op een daartoe ter beschikking gestelde plaats (art. 10.24 eerste lid Wmb). De wetgever heeft hiermee regels over de dagen, tijden en wijze van aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen, evenals een regeling voor het inzamelen van grof afval, op het oog gehad. Daarnaast kunnen er aanvullende regels worden gesteld over de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen (art. 10.24 tweede lid Wmb). In het belang van een doelmatig beheer kan verder bepaald worden dat de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen nabij elk perceel, met een aangegeven regelmaat of in een deel van het grondgebied niet plaatsvindt (art. 10.26 Wmb). In de laatste twee gevallen geldt voor deze huishoudelijke afvalstoffen ook de zorgplicht voor voldoende brengvoorzieningen (art. 10.27 Wmb). Ook kunnen er landelijke brengverplichtingen voor bepaalde huishoudelijke afvalstoffen worden ingesteld, die in de gemeentelijke afvalstoffenverordening moeten worden opgenomen.

Voor zover wij weten, zijn er geen landelijke besluiten genomen voor brengverplichtingen. Het is voor gemeenten verboden om op eigen initiatief brengverplichtingen in te stellen, omdat dat in strijd is met hun wettelijke inzamelplicht. Dat geldt ook voor grof afval (art. 10.28 Wmb).74

qq

In het belang van een doelmatig beheer kan deze zorgplicht bij algemene maatregel van bestuur (gedeeltelijk) buiten toepassing worden gesteld voor categorieën grof afval. Dat kan ook als zij een bepaalde hoeveelheid, omvang of gewicht overstijgen. In juni 2024 was dit alleen ingesteld voor autowrakken (art. 10.22 tweede lid). rr Op basis van de Wet milieubeheer (art. 10.21 tweede lid) kunnen andere landelijke zorgplichten worden ingesteld voor afvalstoffen die naar aard en samenstelling vergelijkbaar zijn met huishoudelijke afvalstoffen. Deze bepaling dient de gescheiden inzameling van afvalstoffen te bevorderen. Daarnaast kunnen landelijke regels worden gesteld over de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen, waaronder een gescheiden inzameling voor hoogwaardige verwerking. Dat kan alleen als het doelmatige beheer het gemeentelijk belang overstijgt (art 10.29). ss Voor bioafval (waaronder GFT) is dat als het technisch onhaalbaar is of als het buitensporig hoge economische kosten met zich meebrengt. Voor metaal, kunststoffen en glas wanneer het - vrij vertaald - geen afbreuk doet aan een hoogwaardige verwerking.

36

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

3

Daarnaast kunnen in de gemeentelijke afvalstoffenverordening regels worden opgenomen over het voorkomen, minimaliseren en opruimen van zwerfafval. Daarnaast kan het regels bevatten over het op een voor het publiek zichtbare plaats aanwezig hebben van afvalstoffen (art. 10.25 Wmb).

4

Overtredingen op de afvalstoffenverordening zijn strafbaar op basis van de Wet economische delicten. In de gemeentelijke afvalstoffenverordening moet staan aangegeven welke overtredingen als strafbaar feit worden aangeduid. Anders kan hierop niet strafrechtelijk worden gehandhaafd.

III) Mogelijkheid tot instellen afvalstoffenheffing De gemeenteraad kan een heffing instellen voor de kosten van het beheer van huishoudelijke (grove) afvalstoffen (art. 15.33 Wmb).75

3.2 Amsterdam voldoet grotendeels aan nationale regelgeving 3.2.1

Gemeenteraad heeft afvalstoffenverordening en afvalstoffenheffing vastgesteld

Uit paragraaf 3.1 (onderdeel II) kwam de wettelijke verplichting naar voren om een gemeentelijke afvalstoffenverordening vast te stellen. De Amsterdamse gemeenteraad heeft een afvalstoffenverordening vastgesteld. De huidige Afvalstoffenverordening Amsterdam 2023 (hierna: Afvalstoffenverordening) is in werking getreden op 3 januari 2024. Deze verordening omvat een algemeen stedelijk kader voor de langere termijn. Op grond van de verordening is het college van B en W bevoegd om in het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening Amsterdam 2023 (hierna: Uitvoeringsbesluit) nadere invulling te geven aan de verordening. In het Uitvoeringsbesluit kan het college bovendien zelf eenvoudiger tussentijdse wijzigingen doorvoeren. Wijziging van de Afvalstoffenverordening door de raad brengt een langere besluitvorming met zich mee. 76 Volgens de landelijke wetgeving kan de gemeenteraad daarnaast een afvalstoffenheffing instellen (zie paragraaf 3.1, onderdeel III). De Amsterdamse gemeenteraad stelt jaarlijks de Verordening Afvalstoffenheffing en Reinigingsrecht Bedrijfsafval vast. Hierin zijn de tarieven voor de jaarlijkse afvalstoffenheffing voor eenpersoonshuishoudens en meerpersoonshuishoudens vastgelegd. Ook is hierin het reinigingsrecht voor bedrijfsafval van kleine ondernemers vastgelegd.

De gemeente Amsterdam heeft namelijk de keuze gemaakt om onder bepaalde omstandigheden bedrijfsafval in te zamelen, maar ondernemers blijven zelf verantwoordelijk voor het afvoeren van hun grof afval (zie onderstaande kader). De Verordening Afvalstoffenheffing en Reinigingsrecht Bedrijfsafval bevat verder geen specifieke bepalingen voor grof afval. We laten deze verordening daarom verder buiten beschouwing in onze analyses in deze paragraaf.77 Inzameling bedrijfsafval: geen wettelijke verplichting, maar gemeentelijke keuze In Titel 10.6. Het beheer van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke stoffen van de Wet milieubeheer is geen zorgplicht voor gemeenten voor bedrijfsafvalstoffen opgenomen. Bedrijven zijn in principe zelf verantwoordelijk voor het laten ophalen en verwerken van hun (grof) afval door een erkende private afvalinzamelaar. Het gemeentebestuur van Amsterdam heeft de keuze gemaakt om bedrijfsafvalstoffen van kleine bedrijven in te zamelen, met een maximale hoeveelheid van negen vuilniszakken afval per week. Deze kleine ondernemers betalen reinigingsrecht om hun bedrijfsafval op dezelfde wijze als huishoudelijke afvalstoffen aan de gemeente aan te kunnen bieden. Grotere bedrijven kunnen ervoor kiezen om een commercieel contract met de gemeente af te sluiten.

37

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

In de Afvalstoffenverordening en het Uitvoeringsbesluit is vastgelegd dat de gemeente geen grof afval van bedrijven inzamelt. Zij kunnen hun grof afval tegen betaling aanbieden op de gemeentelijke recyclepunten. Of het grof afval laten afvoeren door een private inzamelaar. Daarbij mag grof afval van bedrijven niet in de openbare ruimte gestald of ingezameld worden.78 Hieronder gaan we in op wat er in de Amsterdamse Afvalstoffenverordening en het bijbehorende Uitvoeringsbesluit over grof afval is vastgelegd. We behandelen achtereenvolgens de onderdelen die hierin volgens de landelijke wetgeving moeten of kunnen worden opgenomen (zie paragraaf 3.1, onderdeel II). We beschrijven daarbij eerst welke Amsterdamse regels er zijn vastgelegd. Daarna beoordelen we of de Amsterdamse regels corresponderen met de landelijke regelgeving en of zij voldoende duidelijk zijn.

3.2.2

Regelgeving gescheiden inzameling op orde

Beschrijving Amsterdamse regelgeving In de Afvalstoffenverordening Amsterdam 2023 (hierna: Av) zijn categorieën huishoudelijke afvalstoffen aangewezen voor afzonderlijke inzameling. Daaronder vallen grof huishoudelijk afval, grof tuinafval en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (hierna: AEEA) (Av, art. 3).tt In het bijbehorende Uitvoeringsbesluit (hierna: Ub) zijn de omschrijvingen van deze categorieën vastgelegd. Dat is volgens de toelichting van belang om te kunnen ingrijpen bij vermenging van de afvalsoorten door verkeerd aanbiedgedrag. Grof huishoudelijk afval is als volgt gedefinieerd: ‘afval afkomstig uit de inboedel van een perceel welke door omvang, materiaal of gewicht niet past in een minicontainer, bovengrondse of ondergrondse container of er niet in thuishoort, waaronder de categorieën afvalstoffen die zijn opgesomd in artikel 3’ (Ub, art. 2 eerste lid onder f).79 Beoordeling aansluiting op landelijke regelgeving en duidelijkheid De Afvalstoffenverordening Amsterdam 2023 voldoet op het punt van het gescheiden inzamelen van afvalstoffen aan de Wet milieubeheer en het landelijke Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen. Wel zijn de Av en het Ub op een aantal punten onduidelijk:



In artikel 3 lid 1 Av (afzonderlijke inzameling van categorieën afvalstoffen) is geen duidelijk onderscheid gemaakt tussen moeten en kunnen. De tekst van het artikel suggereert dat alle aangewezen afvalcategorieën afzonderlijk moeten worden ingezameld, maar dat is nog niet overal in Amsterdam de praktijk. Zo is de gemeente nog bezig met het invoeren van het apart inzamelen van GFT, waaronder grof tuinafval. In artikel 3 lid 3 Av is wel opgenomen dat het college voor een doelmatig beheer de afzonderlijke inzameling van de aangewezen categorieën (of fracties daarvan) achterwege kan latenuu. Maar daarover zijn in de Av of het Ub zelf geen nadere regels opgenomen. Daarmee blijkt uit de Amsterdamse regelgeving zelf niet voor welke aangewezen categorieën (in delen van Amsterdam) van afzonderlijke inzameling wordt afgezien.

tt

De andere categorieën zijn: textiel, verpakkingsglas, papier en karton, restafval, klein chemisch afval, Groente Fruit Tuinafval (GFT) en kerstbomen. Volgens de toelichting op art. 3 Av sluit de opsomming aan op het Landelijke Afvalbeheerplan. Daarnaast is in het Uitvoeringsbesluithttps://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR712859/ gekozen om ook bouw- en sloopafval en brood aan te wijzen voor afzonderlijke inzameling (Ub, art. 2 tweede lid). Metaal en kunststoffen zijn niet aangewezen als afzonderlijk in te zamelen categorieën. Er is niet toegelicht op welke gronden hier is afgeweken van het Besluit gescheiden inzameling huishoudelijke afvalstoffen. uu In artikel 5 lid 2 Av staat verder dat het college voor de categorieën huishoudelijke afvalstoffen die afzonderlijk ‘in aangewezen delen’ van de gemeente worden ingezameld een inzamelfrequentie kan vaststellen.

38

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval



In de omschrijving van grof huishoudelijk afval (Ub, art. 2 lid 1 onder f) schept de verwijzing naar artikel 3 eerder verwarring dan duidelijkheid. Artikel 3 van het Ub bevat de afvalcategorieën die op het recyclepunt (moeten of kunnen) worden achtergelaten. Het gaat daarbij echter ook om andere categorieën dan grof afval, waaronder gevaarlijke afvalstoffen. Uit de instructies op de gemeentewebsite (over wat de gemeente wel en niet ophaalt, zie paragraaf 3.4.1, figuur 3.1) blijkt ook dat sommige van deze andere afvalstoffen juist niet bij het grof afval op straat mogen worden aangeboden. Voorbeelden zijn bouw- en sloopafval, karton, klein chemisch afval, asbest en banden. Het is nu niet duidelijk welke categorieën afval de gemeente precies tot grof afval rekent.80

3.2.3

Regelgeving over inzamelingsdienst en brengvoorzieningen op hoofdlijnen op orde

Beschrijving Amsterdamse regelgeving In de Av wordt in algemene zin gesteld dat het college aan de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen voorschriften en beperkingen kan verbinden (Av, art. 2 derde lid). Daarnaast kan het college nadere regels stellen over de afzonderlijk in te zamelen categorieën huishoudelijke afvalstoffen (Av, art. 3 tweede lid. Ook kan het college regels vaststellen voor het aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen in bijzondere gevallen, zoals bij stakingen, verkeersobstakels en wegopbrekingen (Av, art. 12).81 Hieronder gaan we gedetailleerder in op de mate waarin de Av en het bijbehorende Ub regels bevatten voor grof afval, aansluitend bij twee verplichtingen uit de Wet milieubeheer vv: het aanbieden van afval aan de aangewezen inzameldienst en het achterlaten van afval op een ter beschikking gestelde brengplaats:82



Inzameldienst: in de Av is de gemeente Amsterdam als inzameldienst voor huishoudelijke afvalstoffen aangewezen (Av, art. 2 lid 1).



Inzamelfrequentie: in de Av zijn afwijkende inzamelfrequenties van minder dan eenmaal per week vastgesteld voor verschillende huishoudelijke afvalstoffen (restafval, GFT, papier en karton). Daarbij is ook de inzamelfrequentie voor grof afval geconcretiseerd naar gemiddeld eenmaal per week (Av, art. 5). In het Ub staat vervolgens dat de inzameling van grof huishoudelijk afval en AEEA op één vaste ophaaldag per week plaatsvindt, met uitzondering van gebieden waar het op afroep ofwel afspraak plaatsvindt (Ub, art. 8 onder k en art. 9 onder b).



Inzamelvoorziening: het college kan per afvalcategorie bepalen of en via welk(e) inzamelmiddel, inzamelvoorziening of gemeentelijke brengdepot de inzameling plaatsvindt.ww Ook kan het

vv

De verplichte regels over het overdragen van zodanige afvalstoffen aan anderen hebben we buiten beschouwing gelaten. De reden is dat voor ons niet duidelijk werd wat precies met ‘anderen’ bedoeld wordt: 1) aanwijzing van andere inzameldiensten voor gescheiden inzameling of 2) anderen, zoals maatschappelijke instellingen die oude kleding of oud papier inzamelen. In de Av is vastgelegd dat het college andere inzamelaars kan aanwijzen voor afzonderlijk in te zamelen afvalstoffen (Av, art. 2 lid 2). Ook hier blijft in de het midden wie die anderen dan zijn. In de toelichting is wel opgenomen dat hierbij ook winkeliers als inzamelpunten kunnen worden aangewezen voor bijvoorbeeld lege batterijen. In het Ub staat verder dat het aanbieden en inzamelen op andere dagen, tijden en wijze kan gescheiden, als dat is afgesproken tussen inzamelaar en aanbieder (Ub, art. 8 onder s). Gezien de term inzamelaar, lijkt dit terug te slaan op andere aangewezen inzamelaars dan de gemeentelijke inzamelingsdienst. Maar deze uitzonderingsbepaling is nergens toegelicht. ww Een inzamelmiddel is voor één perceel of huishouden, zoals een mini(rol)container. Een inzamelvoorziening is voor meerdere percelen of huishoudens, bijvoorbeeld een ondergrondse container voor restafval. Daarnaast zijn er inzamelvoorzieningen op wijkniveau. Dat zijn bijvoorbeeld glasbakken op een winkelplein, maar ook de mobiele

39

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

college de plaatsen voor de inzamelvoorzieningen aanwijzen en regels stellen over de wijze van aanbieden via deze inzamelvoorzieningen (Av, art. 4 en 10 vijfde lid). In het Ub zijn voor grof huishoudelijk afval gemarkeerde aanbiedplaatsen als inzamelvoorziening aangewezen. Voor grof tuinafval is dat aangevuld met tuinkorven (Ub, art. 4 onder g en h). Op grond van het Stedelijk kader locatiekeuze inzamelvoorzieningen kunnen de locaties voor aanbiedplaatsen voor grof afval worden vastgesteld (Ub, art. 7, zie verder het kader Gemeentelijke eisen en richtlijnen aanbiedplaatsen grof afval). Daarnaast heeft het college zeven recyclepunten als brengdepots aangewezen (Ub, art. 12). Ook zijn de categorieën huishoudelijke afvalstoffen vastgesteld die worden achtergelaten op deze recyclepunten. Het gaat onder andere om AEEA, hout, kringloopgoederen, matrassen, tuinafval en overig grof huishoudelijk afval (Ub, art. 3).



Plaats en wijze: het college kan regels stellen over de plaats en wijze van aanbieden (Av, art. 10 vierde lid). Volgens het Ub (art. 8 onder l) moeten bewoners hun grof afval op straat aanbieden op de aangewezen aanbiedplaats. Als een aanbiedplaats ontbreekt, moeten bewoners de aanwijzingen van de inzameldienst opvolgen. Ontbreken ook deze aanwijzingen dan moet het grof afval worden geplaatst op het voetpad zo dicht mogelijk bij de rijweg of anders aan de zijkant van de rijweg. Kort gezegd moeten bewoners het grof afval zo plaatsen dat het geen hinder, gevaar of schade oplevert en het goed bereikbaar is voor het inzamelvoertuig.xx Kleinere stukken grof (tuin)afval moeten worden samengedrukt in bundels van maximaal 1,5 lang, 0,5 meter breed en 25 kg zwaar. Het maximale volume is 2 kuub. Grof huishoudelijk afval en AEEA moeten gescheiden van elkaar en van andere huishoudelijk afval worden aangeboden. Koel- en vrieskasten moeten daarbij schoon, leeg en ontgrendeld zijn (Ub, art. 8 onder l tot en met r en art. 9 onder b). Ook zijn er regels over de wijze van aanbieden op de recyclepunten. Alleen inwoners van de gemeente Amsterdam kunnen hun afval brengen naar de recyclepunten op vertoon van een geldig identiteitsbewijs. Daarbij gelden de acceptatievoorwaarden van de beherende organisatie (Ub, art. 8 onder h tot en met j).



Dagen en tijden: het college stelt de dagen en tijden van aanbieden vast (Av, art. 11). Volgens het Ub moeten bewoners hun grof huishoudelijk afval en AEEA op de vaste ophaaldag binnen een vast te stellen tijdvenster aanbieden. Het volgende tijdvenster wordt genoemd voor grof afval: na 21.00 op de dag voorafgaand aan de inzameling en vóór 7.00 voorafgaand aan het ophaalmoment. Tuinkorven voor grof tuinafval mogen 24 uur per dag worden gebruikt (Ub, art. 8 onder m en art. 9 onder b en f).

Gemeentelijke eisen en richtlijnen aanbiedplaatsen grof afval Het Stedelijk kader bepalen locaties inzamelvoorzieningen (huidige versie geldend vanaf 14 april 2021) bevat stedelijke beleidsregels voor de wijze waarop de locaties voor inzamelvoorzieningen worden vastgesteld en welke criteria daarbij gelden. De criteria vallen uiteen in eisen en richtlijnen op vier aspecten: 1) goede bereikbaarheid en toegankelijkheid voor bewoners en beperken

recyclepunten in de buurt. Gemeentelijke brengdepots (op lokaal of regionaal niveau) zijn onder andere de recyclepunten. Daarnaast kan het college afvalcategorieën aanwijzen die zonder inzamelmiddel of -voorziening worden ingezameld (Av, art. 10 vijfde lid). Volgens de toelichting zou dat met name voor grof (tuin) afval relevant zijn. xx Het grof afval moet vrij van obstakels worden geplaatst, zodat het met de kraan van het inzamelvoertuig geladen kan worden. In de inspraakversie van het Uitvoeringsbesluit (april 2023) was nog een bepaling opgenomen over niet aanbieden van fijn en grof huishoudelijk afval op of naast de container. Het is onduidelijk waarom deze regel in de definitieve versie verdwenen is. Het is namelijk een belangrijke concrete instructie voor bewoners, aangezien de containers niet geleegd kunnen worden als er grof afval op de containerplaat staat.

40

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

overlast voor omgeving; 2) doelmatige inrichting openbare ruimte; 3) (verkeers)veiligheid en 4) inzamel-logistieke aspecten. De richtlijnen zijn een streven waarmee zo veel mogelijk rekening moet worden gehouden en waarvan in het aanwijzingsbesluit gemotiveerd kan worden afgeweken.83 De Amsterdamse Puccinimethodeyy is de standaard voor het Amsterdamse straatbeeld. Onderdeel daarvan is het handboek Rood (februari 2024). Dit document bevat de (vormgeving)standaard voor een nieuwe ‘aanbiedplek grof afval’. Het gaat om een markering op het trottoir met vier antracieten tegels in de hoeken en een ‘grof-afval-tegel’ in het midden (zie figuur). NB In de vorige versie van het handboek Rood (december 2021) ging het nog om een ‘grof-vuiltegel’. Op straat zal het nog vooral om deze variant gaan. In onze enquête van november 2023 – januari 2024 hebben wij tevens gevraagd naar de aanwezigheid van ‘grof-vuil-tegels’. Daarom zullen wij in dit hoofdstuk verder deze term aanhouden. Dit was tijdens het onderzoek ook de gangbare term binnen de ambtelijke organisatie.84