03 Onderzoeksrapport Grof afval

Beoordeling aansluiting op landelijke regelgeving en duidelijkheid De Amsterdamse regelgeving bevat de voorgeschreven landelijke regels over het aanbieden van grof afval aan de inzameldienst en het achterlaten op brengplaatsen. Het gaat om regels over de wijze en over de dagen en tijden van aanbieden op straat. Voor grof afval zijn ook (afwijkende) regels vastgesteld over de inzamelfrequentie en het inzamelen nabij elk perceel (gemarkeerde aanbiedplaatsen). Daarnaast gaat het om regels welke afvalstoffen Amsterdammers onder welke voorwaarden op de Amsterdamse recyclepunten worden achtergelaten. Niet alle bepalingen over het aanbieden van grof afval in het Ub vinden we voldoende helder:



In art 3. Ub wordt bij de opsomming van de afvalcategorieën die op het brengdepot (de recyclepunten) worden achtergelaten geen onderscheid gemaakt tussen moeten of kunnen. Uit de instructies op de gemeentelijke website (over wat de gemeente wel en niet ophaalt, zie ook paragraaf 3.4.1, figuur 3.1) blijkt dat Amsterdammers sommige afvalcategorieën naar het recyclepunt moeten brengen. Maar het is voor gemeenten niet toegestaan om zelf brengplichten in te stellen voor huishoudelijke afvalstoffen. Het is nu onduidelijk wat de wettelijke grondslag is van deze brengplichten op de gemeentewebsite, aangezien deze verplichtingen niet in de Amsterdamse regelgeving zijn opgenomen en toegelicht



In artikel 8 onder l Ub staat: ‘Indien er geen aanbiedplaats is aangewezen [voor grof afval] dan worden de aanwijzingen van de inzameldienst opgevolgd’. Onduidelijk is wat hiermee bedoeld

yy

De Puccinimethode omvat een beleidskader met algemene uitgangspunten en inrichtingsprincipes (januari 2018, actualisatie in 2024) en twee handboeken met de technische uitwerkingen (Rood en Groen, februari 2024). De standaard van de ‘Aanbiedplek grof afval’ is te vinden in het Handboek Rood bij het onderdeel wegmarkeringen. In principe moeten alle Amsterdamse herinrichtingen en gebiedsontwikkelingen voldoen aan de Puccinistandaard, maar er is ook ruimte voor afwijkingen. De adviezen van het Toetsteam Openbare Ruimte & Mobiliteit zijn daarbij bindend voor de dagelijkse besturen van de stadsdelen, die alleen besluiten mogen nemen binnen het stedelijke kader. Een afwijkend besluit moet doorgezet worden naar het college van B en W.

41

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

wordt, juist omdat inwoners wordt verzocht om het grof afval op de straat te plaatsen voordat de gemeentelijke dienst het komt inzamelen.



De regels over de plaats en wijze (artikel 8 Ub) en dagen en tijden (artikel 9 Ub) lopen door elkaar. In artikel 9 onder b staat dat het grof afval moet worden aangeboden binnen een vast te stellen tijdvenster maar artikel 8 onder m bevat al een tijdvenster (tussen 21.00-7.00 uur). Verder bevat artikel 9 onder b de verplichting om het grof afval gescheiden van ander huishoudelijk afval aan te bieden. Dat is meer een instructie over de wijze van aanbieden en past dus beter bij artikel 8.

3.2.4

Verboden ingesteld voor dumpen en verspreiden, maar meenemen grof afval mag

Beschrijving Amsterdamse regelgeving De Amsterdamse Afvalstoffenverordening (Av) bevat een afzonderlijke paragraaf (5. Zwerfafval) met daarin regels over zwerfafval. Deze regels hebben soms ook betrekking op grof afval. De meest relevante regels voor grof afval zijn de volgende twee verboden: 85 1

Een verbod op ‘het buiten de bestemde plaats of inrichting een stof of voorwerp op of in de bodem te brengen, te storten, te houden, achter te laten of anderszins te plaatsen op een wijze die hinder of nadelige beïnvloeding van het milieu kan opleveren’ (Av, art. 14 eerste lid). Volgens de toelichting wil de gemeente hiermee zwerfafval en illegale dumpingenzz voorkomen.

2

Een verbod op het doorzoeken en verspreiden van afvalstoffen die ter inzameling gereed staan (Av, art. 16 eerste lid). Volgens de toelichting wil de gemeente hiermee paal en perk stellen aan de ‘morgensterproblematiek’. Morgensterren zijn mensen die uit grof afval dat klaar staat voor inzameling nog bruikbare spullen halen. Volgens de toelichting zou het doorzoeken van aangeboden afval vaak tot verspreiden over de hele straat leiden. Daardoor kan de inzamelingsdienst zijn werk niet goed doen en is het ontstane zwerfafval een zware belasting voor de veegdienst.

De ambtelijke organisatie heeft aangegeven dat artikel 16 eerste lid Av zo moet worden gelezen dat het voor bewoners is toegestaan om grof afval dat op straat wordt aangeboden mee te nemen, zolang de omgeving niet wordt verontreinigd door het doorzoeken en verspreiden van het afval.86 Beoordeling aansluiting op landelijke regelgeving en duidelijkheid Amsterdam heeft gebruikgemaakt van de mogelijkheid in de landelijke regelgeving om regels voor zwerfafval te stellen. Deze regels hebben ook een relatie met het voorkomen van overlast van grof afval in de openbare ruimte, namelijk een verbod op dumpingen en op het doorzoeken en verspreiden van grof afval. Het is voor bewoners wel toegestaan om bruikbare spullen mee te nemen (zolang het geen rommel veroorzaakt). De toelichting op artikel 16 Av wekt ten onrechte de indruk dat bewoners geen bruikbare spullen mogen meenemen uit het grof afval dat op straat gereed staat voor de gemeentelijke inzamelingsdienst. In de toelichting staat: ‘Het beoogt paal en perk te stellen aan het doorzoeken en verwijderen van ter inzameling aangeboden afvalstoffen voordat de medewerkers van de

zz

In de toelichting van de Av is een definitie opgenomen voor zwerfafval, die afkomstig is uit het Landelijke Afvalbeheerplan. Bij illegale dumpingen gaat het in tegenstelling tot zwerfafval niet om enkele restanten van consumptie, maar om grotere hoeveelheden afval. Daarnaast gaat het niet om afval dat uit nalatigheid wordt weggegooid. Het gaat om een bewuste keuze om het afval niet volgens de geëigende manier af te voeren, maar achter te laten in de openbare ruimte. Het kan gaan om huishoudelijk of bedrijfsafval. Ook het bijplaatsen van afval valt onder illegale dumpingen.

42

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

inzameldienst ter plaatse zijn.’ (onderstreping door de rekenkamer). Het verbod in artikel 16 geldt echter voor het doorzoeken en verspreiden.

3.2.5

Regelgeving handhaving op orde

Beschrijving Amsterdamse regelgeving In de Amsterdamse Afvalstoffenverordening (Av) zijn vijftien bepalingen aangewezen die een strafbaar feit opleveren bij het overtreden ervan (Av, art. 22). De meeste feitenaaa hebben ook betrekking op grof afval. In Amsterdam worden conform de Verordening Bestuurlijke Boete Overlast in de openbare ruimte (sinds 2017) overtredingen op de Afvalstoffenheffing meestal gehandhaafd met bestuurlijke boetes en niet via het strafrecht. Artikel 1 tweede lid van deze verordening bepaalt dat specifiek benoemde artikelen van de Av kunnen worden beboet met een bestuurlijke boete. In de bijlage bij deze verordening is per artikel uit de Av vastgelegd wat de feitcode is van de overtreding en wat de hoogte van de boete is. Het boetebedrag is afhankelijk van de vraag of de overtreder een rechtspersoon is of een natuurlijk persoon. Verder is de boete voor personen onder de 16 jaar lager. Daarnaast is in artikel 23 Av geregeld wat er gebeurt als onbekend is wie in strijd heeft gehandeld met de Av. Degene tot wie de aangetroffen afvalstoffen herleid kunnen worden, wordt dan geacht de overtreder te zijn. Deze aansprakelijkheid geldt niet als deze persoon aantoont dat door hem voldoende zorg voor het milieu in acht is genomen of als deze aantoont dat hij niet als overtreder aangemerkt kan worden.

Tot slot is geregeld welke gemeentelijke toezichthouders belast zijn met het toezicht op de naleving van de afvalstoffenverordening (Av, art. 24).87 Beoordeling aansluiting op landelijke regelgeving en duidelijkheid De Amsterdamse regels voor het handhaven van overtredingen met betrekking tot (grof) afval zijn in lijn met de landelijke regelgeving. Zowel strafrechtelijke als bestuursrechtelijke handhaving op overtredingen is daardoor mogelijk. We vinden de Amsterdamse regelgeving over handhaving voldoende duidelijk.

3.3 In hoeverre stellen dagelijkse besturen stadsdelen nog lokale regels vast? 3.3.1

Veel taken en bevoegdheden gemandateerd aan dagelijkse besturen stadsdelen

Van oudsher behoort de afvalinzameling tot de taken en bevoegdheden van de stadsdelen. Zij maakten voorheen eigen afvalbeleid, hadden eigen inzameldiensten en stelden eigen afvalstoffenheffingen vast. In 2014 en 2018 is het bestuurlijk stelsel gewijzigd, waarbij Amsterdam nadrukkelijk vasthield aan lokaal bestuur naast het gemeentebestuur, zodat het lokale geluid uit de stadsdelen bleef klinken.88 In de huidige Verordening op de stadsdelen en het stadsgebied Amsterdam 2022 (huidige versie geldend 1 januari 2024) zijn zodoende nog steeds dertien

aaa

Uitzonderingen zijn overtredingen die duidelijk betrekking hebben op andere kleinere soorten zwerfafval: art. 15 Achterlaten van straatafval; art. 16 Afvalbakken in inrichtingen voor het verbruiken van eet- en drinkwaren en art. 18 Ongeadresseerd reclamedrukwerk en huis- en huisbladen.

43

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

bevoegdheden rondom de afvalinzamelingbbb aan de dagelijkse besturen van de stadsdelen gemandateerd. Hieruit vloeien zes taken voor de dagelijkse besturen van de stadsdelen voort. Binnen het stedelijke kader zijn zij (gemandateerd) verantwoordelijk voor::

1

het inzamelen van huishoudelijk afval;

2 3

het inzamelen van bedrijfsafval (inclusief reinigingsrecht en afsluiten contracten); het vaststellen van aanbiedlocaties, waaronder voor grof afval;

4

het vaststellen van het uitvoeringsbesluit met regels voor bewoners en ondernemers voor het aanbieden van afval, de uitwerking daarvan in de Afvalwijzer en het informeren van bewoners

5 6

en ondernemers;. het vaststellen van gebiedsgerichte uitwerkingen in aansluiting op de gebiedsopgave (de afvalplannen, zie hoofdstuk 2 over beleid); gebiedsgerichte campagnes en communicatie op het gebied van afvalinzameling en grondstoffen.89

3.3.2

Sinds 2024 stedelijk Uitvoeringsbesluit met uniforme regels

Hoewel het college de taak om uitvoeringsbesluiten vast te stellen heeft gemandateerd aan de dagelijkse besturen van de stadsdelen, heeft het college het huidige uitvoeringsbesluit (geldig vanaf 3 januari 2024) zelf vastgesteld. De dagelijkse besturen van de stadsdelen nemen binnen het stedelijke kader nog besluiten over de specifieke afvalregels op adresniveau. Deze afvalregels op adresniveau worden vastgelegd en gecommuniceerd richting bewoners in de Afvalwijzer (zie ook paragraaf 3.4.1).90 Tot 3 januari 2024 stelden de dagelijkse besturen zelf uitvoeringsbesluiten vast met regels voor het betreffende stadsdeel. In de vorige bestuursperiode, 2018-2022, betrof dat nog een gedelegeerde taak. Deze uitvoeringsbesluiten van de stadsdelen waren eind 2023 verouderd en op onderdelen achterhaald door de praktijkccc.91 Naast een actualisering bevatten de huidige Afvalstoffenverordening en het bijbehorende Uitvoeringsbesluit uniforme regels die in alle stadsdelen gelden. Daarmee zijn er stedelijke standaarden gekomen. Volgens het college komen stedelijke regels ten goede aan

bbb

Op grond van de Afvalstoffenverordening heeft het college de volgende dertien bevoegdheden gemandateerd in de Verordening op de stadsdelen, bijlage 3, onderdeel Afval en Grondstoffen (nr. D1-D13): regels stellen over de inzameling van categorieën huishoudelijke afvalstoffen (D1); aanwijzen van categorieën huishoudelijke afvalstoffen die afzonderlijk ingezameld worden, dan wel de aanwijzing achterwege te laten en een omschrijving van deze afvalstoffen vast stellen (D2); het aanwijzen met welke inzamelmiddel of -voorziening een afvalcategorie wordt ingezameld (D3); het aanwijzen van de plaatsen voor de inzamelvoorzieningen voor groepen percelen en het stellen van regels voor het aanbieden via deze inzamelvoorzieningen (D4); besluiten dat de inzameling nabij elk perceel plaatsvindt (D5); besluiten dat minder dan eenmaal per week wordt ingezameld (D6); vaststellen van de inzamelfrequentie (D7); regels stellen over het gebruik van inzamelmiddelen en de plaats en wijze van aanbieden (D8); aanwijzen van afvalcategorieën die zonder inzamelmiddelen worden ingezameld (D9); vaststellen van de dagen en tijden van aanbieden (D10); stellen van regels over het aanbieden in bijzondere gevallen (D11); aanwijzen van categorieën bedrijfsafvalstoffen die door de inzameldienst worden ingezameld (D12) en regels stellen over het inzamelen en aanbieden van bedrijfsafvalstoffen (D13).

De bevoegdheid om de inzameldienst (en eventuele andere inzamelaars) aan te wijzen heeft het college niet (meer) gemandateerd. ccc Drie uitvoeringsbesluiten van de stadsdelen dateerden uit 2016; de andere uit 2018, 2021 en 2022. Meestal werd nog de oude inzamelingsdienst van het stadsdeel aangewezen, met uitzondering van stadsdeel Centrum. Ook stonden er andere zaken rondom grof afval in die anno 2023 niet langer de praktijk waren, zoals met voorafgaande melding en tegen betaling ophalen van grof afval in stadsdeel Zuid, een afsprakenservice bij verhuizingen in stadsdeel West en apart inzamelen van grof tuinafval in Oost. Verder stond er in 2023 geen uitvoeringsbesluit van stadsdeel Zuidoost op officielebekendmakingen.nl en werd deze ook niet ingetrokken met het huidige Uitvoeringsbesluit (art 13). We maken hieruit op dat er geen uitvoeringsbesluit voor stadsdeel Zuidoost was of dat deze niet algemeen verbindend is geweest.

44

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

eenduidige communicatie en handhaving. Voor grof afval gaat het bijvoorbeeld om de inzamelfrequentie (gemiddeld eenmaal per week; met een wekelijkse ophaaldag of op afspraak), de inzamelvoorziening (gemarkeerde aanbiedplaatsen en tuinkorven), de aanbiedtijden (tussen 21.007.00) en dezelfde regels voor de plaats en wijze van aanbieden.92 De voormalige uitvoeringsbesluiten van de stadsdelen hadden al wel ongeveer hetzelfde format, maar de concrete invulling van de onderdelen kon verschillen. De concrete invullingen voor grof afval verschilden tussen de stadsdelen met name voor de inzamelfrequentie, de aanbieddagen en -tijden, de inzamelvoorziening of plaats van aanbieden (wel of geen vaste aanbiedplaatsen, wel of niet voor het eigen perceel) en het expliciet benoemen van de mogelijkheid om grof afval naar het recyclepunt te brengen.93 Deze voormalige stadsdeelregelgevingen hebben geleid tot verschillen in de stad, die in 2024 gedeeltelijk nog steeds van toepassing zijn (zie onderstaand kader). Voormalige regelgeving per stadsdeel heeft geleid tot verschillen in de stad De stedelijke inzamelingsdienst bij de directie A en G (opgericht in 2019) had tot begin 2024 in de uitvoeringspraktijk te maken met afwijkende regelgeving in de verschillende stadsdelen.94 In 2024 zijn er nog steeds verschillen in de stad, die zijn voortgekomen uit de stadsdeelregelgeving.

Inzamelfrequentie In sommige gebieden in stadsdelen Oost en Zuid is er een tweewekelijkse inzameling. Dat wijkt af van de Amsterdamse standaard van een wekelijkse ophaaldag die nu in het stedelijke Uitvoeringsbesluit (Ub, art 8 onder k) is opgenomen. Het bestuur van stadsdeel Centrum heeft in het verleden gekozen voor ophalen van grof afval op afspraak. Na een pilot in 2018-2019 is ophalen op afspraak ook van toepassing in het gebied Watergraafsmeer in stadsdeel Oost. Het voornemen is om ophalen van grof afval op afspraak vanaf 2025 in heel de stad in te invoeren, met een afbouw naar een wekelijkse afsprakendag per buurt (zie bijlage 1).95 Aanbiedplaatsen De dagelijkse besturen van de stadsdelen hebben zowel de (gemandateerde) taak als bevoegdheid om de aanbiedplaatsen voor grof afval vast te stellen.96 Dat hebben zij in het verleden in wisselende mate gedaan. Op basis van een eigen inventarisatie weten we dat er sinds de komst van het Stedelijk kader bepalen locaties inzamelvoorzieningen (eind 201797) 229 aanwijzingsbesluiten voor aanbiedplaatsen voor grof afval zijn genomen door de dagelijkse besturen van de stadsdelen. Daarin zijn in totaal 469 aanbiedplaatsen voor grof afval aangewezen (peildatum 31 maart 2024). Met name in de stadsdelen Oost en Zuidoost zijn aanwijzingsbesluiten voor aanbiedplaatsen van grof afval genomen.

Daarnaast zijn in stadsdeel Zuid voor verschillende buurten aanbiedplaatsen voor grof afval aangewezen. In de andere stadsdelen komen aanwijzingsbesluiten voor aanbiedplaatsen voor grof afval sporadisch voor (Zie bijlage 3 voor de verantwoording van onze inventarisatie). Verder waren in de voormalige uitvoeringsbesluiten van de stadsdelen in verschillende mate regels opgenomen over vaste aanbiedplaatsen voor grof afval.ddd In stadsdeel Nieuw-West moest het grof afval in principe worden aangeboden op een daartoe aangewezen plaats, met

ddd

Voor de overige stadsdelen Centrum, Noord en Oost zijn in de voormalige uitvoeringsbesluiten geen regels gevonden over het aanbieden van grof afval op vaste aanbiedplaatsen. Voor stadsdeel Zuidoost hebben wij geen voormalig uitvoeringsbesluit kunnen vinden. Bij de inspraakversie van het Uitvoeringsbesluit 2023 waren wel twee bijlagen toegevoegd met een overzicht van de inzamelmethoden en -locaties in stadsdeel Zuidoost, behorende bij het Uitvoeringsbesluit 2009 (oktober 2009). Hierin was een eerste inventarisatie van grof-afval-aanbiedplekken opgenomen, wat een indicatie geeft dat er in dit stadsdeel ook werd gewerkt met vaste aanbiedplaatsen voor grof afval.

45

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

uitzondering van de in bijlage van het uitvoeringsbesluit opgenomen adressen. In West en Zuid moesten bewoners van sommige adressen hun grof afval op een ‘grof-vuil-tegel’ aanbieden.98 Daarnaast zijn er in de loop van de tijd aanbiedplaatsen voor grof afval op straat gekomen die niet formeel door de dagelijkse besturen van de stadsdelen zijn vastgesteld.eee In het afvalplan van stadsdeel West staat bijvoorbeeld dat bestuurlijk was besloten om niet (meer) met aanbiedplaatsen voor grof afval te werken. Toch zijn er in dit stadsdeel in de loop van de tijd allerlei borden geplaatst en andere aanbiedplaatsen aangelegd zonder bestuurlijk besluit. Daarnaast kan het zo gegroeid zijn dat buurtbewoners hun grof afval op een bepaalde plaats neerzetten, zonder dat deze aanbiedplaats een formele status heeft.99

3.3.3

Stedelijk Uitvoeringsbesluit roept vragen op over bestuurlijke verhoudingen

Het nieuwe stedelijke Uitvoeringsbesluit, dat is vastgesteld door het college van B en W, roept bij ons drie vragen op over de verhoudingen binnen het bestuurlijke stelsel. 1) In hoeverre is er nog lokaal maatwerk mogelijk binnen het stedelijk kader? De huidige stedelijke Afvalstoffenverordening (Av) en het bijbehorende Uitvoeringsbesluit (Ub) geven stedelijke standaarden. Daarbinnen kunnen de dagelijkse besturen van de stadsdelen specifieke regels op adresniveau vaststellen, die in de Afvalwijzer worden vastgelegd. Het is niet helemaal duidelijk of het gemeentebestuur met deze standaarden uniformering in de stad nastreeft of dat er binnen deze stedelijke standaarden nog ruimte is voor lokaal maatwerk door de stadsdelen en zo ja, wat die ruimte dan precies is. De formulering van de stedelijke regels roept de volgende vragen op:



Slaat de inzamelfrequentie van ‘gemiddeld’ eenmaal per week (Av, art. 5) terug op ‘op afroep’ of zijn hiermee ook afwijkingen van de wekelijkse ophaaldag mogelijk (Ub, art. 8 onder k)?



Wat betekent de formulering ‘een vaste wekelijke ophaaldag of op afroep’ voor de gewenste gefaseerde invoering van ophalen op afspraak vanaf 2025? Momenteel behoort het tot de gemandateerde bevoegdheden van de dagelijkse besturen om de inzamelfrequentie vast te stellen en daarmee ook te bepalen of grof afval in hun gebied op afspraak wordt ingezameld. Van de ambtelijke organisatie hebben we begrepen dat het college zal besluiten tot stedelijke invoering van ophalen op afspraak vanaf 2025. De dagelijkse besturen van de stadsdelen besluiten over de verdere programmering en wijze van invoering in hun stadsdeelfff.100



Hebben dagelijkse besturen met het aanwijzen van ‘gemarkeerde aanbiedplaatsen’ als inzamelvoorziening voor grof afval (Ub, art. 4 onder h) de vrijheid om zelf op adresniveau te

eee

Andersom kan het voorkomen dat aanbiedlocaties wel formeel zijn aangewezen, maar pas op de langere termijn bij herinrichtingen of groot onderhoud worden gerealiseerd. Dat was het geval bij de stedelijke vernieuwingsopgave voor afvalinzamelvoorzieningen, waarvoor in 2018 en 2019 aanwijzingsbesluiten zijn genomen. Dat speelde in ieder geval in Middenmeer Noord. Deze vernieuwingsopgave kan een verklaring vormen voor het grote aantal aanwijzingsbesluiten in stadsdeel Oost in deze periode. Midden 2023 heeft de directie A en G een project gestart om dergelijke aanwijsbesluiten in kaart te brengen. Bronnen: Directie A en G, Flap Opdrachtgeverstafel Afval & Grondstoffen en Project Opdracht Formulier, Herontdekken grofplekken, - Grof aanbiedlocaties supriseparty Middenmeer Noord en andere buurten, 18 juli 2023. fff Het huidige stedelijke Uitvoeringsbesluit biedt de mogelijkheid voor het invoeren van ophalen op afspraak. Daarom vroeg stadsdeel West in maart 2023 bij de adviezen over de Afvalstoffenverordening Amsterdam 2023 al om een expliciete beslissingsbevoegdheid voor het dagelijks bestuur te verankeren voor het invoeren van ophalen op afspraak in hun stadsdeel. Bron: Gemeente Amsterdam, Nota van beantwoording adviezen stadsdelen. Besluit tot vaststelling van de afvalstoffenverordening Amsterdam 2021, Bijlage 2 bij raadsvergadering van 16 maart 2023, agendapunt 3.

Afvalstoffenverordening Amsterdam 2023.

46

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

beslissen of zij wel of geen aanbiedplaatsen aanwijzen of niet? En hebben zij keuzevrijheid voor het soort markering? Dat is mede de vraag omdat bij de regels over de plaats van aanbieden nog steeds alternatieven worden gegeven als er geen gemarkeerde aanbiedplaats aanwezig is (Ub, art. 8 onder l).



Zijn afwijkingen toegestaan op het al vastgestelde tijdvenster van 21.00 tot 7.00 (Ub, art. 8 onder m)?ggg De formulering van artikel 9b (binnen het vast te stellen tijdsvenster) lijkt de mogelijkheid te bieden voor een ander tijdvenster op adresniveau.

2) Moeten taken en bevoegdheden in de Verordening op de stadsdelen aangepast worden? Volgens de huidige Verordening op de stadsdelen (geldend vanaf 1 januari 2024) is het nog steeds de gemandateerde taak van de dagelijkse besturen van de stadsdelen om het uitvoeringsbesluit vast te stellen. Het college heeft echter op 3 januari 2024 zelf een stedelijk Uitvoeringsbesluit bij de Afvalstoffenverordening vastgesteld.hhh Dat roept de vraag op of de Verordening op de stadsdelen moet worden aangepast in de zin dat de dagelijkse besturen niet meer de gemandateerde taak hebben om het uitvoeringsbesluit vast te stellen, maar alleen nog de taak hebben voor de verdere uitwerking op adresniveau.101 Tijdens het feitelijk wederhoor (september 2024) hebben wij informatie ontvangen waarmee we de vraag kunnen beantwoorden. Uit het Memo: nadere besluitvorming op basis van het Uitvoeringsbesluit Afvalstoffenverordening Amsterdam (mei 2024) blijkt dat alleen het college mag besluiten over algemeen verbindende voorschriften die voor de hele stad gelden. De dagelijkse besturen mogen alleen besluiten over de toepassing in specifieke gevallen (op adresniveau). iii Hieruit volgt dat de dagelijkse besturen van de stadsdelen specifieke besluiten mogen nemen op adresniveau over de ophaaldagen en -tijden, afwijkende inzamelmiddelen of -voorzieningen en over de locaties voor de inzamelvoorzieningen.

De overige bevoegdheden hebben betrekking op algemeen verbindende voorschriften en hierover besluit het college. Het college had deze bevoegdheden niet mogen mandateren aan de dagelijkse besturen.jjj De Verordening op de stadsdelen en het stadsgebied Amsterdam 2022 moet worden aangepast in de zin dat gemandateerde taken en bevoegdheden die algemeen verbindende voorschriften inhouden, worden verwijderd.102

3) Moet informatievoorziening aan de gemeenteraad in de toekomst anders? De gemeenteraad is in de raadsvoordracht bij de Afvalstoffenverordening geïnformeerd over de komst van een stedelijke uitvoeringsbesluit. Maar de raad is verder niet gekend in het concept of de definitieve versie van het uitvoeringsbesluit. Nu het gaat om een stedelijk uitvoeringsbesluit (vastgesteld door het college) in plaats van uitvoeringbesluiten met regels per stadsdeel (vastgesteld door de dagelijkse besturen), rijst de vraag of het college op grond van zijn actieve informatieplichtkkk de gemeenteraad in de toekomst moet informeren over het stedelijke uitvoeringsbesluit (zienswijze

ggg

In de inspraakversie van het Uitvoeringsbesluit (april 2023) werden nog verwijzingen gemaakt naar de Afvalwijzer voor de inzamelmiddelen of voorzieningen, de inzamelfrequentie en de dagen van aanbieden op adresniveau. Dat gaf een indicatie dat er lokale afwijkingen kunnen bestaan. hhh Er lijkt sprake te zijn van een tussentijdse wijziging. De inspraakversie is in het voorjaar van 2023 door de dagelijkse besturen van de stadsdelen uitgezet en ter advisering aan de stadsdeel-commissies voorgelegd. Ook in de afvalplannen van de stadsdelen (zomer 2023) staat nog dat het nieuwe uitvoeringsbesluit zou worden vastgesteld door de dagelijkse besturen van de stadsdelen. Eind 2023 heeft de wethouder de definitieve versie van het uitvoeringsbesluit kort toegelicht aan de portefeuillehouders van de stadsdelen in het periodieke Bestuurlijke Overleg Stad-Stadsdelen (BOSS). Het college heeft het uitvoeringsbesluit op 19 november 2023 zelf vastgesteld. iii De dagelijkse besturen zijn bevoegd om een beschikking en een concretiserend besluit van algemene strekking vast te stellen. jjj Op grond van artikel 10.3 tweede lid en onder a van de Awb kan het vaststellen van een algemeen verbindend voorschrift niet gemandateerd worden. kkk Artikel 169 tweede lid van de Gemeentewet.

47

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

of ter kennisname). Mede omdat het huidige concept uitvoeringsbesluit ter advisering aan de stadsdeelcommissies is voorgelegd.103

3.4 Informatie richting bewoners: op website redelijk; op straat beperkt en gevarieerd 3.4.1

Gemeentewebsite geeft redelijk bruikbare informatie over grof afval

Op gemeentewebsite is informatie over het aanbieden van grof afval te vinden In de Afvalwijzer worden de afvalregels op adresniveau vastgelegd en gecommuniceerd richting bewoners.104 Bewoners kunnen in de Afvalwijzer Onlinelll op adres zoeken wat zij moeten doen met hun afval. De Afvalwijzer Online geeft informatie over de afvalregels voor verschillende categorieën huishoudelijk afval: restafval, grof afval, papier en karton, GFE-T, glas en textiel. Het gaat om 'hoe' en 'waar' inwoners het afval moeten aanbieden. Waar van toepassing staat ook de ophaaldag en tijdstippen waarop mensen het afval kunnen buitenzetten. Daarnaast is er een speciale webpagina over grof afval. Deze webpagina bevat aanvullende informatie over het aanbieden van grof afval, bijvoorbeeld wat de gemeente ophaalt en wat mensen naar een recyclepunt moeten brengen.105 In november 2023 hebben wij een enquête onder Amsterdammers uitgezet (zie bijlage 9). Daarbij hebben we aan Amsterdammers gevraagd hoe bruikbaar zij de informatie op de gemeentewebsite vinden over wat zij met hun grof afval kunnen doen. Daartoe hebben we de informatie op de twee gemeentelijke webpagina's samengevat (zie figuur 3.1).

Figuur 3.1 - Samenvatting informatie over aanbieden grof afval op gemeente website

Bron: Webpagina's Grof afval: wegbrengen en ophalen en Afvalwijzer Online, beide geraadpleegd november 2023, schermafbeeldingen bewerkt door rekenkamer Amsterdam.

lll

In het verleden waren er papieren versies van de Afvalwijzer. Deze zou nog steeds af te halen zijn bij het Stadsloket. Wij hebben deze papieren versie niet opgevraagd en betrokken in het onderzoek. Bronnen: Gespreksverslag 19 april 2023; Raadsbrief Afdoening toezegging VN2023-002278 uit de commissievergadering van de commissie Duurzaamheid en Circulaire Economie van 23 februari 2023, 13 maart 2023, p. 2.

48

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

Halverwege juli 2024mmm was de informatie op de gemeentewebsite nog grotendeels hetzelfde, maar op onderdelen waren wijzigingen doorgevoerd. De belangrijkste zijn: 106 1

De Afvalwijzer Online is niet meer direct raadpleegbaar op de webpagina over grof afval. Mensen

2

moeten nu doorklikken naar de pagina over de Afvalwijzer Online zelf. Wel staat er nu direct op de webpagina over grof afval dat bewoners uit stadsdeel Centrum en Watergraafsmeer (en Weesp) een afspraak moeten maken, met een link naar het afsprakenproces. Voorheen werd dat pas zichtbaar als bewoners uit deze gebieden hun adres in

3 4

de Afvalwijzer Online invulden. Er wordt gewezen op alternatieven, zoals het verkopen van oude spullen of brengen naar kringloopbedrijven. Er wordt niet meer vermeld dat ophalen van grof afval door de gemeente gratis is, net als zelf wegbrengen naar een recyclepunt.

Informatie op website praktisch, maar over plaats en wijze gebrekkig Wij vinden de Afvalwijzer Online een handig digitaal hulpmiddel om de aanbiedregels op het eigen adres op te zoeken. Uit de Afvalwijzer Online blijkt op welke ophaaldag(en) en -tijden mensen het grof afval buiten mogen zetten. Maar de informatie over de plaats waar ze het grof afval moeten aanbieden, is beperkt. Er staat nu als instructie alleen ‘aan de rand van de stoep of op de vaste plek’. Er wordt niet op adresniveau aangegeven of er zo'n vaste plek is en waar deze zich bevindt. Locaties van containers voor restafval, papier en karton, glas, textiel en groente, fruit, etensresten en tuinafval (GFE-T)nnn zijn wel op een kaart terug te vinden. De diverse regels over de wijze van aanbieden uit het Uitvoeringsbesluit (art. 8) worden niet via de website richting bewoners gecommuniceerdooo.107 Op de webpagina over grof afval is aangeven welke spullen de gemeente ophaalt en welke spullen mensen zelf moeten wegbrengen naar een recyclepunt. Dit is extra informatie ten opzichte van art. 3 van het Uitvoeringsbesluit (zie paragraaf 3.2.3). Ook wordt erop gewezen dat bewoners al hun grof afval zelf kunnen wegbrengen naar de recyclepunten, met daarbij de adressen vermeld.

Andere mogelijkheden, zoals wegbrengen naar kringloopbedrijven, zijn recent aan de webpagina over grof afval toegevoegd.108 Het klikken op 'kleine elektrische apparaten' leidt naar een webpagina van de Rijksoverheid over het inleveren bij (verkopende) winkels.109 Ook respondenten vinden informatie op website redelijk bruikbaar met aantal verbeterpunten De overgrote meerderheid (89%) van de respondenten uit onze enquête (N=3.106) vindt de informatie op de gemeentewebsite over wat zij met hun grof afval kunnen doen zeer tot redelijk

mmm

Wijzigingen na 11 juli 2024 hebben wij niet meer in deze paragraaf meegenomen. De regels voor grof tuinafval zijn in de Afvalwijzer Online niet opgenomen bij grof afval, maar bij GFE-T. Er kan daarbij doorgeklikt worden naar een aparte pagina over tuinafval (ook bereikbaar via ‘Wat we ophalen, tuinafval’, zie figuur 3.1). Er zijn verschillende inzamelmethoden voor grof tuinafval, afhankelijk van de buurt. Allereerst zijn er de tuinkorven die in het Uitvoeringsbesluit (art. 4 onder g) ook zijn aangewezen als inzamelvoorziening voor grof tuinafval. Op een aparte pagina over tuinkorven staan onder andere een voorbeeldplaatje, de regels over wat er in mag en een kaart met de locaties. Het tuinafval wordt gratis opgehaald in de stadsdelen Noord, West en Nieuw-West op vrijdag, mits hiervoor een afspraak met de gemeente is gemaakt. In de andere stadsdelen kan het grof tuinafval bij het grof afval worden gezet. Daarnaast hebben bewoners de mogelijkheid het grof tuinafval naar een recyclepunt te brengen. Bronnen: https://www.amsterdam.nl/afval-hergebruik/afvalinformatie/ https://www.amsterdam.nl/veelgevraagd/tuinafval-weggooien-551f4-kp; https://www.amsterdam.nl/afvalhergebruik/tuinkorf-blad-snoeiafval/, https://maps.amsterdam.nl/tuinkorven/?LANG=nl, allemaal geraadpleegd op 11 juli 2024.

ooo Ter vergelijking: op de website van de GAD Gooi- en Vechtstreek, de inzamelaar van grof afval in Weesp, is een pdf te downloaden met de spelregels voor het aanbieden van grof afval (zie https://www.gad.nl/praktischeinformatie/groot-huishoudelijk-afval-2/). nnn

49

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

bruikbaar. Ruim 900 respondenten lichtten hun antwoord toe. Ongeveer een derde gaf aan nog informatie op de website te missen met als belangrijkste punten:



Bewoners die vanwege hun gezondheid of door een gebrek aan geschikt vervoer niet in staat zijn om bepaalde categorieën grof afval zelf naar een recyclepunt te brengen, hebben behoefte aan informatie hoe ze dat grof afval toch aan huis kunnen laten ophalen (N=86).



De verschillende categorieën van (grof) afval die bij het wel of niet ophalen worden genoemd, zijn niet altijd duidelijk voor de respondenten. Zo is niet voor iedereen het onderscheid tussen grote en kleine elektrische apparaten helder. Of bewoners vragen zich af waarom tuinafval wel wordt opgehaald en tuintegels niet (N=64).



Er is behoefte aan meer visuele informatie voor anderstaligen en laaggeletterden, in de vorm van afbeeldingen, kleuren of pictogrammen (N=47).

3.4.2

Informatie bij maken van een afspraak weinig uitgebreider dan op website

Op website staat dat bewoners uit Centrum en Watergraafsmeer een afspraak moeten maken Op de webpagina over grof afval staat dat bewoners uit stadsdeel Centrum en Watergraafsmeer een afspraak moeten maken voor het ophalen van grof afval. Daarbij staat een link naar het online afsprakenproces. Ook als een bewoner uit deze gebieden in de Afvalwijzer Online het eigen adres invult, krijgt deze te zien dat hij of zij een afspraak moet maken voor het ophalen van grof afval (via de online button of door te bellen naar 14020).110 Verstrekte informatie bij maken afspraak weinig uitgebreider dan op website Het Uitvoeringsprogramma afval en grondstoffen 2020-2025 noemt als voordeel van het maken van een afspraak voor het ophalen van grof afval dat de gemeente bewoners duidelijke informatie kan geven over de afvalregels of over alternatieven, zoals zelf wegbrengen naar een recyclepunt of kringloopwinkel (zie bijlage 1.2).111 De rekenkamer heeft zelf online een afspraak gemaakt (op 1 november 2023) voor het ophalen van grof afval. Zo konden we nagaan welke informatie de gemeente verstrekt aan bewoners bij het maken van een afspraak.ppp Uit onze online afspraak maken we op dat bewoners informatie krijgen op welke tijdstippen en op welke plaats (‘aan de rand van de stoep of op de plek voor grof afval’) zij hun grof afval buiten mogen zetten op de dag van de afspraak.

Dat is hetzelfde als op de website. Wat betreft de plaats en wijze van aanbieden biedt het afsprakenproces weinig extra's: alleen de maximale hoeveelheid van 2 kuub grof afvalqqq en de instructies om geen grof afval te plaatsen rondom de afvalcontainers is aanvullende informatie ten opzichte van de website. In tegenstelling tot wat werd beoogd, worden bewoners die een afspraak maken niet beter geïnformeerd over alternatieven. Alternatieven zoals de kringloopbedrijven worden helemaal niet genoemd. Verder wordt het recyclepunt alleen als alternatief gegeven voor grof afval dat niet door de gemeente wordt opgehaald. Op de website is wel aangegeven dat mensen al het grof afval naar een recyclepunt kunnen brengen.112

ppp

De rekenkamer heeft de afspraak weer afgemeld (6 november 2023). Online gemaakte afspraken konden alleen telefonisch gewijzigd of geannuleerd worden. qqq Opvallend is dat bewoners tegelijkertijd meerdere afspraken kunnen maken als ze meer grof afval hebben dan 2 kuub. Het is niet helemaal duidelijk of het gaat om meerdere afspraken op dezelfde dag of een andere afspraak op een andere dag. Beide opties zijn voor een bewoner niet erg gebruiksvriendelijk. Daarnaast is het de vraag of bewoners de omvang van het grof afval goed kunnen inschatten. Er worden wel voorbeelden gegeven.

50

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

Respondenten uit Centrum en Watergraafsmeer bezoeken vaker gemeentelijke website In de enquête zagen we dat de respondenten uit stadsdeel Centrum (70%) en uit de Watergraafsmeer (64%) vaker aangaven in de afgelopen twee jaar informatie op de gemeentewebsite te hebben opgezocht over het aanbieden van grof afval. Stadsbreed was dat 52% (N=3.106). Het online maken van een afspraak kan dus wel een middel zijn om de informatie op de gemeentewebsite onder de aandacht van bewoners te brengen.

3.4.3

Beperkte en gevarieerde instructies op straat

Om beter inzicht te krijgen in de aanwezigheid van en de duidelijkheid van de instructies op straat, hebben wij in onze enquête aan Amsterdammers gevraagd of er een vaste plek voor het neerzetten van grof afval dichtbij hun huis is (N=3.098). Daarbij hebben wij voorbeelden van aanbiedplaatsen voor grof afval laten zien (zie figuur 3.2). Als er volgens de respondent een aanbiedplaats voor grof afval aanwezig is, hebben wij gevraagd hoe de respondent weet dat het om een aanbiedplaats voor grof afval gaat. Ook hebben we gevraagd of er instructies op deze aanbiedplaats aanwezig zijn over waar, wanneer en op welke manier ze het grof afval moeten neerzetten. Wanneer er instructies aanwezig waren, hebben wij tot slot gevraagd in hoeverre de respondent deze instructies bruikbaar vindt.

Figuur 3.2 - Voorbeelden van aanbiedplaatsen voor grof afval

Links: Grof-vuil-tegel (Bron: Fotobank gemeente Amsterdam); Midden: Bord. Bron: Eigen foto rekenkamer Amsterdam; Rechts: Teksten en tekeningen op de stoep. Bron: Intern bericht gemeente Amsterdam, Green graffiti grof afval, 24 mei 2022. De meerderheid (59%) van de respondenten gaf aan dat er een vaste aanbiedplaats voor grof afval dichtbij hun huis aanwezig is. Er zijn wel grote verschillen tussen de stadsdelen: zo geven vrijwel alle bewoners uit Nieuw-West en Zuidoost (> 90%) aan dat er een vaste aanbiedplaats aanwezig is tegenover 10% in stadsdeel Centrum. Verder blijkt dat de Puccinistandaardvormgeving van de ‘grof-vuil-tegel’ het vaakst voorkomt (39%) en dan ook weer met name in de stadsdelen Nieuw-West en Zuidoost. Andersoortige markeringen, zoals

51

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

borden (6%), teksten en/of tekeningen op de stoep (6%)rrr en hekjes (1%)sss komen beduidend minder vaak voor. In stadsdeel West - het stadsdeel waar bestuurlijk was besloten niet (meer) met vaste aanbiedplaatsen voor grof afval te werken maar waar in de praktijk wel allerlei aanbiedplaatsen aangelegd zijn (zie paragraaf 3.3.2) - zijn de soorten aanbiedplaatsen het meest divers.113 Borden en hekjes komen hier dubbel zo vaak voor. In de andere stadsdelen weten bewoners vooral dat het om een vaste aanbiedplaats gaat, omdat er vaker grof afval staat (28%). Of zij zeggen het om andere redenen te weten, zoals informatiestickers op afvalcontainers, ander voorlichtingsmateriaal vanuit de gemeente of aanwijzingen vanuit buurtbewoners of de vereniging van eigenaren (19%). Als er sprake is van een vaste aanbiedplaats voor grof afval, geeft het merendeel van de respondenten aan dat er geen verdere instructies op deze vaste aanbiedplaatsen aanwezig zijn of dit niet te weten. Als er wel instructies aanwezig zijn (30%) gaat het meestal om de dagen en tijden en/of de plaats waarop het grof afval hier mag worden neergezet (circa 90%). Instructies over de manier waarop het geplaatst moet worden, zijn vrijwel niet aanwezig. Als er instructies aanwezig zijn op de vaste aanbiedplaats, vindt drie kwart van de respondenten (77%) de instructies zeer tot redelijk bruikbaar.

Ruim 200 respondenten hebben hun oordeel over de bruikbaarheid van de instructies toegelicht. Circa 35% zegt informatie te missen: Tot welk tijdstip mag je grof afval op de ophaaldag aan de weg zetten? Wat mag wel en wat mag niet aan de weg? En waar zet je het neer? Duidelijk zichtbare instructies hierover voorkomen volgens bewoners mogelijk dat er nog grof afval wordt neergezet nadat de vuilniswagen is geweest en dat grof afval bij de ondergrondse containers wordt gezet. Een klein aantal respondenten geeft overigens aan dat niet de gemeente, maar buurtbewoners zelf de instructies hebben aangebracht. Op basis van de enquêteresultaten zien we voorzichtige signalen dat vaste aanbiedplaatsen gunstig uitpakken. In Nieuw-West en Zuidoost, waar standaard met aanbiedplaatsen lijkt te worden gewerkt, ervaren de respondenten het vaakst dat hun aangeboden grof afval op tijd wordt opgehaald (92% en 96% versus gemiddeld 88% in de stadsdelen met een vaste ophaaldag). Verder lijken bewoners minder overlast te ervaren van grof afval als er een vaste aanbiedplaats aanwezig dan wanneer die er niet is (65% versus 76% ervaart zeer tot redelijk veel overlast). Bij de open antwoorden van de enquête gaven sommige respondenten ook aan behoefte te hebben aan duidelijk herkenbare aanbiedplaatsen.

Ze geven daarvoor drie redenen: 1) aan de rand van de stoep is niet altijd mogelijk of het grof afval is moeilijk zichtbaar en bereikbaar voor de inzamelingsdienst, bijvoorbeeld vanwege geparkeerde auto's; 2) grof afval wordt dan op een beperkt aantal plaatsen neergezet in plaats van verspreid over de straat en 3) het voorkomt dat mensen hun grof afval op de containerplaat zetten, waardoor de container niet geleegd kan worden.

rrr

Over deze soort aanbiedplaats weten we het volgende. In de Minervabuurt (stadsdeel Zuid) is eind 2017 een proef van zes maanden gestart, waarbij twintig aanbiedlocaties voor grof afval werden aangegeven met milieuvriendelijke verf. Met teksten over de aanbieddagen en -tijden werd ook gecommuniceerd over wanneer het grof afval op deze plaatsen neergezet mocht worden. Na een evaluatie medio 2018 lijkt het werken met deze gemarkeerde aanbiedplaatsen te zijn gecontinueerd. Bij eigen observaties van de rekenkamer eind 2023 waren de teksten op de stoep echter inmiddels niet meer zichtbaar of sterk vervaagd. Binnen de Aanpak bijplaatsingen is verder op probleemcontainercontainerlocaties soortgelijke green graffiti aangebracht. Bronnen: https://www.facebook.com/minervabuurt/, geraadpleegd op 1 december 2023; Raadsbrieven Afvaloffensief van 1 april 2021, pp. 4, 7 en 26 januari 2022, pp. 4-5. sss Uit eigen observaties weten we dat er op de Piet Heinkade kooien zijn geplaatst vanwege de harde wind. In het afvalplan van stadsdeel Oost vragen zij ook dergelijke aanbiedplaatsen vanwege harde wind op Zeeburgereiland en IJburg. Ook bij tuinkorven voor grof tuinafval worden hekken toegepast. In die zin is het opmerkelijk dat maar weinig Amsterdammers aangegeven dat deze vorm van aanbiedplaatsen voor grof afval in hun buurt aanwezig zijn.

Bron: Gemeente Amsterdam, Afvalplan 2023 Stadsdeel Oost, p. 17; https://www.amsterdam.nl/afvalhergebruik/tuinkorf-blad-snoeiafval/, geraadpleegd op 11 juli 2024.

52

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

Project Grof aanbiedlocaties op orde leidt niet tot eenduidigere instructies op straat In paragraaf 2.3.3 (R8) zagen we dat een van de beleidsmaatregelen voor grof afval gericht is op het op orde brengen van de aanbiedlocaties voor grof afval. Omdat de besluitvorming over de aanbiedplaatsen op stadsdeelniveau plaatsvindt, was er lang geen gemeentelijk onderdeel overkoepelend verantwoordelijk voor de aanbiedplaatsen voor grof afval. Daarmee ontbrak een goed overzicht op alle aanbiedplaatsen in de stad en zij werden ook niet eenduidig beheerd. De directie A en G constateert dat er een situatie is ontstaan van variatie in de (soorten) aanbiedplaatsen voor grof afval in de stad, die bovendien niet altijd in beeld zijn en niet altijd formeel zijn vastgesteld. Dat zorgt volgens de directe A en G voor problemen in de communicatie richting bewoners over het aanbieden van grof afval op deze aanbiedplaatsen en vervolgens het handhaven daarop.

Daarnaast voldoen de bestaande aanbiedplaatsen niet altijd aan de eisen en richtlijnen uit het Stedelijk kader bepalen locaties inzamelvoorzieningen.ttt Zij zijn niet altijd goed bereikbaar of zelfs onveilig voor de inzamelingsdienst.114 Met het project Grof aanbiedlocaties op orde (opdracht eind 2022, gestart in mei 2023) wil de directie A en G de aanbiedplaatsen voor grof afval 1) in beeld brengen; 2) op orde brengen in lijn met de eisen en (zo veel mogelijk de) richtlijnen uit het stedelijk kader; 3) formaliseren met een veegbesluit per stadsdeel; 4) communiceren richting bewoners en 5) in beheer brengen bij de directie A en G. (Zie voor meer informatie over de inhoud en status van het project bijlage 2).115 Wij constateren dat het project in potentie bijdraagt aan betere communicatiemogelijkheden richting bewoners over de locaties van de aanbiedplaatsen, die nu ontbreken in de Afvalwijzer (zie paragraaf 3.4.1). Tegelijkertijd leidt het project niet direct tot eenduidig werken met (soorten) aanbiedplaatsen door de stad en daarmee ook niet tot meer uniformiteit in de instructies voor bewoners op straat.

Het project is gericht op het orde brengen van de bestaande aanbiedplaatsen in lijn met de stedelijke beleidsregels en niet op het aanleggen van nieuwe aanbiedplaatsen door de hele stad.uuu Tijdens het rekenkameronderzoek was verder nog onbekend of de bestaande aanbiedplaatsen conform de Puccinistandaardvormgeving (‘grof-vuil-tegel’) gemarkeerd zullen worden. Naast de Puccinistandaardvormgeving waren bijvoorbeeld andere opties: tijdelijke markeringen in de openbare ruimte en het informeren van bewoners via de Afvalwijzer of met buurtcommunicatie. In de gevoerde gesprekken heeft de ambtelijke organisatie verder benoemd dat lokaal maatwerk soms nodig blijft, zoals de kooien op de Piet Heinkade vanwege harde wind.116

ttt

Halverwege 2023 was een grove inschatting dat 20% voldoet aan alle stedelijke eisen en richtlijnen. In het Stedelijk kader bepalen locaties inzamelvoorzieningen staat dat als er niet kan worden voldaan aan alle richtlijnen, dat in het aanwijzingsbesluit aangegeven en (desgevraagd) gemotiveerd moet worden. In onze eigen inventarisatie van aanwijzingsbesluiten zien we dit niet terugkomen. Er wordt alleen gesteld dat de locaties zijn gekozen ‘gelet op’ of ’met inachtneming van’ het stedelijk kader. Bronnen: Directie A en G, Flap MT-vergadering van 19 juli 2023, Kennisnemen van de stand van zaken project grof aanbiedlocatie op orde; Gemeente Amsterdam, Stedelijk kader bepalen locaties inzamelvoorzieningen, geldend vanaf 14 april 2021. uuu In de conceptversie van de strategie voor grof afval (zie paragraaf 2.3.3, R9) lezen we dat de gemeente vaste aanbiedplaatsen geen duurzame keuze vindt. Bewoners kunnen dan continu hun grof afval op deze plaatsen aanbieden, wat bijplaatsingen aantrekt en leidt tot vervuiling van het grof afval. Dit gaat ten koste van een hoogwaardige verwerking. Bij de langetermijnvisie van zelf wegbrengen of ophalen op afspraak bij de voordeur zouden vaste aanbiedplaatsen overbodig worden.

De keuze om binnen het project Grof aanbiedlocaties op orde nu niet door heel de stad aanbiedplaatsen aan te gaan leggen, sluit dus wel aan op deze toekomstvisie waarbij grof niet meer op straat zal worden aangeboden. Bron: Directie A en G, Grof - niet meer op straat. Strategie voor het duurzaam inzamelen van grof huishoudelijk afval nu, straks en later, conceptversie van september 2023, pp. 9, 16.

53

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

4

Uitvoering in opzet en uitvoeringspraktijk In dit hoofdstuk behandelen we de deelvraag: Is de aanpak van grof afval afdoende vastgelegd in procesbeschrijvingen?

Beantwoording deelvraag op hoofdlijnen Voor het merendeel van de processen rondom de inzameling en verwerking van grof afval en de samenwerking binnen de gemeente geldt dat ze zijn vastgelegd of grotendeels zijn vastgelegd. Die vastlegging draagt er in opzet aan bij dat het college doelen op een efficiënte wijze kan bereiken. Het proces rondom het budgetteren van grof afval is onvoldoende vastgelegd en de beschrijvingen van een aantal andere deelprocessen zijn te summier. Zo zijn taken en verantwoordelijkheden van de managementlagen binnen de directie Afval en Grondstoffen (hierna: directie A en G) en de handhaving en toezicht op grof afval niet afdoende beschreven. Dit alles heeft tot gevolg dat de omvang van het budget voor grof afval onduidelijk is, dat sturen op het budget complex is en dat in de praktijk niet is vast te stellen of er gehandhaafd is op onjuist aangeboden grof afval. Het beschrijven van processen en het uitvoeren daarvan zijn belangrijke randvoorwaarden voor het doelmatig en doeltreffend handelen van de organisatie. Doelen, en daarmee procesbeschrijvingen, kunnen echter tegenstrijdig zijn. Zo is aan de ene kant het beleidsdoel van een schone stad vertaald in de opdracht aan uitvoeringsmedewerkers om de wijk schoon op te leveren.

Aan de andere kant heeft de gemeente de doelstelling om zoveel mogelijk grof afval afzonderlijk in te zamelen, om zo de doelstelling van een afvalvrije stad te realiseren. Waardestromen zoals karton en matrassen worden nu niet afzonderlijk ingezameld als ze bij ander grof afval zijn geplaatst. De doelstelling van een schone stad staat ook op gespannen voet met het efficiënt inzamelen van grof afval. Naast de vaste inzamelroutes wordt grof afval afzonderlijk ingezameld naar aanleiding van meldingen. Daarbij melden verschillende actoren grof afval, en is de rolverdeling tussen TAM en de afdeling Grof onduidelijk. Dit heeft veel rijbewegingen tot gevolg en brengt veel handmatige administratieve handelingen met zich mee. Beschreven is dat inwoners uit het Centrum en de Watergraafsmeer een afspraak moeten maken voor het laten ophalen van hun grof afval. De praktijk is dat de gemeente ook in die wijken het grof afval ophaalt op vaste dagen. De gemeente gebruikt de afspraakinformatie niet en communiceert ook niet met inwoners dat ze in plaats daarvan op vaste dagen inzamelt. Doeltreffend en doelmatig werken is niet alleen afhankelijk van het vastleggen van het proces. De praktijk laat zien dat de ervaring van chauffeurs en hun grote kennis van het inzamelgebied een positieve invloed hebben op het doeltreffend en doelmatig werken.

Het college heeft een aantal plannen die op langere termijn kunnen bijdragen aan het doeltreffender en doelmatiger inzamelen van grof afval, waaronder het herschikken van de werflocaties, het uitstootvrij maken van het wagenpark en het afzonderlijk inzamelen van matrassen. Tegelijkertijd kampt de gemeente de komende periode met personeelstekorten vanwege een structureel hoog ziekteverzuim, natuurlijk verloop en een krappe arbeidsmarkt, terwijl de stad en de hoeveelheid grof afval aan het groeien is en er steeds meer beperkingen komen voor zwaar verkeer. Ook de beperkt beschikbare ruimte op het elektriciteitsnet, de hoge aansluitkosten daarop en (financiële) beperkingen om het wagenpark te elektrificeren, beïnvloeden de doeltreffendheid negatief. De hogere inhuurkosten die hiervan waarschijnlijk het gevolg zullen zijn, hebben een negatief effect op de doelmatigheid.

54

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

Onderzoeksverantwoording en leeswijzer Voor dit onderdeel van het onderzoek gebruikten we verschillende onderzoeksmethoden: •

Documentanalyse: in totaal werden 96 documenten, deels aangeleverd door de ambtelijke

•

organisatie, bestudeerd en meegenomen in dit hoofdstuk. Interviews: in totaal voerden we zes gesprekken met tien medewerkers van de directie Afval en Grondstoffen. Aanvullend is diverse malen extra informatie uitgevraagd of geverifieerd bij de ambtelijke organisatie. Observatierondes: twee leden van het onderzoeksteam zijn in december drie keer mee geweest als bijrijder (belader) van een grofvuilwagen ('grofkipper').

•

In dit hoofdstuk zijn we nagegaan in hoeverre de deelprocessen voor de inzameling van grof afval zijn vastgelegd. Het gaat hier om de processen van inzameling en verwerking van grof afval, de samenwerking met andere organisatieonderdelen van de gemeente en het budgetteringsproces rondom grof afval. Per deelproces beschrijven we op basis van opgehaalde signalen in hoeverre de procedures zijn uitgevoerd of dat daarvan is afgeweken in de uitvoeringspraktijk. Ook beschrijven we de ontwikkelingen die van invloed zijn op de uitvoeringspraktijk. Tot slot hebben wij op basis van deze bevindingen ingeschat in hoeverre de vastlegging, uitvoering en ontwikkelingen van het deelproces van invloed zijn op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval door de gemeente Amsterdam. In tegenstelling tot de andere hoofdstukken hebben wij onze bevindingen per deelproces samengevat in een tabel. De lezer treft daardoor in dit hoofdstuk geen doorlopende tekst aan. Die teksten staan wel in bijlage X met daarin de achterliggende analyses per deelproces.

4.1 Inzameling 4.1.1

Aansturing fractie grof afval

In dit onderdeel beschrijven we het inzamelproces, de verantwoordelijkheden, de taakverdeling binnen de directie Afval en Grondstoffen (hierna: directie A en G) en de nadere regels om sturing en uitvoering te geven aan het inzamelen van de fractie (de afvalstroom) grof afval. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd

Niet vastgelegd

    

 

Inzamelproces Takenpakket beladers (uitzendkrachten)

Taken en verantwoordelijkheden Prestatiedialogen: vorm, rollen en frequentie

Gedragsregels Roosterregeling Stadsbeheer Prestatiedialoog: verplichting tot het voeren van (sturings)gesprekken met medewerkers aan de hand van vier KPI's (verzuim, meldingen, tonnages en schades)

Aansluiting met de praktijk



Prestatiedialogen vinden plaats, de frequentie en vorm ervan verschilt.

55

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval



Aanvullend op de vastgelegde procedures en KPI's krijgen medewerkers de mondelinge opdracht om aanbiedlocaties en de wijk schoon op te leveren, ook buiten de vaste ophaaldagen.

 

Enkele teamleiders sturen op aanvullende KPI's, zoals storttijden. Problemen in de roostersoftware zorgen voor een onjuiste berekening van het overwerk en de verlofuren.

Relevante ontwikkelingen



Hoog en hardnekkig ziekteverzuim: de organisatie slaagt er sinds 2020 niet in om het verzuimpercentage te verlagen naar het gemeentelijk niveau. Het capaciteitsverlies bij de hele directie A en G ten gevolge van het ziekteverzuim in 2023 werd geschat op € 4,62 miljoen.



Personele bezetting: de afdeling Inzameling anticipeert in een strategisch personeelsplan op verdere groei van de stad (toename van 40.000 ton grof afval tot 2030), extra capaciteitsbehoefte van twintig fte’s, het verminderen van het ziekteverzuim en het personeelsverloop (gemiddeld tien collega’s die jaarlijks met pensioen gaan). In 2024 is het inhuurbudget gestegen tot € 7,3 miljoen (2023: € 4,5 miljoen), waarvan € 2 miljoen is bestemd voor de inzameling van grof afval.



Bereikbaarheid en onderling contact chauffeurs: sinds 2024 beschikken alle chauffeurs over een werktelefoon. Het is daardoor niet meer nodig om naar de werf terug te rijden om meldingen over grof afval op te halen.



Vanaf medio 2025 gebiedsgerichte inzameling: de directie A en G is voornemens om vanaf medio 2025 al het afval (inclusief grof afval) gebiedsgericht in te zamelen; ook de organisatiestructuur van de directie A en G zou hierop worden aangepast. In 2024 is de organisatie nog ingericht op het afzonderlijk inzamelen van de verschillende afvalstromen ('fracties').

Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling



Veel processen zijn vastgelegd. Dat geldt niet voor taken en verantwoordelijkheden en de verdere invulling van prestatiedialogen.



De praktijk komt grotendeels overeen met procedures. Daar waar procedures niet helder zijn, wordt er een eigen invulling aan gegeven.



Uitvoeringsmedewerkers krijgen de mondelinge opdracht: een schone straat. Een gedeeld beeld over een schone straat bestaat niet. Een schone straat is niet geconcretiseerd en wordt niet gemeten met een KPI.



Het hoge en hardnekkige ziekteverzuim leidt, in combinatie met de groei van de stad en daarmee de groei van het aanbod van grof afval, tot een tekort aan bemensing. Dit leidt tot meer externe inhuur (en hogere kosten). En, zolang de werkvoorraad voor de inzameling blijft groeien, tot achterstanden in de inzameling en een meer vervuild straatbeeld.



Wij verwachten dat er minder rijbewegingen nodig zijn door het beschikbaar stellen van zakelijke telefoons aan chauffeurs. Met deze telefoons kunnen chauffeurs sneller reageren op meldingen, waardoor informatie binnen teams gemakkelijker kan worden uitgewisseld.

4.1.2

Voertuigen

Het onderdeel ‘voertuigen’ gaat over het proces van het wagenparkbeheer, inclusief nadere regels voor hoe om te gaan met de voertuigen en het melden en afhandelen van schade, met als doel dat zo veel mogelijk voertuigen beschikbaar zijn voor het inzamelen van grof afval. In de bijlage staan de achterliggende analyses.

56

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval

Vastgelegd

Niet vastgelegd

  



Omvang en staat van het wagenpark

N.v.t.

Procedure schademelding en afhandeling Richtlijnen voor omgang dienstvoertuigen (inclusief tachograaf)



Formulieren en registratie van de staat van het voertuig (aanvang en einde dienst)

Aansluiting met de praktijk



Het merendeel van de chauffeurs rijdt op een vaste wagen, waardoor de staat van het voertuig efficiënt kan worden geregistreerd.



Niet alle medewerkers houden zich aan de voorschriften, bijvoorbeeld als het gaat om het schoon (gestort) inleveren van een voertuig, met als gevolg dat het voertuig niet direct inzetbaar is. Ten minste één chauffeur is hierop aangesproken door diens teamleider.

Relevante ontwikkelingen



Groeiende inhuur wagens met chauffeur: sinds 2020 worden steeds vaker wagens met chauffeur ingehuurd bij particuliere bedrijven om zowel incidentele als structurele tekorten in de bezetting op te vangen. Voor deze structurele inhuur zijn volgens de ambtelijke organisatie structurele middelen beschikbaar. Incidentiele inzet wordt bekostigd vanuit de incidentele coalitiemiddelen reiniging.



Gewichts- en emissiebeperkingen: de afdeling Inzameling moet zich meer en meer aanpassen aan gewichts- en emissiebeperkingen voor zwaar verkeer; nu gelden deze met name in de binnenstad, maar deze worden uitgebreid naar andere stadsdelen.



Grote uitdagingen bij realisatie uitstootvrij wagenpark gemeente: Amsterdam heeft de wens om in 2030 een uitstootvrij wagenpark te realiseren. De directie A en G schat in dat zeroemissie in 2030 erg moeilijk haalbaar is. In 2023 is slechts 2% van de voertuigen zero-emissie, onder meer vanwege hoge kosten (de kosten voor de aanschaf van een elektrische wagen zijn ruim 1,5 tot 3 keer hoger dan een reguliere wagen), de beperkt beschikbare ruimte op het elektriciteitsnet en de hoge kosten voor een aansluiting daarop.

Bijdrage aan een doeltreffende en doelmatige inzameling



Informatievoorziening rondom voertuigen is op orde, administratieve lasten voor chauffeurs zijn beperkt (afvinklijsten).



Wij merken op dat het bereiken van een afvalvrije stad wordt vertraagd, doordat er te weinig voortgang is geboekt met het uitstootvrij maken van het wagenpark. Dit kan leiden tot extra (inhuur)kosten, onder meer door gewichtsmaatregelen en verdere emissiebeperkingen in de stad.

4.1.3

Huisvesting

Het onderdeel huisvesting gaat over de werven en overslagpunten (plekken waar volle inzamelvoertuigen worden gelost), de locatie van het wagenpark van de afdeling Grof (van waaruit medewerkers hun dienst beginnen, pauzeren en eindigen) en de aldaar aanwezige faciliteiten. In de bijlage staan de achterliggende analyses. Vastgelegd

Niet vastgelegd

 



Vier werflocaties inzameling grof afval Directie Stadswerken is

Informatie over de staat van de gebouwen op de werven

verantwoordelijk voor werfbeheer

57

Rekenkamer Amsterdam – Onderzoeksrapport – Grof afval



Informatie over twee van de vier



werven staat op intranet