03 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 1 NDSM-werf West

93

REKENKAMER AMSTERDAM van gebiedsontwikkelingsteams wordt bezuinigd, is ons op dit moment niet duidelijk. Wij lazen wel in de Actualisatie Meerjarenperspectief Grondexploitaties 2022: “Door efficiënter te werken wordt er bijvoorbeeld nu al maximaal bespaard op de proceskosten zonder dat de bouwproductie in gevaar komt.”169

10.3.6

Participatie

Het vraagstuk: échte participatie? De verdubbeling van het woonprogramma voor de NDSM-werf West in 2020 was een ‘actualisatie’ zonder actieve participatie. Er wordt ingezet op participatie in de uitwerking. Breder in Noord leeft echter het gevoel dat de vele ontwikkelingen de bewoners overkwamen. Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Investeringsbesluit 2013 Voorafgaand aan het Investeringsbesluit 2013 heeft de gemeente participatie georganiseerd. In de planvorming had de gemeente overleg met ontwikkelende partijen, maatschappelijk betrokken partijen, en een ondernemersvereniging. Daarnaast was er inspraak mogelijk op het Investeringsbesluit 2013 en het Bestemmingsplan 2014. In 2013 was het de bedoeling van de gemeente om in de uitvoering allerlei partijen te betrekken bij bijvoorbeeld het maaiveldontwerp en het versterken van de sociale cohesie. Actualisatie Investeringsbesluit 2020 Bij de Actualisatie Investeringsbesluit 2020 was geen inspraak, en heeft de gemeente ook geen participatie georganiseerd. Het projectteam redeneerde dat de Actualisatie 2020 geen herziening is, omdat er geen nieuwe beleidsaspecten zijn. De wettelijk verplichte inspraak op de herziening van het bestemmingsplan vond wel plaats. De gemeente zet in op participatie van omwonenden en andere belanghebbenden bij uitwerking van inrichting van (groene) verblijfsgebieden.

Daarnaast organiseert de gemeente jaarlijks een informatiemarkt voor huidige bewoners, (mogelijk) nieuwe bewoners, omwonenden en ondernemers. Participatie in de uitvoering van de NDSM-werf West We beschrijven in paragraaf 16.2.4 de participatie bij het ontwerp van het tijdelijke park op Helling 5, in 2021 en 2022. Een ander voorbeeld dat het projectteam geeft van participatie in de uitvoering van de NDSM-werf West, is de NDSM-kade in 2018 en 2019. Met name de zittende ondernemers op en nabij de NDSM-kade zijn via meerdere bijeenkomsten op de hoogte gebracht van het ontwerp voor de herinrichting van de NDSM-kade. Zij konden toen suggesties inbrengen. Het projectteam geeft ook aan dat voor de inrichting van de openbare ruimte sinds 2018-2019 per kavel de ontwerpen ter inzage zijn gelegd. De gemeente nodigde bewoners uit om hierop te reageren via huis-aanhuisbrieven.170

94

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Perspectief van bewoners: Noorderlingen willen echt meepraten over het totaalplaatje Ervaringen op de NDSM-werf West Invloed hebben op de ontwikkeling was niet een van de belangrijkste onderwerpen voor de mensen die meededen aan onze indicatieve enquête over de NDSM-werf West.171 In de groepsgesprekken hebben wij wel specifiek gevraagd naar participatie bij de inrichting van groen in de openbare ruimte van de NDSM-werf West. Onder de elf mensen die deelnamen aan de groepsgesprekken was niemand die daar ervaring mee had. Er had wel iemand over groen gehoord op de jaarlijkse informatiemarkt. En er was iemand die was uitgenodigd om mee te denken over het tijdelijke Hellingpark, maar uiteindelijk niet had meegedaan. Ook vertelde iemand actief te hebben meegewerkt aan de plannen voor de vergroening van de NDSM-werf Oost, en aan het Investeringsbesluit 2013.172 Ervaringen breder in stadsdeel Noord Er is veel meer woningbouw in Noord dan op de NDSM-werf West. Betrokken bewoners in stadsdeel Noord vonden in 2021 dat de participatie over onder andere woningbouw in Noord niet goed ging. Achttien bewonersgroepen richtten toen ‘Red Amsterdam Noord’ op. Red Amsterdam Noord wil echt meepraten en meebeslissen over het totaalplaatje. Serieuzer dan tot nu toe. Daarom maakten ze zelf een participatieprotocol.

In de Aanpak Noord gaat de gemeente samenwerken met Red Amsterdam Noord.173 Projectteam NDSM-werf: geen actieve participatie in 2020, wel in uitwerking De verdubbeling van het maximumprogramma voor woningbouw in 2020 had een argument kunnen zijn voor actieve participatie van bewoners, omwonenden en ondernemers. De gemeente koos hier niet voor. Het projectteam redeneerde dat het verhogen van het maximum voor woningbouw paste in wat eerder bedacht en onderzocht was, zoals de Milieueffectrapportage 2010 die voor het Investeringsbesluit 2013 was opgesteld. Het plan was in 2013 beperkt vanwege de crisis. Nadat de economie en de woningmarkt weer aantrokken, heeft het projectteam in 2020 gekeken wat minimaal nodig was om verdere woningbouw mogelijk te maken.174 Het projectteam zet wel in op participatie in de uitwerking van (groene) verblijfsgebieden.

10.3.7

Snelheid

Het vraagstuk: de keerzijde van snelheid met focus op voortgang woningbouw Een terugkerende factor bij de ontwikkeling van de NDSM-werf West is de noodzaak vaart te maken en te houden. Dat is begrijpelijk, mede gezien de maatschappelijke wens om snel meer woningen te bouwen en ontwikkelingen op de woningmarkt. Maar de gewenste snelheid kan ook negatieve gevolgen hebben. Dan ontbreekt het bijvoorbeeld aan tijd om voldoende te reflecteren op de richting die de ontwikkeling op gaat. Het kan dan voorkomen dat niet wordt nagedacht over mogelijke betere oplossingen voor vraagstukken die in de NDSM-werf West spelen of dat vraagstukken niet de aandacht krijgen die ze verdienen. Over het geheel van afwegingen die voor de ontwikkeling van de NDSM-werf West zijn gemaakt zien wij als leidende overweging vaak de voortgang van de bouw van vooral woningen.

95

REKENKAMER AMSTERDAM

Samenvatting van belangrijkste gebeurtenissen voor dit vraagstuk Het projectteam staat onder continue druk om voldoende voortgang in de ontwikkeling en, in het bijzonder, de bouw van woningen. Dit betekent dat, waar mogelijk, het projectteam zo goed mogelijk probeert in te spelen op wensen van de markt bij de bouw van woningen in het gebied. Een voorbeeld hiervan is dat het projectteam in 2019/2020 vooral snel een hoger maximum voor woningbouw mogelijk wilde maken. De reden hiervoor was de voortgang van de woningbouw. Er is toen gekozen om in de actualisatie in 2020 verder heel beperkt aanpassingen door te voeren. Daar was namelijk in feite geen tijd voor. Tegelijkertijd zijn er factoren, soms buiten de invloedssfeer van het projectteam, die de druk juist verhogen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het gebrek aan ambtelijke capaciteit of het stilleggen van de ontwikkeling in afwachting van de keuze voor een aanlandingsplek voor de brug over het IJ. De nadruk op voortgang en de druk die daarop ontstaat leidt tot een prioriteitstelling waarbij het projectteam kiest voor wat in ieder geval moet worden gerealiseerd: woningproductie. Obstakels daarvoor worden zo snel mogelijk opgelost. Maar de tijd om te reflecteren op de gemaakte keuzes om voortgang te boeken is beperkt. Bijvoorbeeld het feit dat weliswaar de woningproductie op streek is, maar dat het veelal gaat om kleine woningen.

Projectteam NDSM-werf: wil snel de bouw faciliteren, en mist soms tijd voor reflectie Het projectteam geeft aan trots te zijn op de geboekte voortgang bij de woningproductie in de NDSM-werf West. Zij zien dat zij succesvol belemmeringen daarvoor wegnemen. Tegelijkertijd merken ze ook dat ze weinig tijd hebben voor reflectie en de vraag of er nu daadwerkelijk een goed stuk stad wordt gebouwd.175 Aanvullend wijzen zij erop dat woningbouw al sinds de vorige collegeperiode uitdrukkelijk geldt als een bestuurlijk speerpunt en dat het belang daarvan ook bij de besluitvorming over de actualisatie van het Investeringsbesluit in 2020 (opnieuw) door de gemeenteraad is bevestigd. De bouwproductie op de NDSM-werf West bestaat voor ongeveer 80% uit woningbouw. Het projectteam vindt het daarom logisch dat – naast de maatschappelijke en bestuurlijke noodzaak – woningbouw als leidend thema op de NDSM-werf West wordt gezien. Tegelijkertijd vinden zij het zorgdragen voor een goede, veilige en leefbare openbare ruimte met ruimte voor groen en sport gedurende deze ontwikkeling cruciaal.176

96

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1

Reconstructie verloop van het project 11 Planhistorie 2003-2013 11.1 Historie NDSM-werf als scheepswerf De NDSM-werf West is een deelgebied van de NDSM-werf (zie kaart 12.3). De NDSM-werf in Amsterdam Noord kent een rijke historie als scheepswerf van de Nederlandsche Doken Scheepsbouwmaatschappij (NDSM). De scheepswerf heeft vooral in de tijd van de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog een periode van grote bloei gekend met scheepsnieuwbouw rond vijf scheepshellingen en diverse loodsen. De NDSM ging in 1984 failliet, waarna het terrein en de opstallen eigendom werden van de gemeente Amsterdam. Na het faillissement van de werf is een aantal gebouwen buiten gebruik geraakt. Er ontstond een periode van leegstand en verval.177 De grote leegstaande industriële gebouwen waren interessant voor een groep nieuwe gebruikers zoals kunstenaars, theatermakers en architecten die op zoek waren naar betaalbare werkruimtes. De NDSMwerf ontwikkelde zich tot een broedplaats van creativiteit en een cultureel evenemententerrein. Het ad hoc ontwikkelmodel van de NDSM-werf tot creatieve broedplaats werd in de loop van de jaren onhoudbaar door toenemende gebruiksdruk en oplopende kosten voor onderhoud van het gebied.178 De gebiedsontwikkeling op de NDSM-werf kent een lange voorgeschiedenis waarin besluiten werden genomen die invloed hebben gehad op de ontwikkeling van de NDSMwerf West.

In de navolgende passages beschrijven we de belangrijkste besluiten en plannen vanaf het Structuurplan Amsterdam (2003) tot het Investeringsbesluit (2013). We starten met het beschrijven van de plannen en besluiten vanaf het Structuurplan Amsterdam 2003 omdat dit het eerste plan is waarin gesproken wordt over het toevoegen van woningen op de NDSM-werf West. In de plannen en besluiten die voorafgingen aan 2003 lag de focus op het creëren van een werkgebied zonder woningen. De financiële verantwoordelijkheid voor de planontwikkeling van de NDSM-werf West lag tot 2008 bij stadsdeel Noord. In 1997 werd een stedenbouwkundig plan, inclusief grondexploitatie en kredietbesluit vastgelegd voor de NDSM-werf Zuid door de stadsdeelraad Amsterdam Noord. Dit plan was gericht op de realisatie van een modern bedrijfsterrein. 179

11.2 Planhistorie 2003-2007 Structuurplan Amsterdam (2003) Het startpunt voor de transformatie van de NDSM-werf naar een woon-werk gebied is het in 2003 gemeentelijk vastgelegde Structuurplan Amsterdam, Kiezen voor Stedelijkheid. Het structuurplan beschrijft de gewenste ontwikkeling van de stad en vormt het kader voor ruimtelijke ontwikkelingen. In dit document wordt de NDSM-werf aangewezen als

97

REKENKAMER AMSTERDAM toekomstig gemengd stedelijk gebied waarin naast werken ook wonen mogelijk moet worden gemaakt (zie kaart 11.1).180

Kaart 11.1 - NDSM-werf weergeven als stedelijk woon-werkgebied

Bron: Structuurplan Amsterdam, 2003 (bewerking RMA).

Stedenbouwkundig Plan NDSM-werf Zuid (2003) Ter vervanging van het stedenbouwkundig plan uit 1997 wordt in 2003 een nieuw stedenbouwkundig plan opgesteld voor de NDSM-werf West (let op: indertijd aangeduid met Zuid!) met bijbehorende grondexploitatie en kredietverhoging. Waar het oude plan vooral was gericht op de realisatie van een modern bedrijfsterrein, beoogt het plan uit 2003 meer te zijn dan een bedrijvengebied. Het zet in op de realisatie van een werkgebied met bedrijven, kantoren en ateliers in een hoge bebouwingsdichtheid. De functie wonen is in dit plan echter nog niet vertegenwoordigd. Een uitzondering is de vermelding van afspraken tussen de wethouder Stedelijke Ontwikkeling en stadsdeel Amsterdam-Noord over de bouw van tijdelijke studentenwoningen op het NDSM-terrein in 2004. 181 Uitvoeringsstrategie Plabeka (2007) In 2007 wordt in het kader van de uitvoeringsstrategie van het Platform

98

GEBIEDSONTWIKKELING EN BETAALBARE WONINGEN - ONDERZOEKSRAPPORT DEELONDERZOEK 1 Bedrijventerreinen en Kantoorlocaties (hierna: PlabekaXLIII) besloten dat een deelXLIV van de ruimte voor kantoren in de oude plannen wordt omgezet naar woonbestemming. De uitvoeringsstrategie is door alle gemeenten formeel bekrachtigd en daarmee leidend bij de plannen voor nieuwe kantoor- en bedrijfsruimte in de regio. Het besluit om in de NDSMwerf West ruimte voor kantoren om te zetten naar ruimte voor woningen werd genomen als gevolg van een overaanbod op de Amsterdamse kantorenmarkt.182

11.3 Planhistorie 2008-2013 Aanwijzing NDSM-werf als grootstedelijk project (2008) Eind 2007 is besloten dat de gebiedsontwikkeling op de NDSM-werf een grootstedelijk project zou worden. Daarmee werd de financiële verantwoordelijkheid voor de planontwikkeling per 1 januari 2008 overgedragen van stadsdeel Noord naar de centrale stad.183 Strategiebesluit NDSM-werf (2008) Conform de stappen uit het gemeentelijke Plan- en Besluitvormingsproces (Plaberum) uit 2006 start de planvorming voor nieuwe gebiedsontwikkelingsprojecten met het opstellen van een strategienota en een strategiebesluit. Hierin wordt aandacht besteed aan de planvorming met betrekking tot de bevolkingssamenstelling in relatie tot de omliggende buurten, het maatschappelijk programma op buurt- en stadsniveau, duurzaamheidsaspecten en gerelateerde projecten (infrastructuur, groen openbare ruimte, land). Na vaststelling van het strategiebesluit vindt volgens het Plaberum verdere besluitvorming over het project stapsgewijs plaats in achtereenvolgens een projectbesluit en een investeringsbesluit.184 In 2008 stelde het college van burgemeester en wethouders het Strategiebesluit NDSMwerf 2008 vast. Hierin is de koers verder verkend om de NDSM-werf te transformeren tot een gebied met een gemengd stedelijk programma.185 Het Strategiebesluit NDSM-werf 2008 betreft het gehele plangebied van de NDSM-werf (zie kaart 11.2).

Het idee is om de gehele NDSM-werf in de toekomst te laten bestaan uit 55% niet-wonen (creatieve bedrijven, kantoren, onderwijs, cultuur, leisure en retail) en 45% wonen (maximaal circa 2.500 woningen). Daarnaast wordt in het besluit de nadruk gelegd op behoud, inpassing en hergebruik van de in 2008 tot het als monumentaal aangemerkt complex met XLV

XLIII In het Platform Bedrijventerreinen en Kantoorlocaties (Plabeka) werken gemeenten (o.a.

Almere, Amsterdam, Haarlem, Haarlemmermeer en Zaanstad) samen met Flevoland, Noord-Holland en de Stadsregio Amsterdam om als Noordvleugel beter in te kunnen spelen op de wensen van het internationale bedrijfsleven. Het doel van Plabeka is om voldoende ruimte en kwaliteit van werkmilieus in de Metropoolregio Amsterdam te creëren. Op de zesde Noordvleugelconferentie (16 februari 2007) werd de uitvoeringsstrategie Plabeka vastgesteld. XLIV Het gaat in totaal om 140.000 m² kantoor dat omgezet wordt naar woonbestemming. XLV In 2003 heeft stadsdeel Noord een cultuurhistorische effectrapportage (CHER) laten uitvoeren voor de Noordelijke IJ-oever. Hierin is de cultuurhistorische waarde van het gebied beschreven. Verschillende elementen op de NDSM-werf hebben als 'ensemble' in 2008 de status van rijksmonument gekregen.

99