03 Evaluatie lokale enquêtes gemeenteraad Amsterdam

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

Uitgevoerd door: T. de Vos Inhoudelijke begeleiding: mr. dr. I. de Haan In opdracht van: gemeenteraad van Amsterdam Datum: 6 november 2023

VOORWOORD

Voor de gemeenteraad is het enquêterecht het zwaarste instrument om het college van burgemeester en wethouders te controleren. Andere instrumenten zijn schriftelijke en mondelinge vragen en de interpellatie. Bij de discussie over het rapport van de enquêtecommissie Afval Energie Bedrijf (AEB), waarbij de gemeenteraad heeft ingestemd met de conclusies en overnemen van de aanbevelingen daarvan, is een motie 865.21 van de leden Nadif, Vink, Boutkan, Flentge en Kiliç inzake evaluatie enquêtecommissie aangenomen met als doel het gebruik van het enquêterecht te verbeteren Deze motie vormde niet alleen het vertrekpunt maar tevens de hoofdvraag bij dit onderzoek. Er is bij dit onderzoek gekeken naar drie raadsenquêtes: Afval Energie Bedrijf (2020), Financiële functie Amsterdam (2015) en Noord/Zuidlijn (2009). Drie keer wilde de gemeenteraad van Amsterdam de waarheid achterhalen. Drie keer ging het om grote financiële risico's. Drie keer wilde de gemeenteraad zijn tanden laten zien. De voornoemde motie roept op tot reflectie om te leren en zodoende de controlerende functie van de gemeenteraad te verbeteren. In het onderzoek van Tessa de Vos dat begeleid is door mr. dr. I. de Haan en de raadsgriffie Amsterdam, passeren vele interessante aspecten de revue. Aan iedereen die geïnteresseerd is in de lokale democratie, raad ik het lezen van dit onderzoek aan.

Dat geldt zeker voor leden van een enquêtecommissie: meer kennis bevordert de kwaliteit van de enquête. Ook raadsleden doen er verstandig aan om kennis te nemen van het enquêterecht. Vaak kunnen met een gewoon onderzoek dezelfde resultaten worden geboekt. Hoe het ook zij, ik ben benieuwd naar het vervolg van het enquêterecht voor de Amsterdamse gemeenteraad.

Kune Burgers, voorzitter presidium gemeenteraad van Amsterdam

2

Inhoud Hoofdstuk 1 Inleiding ............................................................................................................. 6 1.1. Aanleiding onderzoek .............................................................................................. 6 1.2.

Het enquêterecht in het kort .................................................................................... 6

1.3.

Onderzoeksvraag en onderzoeksmethoden .............................................................. 7

Hoofdstuk 2 De verwachtingen van het gebruik van het lokale enquêterecht ........................... 9 2.1. Inleiding ...................................................................................................................... 9 2.2. Voorbereiding op de lokale enquête ........................................................................... 10 2.2.1 De keuze voor een lokale enquête ......................................................................... 10 2.2.2 Onderzoeksverordening........................................................................................ 11 2.2.3 Reikwijdte van het onderzoek ............................................................................... 11 2.2.4 Samenstelling enquêtecommissie (en ondersteuning) ........................................... 12 2.2.5 Kosten.................................................................................................................. 13 2.3 Procedurele aspecten .................................................................................................. 13 2.3.1 Geheimhouding .................................................................................................... 13 2.3.2 Communicatie (raad, college, derden) ................................................................... 14 2.2

Het gebruik van de onderzoeksbevoegdheden ........................................................ 14

2.2.1 Inleiding ............................................................................................................... 14 2.2.2. Verplichte medewerking getuigen ........................................................................ 14 2.2.3 Schriftelijke informatie ......................................................................................... 15 2.2.4 Het verkrijgen van mondelinge informatie ............................................................. 16 2.2.5 Afronding van het onderzoek ................................................................................ 18 2.3. Proportioneel gebruik ................................................................................................ 18 2.3.1 De keuze voor het lokale enquêterecht .................................................................. 18 2.3.2 Gebruik van bevoegdheden en beschermen getuigen............................................. 19 2.4. Onderzoekspunten .................................................................................................... 20 Hoofdstuk 3 De gehouden lokale enquêtes in Amsterdam ..................................................... 22 3.1 Inleiding ..................................................................................................................... 22 3.3.

Voorbereiding op de lokale enquête............................................................................ 23 3.3.1 De keuze voor de lokale enquêtes/ waarheidsvinding ............................................. 23 3.3.2 Onderzoeksverordening ........................................................................................ 24 3.3.3 Vooronderzoek ..................................................................................................... 24 3.3.4 Onderzoeksvraag.................................................................................................. 24 3.3.5 Samenstelling enquêtecommissie ......................................................................... 25 3

3.3.6 Ondersteuning van de commissie .......................................................................... 25 3.3.7 Kosten.................................................................................................................. 26 3.4.1 Openbaarheid en geheimhouding ......................................................................... 26 3.4.3 Rol van het onderzoeksbureau .............................................................................. 27 3.4.5 Tijdsbeslag ........................................................................................................... 29 3.5.1. Verplicht meewerken getuigen (incl. medewerking private partijen) ...................... 29 3.5.2 Schriftelijke informatie ......................................................................................... 29 3.5.4 Afronding van het onderzoek ................................................................................ 33 3.6 Proportioneel gebruik ................................................................................................. 33 3.6.1. De keuze voor het lokale enquêterecht................................................................. 33 4.1 Inleiding ..................................................................................................................... 36 4.2.

Voorbereiding op de lokale enquête ........................................................................... 36 4.2.1. De keuze voor de lokale enquête/ waarheidsvinding ............................................. 36 4.2.2. Onderzoeksverordening ...................................................................................... 36 4.2.3 Vooronderzoek ..................................................................................................... 38 4.2.4. Onderzoeksvraag ................................................................................................ 38 4.2.5. Samenstelling enquêtecommissie ........................................................................ 39 4.2.6. Ondersteuning commissie ................................................................................... 39 4.2.6. Kosten ................................................................................................................ 40 4.3 Procedurele aspecten .................................................................................................. 40 4.3.1 (Openbaarheid &) Geheimhouding ........................................................................ 40 4.3.2 Rol van het onderzoeksbureau .............................................................................. 41 4.3.3.

Communicatie tijdens het onderzoek ................................................................... 41 4.4.1. Verplichte medewerking getuigen........................................................................ 41 4.4.2. Schriftelijke informatie............................................................................................ 42 4.4.3. Mondelinge informatie ........................................................................................ 42 4.4.4. Afronding van het onderzoek ............................................................................... 43 4.5 Proportioneel gebruik ................................................................................................. 44 4.5.1. De keuze voor het lokale enquêterecht .................................................................... 44 4.5.2. Gebruik van bevoegdheden.................................................................................. 44 4.5.3. Beschermen getuigen .......................................................................................... 45 Hoofdstuk 5 Aanbevelingen ................................................................................................. 46 5.1. Inleiding .................................................................................................................... 46 5.2.

Voorbereiding op de lokale enquête............................................................................ 46 4

5.2.1. Keuze voor lokale enquête/waarheidsvinding ....................................................... 46 5.2.2. Onderzoekverordening ........................................................................................ 46 5.2.3. Vooronderzoek .................................................................................................... 46 5.2.4 Onderzoeksvraag ................................................................................................. 47 5.2.5 Samenstelling enquêtecommissie ......................................................................... 47 5.2.6. Kosten ................................................................................................................ 47 5.3 Procedurele aspecten .................................................................................................. 47 5.3.1. (Openbaarheid &) Geheimhouding ........................................................................... 48 5.3.2. Ondersteuning enquêtecommissie ....................................................................... 48 5.3.3. Communicatie tijdens het onderzoek ................................................................... 48 5.4. Het gebruik van de onderzoeksbevoegdheden ............................................................ 49 5.4.1. Verplicht meewerken getuigen (incl. medewerking private partijen)......................

49 5.4.2. Schriftelijke informatie ........................................................................................ 49 5.4.3. Mondelinge informatie ........................................................................................ 49 5.4.4. Afronding van het onderzoek ............................................................................... 50

5

Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1.

Aanleiding onderzoek

In de raadsvergadering van 23 december 2021 zijn de aanbevelingen van de enquêtecommissie AEB overgenomen.1 Naar aanleiding van aanbeveling 10 van de enquêtecommissie waarin werd aanbevolen de eerder gehouden lokale enquêtes te evalueren, nam de gemeenteraad die aanbeveling over met motie 865. De tekst van motie 865 luidt als volgt: “Evalueer de drie raadsenquêtes van Amsterdam en ontwikkel voorstellen voor het verbeteren van de inzet van het instrument en het proces zo in te richten dat de raad en ook (oud-)enquêtecommissieleden input kunnen geven op de opzet van de evaluatie en onderzoeksvragen.2 En hierin ook te kijken naar andere evaluaties van andere gemeenten zoals Rotterdam.” In september 2022 heeft het presidium de gemeenteraad geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van de tiende aanbeveling uit het AEB-rapport en motie 865. Toen is aangegeven dat de bevindingen uit het proefschrift over de functionele waarde van het lokale enquêterecht van mevrouw mr. dr. I. de Haan als uitgangspunt worden genomen in het onderzoek en vervolgens dat er specifieker gekeken wordt naar de onderzoeken die in Amsterdam zijn uitgevoerd.

1.2.

Het enquêterecht in het kort

Een van de voornaamste taken van de gemeenteraad is het controleren van het door het college van burgemeester en wethouders gevoerde bestuur.3 Controle betekent dat de gemeenteraad nagaat of gehandeld is binnen de gestelde kaders en de mogelijkheid dat handelen bij te sturen. Om deze controlerende rol te kunnen vervullen heeft de gemeenteraad informatie nodig over handelingen en beslissingen van het college. Het college is verplicht de gemeenteraad, zowel op verzoek als op eigen initiatief, te voorzien van die informatie. De gemeenteraad beschikt over verschillende controleinstrumenten waarmee informatie kan worden verkregen over het gevoerde bestuur. Het zwaarste controle-instrument is het lokale enquêterecht. Met het lokale enquêterecht kan de gemeenteraad informatie krijgen van het college én van derden buiten het college om. Bepaalde groepen personen zijn zelfs verplicht en kunnen gedwongen worden informatie schriftelijk en mondeling te verstrekken. Dit controle-instrument is, als een afgeleide van het parlementaire enquêterecht, het enige controle-instrument dat de gemeenteraad verzekert van het verkrijgen van alle feitelijke informatie die nodig is voor het controleren van het college. Uit onderzoek is echter gebleken dat het lokale enquêterecht niet eenvoudig te gebruiken is en in de praktijk ook veelvuldig niet wordt gebruikt zoals de wet en de wetgever verwachten.

Ook de gemeenteraad van Amsterdam

1 Zie: Gemeenteraad Amsterdam: Raadsenquête: Afval Energie Bedrijf (AEB), 2021.

2 Het gaat om de lokale enquêtes gehouden naar de Noord/Zuidlijn, de Financiele functie en het Afval Energie Bedrijf (AEB).

3 Hierna zal in het kader van leesbaarheid van het stuk enkel gesproken worden over ‘het college’ terwijl daar dus ook het gevoerde

bestuur door de burgemeester onder kan vallen.

6

heeft een aantal keren het lokale enquêterecht gebruikt en dat gebruik geeft geleid tot de evaluatie van dit zwaarste controle-instrument door de gemeenteraad van Amsterdam.

1.3.

Onderzoeksvraag en onderzoeksmethoden

Dit onderzoek heeft als doel het krijgen van inzicht in de manier waarop het lokale enquêterecht is gebruikt door de gemeenteraad van Amsterdam. Gelet op de aanbeveling uit het AEB-rapport en de aangenomen motie staat de volgende onderzoeksvraag centraal: “In hoeverre kan het gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam worden verbeterd, kijkend naar de verwachtingen die de wetgever van het gebruik van het lokale enquêterecht heeft en die de gemeenteraad zelf van het gebruik van het controle-instrument heeft en de manier waarop de gemeenteraad het lokale enquêterecht daadwerkelijk heeft gebruikt?” Gekozen is voor een kwalitatief onderzoek. Kwalitatief onderzoek kijkt naar waarnemingen, ervaringen en achterliggende gedachten. Dit onderzoek geeft daardoor een beeld van hoe het lokale enquêterecht bij deze specifieke onderzoeken is gebruikt. De keuze voor kwalitatief onderzoek is gebaseerd op de behoefte van de gemeenteraad om diepgaand inzicht te krijgen in hoe de gemeenteraad van Amsterdam het lokale enquêterecht heeft gebruikt en de ervaringen en perspectieven van respondenten daarin te verkennen. Voor dit onderzoek is een dossierstudie verricht naar de rapporten van de gehouden lokale enquêtes en de onderzoeksverordening en er zijn interviews gehouden.

Inhoudsanalyse van de rapporten van lokale enquêtes De dossierstudie naar de gehouden lokale enquêtes bestond uit het bestuderen van de drie onderzoeksrapporten. In deze rapporten was onder andere informatie te vinden over de procesgang van de gehouden enquêtes en de proceskeuzes die tijdens het onderzoek zijn gemaakt. Om te onderzoeken op welke manier de gemeenteraad het lokale enquêterecht nader heeft geregeld is ook de onderzoeksverordening bestudeerd. Het was niet mogelijk andere processtukken, zoals vergaderagenda’s, notulen of verslagen of gespreksverslagen of andere schriftelijke stukken te onderzoeken. Op vele (proces)stukken is geheimhouding opgelegd, waardoor het niet mogelijk was deze onderdeel te laten zijn van dit onderzoek. Dit leverde in zekere zin een beperking op, omdat de respondenten van de interviews niet altijd met zekerheid antwoord konden geven op alle gestelde vragen. Ook is door de gemeenteraad gevraagd evaluaties naar het gebruik van het lokale enquêterecht door andere gemeenteraden bij het onderzoek te betrekken. Niet gebleken is dat andere (grote) gemeenten dergelijke evaluaties hebben gehouden, waardoor deze evaluatie niet vergeleken kon worden met evaluaties door andere gemeenteraden. Interviews Voor dit onderzoek zijn oud-enquêtecommissieleden, voorzitters en secretarissen benaderd.

Daarnaast zijn ook verschillende raadsleden gevraagd hun visie te geven op het gebruik van het lokale enquêterecht. Dit heeft geresulteerd in acht semi-gestructureerde interviews, onder te verdelen in interviews met drie commissieleden, drie voorzitters, één secretaris en één gemeenteraadslid. Niet 7

alle aangeschreven personen zijn ingegaan op de uitnodiging om over dit onderwerp in gesprek te gaan. Zij gaven aan dat zij vanwege hun drukke agenda's niet in de gelegenheid waren een afspraak in te plannen. De deelnemende commissieleden en voorzitters waren evenredig afkomstig uit de voormalige enquêtecommissies, wat betekent dat er geen lokale enquête was die qua informatie was over- of ondervertegenwoordigd waardoor ze goed onderling vergeleken konden worden. De interviews duurden gemiddeld 75 minuten en werden met instemming van de respondenten opgenomen voor latere woordelijke transcriptie. Met de respondenten is afgesproken dat de uitspraken niet tot de persoon herleidbaar zouden zijn. Alle geluidsopnames zijn na afloop vernietigd. De vooraf opgestelde interviewguide bracht enige structuur in het interview, maar gaf ook de gelegenheid om waar nodig door te vragen. De transcripten van de interviews werden geanalyseerd met behulp van kwalitatieve analysemethoden. Eerst werden de gegevens gecodeerd om belangrijke thema's en patronen te identificeren. Daarna werden deze thema's verder geïnterpreteerd en geanalyseerd om inzicht te verkrijgen in de onderliggende structuren en betekenissen, wat nodig was voor het komen tot een conclusie.

De transcripten vormen geen onderdeel van dit rapport, vanwege de belofte aan respondenten dat de uitspraken niet herleidbaar zijn tot de persoon. Aangezien op de onderzoeksdossiers van de onderzochte lokale enquêtes geheimhouding rust is een belangrijk deel van de informatie in dit rapport afkomstig uit interviews. Gekozen is pas informatie weer te geven als die afkomstig is uit minimaal twee (onafhankelijk van elkaar gehouden) interviews om zo meer zeker te zijn dat de gegeven informatie juist is. Indien het voor het rapport van belang was informatie te geven die maar afkomstig is uit één interview dan is dat duidelijk aangegeven. Leeswijzer Het onderzoek is onderverdeeld in vijf hoofdstukken. In de inleiding wordt onder andere de context en het doel van dit onderzoek behandeld, waarna in hoofdstuk 2, over de verwachtingen van het gebruik van het lokale enquêterecht, dieper wordt ingegaan op de historie en theorie van het controle-instrument. Vervolgens komen in hoofdstuk 3 de gehouden en onderzochte lokale enquêtes aan bod; er wordt een korte introductie gegeven van deze enquêtes, waarna de bevindingen uit de gehouden interviews en rapporten worden behandeld. In dit hoofdstuk wordt besproken hoe het lokale enquêterecht is gebruikt. Vanwege de grote overeenkomsten in het gebruik is gekozen niet de lokale enquêtes afzonderlijk te beschrijven.

Daar waar wel onderscheid bestond in het gebruik van het lokale enquêterecht tussen de verschillende onderzoeken zal dat in de tekst worden opgemerkt. Na het bespreken van de bevindingen volgen in hoofdstuk 4 de analyse en conclusies. In hoofdstuk 4 wordt de manier waarop het lokale enquêterecht is gebruikt vergeleken met het wettelijk kader en de verwachtingen van de wetgever zoals die geschetst zijn in hoofdstuk 2. Tot slot is in hoofdstuk 5 aandacht voor de aanbevelingen.

8

Hoofdstuk 2 De verwachtingen van het gebruik van het lokale enquêterecht 2.1. Inleiding Sinds 2002 is het gemeentebestuur gedualiseerd. De wijzigingen in 2002 hadden tot doel de gemeenteraad weer aan het hoofd van de gemeente te plaatsen. De versterking van de controlerende rol van de gemeenteraad was een van de belangrijkste doelen van de dualisering. De gemeenteraad stelt kaders en controleert of het college naar wens handelt binnen deze kaders. Als blijkt dat dat niet zo is, kan de gemeenteraad het handelen van het college bijsturen. Op die manier kan de gemeenteraad controle uit blijven oefenen op het college. De gemeenteraad heeft voor het uitoefenen van de controlerende rol informatie nodig over hoe het college handelt of heeft gehandeld. Die informatie kan worden gegeven door het college op grond van de informatieplicht die is genoemd in artikel 169 en 180 van de Gemeentewet. De gemeenteraad heeft ook verschillende bevoegdheden, ook wel controle-instrumenten genoemd, waarmee actief informatie kan worden verzameld over het handelen van het college.

De zwaarte van controleinstrumenten van de gemeenteraad varieert van lichte tot zware controle-instrumenten.4 Het onderscheid wordt gemaakt op basis van het vereiste of de gemeenteraad moet instemmen met het gebruik van het controle-instrument, de mate waarin mensen verplicht zijn mee te werken, de kring van personen van wie informatie gevraagd kan worden en de inbreuk die het gebruik van het controle-instrument kan hebben op de persoonlijke levenssfeer van getuigen. De gemeenteraad heeft de volgende controle-instrumenten: het vragenrecht, het recht op interpellatie, een rekenkameronderzoek, een raadsonderzoek en het lokale enquêterecht.5 Het vragenrecht wordt gezien als het lichtste controle-instrument. Ieder raadslid mag aan het college vragen stellen over diens handelen en er is geen toestemming van de gemeenteraad voor nodig. Het recht van interpellatie is iets zwaarder.6 Dit recht geeft een raadslid de mogelijkheid om tijdens een raadsvergadering vragen aan het college te stellen over onderwerpen die niet op de agenda staan. Voor het stellen van die vragen heeft het raadslid wel toestemming nodig van de meerderheid van de gemeenteraad. Een verkregen meerderheid geeft aan dat de gemeenteraad de vraag zo zwaarwegend vindt dat daarvoor van de agenda afgeweken mag worden.

Voor het vragenrecht en het recht van interpellatie geldt dat het college op grond van artikel 169 Gemeentewet verplicht is de vragen te beanwoorden, maar beantwoording kan niet anders dan politiek worden afgedwongen.7 Een rekenkameronderzoek wordt, zoals de naam al doet vermoeden, uitgevoerd door de rekenkamer. De rekenkamer doet onafhankelijk onderzoek naar het handelen van het college en informeert de gemeenteraad over de uitkomsten van het onderzoek. De rekenkamer bepaalt zelf waar onderzoek naar wordt gedaan. Bij een rekenkameronderzoek kan niet alleen informatie worden verkregen van het college, maar ook buiten het college om. Ambtenaren en derden (zoals private partijen) kan in het kader van het onderzoek gevraagd worden informatie te geven over het handelen van het college, maar zij zijn niet verplicht mee te werken.8 Het ‘gewone’ raadsonderzoek (anders dan 4 De Haan, 2021, p. 13 5 De Haan, 2021, p. 13 e.v. 6 De Haan, 2021, p. 13

7 De Haan, 2021, p. 14/15 8 De Haan, 2021, p. 15/16

9

het lokale enquêterecht) lijkt op een rekenkameronderzoek, maar wordt geïnitieerd door de gemeenteraad zelf. Het gewone raadsonderzoek kent geen grondslag in de wet en wordt vaak uitgevoerd op basis van bijvoorbeeld het vragenrecht. Ook bij een raadsonderzoek kan informatie over het handelen van het college worden gevraagd aan derden, die ook hier niet verplicht zijn om mee te werken.9 Het lokale enquêterecht vormt het sluitstuk van het controle-instrumentarium van de gemeenteraad en is het zwaarste controle-instrument. Met het gebruik van het lokale enquêterecht moet de gemeenteraad in meerderheid instemmen. Het lokale enquêterecht geeft de gemeenteraad de bevoegdheid, door middel van een raadscommissie, informatie over het handelen van het college te verzamelen. Het lokale enquêterecht is het enige controle-instrument dat eenieder die direct met het handelen van het bestuur te maken heeft of heeft gehad verplicht mee te werken, met uitzondering van private partijen. Wordt niet meegewerkt aan het geven van informatie dan kan de raadscommissie (strafrechtelijke) dwangmiddelen inzetten om de informatie alsnog te krijgen. Het lokale enquêterecht verzekert de gemeenteraad daardoor dat informatie wordt verkregen. Het gebruik van het lokale enquêterecht kan wel vergaand ingrijpen op de persoonlijke levenssfeer van mensen die verplicht worden mee te werken.

In de volgende paragrafen zal het lokale enquêterecht verder worden besproken. Telkens wordt besproken hoe de bevoegdheden, rechten of plichten zijn neergelegd in de Gemeentewet en zijn uitgelegd in de parlementaire geschiedenis. Vervolgens wordt verteld wat daaromtrent is gebleken uit het proefschrift van mr. dr. I. de Haan en de daaruit voortgekomen handreiking. Allereerst worden de voorbereidingen die voor een lokale enquête getroffen moeten worden besproken. Vervolgens komen de procedurele aspecten van het gebruik van het lokale enquêterecht aan de orde. Daarna zullen de bevoegdheden aan de orde komen waarmee feitelijke informatie over het handelen van het college kan worden verzameld en zelfs kan worden afgedwongen. Tot slot wordt het proportionele gebruik van het lokale enquêterecht besproken.10

2.2. Voorbereiding op de lokale enquête 2.2.1 De keuze voor een lokale enquête Volgens de Gemeentewet mag het lokale enquêterecht gebruikt worden voor het controleren van het door het college en de burgemeester gevoerde bestuur.11 De wetgever stelt dat het lokaal enquêterecht gebruikt kan worden als: de gemeenteraad informatie nodig heeft waarmee het college gecontroleerd kan worden; het niet gelukt is die informatie te krijgen met andere, minder vergaande controle-instrumenten, en; de keuze voor een lokale enquête volgens de gemeenteraad opweegt tegen het risico van schade aan de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Waarheidsvinding is het belangrijkste doel. Met waarheidsvinding wordt bedoeld: het verkrijgen van alle van belang zijnde feitelijke informatie.12

9 De Haan, 2021, p. 16/17 10 Artikel 155a, eerste lid Gemeentewet; I. de Haan, Handreiking decentraal enquêterecht, Ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties, 2023, p. 21 11 Artikel 155a, eerste lid, Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 19 12 De Haan, 2021, p. 36 e.v., 52

10

Waarheidsvinding vormt in de praktijk een belangrijk argument voor het gebruiken van het lokale enquêterecht. Daarnaast worden ook vaak politieke redenen aangevoerd voor het inzetten van het zwaarste controle-instrument, waarbij het afgeven van een signaal een van de belangrijkste argumenten is. Daarmee wordt bedoeld dat de gemeenteraad aan de burgers en het college duidelijk wil maken dat het onderwerp serieus wordt genomen. Daar is het instrument echter niet voor bedoeld.13 2.2.2 Onderzoeksverordening Voordat de gemeenteraad besluit een lokale enquête te houden moet een onderzoeksverordening vastgesteld worden aldus de Gemeentewet. In die verordening moet de gemeenteraad het onderzoeksrecht verder regelen en tenminste opnemen hoe de enquêtecommissie ambtelijk wordt ondersteund.14 Op die manier weet de gemeenteraad hoe het controle-instrument door de enquêtecommissie gebruikt gaat worden op het moment dat ingestemd wordt met het houden van een lokale enquête. 15 In werkelijkheid wordt in veel gevallen de onderzoeksverordening pas opgesteld na het besluit een lokale enquête te houden.16 Vaak wordt pas over de inhoud van een verordening nagedacht als blijkt dat er een lokale enquête gehouden zal gaan worden.

Dat niet van tevoren een verordening wordt opgesteld heeft als nadeel dat de gemeenteraad bij het instemmen met het gebruik van het lokale enquêterecht geen zicht heeft op hoe het controle-instrument gebruikt zal gaan worden.17 Het opstellen van zo'n verordening blijkt voor gemeenteraden ook niet gemakkelijk. In veel gevallen wordt de wet letterlijk herhaald.18 Daarnaast worden ook de praktische zaken in de verordening opgenomen, terwijl deze bijvoorbeeld ook in een plan van aanpak geregeld kunnen worden. Ook staan regelmatig bepalingen in de verordeningen die in strijd zijn met de wet. Verordeningen leggen bijvoorbeeld algemene geheimhouding op of sluiten de bezwaarprocedures uit. 19 2.2.3 Reikwijdte van het onderzoek In het besluit een lokale enquête te houden moet het onderwerp worden opgenomen en toegelicht. Het onderzoek moet zich richten op het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur. De gemeenteraad mag met een lokale enquête niet zijn eigen rol onderzoeken.20 Het onderwerp vormt het kader waarbinnen de lokale enquêtecommissie haar bevoegdheden mag uitoefenen en waarbinnen getuigen dus tot medewerking kunnen worden gedwongen, blijkt uit de Gemeentewet en de parlementaire geschiedenis.21 De gemeenteraad moet instemmen met deze geformuleerde doelstelling of de onderzoeksvra(a)g(en).

Deze mag gaandeweg aangepast worden, maar alleen als de gemeenteraad dat besluit.22

13 De Haan, 2021, p. 93 e.v., 234, 244 e.v. 14 De Haan, 2021, p. 57, 81

15 Artikel 155a, achtste lid, Gemeentewet 16 De Haan, 2021, p. 81, 102/103 17 De Haan, 2021, p. 81

18 De Haan, 2021, p. 102/103 19 Handreiking, p. 24 en 25

20 De Haan, 2021, p. 20, 55/56 21 De Haan, 2021, p. 20, 55/56

22 Artikel 155a, tweede lid, Gemeentewet

11

Om de kans op een onevenredige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van getuigen te verkleinen is het dus zaak de onderzoeksdoelstellingen zo duidelijk mogelijk te formuleren. De nadruk moet liggen op het beschermen van de persoonlijke levenssfeer van getuigen en niet op het bereiken van politieke overeenstemming tussen de verschillende partijen.23 Het besluit een lokale enquête te houden is een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat, net als het vaststellen en wijzigen van het onderwerp van het onderzoek.24 Onderzoek wijst uit dat onderzoeksdoelstellingen vaak vrij algemeen worden geformuleerd.25 Enerzijds is deze algemeenheid het gevolg van politieke onderhandelingen over het onderzoeksdoel tussen fracties onderling en anderzijds zijn gemeenteraden niet altijd in staat om een gedegen onderzoeksvraag te formuleren. Een te algemene onderzoeksdoelstelling werkt in de hand dat getuigen onnodig worden geschaad. Alle partijen hebben dus baat bij een duidelijk omschreven onderzoeksdoelstelling. 26 Uit onderzoek blijkt ook dat gemeenteraden vaak de behoefte hebben hun eigen rol te onderzoeken, ondanks dat het lokale enquêterecht daarop niet gericht mag zijn.

Zodra de rol van de gemeenteraad wordt onderzocht door een enquêtecommissie, treedt deze buiten haar bevoegdheden.27 2.2.4 Samenstelling enquêtecommissie (en ondersteuning) Wanneer na zorgvuldige overweging door de gemeenteraad is ingestemd met het houden van een lokale enquête moet er een enquêtecommissie worden ingesteld. Deze enquêtecommissie bestaat uit minimaal drie raadsleden, waarmee de verschillende fracties zo evenwichtig mogelijk worden vertegenwoordigd. Een evenwichtige samenstelling betekent in ieder geval dat er geen partijen van deelname worden uitgesloten.28 Het verdient aanbeveling te voorkomen dat politieke verhoudingen binnen de gemeenteraad zich manifesteren binnen de enquêtecommissie want dat kan de objectiviteit van de commissie beïnvloeden, zo blijkt uit onderzoek. Er kan bijvoorbeeld gekozen worden voor een even aantal commissieleden met evenveel leden van oppositiepartijen als van coalitiepartijen.29 Bij enquêtecommissies is grote behoefte aan ondersteuning vanwege tijd- en kennisgebrek.30 Vrijwel nooit worden enquêtecommissies ondersteund door ambtenaren, anders dan die van de griffie, omdat ambtenaren daardoor in een spagaat terecht komen tussen hun loyaliteit aan het college en de bijstand die verleend moet worden aan de enquêtecommissie. Daardoor zijn enquêtecommissies vaak aangewezen op externe ondersteuners.31

23 De Haan, 2021, p. 66 24 Handreiking, p. 28

25 De Haan, 2021, p. 216

26 Handreiking, p. 29, De Haan, 2021, p. 100/101 27 De Haan, 2021, p. 245

28 Artikel 155a, derde lid, Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 108 e.v. 29 De Haan, 2021, p. 18. e.v.,56, 194 30 De Haan, 2021, p. 250/251 31 De Haan, p. 250

12

2.2.5 Kosten Het college moet de geraamde kosten voor een onderzoek opnemen op de ontwerpbegroting, aldus de Gemeentewet. De kosten voor een lokale enquête moeten worden opgenomen nog voordat de gemeenteraad het besluit neemt een lokale enquête te houden. Zo is er altijd geld beschikbaar voor het houden van een lokale enquête.32 Op gemeentelijke begrotingen wordt in de praktijk amper geld gereserveerd voor een mogelijke lokale enquête. Redenen hiervoor zouden kunnen zijn dat gemeenteraden niet van het bestaan van deze bepaling weten of dat niet de noodzaak wordt gevoeld geld te begroten voor een controle-instrument waarvan de kans klein is dat dit gebruikt zal worden.33 Uit onderzoek blijkt dat door het niet begroten van kosten gemeenteraden in de praktijk met regelmaat bij het college, geld ‘vragen’ voor het houden van een lokale enquête. Dit levert de lastige situatie op dat de gemeenteraad het college feitelijk laat beslissen hoeveel geld beschikbaar wordt gesteld voor een onderzoek naar zichzelf. Dit geeft de gemeenteraad vaak het gevoel dat zij afhankelijk zijn van het college.

Dit is geenzins het geval, omdat de gemeenteraad beschikt over het begrotingsrecht en daarmee dus bepaalt hoeveel geld wordt besteed aan een lokale enquête.34 2.3 Procedurele aspecten 2.3.1 Geheimhouding De enquêtecommissie is bevoegd om geheimhouding op te leggen, daar waar de wet die niet al van rechtswege oplegt.35 Op mondelinge informatie die wordt gewisseld tijdens een besloten vergadering van de enquêtecommissie rust van rechtswege geheimhouding. Dit geldt niet voor schriftelijke stukken, daarover moet de enquêtecommissie tijdens besloten vergaderingen besluiten of geheimhouding wordt opgelegd. Het is niet toegestaan in een verordening of plan van aanpak te bepalen dat een algehele geheimhouding geldt op alle stukken van het onderzoek. Na afronding van het onderzoek blijft de geheimhouding gelden totdat de gemeenteraad die opheft.36 Enquêtecommissies zijn vaak niet bekend met de regels over geheimhouding, terwijl die van groot belang kunnen zijn voor het onderzoek.37 Als tijdens het onderzoek immers informatie op straat komt te liggen kan dat grote invloed hebben op het verloop van het onderzoek. Vaak zijn gemeenteraden zich ook niet bewust van het belang van openbaarheid en hun positie daar actief over te mogen beslissen, blijkt uit de praktijk.38 Dit kan tot gevolg hebben dat de verzamelde informatie en de procedurele stukken ontoegankelijk zijn.

Voor de transparantie en controleerbaarheid van het onderzoek is openbaarheid van belang. Het is aan te bevelen dat de enquêtecommissie bij het aanbieden van het rapport aan de gemeenteraad eveneens een voorstel doet over de stukken waarvan de geheimhouding kan worden opgeheven.39

32 Artikel 155f Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 28 en 213. 33 De Haan, 2021, p. 53, 106 e.v., 213, 246.

34 De Haan, 2021, p. 53, 106 e.v., 213, 246.

35 Zie de (in 2022) gewijzigde artikelen 87 en 89 Gemeentewet. 36 Artikel 155a, vierde lid, Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 22. 37 De Haan, 2021, p. 252/253. 38 De Haan, 2021, p. 111.

39 De Haan, 2021, p.21 e.v., 110, 230, 253.

13

2.3.2 Communicatie (raad, college, derden) De Gemeentewet regelt niet op welke manier de enquêtecommissie tijdens het onderzoek moet communiceren en met wie. Uit de praktijk blijkt dat goede communicatie tijdens het onderzoek over het verloop van het onderzoek en de te volgen procedure van groot belang is. De gemeenteraad, het college en derden weten dan beter wat ze kunnen verwachten.40 College De enquêtecommissie heeft logischerwijs geen contact met het college tijdens het onderzoek, anders dan het opvragen van informatie of het verhoren van collegeleden. De onafhankelijke positie van de enquêtecommissie vraagt tijdens het onderzoek geen anderen, en dus ook niet het college, inhoudelijke informatie te geven over het onderzoek. Gemeenteraad Vanwege het onafhankelijke karakter van de enquêtecommissie is zij niet verplicht om de gemeenteraad op de hoogte te houden van het lopende onderzoek. Het kan echter verstandig zijn het procedurele verloop van het onderzoek te delen met de gemeenteraad. Onderzoek wijst uit dat de onafhankelijkheid van de enquêtecommissie wel eens in het gedrang komt. Zo zijn er voorbeelden van enquêtecommissies die tijdens fractievergaderingen inhoudelijke mededelingen doen over het lopende onderzoek.41 Dit is ten zeerste af te raden, omdat het de objectiviteit van het onderzoek kan beïnvloeden. Derden Wanneer het over derden gaat wordt o.a.

de pers daaronder verstaan. Lokale enquêtes trekken aandacht van lokale en soms nationale media. Communicatie met de media blijkt soms lastig. Het wordt daarom aangeraden een communicatietraining te volgen, een communicatieprotocol op te stellen of een persvoorlichter aan te wijzen (intern of extern). 2.2 Het gebruik van de onderzoeksbevoegdheden 2.2.1 Inleiding Het doel van het gebruik van het lokale enquêterecht is het verzamelen van informatie over het door het college en de burgemeester gevoerde bestuur. De wetgever heeft verschillende verplichtingen en bevoegdheden in de Gemeentewet opgenomen die het mogelijk moeten maken alle benodigde informatie te verkrijgen. 2.2.2. Verplichte medewerking getuigen Om alle informatie over het gevoerde bestuur te kunnen krijgen heeft de wetgever het college, de burgemeester én partijen of organen die een directe relatie hebben of hadden met het bestuur, verplicht mee te werken. Dit betekent bijvoorbeeld dat (oud-)burgemeester, (oud-)wethouders, (oud-)commissieleden, (oud-)raadsleden, (oud-)rekenkamerleden en (oud-)ambtenaren verplicht zijn als getuige informatie te geven aan de enquêtecommissie, als die informatie schriftelijk dan wel mondeling wordt gevorderd.42 Private partijen, zoals ondernemingen, bedrijven en burgers, zijn niet 40 De Haan, p. 173.

41 De Haan, p. 148, 183, 196. 42 De Haan, 2021, p. 25.

14

verplicht mee te werken aan een lokale enquête. Het staat hen natuurlijk wel vrij vrijwillig informatie te geven.43 De bovengenoemde medewerkingsplicht geeft de enquêtecommissie de mogelijkheid dezelfde informatie bij verschillende mensen (bronnen) op te vragen. Door de gegeven informatie te vergelijken kan geverifieerd worden of deze informatie volledig en juist is. Uit onderzoek is echter gebleken dat colleges veelal één ambtelijk contactpersoon aanstellen die de informatieverzoeken aan iedereen binnen de ambtelijke organisatie kan laten verlopen. Het valt af te raden informatie op te vragen via één contactpersoon, omdat de informatie dan niet langer afkomstig is uit van elkaar onafhankelijke bronnen, en de informatie daardoor minder makkelijk of niet vergeleken en gecontroleerd worden op volledigheid en juistheid. De enquêtecommissie heeft de bevoegdheid zelf informatie op te vragen bij anderen dan het college en hoeft zich dus niet te houden aan de informatieconstructie die het college opricht.44 2.2.3 Schriftelijke informatie Veel informatie over de manier waarop het college heeft gehandeld zal uit schriftelijke stukken komen.45 De schriftelijke informatie is veelal aanwezig in archieven, in e-mails, maar ook in bijvoorbeeld persoonlijke aantekeningen of verslagen en notities.46 Het is voor de enquêtecommissie van belang deze informatie te verkrijgen.

Dat kan zij doen door de informatie op te vragen of het te vorderen. Een informatieverzoek is vrijblijvend, niemand hoeft daaraan te voldoen anders dan de verplichtingen van het college op grond van artikel 169 en 180 van de Gemeentewet. Op grond van de Gemeentewet kan een enquêtecommissie informatie ook officieel vorderen. De enquêtecommissie mag alleen informatie vorderen die nodig is voor het doen van het onderzoek. Aan een vordering moeten degenen die verplicht zijn tot medewerking voldoen. Voldoen zij niet, dan kunnen ze daarvoor strafrechtelijk worden vervolgd.47 De enquêtecommissie kan dan aangifte doen van het strafbare feit waarop een maximumstraf staat van ten hoogste zes maanden gevangenisstraf of een geldboete. Voordat de enquêtecommissie aangifte doet moet ze getuigen wel waarschuwen en de mogelijkheid geven alsnog de informatie te geven.48 In het kader van proportioneel gebruik van het controle-instrument is het wenselijk dat de enquêtecommissie eerst informatie vraagt, voordat zij overgaat tot het officieel vorderen van de informatie.49 Uit de praktijk blijkt dat enquêtecommissies vaak niet het verschil weten tussen het verzoeken om informatie en het vorderen van informatie.50 Ook voor getuigen is het daardoor lastig te bepalen of er vrijblijvend om informatie wordt verzocht of dat zij gedwongen worden door een vordering.

Het is dus van groot belang dat de enquêtecommissie aan getuigen duidelijk maakt dat sprake is van een officiële vordering. Het verdient aanbeveling informatie schriftelijk te vorderen, in de vordering te benoemen dat het een officiële vordering betreft, een termijn te stellen waarbinnen aan de vordering moet worden voldaan, te benoemen wat de gevolgen zijn van het niet voldoen aan

43 Artikel 155b, eerste lid, Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 23 e.v., 59, 216/217. 44 Proefschriftp. 24/25.

45 De Haan, 2021, p. 113. 46 De Haan, 2021, p. 60. 47 Artikel 192 Sr.

48 Artikel 192 Sr.

49 De Haan, 2021, p. 43/44, 65, 67. 50 De Haan, 2021, p. 218/219.

15

de vordering en de getuige erop te wijzen dat de vordering een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar en beroep openstaat.51 2.2.4 Het verkrijgen van mondelinge informatie Soms kan niet alle benodigde informatie schriftelijk worden verkregen. Dan heeft de enquêtecommissie de mogelijkheid die informatie mondeling te achterhalen. Getuigen mondeling spreken is belastend voor zowel getuigen als de enquêtecommissie. In het kader van proportionaliteit moet daarom alleen van deze bevoegdheid gebruik worden gemaakt met als doel missende en benodigde informatie te verkrijgen of informatie op juistheid en volledigheid te verifiëren én als het belang van het verkrijgen van de informatie zwaarder weegt dan de mogelijke inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van getuigen.52 Voorgesprekken Het lokale enquêterecht is voornamelijk bekend om de mogelijkheid getuigen openbaar te verhoren. Voorafgaande aan de verhoren heeft de enquêtecommissie ook de mogelijkheid voorgesprekken te voeren met getuigen. Voorgesprekken zijn besloten informele gesprekken tussen (leden van) de enquêtecommissie en – mogelijke – getuigen. Voorgesprekken hebben als voordeel dat ze veel informatie opleveren doordat getuigen zich vaak veiliger voelen in de besloten en informele setting.53 De mogelijkheid van het voeren van voorgesprekken zijn niet in de wet verankerd.

Een wettelijke grondslag is niet per se noodzakelijk, want het staat de enquêtecommissie vrij vrijblijvend gesprekken te voeren met eenieder. Getuigen zijn ook niet verplicht deel te nemen aan de voorgesprekken. Het is voor getuigen echter lang niet altijd eenvoudig voorgesprekken en verhoren uit elkaar te houden. Ze weten niet wanneer ze wel en niet verplicht zijn mee te werken en wat met de gegeven informatie gebeurt. Ook weten commissieleden vaak niet op welke manier zij de informatie uit de voorgesprekken in het onderzoek mogen gebruiken.54 Het verdient dus aanbeveling in de verordening of een plan van aanpak duidelijke kaders te stellen over het houden van voorgesprekken en die ook aan getuigen te communiceren.55 Verhoren De enquêtecommissie is bevoegd degenen die verplicht zijn tot medewerking op te roepen voor een (al dan niet openbaar en onder ede) verhoor.56 Volgens de wetgever zijn openbare verhoren bedoeld voor het achterhalen van informatie of het verifiëren van informatie op juistheid of volledigheid.57 Getuigen kunnen onder ede worden gehoord. Dit betekent dat getuigen naar waarheid moeten antwoorden. Doen zij dat niet dan kunnen ze vervolgd worden voor meineed en kunnen zij gestraft worden met een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaar of een geldboete van de vierde categorie.58 Het besluit al dan niet onder ede te horen geldt voor alle getuigen.59

51 De Haan, 2021, p. 63, 247/248. 52 De Haan, 2021, p. 43/44, 65.

53 De Haan, 2021, p. 68/69, 113, 221, 249. 54 De Haan, 2021, p. 221, 253.

55 De Haan, 2021, p. 68/69, 232. 56 Artikel 155c, eerste lid Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 27, 61. 57 De Haan, 2021, p.222 e.v.

58 Artikel 207 Sr; De Haan, 2021, p. 25, 248. 59 De Haan, 2021, p. 25.

16

Verhoren worden in het openbaar gehouden, tenzij er gewichtige redenen zijn dit (gedeeltelijk) besloten te doen. Die redenen moeten zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid van de verhoren. Voorbeelden van deze gewichtige redenen zijn de goede voortgang van het onderzoek, bijzondere belangen van getuigen of bescherming van de privacy.60 Getuigen die verplicht zijn mee te werken moeten verschijnen voor de enquêtecommissie als zij worden opgeroepen voor verhoor. Ze zijn ook verplicht tijdens het verhoor antwoorden te geven op de vragen, zolang de vragen binnen de reikwijdte van het onderzoek vallen. Als getuigen geen gehoor geven aan de oproep te verschijnen, of ze weigeren vragen te beantwoorden, dan kunnen zij strafrechtelijk worden vervolgd.61 De enquêtecommissie zou hiervan aangifte kunnen doen. Ook heeft de enquêtecommissie de bevoegdheid de openbare macht in te zetten als getuigen weigeren te verschijnen voor verhoor. Onduidelijk is wie met de openbare macht wordt bedoeld.

De getuigen moeten voordat de openbare macht wordt ingezet eerst de mogelijkheid krijgen alsnog aan de verplichtingen te voldoen.62 Vanuit praktisch oogpunt verdient het aanbeveling getuigen schriftelijk op te roepen voor verhoor, met een aangetekende, of van een gedagtekend ontvangstbewijs voorziene, brief van de enquêtecommissie, waarin wordt aangegeven dat zij moeten voldoen aan deze oproep tot verhoor en welke straf mogelijk staat op het niet verschijnen. Er kan dan geen misverstand over bestaan over de verplichting en de gevolgen.63 Het is niet aan te bevelen de openbare macht in te zetten. De huidige bepaling in de Gemeentewet is zodanig summier geformuleerd dat het niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 8 EVRM. Als deze bevoegdheid wordt gebruikt maakt dat een onrechtmatige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van getuigen.64 Verschoningsgronden De wet geeft bepaalde getuigen de mogelijkheid zich te verschonen van de plicht mee te werken. Personen die op grond van hun ambt, beroep of betrekking verplicht zijn tot geheimhouding kunnen zich, met betrekking tot de informatie die onder geheimhouding aan hen is verteld, verschonen van de verplichting mee te werken. Zij kunnen zich verschonen wanneer medewerking onevenredige schade toebrengt aan het belang van onder andere hun beroep. Slechts in uitzonderingssituaties kan beroep worden gedaan op deze verschoningsgrond.

Informatie uit het collegeberaad of informatie die kan leiden tot ongewenste juridische procedures vindt de wetgever onvoldoende zwaarwegend. Het belang van transparantie weegt in dit geval zwaarder.65 Daarnaast hebben opgeroepen (oud-)raadsleden en daaraan gerelateerde personen niet de mogelijkheid een beroep te doen op dit verschoningsrecht. Het verschoningsrecht binnen het lokale enquêterecht beschermt alleen het openbaar belang dat door het college en de burgemeester wordt behartigd. Het is opvallend dat de bescherming van getuigen op grond van hun persoonlijke 60 Artikel 155c, zevende lid, Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 25/26, 69/70, 116 e.v. 61 Artikel 192 Sr; De Haan, 2021, p. 27.

62 Artikel 155d, tweede lid, Gemeentewet. 63 De Haan, 2021, p. 222 e.v.

64 De Haan, 2021, p. 64, 70, 222, 245. 65 Artikel 155e Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 27/28, 72/73.

17

levenssfeer met verschoningsgronden ontbreekt. De wetgever vindt namelijk dat de persoonlijke levenssfeer van getuigen zo veel mogelijk moet worden beschermd bij een lokale enquête.66 2.2.5 Afronding van het onderzoek Schrijven van conclusies en aanbevelingen De wet regelt niet op welke manier de onderzoeksbevindingen geformuleerd moeten worden of hoe ze aan de gemeenteraad bekend moeten worden gemaakt. Uit onderzoek blijkt dat het van belang is de conclusies zo objectief mogelijk te formuleren en geen politiek oordeel over de uitkomsten te vellen. Tijdens het formuleren van de conclusies en aanbevelingen is de (politieke) druk 0p de leden van de enquêtecommissie het grootst, omdat ze dan de omvang en impact van hun bevindingen moeten formuleren. Het is echter aan de gemeenteraad de uitkomsten politiek te duiden.67 Het opvolgen van de aanbevelingen Het algemene beeld is dat een lokale enquête nauwelijks grote gevolgen heeft voor de leden van het college of de ambtenaren.68 De doorwerking van de aanbevelingen van lokale enquêtes is nog nooit onderzocht. Of aanbevelingen al dan niet opgevolgd worden is wel van belang voor het antwoord op de vraag in hoeverre een lokale enquête heeft bijgedragen aan de controlerende rol van de gemeenteraad.

Er kan voor doorwerkingen van onderzoeken een parallel getrokken worden naar onderzoek dat is gedaan naar de doorwerking van aanbevelingen van rekenkameronderzoeken. Rekenkamerleden zijn over het algemeen tevreden over de mate waarin de aanbevelingen worden doorgevoerd. Aanbevelingen worden veelal door gemeenteraden en colleges overgenomen, maar raadsleden verschillen onderling van mening over de bruikbaarheid ervan. Het is namelijk niet goed duidelijk in welke mate aanbevelingen bijdragen aan een daadwerkelijke verbetering van het bestuur. Rekenkamers en volksvertegenwoordigers willen deze impact vaak positiever inschatten, terwijl er aanwijzingen zijn dat het in werkelijkheid minder positief is. Ook blijkt dat rekenkameronderzoeken niet leiden tot een versterking van de controlemechanismen in de volksvertegenwoordiging in meer algemene zin.69 2.3. Proportioneel gebruik 2.3.1 De keuze voor het lokale enquêterecht Een van de belangrijkste voorwaarden aan het gebruik van het lokale enquêterecht is dat het controle-instrument proportioneel moet worden gebruikt, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis.70 Het gebruik van het lokale enquêterecht kan grote inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van personen die tot medewerking verplicht worden.

De wetgever verwacht dat het controle-instrument alleen wordt gebruikt voor het verkrijgen van feitelijke informatie over het 66 De Haan, 2021, p. 27/28, 72/73. 67 De Haan, 2021, p. 42/43. 68 De Haan, 2021, p. 124.

69 K. Peters & S. van Zuydam, Decentraal rekenkameronderzoek in Nederland: een overzicht, Bestuurswetenschappen 2021 nr. 2,

p.17/18/19. 70 De Haan, 2021, p.42/43, 65.

18

gevoerde bestuur en als het de gemeenteraad niet is gelukt de benodigde informatie te verkrijgen met minder vergaande controle-instrumenten.71 Als de gemeenteraad alleen nog het lokale enquêterecht als ultimum remedium heeft voor het verkrijgen van informatie dan nog moeten het gebruik van het lokale enquêterecht en het belang van het verkrijgen van die informatie afgewogen worden tegen het mogelijke risico dat de persoonlijke levenssfeer van getuigen wordt geschaad.72 Het gebruik van het lokale enquêterecht kan niet los worden gezien van de politieke context waarin de gemeenteraad het controle-instrument gebruikt, zo blijkt uit onderzoek.73 Het lokale enquêterecht mag echter niet gebruikt worden als verantwoordingsproces, waarin het college én derden zoals ambtenaren, worden gedwongen verantwoording af te leggen tegenover de enquêtecommissie in bijvoorbeeld openbare verhoren. Het als zodanig gebruik van het lokale enquêterecht is niet alleen onevenredig schadelijk voor de persoonlijke levenssfeer van getuigen, maar levert juist vaak niet de benodigde informatie op. Daarbij verschuift het verantwoordingsproces van de gemeenteraad - waar het hoort plaats te vinden - naar de enquêtecommissie en worden wethouders zelfs strafrechtelijk gedwongen politieke verantwoording af te leggen.

Dit druist in tegen de principes van de politieke verantwoordelijkheid zoals dat in onze rechtsstaat is ingebed.74 2.3.2 Gebruik van bevoegdheden en beschermen getuigen Als de gemeenteraad besluit een lokale enquête te houden dan moeten ook de afzonderlijke bevoegdheden proportioneel door de enquêtecommissie worden gebruikt. De minst vergaande bevoegdheden moeten eerst worden gebruikt. Dat betekent dat eerst informatie gevraagd wordt en voorgesprekken worden gevoerd, voordat wordt overgaan op het vorderen van informatie en het openbaar horen van getuigen. Ook hierbij geldt dat de enquêtecommissie moet afwegen of het verkrijgen van de informatie door gebruikmaking van de bevoegdheid opweegt tegen de mogelijke inbreuk die daarmee zal worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer van getuigen.75 Ter bescherming van getuigen hebben zij bij de verhoren recht op bijstand die alleen om gewichtige redenen door de enquêtecommissie geweigerd mag worden.76 Ter bescherming van getuigen kunnen de verklaringen die zij afleggen tegenover de enquêtecommissie niet in rechtelijke procedures tegen hen worden gebruikt.

Alleen een procedure vanwege verdenking van meineed is hiervan uitgezonderd.77 De wetgever heeft bepaalde besluiten aangemerkt als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).78 Dat betekent dat voor belanghebbenden bezwaar en/of beroep openstaat tegen deze besluiten.79 Het gaat om de volgende besluiten:

71 De Haan, 2021, p. 90 e.v., 223 e.v.

72 De Haan, 2021, p. 42/43. 65. 223 e.v., 243. 73 De Haan, 2021, p. 94, 255.

74 De Haan, 2021, p. 234 e.v., 256. 75 De Haan, 42/43, 224 e.v.

76 Artikel 155c, achtste lid, Gemeentewet.

77 Artikel 155c, negende lid, Gemeentewet; De Haan, 2021, p. 61/62. 78 De Haan, 2021, p. 253.

79 De Haan, 2021, p. 75 e.v.

19

-

het besluit een lokale enquête te houden; het besluit de omschrijving van het onderzoek te wijzigen; een vordering voor het verstrekken van documenten; een oproep om als getuige of deskundige te verschijnen; het besluit dat getuigen alleen worden gehoord na het afleggen van de eed.80

Wanneer de gemeenteraad of een enquêtecommissie deze besluiten neemt moeten deze voorzien zijn van een bezwaarclausule. Wanneer een belanghebbende bezwaar indient tegen een van deze besluiten, zal het bezwaarschrift moeten worden afgehandeld zoals deze normaliter ook worden afgehandeld.81 2.4. Onderzoekspunten Uit voorgaande blijkt dat de volgende (samengevatte) punten van belang zijn voor het naar verwachting gebruiken van het lokale enquêterecht. 1. Het lokale enquêterecht wordt gebruikt als ultimum remedium op proportionele wijze. 2. Van tevoren wordt een onderzoeksverordening opgesteld waarin het gebruik van het lokale enquêterecht nader wordt geregeld. 3. Het onderzoek richt zich alleen op het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur en het onderzoek blijft binnen de kaders van de onderzoeksdoelstelling. 4. De enquêtecommissie wordt evenwichtig samengesteld en getracht wordt te voorkomen dat politieke belangen binnen de enquêtecommissie een rol spelen. 5. Het college begroot de kosten voor een mogelijk te houden lokale enquête op de conceptbegroting. 6. Voldaan wordt aan de gestelde regels over het al dan niet opleggen van geheimhouding en aan het einde van het onderzoek wordt aan de gemeenteraad een conceptbesluit gezonden over het opheffen van de geheimhouding op bepaalde stukken ter verifieerbaarheid van de uitkomsten van het onderzoek. 7.

De communicatie met anderen tijdens het onderzoek verloopt op zodanige wijze dat het onderzoek daardoor niet wordt beïnvloed. 8. Alle personen die verplicht zijn tot medewerking, werken daadwerkelijk mee. 9. Informatie wordt door de enquêtecommissie verkregen uit afzonderlijke bronnen. 10. Alle benodigde schriftelijke informatie wordt daadwerkelijk verkregen. 11. Aan getuigen wordt duidelijk gemaakt dat informatie wordt gevorderd. 12. Er worden duidelijke kaders gesteld aan het houden van de voorgesprekken en het gebruik van de informatie uit de voorgesprekken. 13. Verhoren worden alleen gehouden als niet alle feitelijke informatie is verkregen of de juistheid of volledigheid van informatie geverifieerd moet worden. 14. Getuigen worden allen onder ede gehoord of allen niet onder ede. 15. Getuigen worden besloten verhoord als daarvoor gewichtige redenen zijn. 16. Alle getuigen verschijnen voor openbare verhoren als zij zijn opgeroepen.

80 De Haan, 2021, p. 75/76. 81 Handreiking p. 50.

20

17. Voordat dwangmiddelen worden gebruikt worden getuigen eerst de mogelijkheid gegeven alsnog aan de verplichtingen te voldoen. 18. Als getuigen niet aan hun verplichtingen voldoen wordt daarvan aangifte gedaan. 19. De conclusies en aanbevelingen worden objectief geformuleerd en op zodanige wijze dat ze opgevolgd kunnen worden na afronding van het onderzoek. 20. Na afronding van het onderzoek worden de aanbevelingen blijvend opgevolgd. 21. Kenbaar wordt gemaakt tegen welke besluiten door belanghebbenden bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Onderzocht zal worden in hoeverre de eerdergenoemde drie lokale enquêtes aan deze vereisten en verwachtingen hebben voldaan.

21

Hoofdstuk 3 De gehouden lokale enquêtes in Amsterdam 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de uitkomsten besproken van het kwalitatieve onderzoek naar de drie laatst gehouden lokale enquêtes van de gemeenteraad van Amsterdam, zijnde Afval Energie Bedrijf (2020), Financiële functie Amsterdam (2015) en Noord/Zuidlijn (2009). De informatie over het gebruik van het lokale enquêterecht is dus een weergave van de informatie uit de dossierstudies en interviews. Uit het onderzoek blijkt dat er weinig verschil zit tussen de drie dossiers in de manier waarop het lokale enquêterecht is gebruikt. Dit betekent dat in dit hoofdstuk het gebruik van het controleinstrument in één keer wordt beschreven en niet per gehouden lokale enquête. Daar waar er wel verschil is geweest in het gebruik van het controle-instrument wordt dat duidelijk aangegeven. Hoe dat gebruik zich verhoudt tot de wettelijke regeling of de verwachtingen van de wetgever wordt hier niet besproken, maar komt aan de orde in hoofdstuk 4 en de aanbevelingen in hoofdstuk 5. Allereerst zullen kort de onderzochte lokale enquêtes worden besproken, voordat wordt besproken hoe het lokale enquêterecht is gebruikt. 3.2. De lokale enquêtes kort beschreven AEB Op 20 mei 2020 besluit de gemeenteraad tot het instellen van een vooronderzoek ten behoeve van een te nemen besluit over een raadsenquête naar het AEB.

Aanleiding voor de enquête was het volgende: per 1 januari 2014 is het AEB door de gemeente verzelfstandigd, waarbij de gemeente Amsterdam 100% aandeelhouder bleef. Sinds het begin van deze eeuw hebben zich verschillende problemen voorgedaan rond het AEB. Dat betreft zowel de operationele en financiële prestaties, als vraagstukken met betrekking tot de aansturing van het bedrijf. Dit bereikte een dieptepunt in juli 2019 toen vier van de zes verbrandingslijnen door het AEB werden stilgelegd. Hiertoe werd besloten door de directie nadat zij had vastgesteld dat de operationele processen niet meer onder controle waren en de veiligheid niet meer kon worden gegarandeerd. Door het wegvallen van een groot deel van de verbrandingscapaciteit dreigde zowel een nationale afvalcrisis als een faillissement van het AEB dat niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kon voldoen. De enquêtecommissie kreeg van de gemeenteraad de opdracht over een langere periode de investeringen voor het AEB, de strategische en beleidsmatige keuzes, de governance en de financiële beheersing van het AEB te onderzoeken. Financiële functie Op 18 december 2014 heeft de gemeenteraad van Amsterdam unaniem ingestemd met een vooronderzoek naar de organisatie van de financiën van de gemeente Amsterdam. Dit vooronderzoek leidde tot het voorstel een lokale enquête te houden.