03 Evaluatie gebruik van het lokale enqueterecht - Tessa de Vos.pdf

Dit betekent niet dat de enquête­ commissies bewust een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer hebben gemaakt. De leden van de enquêtecommissies waren zich simpelweg niet bewust van deze verwachting en de mogelijke risico’s van het niet-proportioneel gebruiken van de bevoegdheden. Wel werden getuigen in bepaalde mate beschermd doordat ze bijvoorbeeld eerst besloten werden verhoord. Hieruit blijkt een zekere, al dan niet bewuste, opschaling van de bevoegdheden. Alle onderzoeksbevoegdheden zijn altijd gebruikt, terwijl tijdens en na de onderzoeken is getwijfeld over bijvoorbeeld nut en noodzaak van het horen van bepaalde getuigen. Uit dit onderzoek blijkt niet wat de mogelijke schade is geweest aan de persoonlijk levenssfeer van getuigen, omdat getuigen niet in dit onderzoek zijn betrokken. 4.5.3 Beschermen getuigen Getuigen hebben bij de lokale enquêtes niet de bescherming gehad die hen toekomt. Zoals net besproken werden zij niet beschermd door het proportioneel gebruik van de bevoegdheden. De wet geeft daarnaast bepaalde getuigen de mogelijkheid zich te verschonen van de plicht om mee te werken. Niet is gebleken dat getuigen op dit recht zijn gewezen. Ook zijn besluiten, die de wetgever heeft aangemerkt als besluiten waartegen bezwaar en beroep openstaat, als zodanig kenbaar gemaakt aan alle belanghebbenden.

Getuigen hebben hierdoor niet de mogelijkheid gehad op te komen tegen de genomen besluiten als zij dit nodig achtten. 97

38

De Haan, 2021, p. 37, 235/236.

Hoofdstuk 5 Aanbevelingen

5 Aanbevelingen 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan op basis van de uitkomsten van het onderzoek zoals beschreven in de vorige hoofdstukken. Algemeen kan opgemerkt worden dat de bevindingen niet wezenlijk verschillen van de manier waarop het lokale enquêterecht door andere gemeenteraden wordt gebruikt, zoals blijkt uit het promotieonderzoek dat daarnaar is gedaan. De aanbevelingen zijn beperkt tot de meest opvallende of belangrijke uitkomsten. Het lokale enquêterecht blijft namelijk een controle-instrument waarbij altijd blijft gelden dat ervan geleerd kan worden nadat het is gebruikt. Ook in de toekomst blijft dit gelden.

5.2

Voorbereiding op de lokale enquête

5.2.1 Keuze voor lokale enquête/waarheidsvinding Het verdient aanbeveling dat, alvorens wordt besloten een lokale enquête te houden, men stilstaat bij het nut en de noodzaak van het gebruik van dit controle-instrument. In sommige gevallen kan het dossier ook afgedaan worden met een lichter controle-instrument. Op deze manier wordt het lokaal enquêterecht alleen gebruikt als ultimum remedium, waarvoor het ook bedoeld is. In dat kader is het ook van belang dat het lokale enquêterecht alleen wordt gebruikt als het nog nut heeft. Dat wil zeggen: dat het niet alleen dient ter (politieke) afsluiting van een dossier. In dat geval zal het gebruik niet proportioneel zijn. 5.2.2 Onderzoekverordening De huidige onderzoeksverordening levert niet de bijdrage die een onderzoeksverordening zou kunnen hebben. Het herschrijven van de onderzoeksverordening met de huidige kennis van het gebruik van het lokale enquêterecht kan eventuele toekomstige enquêtecommissies daadwerkelijk helpen bij het gebruik van het controle-instrument. 5.2.3 Vooronderzoek Net als bij de keuze al dan niet een lokale enquête te houden verdient het aanbeveling na het afronden van het vooronderzoek opnieuw stil te staan bij de vraag in hoeverre het nog steeds nodig is een lokale enquête te houden.

Het inbouwen van een evaluatiemoment, waarbij wordt gekeken naar het nut om te continueren met een hoofdonderzoek schept bewustzijn over het gebruik van het controle-instrument bij de enquêtecommissieleden. Zoals eerder opgemerkt kreeg het onderzoeksbureau een leidende rol tijdens het vooronderzoek. In het vervolg wordt aangeraden scherp te zijn op de rol van het onderzoeksbureau. Zij horen een ondersteunende factor te zijn en niet het onderzoek over te nemen. De keuze in hoeverre het na vooronderzoek daadwerkelijk nodig is een lokale enquête te houden én op welke manier de bevoegdheden gebruikt zullen worden dient voorbehouden te blijven aan de enquêtecommissie. 5.2.4 Onderzoeksvraag De onderzoeksvraag vormt hét kader waarbinnen de enquêtecommissie haar bevoegdheden mag uitoefenen. Anderzijds vormt het ook het kader waarbinnen bepaalde personen verplicht en zelfs gedwongen kunnen worden mee te werken. De gemeenteraad dient zich bewust te zijn van het belang van deze kaders en zorgvuldig de onderzoeksvraag te formuleren, waarbij enerzijds de vraag zodanig ruim wordt geformuleerd dat de enquêtecommissie daadwerkelijk de informatie kan vergaren die de gemeenteraad nodig heeft voor de uitoefening van zijn controlerende rol en anderzijds zodanig beperkt dat de persoonlijke levenssfeer van getuigen niet onnodig geschaad worden.

39

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

Zolang de Gemeentewet niet wijzigt is de gemeenteraad niet bevoegd zijn eigen rol te onderzoeken met het lokale enquêterecht. Als de gemeenteraad wel naar zijn eigen handelen wil kijken dan kan dat via een gewoon raadsonderzoek. Ook kan de rekenkamer gevraagd worden een onderzoek te verrichten naar de rollen van de gemeenteraad. Het is de enquêtecommissie die de onderzoeksvraag verder moet uitwerken. Daarbij kan zij zich laten ondersteunen, maar het is en blijft de enquêtecommissie (en niet de ondersteuners) die verantwoordelijk is en moet blijven voor het op begrijpelijke wijze uitwerken van de onderzoeksvraag. Ook hierbij geldt dat de enquêtecommissie zelf de leiding moet nemen en die niet uit handen moet geven aan externen. 5.2.5 Samenstelling enquêtecommissie De manier waarop de enquêtecommissies hun werk hebben verricht verdient complimenten. Ondanks de oneven samenstelling en de politiek beladen dossiers zijn de politieke invloeden tijdens het onderzoek tot een minimum beperkt. Het is voor de objectiviteit van het onderzoek van belang tijdens het samenstellen van een enquêtecommissie politieke belangen niet te laten meespelen. In dat kader verdient het aanbeveling de onderzoeksverordening te wijzigen en niet nader te bepalen uit hoeveel leden de enquêtecommissie bestaat of te bepalen dat een enquêtecommissie een even aantal leden heeft.

5.2.6 Kosten Het verdient aanbeveling dat er voor het houden van een lokale enquête een aparte post op de begroting wordt aangemaakt, zodat gelden niet meer uit de reserve voor onderzoek gehaald hoeven te worden. Dit zorgt ervoor dat te allen tijde geld gereserveerd staat voor het houden van een lokale enquête. De enquêtecommissie dient zeer duidelijke afspraken te maken met externe ondersteuners over de te maken kosten. Ook in dit geval is het verstandig dit van tevoren duidelijk te bespreken met de externe ondersteuners, ter voorkoming van onduidelijkheden tijdens het onderzoek.

5.3

Procedurele aspecten

5.3.1 (Openbaarheid &) Geheimhouding Ook over de regels over het al dan niet opleggen van geheimhouding of geldende geheimhouding op bijvoorbeeld schriftelijke informatie en verslagen van voorgesprekken bestaat veel onduidelijk­ heid. De onduidelijkheid is vooral een gevolg van het gebrek aan kennis bij de enquêtecommissie en het ontbreken van duidelijkheid in de verordening en het gebrek aan duidelijke afspraken tussen bijvoorbeeld de enquêtecommissie en getuigen en de enquêtecommissie en een ondersteunend onderzoeksbureau. Zoals eerder werd genoemd is het van belang dat er een duidelijke verordening is, werkafspraken goed en duidelijk op papier staan en eventueel een plan van aanpak geschreven is. Daarnaast verdient het de aanbeveling dat bij het aanbieden van het onderzoeksrapport wordt stilgestaan bij het belang van het al dan niet opheffen van de geheimhouding op stukken. Dit draagt bij aan een transparant en controleerbaar onderzoek. 5.3.2 Ondersteuning enquêtecommissie De afhankelijke positie van de enquêtecommissie van de extern ondersteuners dient te worden verkleind. Dit kan ten eerste door het versterken van kennis en kunde van de enquêtecommissie.

Als de enquêtecommissieleden op voorhand van kennis worden voorzien over het gebruik van het controle-instrument en het doen van onderzoek dan zullen zij daarvoor minder afhankelijk zijn van externen en daardoor eenvoudiger grip kunnen houden op het onderzoek. Bij het verminderen van de afhankelijkheidspositie van derden kan het ook helpen om de griffie, die de enquêtecommissie ook ondersteunt, te voorzien van de nodige kennis.

40

Hoofdstuk 5 Aanbevelingen

Ook kan het spreiden van de ondersteuning over verschillende partijen helpen bij het behouden van een eigenstandige positie van de enquêtecommissie. Daarbij kan gedacht worden aan het beleggen van bijvoorbeeld ondersteuning bij het feitelijke onderzoek, juridische ondersteuning en communicatieve ondersteuning bij verschillende partijen. Een ander punt dat de grip op het onderzoek kan versterken is het schrijven van een plan van aanpak en het maken van duidelijke werkafspraken met de deelnemende ‘externe’ partijen. Net als een goede verordening kan in een plan van aanpak meer praktisch en procesmatig duidelijk worden vastgelegd hoe het onderzoek wordt uitgevoerd, welke bevoegdheden wanneer al dan niet gebruikt worden en op welke manier, hoe wordt omgegaan met openbaarheid en geheimhouding, wanneer momenten van evaluatie en reflectie worden ingebouwd, etc. De enquêtecommissie zal minder overrompeld worden tijdens het onderzoek door verschillende keuzes en gebeurtenissen als zij van tevoren heeft nagedacht over de veschillende scenario’s en mogelijkheden. 5.3.3 Communicatie tijdens het onderzoek Het verdient aanbeveling, zoals tot op heden steeds is gebeurd, de gemeenteraad periodiek op de hoogte te houden met bijvoorbeeld een voortgangsrapportage of iets van dien aard.

Daarnaast wordt aanbevolen, als het gaat om communicatie met derden, een communicatiedeskundige in te huren, een informatieprotocol op te stellen en een communicatietraining te volgen.

5.4

Het gebruik van de onderzoeksbevoegdheden

5.4.1 Verplicht meewerken getuigen (incl. medewerking private partijen) In het geval van de onderzochte enquêtes kregen de enquêtecommissies te maken met veel betrokken private partijen die niet tot medewerking verplicht waren. Dit roept de vraag op of het gebruik van een lokale enquêterecht het meest geschikte instrument was voor deze dossiers. Wanneer zich weer een soortgelijke situatie voordoet, verdient het aanbeveling om af te zien van het gebruik van dit controle-instrument wanneer er veel private partijen betrokken zijn bij een dossier. In dat geval kan dezelfde informatie verkregen worden met een gewoon onderzoek. 5.4.2 Schriftelijke informatie Het verschil tussen het verzoeken en vorderen van informatie was niet in alle gevallen duidelijk bij de commissieleden. Bij toekomstige lokale enquêtes doen enquêtecommissies er verstandig aan voor zichzelf en voor betrokkenen duidelijk te maken of om informatie wordt verzocht of dat informatie wordt gevorderd. Als wordt overgegaan op een vordering dan moet aan alle betrokkenen duidelijk worden gemaakt dat het om een formele vordering gaat en welke rechten en plichten daaraan zijn verbonden. Ook moet een termijn worden gesteld waarbinnen aan de vordering moet worden voldaan en moeten getuigen erop gewezen worden dat zij in bezwaar en/of beroep kunnen tegen de vordering.

Een enquêtecommissie is voor haar dossierstudie afhankelijk van de aanwezige schriftelijke informatie. Het is voor het verkrijgen van die informatie van belang dat stukken op de juiste manier worden gearchiveerd. Worden stukken niet of niet op de juiste manier gearchiveerd dan wordt niet alleen in strijd met de Archiefwet gehandeld, maar wordt het voor enquêtecommissies veel ingewikkelder schriftelijke informatie te krijgen. In dat geval is zij aangewezen op het mondeling achterhalen van de informatie, terwijl duidelijk is gebleken dat het mondeling verkrijgen van informatie veel ingewikkelerder is. Het doen van een beroep op het menselijke geheugen levert altijd minder (gedegen) informatie op. Tot slot verdient het aanbeveling dat enquêtecommissies zelf informatie ophalen bij anderen dan het college en dit niet doen via een centraal punt, of dat nou een persoon is of een digitaal verzamelpunt, dat door het college wordt ingesteld. Als alle informatie wordt verkregen via het college wordt informatie niet verkregen uit verschillende bronnen. Hierdoor verliezen enquêtecommissies de mogelijkheid dezelfde informatie vanuit verschillende bronnen te vergelijken en te verifiëren op juistheid en volledigheid. Het lokale enquêterecht verliest dan een belangrijke meerwaarde ten opzichte van de andere controle-instrumenten en zijn bijdrage aan waarheidsvinding.

41

Evaluatie gebruik van het lokale enquêterecht door de gemeenteraad van Amsterdam

5.4.3 Mondelinge informatie Wat betreft de voorgesprekken blijft het van belang dat deze worden gehouden. De voorgesprekken hebben telkens veel nuttige informatie opgeleverd voor de onderzoeken. Het is wel van belang dat in bijvoorbeeld de verordening of het plan van aanpak duidelijk wordt gemaakt op welke manier met de informatie uit de voorgesprekken wordt omgegaan en dit ook duidelijk wordt gemaakt aan betrokkenen. Ook is het van belang dat er na de voorgesprekken geëvalueerd wordt in hoeverre het noodzakelijk is verhoren te houden. Wellicht kan het onderzoek volstaan met het enkel voeren van voorgesprekken, omdat daardoor alle nodige informatie is verkregen. Voordat getuigen worden verhoord moet duidelijk zijn wat het doel van de verhoren zijn: het verkrijgen van nieuwe informatie en/of het op juistheid verifieren van verkregen informatie (door bijvoorbeeld getuigen te confronteren met uitspraken van anderen of getuigen onder ede te bevragen over bepaalde informatie). Duidelijkheid over het doel en het nut van de verhoren dient het proportioneel gebruik van deze bevoegdheid en verkleint daardoor de kans op het onevenredig schaden van de persoonlijke levenssfeer van getuigen. Tijdens het oproepen van de getuigen verdient het aanbeveling hen te wijzen op hun rechten, zoals recht op bijstand, verschoningsgronden en het recht van bezwaar en beroep.

5.4.4 Afronding van het onderzoek Enquêtecommissies moeten voldoende tijd nemen voor het formuleren van de conclusies en aanbevelingen. Tijdsdruk vergroot de kans op het onzorgvuldig of onvolledig formuleren van de conclusies en aanbevelingen. De gemeenteraad is het meest geholpen bij zorgvuldig, volledig en objectief geformuleerde conclusies en aanbevelingen. Daarnaast is het hier ook van belang dat het politieke oordeel, net als in het verleden, blijft voorbehouden aan de gemeenteraad

5.5

Proportionaliteit

Uit het onderzoek komt duidelijk naar voren dat de gemeenteraad en de enquêtecommissies zich onvoldoende bewust zijn van het belang van het proportioneel gebruiken van het lokale enquêterecht en de bijbehorende bevoegdheden. In de voorgaande paragrafen zijn verschillende aanbevelingen daaromtrent gedaan. Toch wordt het hier nogmaals expliciet besproken, vanwege het belang daarvan voor zowel de gemeenteraad als betrokken getuigen. Het bewustzijn van het gebruik van de bevoegdheden door de gemeenteraad en de enquête­ commissies verdient in dit kader verbetering. Alle onderzoeksbevoegdheden zijn tijdens de onderzoeken gebruikt, maar nadien werd er getwijfeld over nut en noodzaak van het gebruik van bepaalde bevoegdheden. Ook hier moet de persoonlijke levenssfeer van getuigen te allen tijde in acht worden genomen. Getuigen hebben niet altijd de bescherming gekregen die hen toekomt. Zo is al eerder gesproken over het recht van verschoning; er is niet gebleken dat getuigen hierop zijn geattendeerd. Ook hier verdient het aanbeveling om getuigen te wijzen op hun rechten en plichten als betrokkenen bij het onderzoek. Het gebruik van het lokale enquêterecht blijft, in het kader van de proportionaliteit, enkel gelegitimeerd als het controle-instrument wordt gebruikt als ultimum remedium.

De vraag die de gemeenteraad en de voorbereidings- en enquêtecommissies zich moeten stellen is of er eerst ook een minder vergaand controle-instrument of minder vergaande bevoegdheid gebruikt kan worden, zelfs bij politiek beladen dossiers. Dit betekent ook dat tussentijds voldoende tijd genomen moet worden de stand van zaken te evalueren. Het lokale enquêterecht is niet bedoeld en mag niet gebruikt worden alleen voor het naar buiten willen brengen van een verhaal. Dit schaadt de persoonlijke levenssfeer van getuigen op onevenredige wijze, doet het verantwoordingsproces verschuiven van de gemeenteraad naar de enquêtecommissie en is in strijd met de staatsrechtelijke norm van politieke verantwoordelijkheid van de ambtsdragers.

42

Hoofdstuk 5 Aanbevelingen

5.6

Uitkomsten van de evaluatie vergeleken met andere lokale enquête

Bij de onderzoeksmethoden werd al vermeld dat er geen andere gemeenteraden zijn geweest van grote gemeenten die de door hun gehouden lokale enquêtes hebben geëvalueerd. Er kon dus ook geen vergelijking gemaakt worden, zoals gevraagd door de gemeenteraad. Alle gehouden lokale enquêtes tot 2019 zijn wel onderzocht en geëvalueerd in het promotieonderzoek van dr. mr. I. de Haan. Het betreft promotieonderzoek in 54 gehouden lokale enquêtes, inclusief de onderzoeken van de gemeenteraad van Amsterdam, tot 2019. De uitkomsten van dit evaluerende onderzoek verschilt niet veel met de uitkomsten van het promotieonderzoek en er worden dan ook soortgelijke conclusies getrokken.

43