- 03 Deelnemingen (18) Eindrapport Raadsenquête Afval Energie Bedrijf

Het EU-beleid wordt leidend Vanaf 1999 wordt het EU-beleid leidend voor het afvalbeheer. Met betrekking tot afval gelden twee belangrijke EU-richtlijnen, die eveneens in landelijke wetgeving worden omgezet. Allereerst wordt de Richtlijn 1999/31/EG185 (Richtlijn Stortverbod) ingevoerd. Met deze richtlijn wil de EU de milieubelasting ten gevolge van afvalbeheer verminderen door middel van het invoeren van een geleidelijke stop op het storten van huishoudelijk (en gelijkgesteld) afval. Daarnaast legt de richtlijn aanvullende regels op voor de overblijvende stortplaatsen. In de praktijk worden alle EU-lidstaten verplicht tot het gefaseerd afbouwen van hun stortcapaciteiten. Om dit te kunnen realiseren ontstaat een toenemende druk om hiertoe te voorzien in voldoende afvalverbrandingscapaciteit. 186 In het jaar 2000 wordt de Richtlijn 2000/76/EC187 (Richtlijn Afvalverbranding) ingevoerd. Deze richtlijn legt de contouren vast hoe de praktijk van huisvuilverbranding op een correcte wijze dient te gebeuren.

De focus ligt hierbij op het inperken van de negatieve impact op mens en omgeving door het invoeren van diverse emissienormen188 en door het opleggen van beperkingen inzake het technisch bedrijven van installaties voor afvalverbranding.189 De invoering van bovenstaande twee EU-richtlijnen moet in de praktijk leiden tot de realisatie op EUniveau van de eerste twee treden van de Ladder van Lansink, zoals op dat moment al in de praktijk gebracht in Nederland. Omdat Nederland in vergelijking met andere Europese landen een stap voor is in de ontwikkeling van eigen afvalbeleid, houdt de omzetting van beide EU-richtlijnen naar Nederlands recht hoofdzakelijk een nadere detaillering in van reeds bestaande regelgeving. In aanvulling daarop worden met de EU-lidstaten voor het eerst concrete streefcijfers overeengekomen voor de afbouw van landelijke stortcapaciteiten.

185 Richtlijn 1999/31/EG betreffende het storten van afvalstoffen. Raad van de Europese Unie, 26 april 1999. Te

raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1999:182:0001:0019:NL:PDF 186 In principe kwamen ook alternatieve technische processen (volgens principes van mechanische, thermische of biologische verwerking) in aanmerking, maar de stand van de techniek liet het meestal niet toe om een voldoende kwalitatieve en bedrijfszekere oplossing voor het afval tot stand te brengen. 187 Richtlijn 2000/76 betreffende de verbranding van Afval. Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie, 4 december 2000. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32000L0076&from=NL 188 Emissienormen voor zure gascomponenten, NOx en fijnstof; uitbrand- en uitloognormen voor bodemassen, ketelassen en residuen van rookgasreiniging 189 In het bijzonder om de vorming en de uitstoot van dioxines te vermijden (i.h.b. door verbranding met een temperatuur van 850°C gedurende minimaal 2 seconden)

70

Figuur 3.3: Afval: het EU-beleid wordt leidend

Bron: Enquêtecommissie AEB

In 2005, enkele jaren na het verschijnen van de EU-richtlijnen Stortverbod en Afvalverbranding, geeft de Europese Commissie in een beleidsbrief190 aan in welke richting het EU-beleid in de toekomst verder dient te evolueren. Daarbij wordt de focus gelegd op het uitbouwen van toekomstige strategieën voor recycling, het omzetten van biogene (organische) afvalstromen en van de biogene component van huishoudelijk afval naar compost en energie (biogas), het beperken van verbrandingscapaciteit en het stimuleren van verbranding met een verhoogd energetisch rendement. Hierbij wordt vertrokken vanuit een levenscyclusbenadering voor materialen uit afvalstromen. De Europese Commissie heeft hiermee een dubbel doel voor ogen. Ten eerste wil ze voorkomen dat lidstaten met een reeds bestaande afvalverbrandingscapaciteit en een uitgebouwde technische voorsprong met betrekking tot afvalverbranding, een onevenredige uitbreiding van deze capaciteit tot stand brengen. De bezorgdheid bestaat immers dat het nog te ontwikkelen EU-beleid in gevaar kan komen in deze lidstaten, doordat een overmatig aantal verbrandingsinstallaties (met een lange levensduur) de stimulans wegneemt voor het invoeren van toekomstig beleid gericht op het voorkomen, scheiden en recyclen van afvalstoffen.

Ten tweede wil de Europese Commissie investeringen in een minimale capaciteit voor afvalverbranding stimuleren in lidstaten die nog onvoldoende verbrandingscapaciteit hebben. Daarmee wil de Europese Commissie voorkomen dat deze landen neigen af te wachten met het bouwen van verbrandingsinstallaties en zich intussen van hun afval willen ontdoen via alternatieve verwerkingstechnieken, die in de praktijk nog geen definitieve en betrouwbare oplossing bieden voor niet-recyclebare afvalstromen.191 Gemengd afval van huishoudelijke of bedrijfsoorsprong kan op verschillende wijzen worden verwerkt: (1) er kan energie uit het afval gewonnen worden door verbranding van het afval in gemengde toestand (ook wel integrale verbranding genoemd), (2) er kunnen uit het afval selectief grondstoffen voor recycling worden gehaald door scheiding en (3) er kan uit het afval een hoogcalorische brandstof (zogenaamde Refuse Derived Fuel of RDF192) worden geproduceerd met behulp van mechanische, biologische en

190 COM/2005/666: EC Communication Towards a thematic strategy on the prevention and recycling of waste.

European Commission Communication, 21 december 2005. Te raadplegen: https://content.next.westlaw.com/1384-3846?__lrTS=20210829220631821&transitionType=Default&contextData=%28sc.Default%29 191 Het betreft technieken van mechanische, biologische of thermische aard, waarmee Refuse Derived Fuels geproduceerd kunnen worden, die in de praktijk echter alsnog verbrand of gestort dienen te worden. 192 Refuse Derived Fuels: brandstof met relatief hoge brandwaarde gewonnen uit afval door scheiding en verschillende technieken.

71

thermische technieken. De ontwikkelingen in het afvalbeleid op EU-niveau worden gekenmerkt door een spanning tussen deze drie mogelijkheden. Als reactie op de voornoemde beleidsbrief van de Europese Commissie verklaart de Nederlandse regering voorstander te zijn van het voorgestelde EUbeleid. Evenwel dringt de regering inzake de verdere uitbouw van recyclingstrategieën nadrukkelijk aan op voldoende aandacht voor het opleggen en handhaven van energetische rendementsdoelen in de afvalverwerking.193 Nederland is dan ook een van de lidstaten met een sterk uitgebouwde voorsprong in de afvalverbranding en wil hiermee de reeds gedane investeringen veiligstellen. In de beginjaren 2000 wordt de invoering van het beoogde EU-beleid echter sterk bemoeilijkt, omdat geen precieze criteria worden opgelegd met betrekking tot afvalstoffen als dusdanig. Zo is niet eenduidig vastgelegd tot op welk punt in de verwerkingsketen afvalstoffen de wettelijke ‘afval-status’ behouden. Evenmin is in de regelgeving vastgelegd onder welke voorwaarden gerecyclede (afval-)materialen wettelijk als vrij verhandelbare grondstoffen mogen worden beschouwd. Het ontbreken van duidelijke definities van afval en afvalstoffen heeft ook tot gevolg dat niet duidelijk is welke soorten afval kunnen of mogen worden verbrand.

Daarbij is ook niet duidelijk onder welke omstandigheden het verbranden van afval wordt gezien als verwijdering van afval en wanneer het verbranden van afval wordt gezien als een nuttige toepassing van afval.194 De jaren volgend op de publicatie van de Richtlijn Afvalverbranding (2000) kunnen dan ook gezien worden als een transitieperiode waarin onduidelijkheid in de Europese wet- en regelgeving overheerst. Door deze leemtes moeten lidstaten deels een eigen invulling geven aan het afvalbeleid. Hierdoor ontstaan in verschillende lidstaten regels gebaseerd op gelijkaardige basisprincipes, maar die in de details met betrekking tot de uitvoering van het afvalbeheer alsnog sterk verschillen. Deze transitieperiode biedt onbedoeld de ruimte aan lidstaten om creatieve oplossingen te bedenken in het kader van hun afvalbeleid. Zo volstaat het in sommige lidstaten om aan te tonen dat een afvalstroom een mechanische, thermische of biologische bewerking heeft ondergaan tot RDF, om vervolgens te kunnen worden verwerkt zonder strikte kwaliteitsvereisten, bijvoorbeeld als hulpbrandstof in cementovens of als vulmateriaal voor het dempen van oude mijnen en groeven. Hierdoor kunnen de strenge emissienormen van de Europese richtlijn Afvalverbranding in een aantal gevallen alsnog worden omzeild. Bovendien is reeds voorzien dat een Europese liberalisering van de afvalmarkt zal plaatsvinden.

Deze liberalisering maakt het mogelijk, met ingang van 2006, om niet-bederfelijke afvalstromen en RDF te transporteren tussen EU-lidstaten onderling. Deze aankondiging biedt perspectieven voor lidstaten die hopen minder of niet te moeten investeren in eigen afvalverbrandingscapaciteit en zo de publieke gevoeligheden en commotie rond de bouw van afvalverbrandingsinstallaties te voorkomen. Met het oog op een meer sluitend beheer van afval en afvaltransporten binnen de EU wordt in 2006 een gedegen wettelijke omschrijving van verschillende soorten afval vastgelegd onder de vorm van een zeer uitvoerige afvalstoffenlijst, die deel uitmaakt van de nieuwe EU-Verordening omtrent de overbrenging van afvalstoffen (EG 1013/2006). 195 Aan de hand van de afvalstoffenlijst kunnen verschillende soorten afvalstoffen eenduidig geïdentificeerd worden door middel van unieke codes. Zo is voortaan duidelijk dat onder de noemer ‘stedelijk afval’ concreet wordt begrepen: afval van huishoudelijke oorsprong en

193 Brief aan de Europese commissie, NL reactie op de Mededeling van de Commissie ‘Naar een thematische

strategie inzake afvalpreventie en afvalrecycling’, Ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 oktober 2005. Te raadplegen: https://ec.europa.eu/environment/archives/waste/pdf_comments/nl_reaction.pdf 194 Dit onderscheid is belangrijk omdat er in het eerste Landelijk Afvalstoffenplan (dat verscheen in 2003) verschillende regels van toepassing waren voor verbranden als vorm van verwijdering en verbranden als vorm van nuttige toepassing. 195 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen. Europees Parlement en Raad van de Europese Unie, 14 juni 2006. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32006R1013&from=NL

72

vergelijkbaar bedrijfsafval afkomstig van bedrijven, winkels, horeca, industrieën en instellingen in een stedelijke omgeving. In deze wordt met ‘bedrijfsafval’ dus bedoeld: afval uit een stedelijke omgeving en niet afkomstig uit productieprocessen. Afvalstoffen uit productieprocessen worden benoemd als ‘bedrijfsprocesafvalstoffen’ en vormen een afzonderlijke categorie afval, die afzonderlijk dient te worden ingezameld aan de bron. In de verordening EG/1013/2006 worden bedrijfsprocesafvalstoffen uitdrukkelijk niet beschouwd als ‘stedelijk afval’. Indien het bedrijfsprocesafval niet-gevaarlijke afvalstoffen betreft, zoals verpakkingsmaterialen en snijresten van bijvoorbeeld plastic of textiel, mogen deze afvalstoffen wel nog samen met stedelijk afval verbrand worden onder dezelfde bedrijfstechnische voorwaarden zoals opgelegd in de Richtlijn Afvalverbranding. Dit dient wel afzonderlijk te worden vermeld in het Milieu Effect Rapport van de betreffende verbrandingsinstallatie en vereist ook dat de afvalverbrander een vergunning heeft voor het verbranden van dit bedrijfsprocesafval.

Door middel van deze aanvullende regelgeving wordt afgedwongen dat elk soort afval een zo optimaal mogelijke vorm van verwerking ondergaat.196 Het onderscheid tussen bedrijfsafvalstoffen (die als stedelijk afval worden beschouwd) en bedrijfsprocesafvalstoffen is noodzakelijk om reden van het verschil in bederfelijkheid tussen beide. Stedelijk afval is typisch gemengd met afbreekbare resten van biogene oorsprong. Hierdoor verandert de kwaliteit van het afval in de loop der tijd en ontstaan risico’s met betrekking tot de verspreiding van pathogenen, zelfontbranding en impact op het milieu. Bedrijfsprocesafvalstoffen bestaan daarentegen uit inerte materialen, waardoor de samenstelling en kwaliteit stabiel is. Deze kunnen in principe – bij correcte toepassing van de regelgeving – veilig worden getransporteerd, bewerkt en opgeslagen voor langere tijd. Met de invoering van de EU-verordening omtrent de overbrenging van afvalstoffen worden voornamelijk bedrijfsprocesafvalstoffen vrij verhandelbaar tussen EU-lidstaten. De bedoeling is om daardoor – in plaats van verwijdering door verbranding in het land van oorsprong – extra mogelijkheden te creëren voor deze afvalstoffen ten behoeve van materiaalherwinning of het gebruik als hulpbrandstof in bijvoorbeeld cementovens (onder striktere en beter gecontroleerde omstandigheden dan voorheen).

Ook voor RDF, veelal uit gemengd bedrijfsafval geproduceerd, biedt de nieuwe EU-Verordening op de overbrenging van afvalstoffen een vergelijkbare verruiming van afzetmogelijkheden. Op onbewerkt gemengd huishoudelijk afval blijft echter een verbod op overbrenging naar andere lidstaten van toepassing, omwille van de hierboven genoemde risico’s. Centraal in de EU-regelgeving met betrekking tot afvalbeheer en -verwerking staat het principe dat lidstaten zelf de verantwoordelijkheid op zich nemen voor de verwerking van eigen (bederfelijk) afval volgens de best beschikbare technieken. Dat neemt niet weg dat het EU-beleid ook het exporteren van niet-bederfelijk afval en RDF naar een andere EU-lidstaat (onder strikte omstandigheden) toelaat, als in het land van bestemming een optie voor verwerking beschikbaar is, die aantoonbaar beter is dan de beschikbare opties voor verwerking in het land van oorsprong. Het EU-beleid leidt ertoe dat aanzienlijke hoeveelheden afval – in het bijzonder hoogcalorisch RDF– vrij beschikbaar en verhandelbaar worden op de Europese markt vanaf 2006. Niet geheel toevallig is dit afval vooral afkomstig van EU-lidstaten met een beperkt of sterk verouderd arsenaal aan afvalverbrandingsovens, zoals het Verenigd Koninkrijk.

Lidstaten met een ruime capaciteit voor afvalverbranding zien dan weer kansen om grote hoeveelheden afval in te voeren en daar in bepaalde gevallen een verdienmodel aan te koppelen. Een zelfregulerend marktmechanisme moet er uiteindelijk toe leiden dat het (hoogcalorisch) afval terechtkomt op die plaatsen binnen de EU waar het onder de best mogelijke condities kan worden verwerkt. Dit betekent in de meeste gevallen dat marktspelers (gezamenlijke) investeringen doen, die

196 Bedrijfsprocesafvalstoffen bevatten meer herbruikbare en recyclebare materialen en staan hoger in de

afvalhiërarchie. De regels zijn erop gericht om deze afvalstoffen enkel te verbranden indien geen mogelijkheid tot hergebruik of recycling mogelijk is.

73

noodzakelijk zijn om afvalenergiecentrales met een zeer gunstig energetisch (en dus financieel) rendement tot stand te brengen. Daarbij gaat het vaak om realisaties in een industriële context, waarbij de mogelijkheden voor het uitkoppelen van warmte en stoom maximaal benut kunnen worden.

Uitwerking van Europees beleid in Nederland en Invoering Landelijk Afvalbeheerplan In 2002 wordt in de Wet Milieubeheer de verplichting opgenomen tot het uitwerken van een Landelijk Afvalbeheerplan (LAP), dat een beleidsperiode van tien jaar dient te beslaan en minstens eenmaal om de zes jaar moet worden opgesteld.197 Het LAP schept de belangrijkste achtergrond voor het afvalbeleid in Nederland. Het eerste LAP 2002-2012 wordt in 2002 in een ontwerpversie uitgebracht, die voor inspraak kan worden ingekeken. De eerste definitieve versie wordt gepubliceerd in februari 2003. In april 2004 verschijnt een aanpassing op het eerste LAP. In totaal zijn er drie Landelijke Afvalbeheer Plannen opgesteld, die tussentijds zijn bijgestuurd. De uitgangspositie van het LAP is het EU-beleid. Ter onderbouwing van het LAP wordt een Milieueffectrapport (MER) opgesteld, waarin verschillende opties voor afvalverwerking op landelijk vlak worden afgewogen op basis van de verwachte milieuimpact. Aan de hand van dit MER worden in het eerste LAP de richtlijnen uitgewerkt voor de te verwachten hoeveelheid stedelijk afval in Nederland tot 2012. Hierbij wordt het principe van de Ladder van Lansink onverkort toegepast. Dit betekent dat in het beleid voorrang wordt gegeven aan hergebruik, recycling en scheiding van afvalstromen.

Hiermee wordt beoogd de hoeveelheid brandbaar restafval terug te dringen en de noodzakelijke verbrandingscapaciteit te beperken. Voor afvalstoffen die niet kunnen worden ingezet voor zogenaamd product- of materiaalgebruik en die daardoor thermisch verwerkt dienen te worden, worden twee vormen onderscheiden: 198 199 1. Verbranding met “D10”-status (Disposal): in het LAP wordt dit type benoemd als verbranding op het land en gezien als vorm van verwijdering. 2. Verbranding met “R1”-status200 (Recovery): In het LAP wordt dit benoemd als nuttig toepassen van afvalstoffen als brandstof. Zoals hierboven bij het onderdeel Het EU-beleid wordt leidend is uiteengezet, is in de periode tot 2006 sprake van het ontbreken van eenduidige definities voor afval in de EU-regelgeving. In die periode maakt de eerste ontwerpversie van het LAP (2002) het onderscheid tussen D10 en R1 op basis van het verschil in calorische waarde van het te verbranden afval. Alleen verbranding van stedelijk afval met een calorische waarde hoger dan de in het LAP aangegeven grenswaarde (voor hoogcalorisch afval) wordt beschouwd als “nuttige toepassing”. Alleen in geval van nuttige toepassing is er – in principe – ruimte voor het realiseren van nieuwe verbrandingscapaciteit.

Het uitbreiden van de capaciteit voor verbranden als vorm van verwijderen was tot 2003 (met het inwerkingtreden van het LAP) niet toegestaan op grond van het Tienjarenprogramma Afval 1995-2005.201 Tot 2003 was er derhalve een moratorium op het uitbreiden van verbrandingscapaciteit, indien deze verbranding als verwijdering werd

197 art. 10.3 Wet milieubeheer. 1 april 2004. Te raadplegen: https://wetten.overheid.nl/BWBR0003245/2002-04-

01#Hoofdstuk10 198 Ontwerp Landelijk afvalbeheerplan (LAP) Deel 3 Capaciteitsplannen. Ministerie van VROM, 11 januari 2002, p. 371. Te raadplegen: ‘lap1_capaciteitsplannen_ontw2002.pdf’ 199 Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen. Europees Parlement en Raad van de Europese Unie, 19 november 2008. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008L0098&from=NL 200 Deze term bestaat reeds, maar wordt vanaf dan officieel in wetgeving gebruikt. 201 Tienjarenprogramma Afval 1995 – 2005. Afval Overleg Orgaan, december 1995.

74

beschouwd.202 In het LAP wordt daarover gezegd: “De idee daarachter was dat door het beperken van die capaciteit, preventie en hergebruik van afvalstoffen worden bevorderd en dat kapitaalsverspilling als gevolg van leegstand van verwijderingscapaciteit wordt voorkomen.” 203 Eenzelfde basisprincipe met een calorische grens wordt onder andere ook (op niveau van de verschillende deelstaten) in België en Duitsland gehanteerd. In Nederland wordt de grenswaarde voor nuttige toepassing vastgesteld op 11,5 MJ/kg204 en ligt de grenswaarde daarmee aanzienlijk hoger dan in de buurlanden. Aangezien het in de praktijk onmogelijk is om een calorische waarde van minimaal 11,5 MJ/kg te bereiken zonder het scheiden van stedelijk afval, blijft het bouwen van nieuwe capaciteit voor afvalverbranding in de praktijk uitgesloten. Dat beleidseffect ligt geheel in lijn met het voornoemde moratorium op het bouwen van nieuwe verbrandingscapaciteit. Daarnaast worden in het MER, zoals uitgewerkt in het kader van het LAP 2002-2012, verschillende scenario’s voor de verwerking van brandbaar niet-gevaarlijk afval met elkaar vergeleken: 205 1. Het referentiescenario (status-quo) waarin geen uitbreiding plaatsvindt van de capaciteit voor thermische verwerking. Hierin wordt doorgegaan met het storten of het verbranden zonder nuttige toepassing van het overschot aan brandbaar afval (“D10”); 2.

Het scenario dat uitgaat van zgn. integrale verbranding van ongescheiden brandbare afvalstoffen in bestaande en nieuw te bouwen afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s). Hiertoe is uitbreiding van de verbrandingscapaciteit met 3,5 tot 4 Mton per jaar noodzakelijk. Dit is een scenario zonder afvalscheiding, waarbij een energetisch rendement van minimaal 30% moet worden behaald (opmerking: dit rendement is vereist om qua duurzaamheid te kunnen concurreren met de scenario’s met nascheiding 206); 3. Scenario’s die zijn gebaseerd op scheiding van afvalstromen. Hier worden twee alternatieven beschreven. Het eerste alternatief is het PPF (papier/plastic fractie) -scenario waarin via eenvoudige technieken de papier en plastic fractie eerst uit het brandbaar restafval wordt gescheiden. Het tweede alternatief is het maximaal PPF-scenario waarin het huishoudelijk restafval wordt nagescheiden en vergist waarbij RDF ontstaat die in specifieke verbrandingsinstallaties moet worden verbrand. In de analyses van het MER wordt aangegeven dat de scenario’s met nascheiding in alle milieuopzichten als beste naar voren komen en het scenario van integrale verbranding met uitbreiding van de afvalverbrandingscapaciteit duidelijk slechter scoort. Wel wordt hierbij het verschil kleiner als er sprake is van hoogrendements AVI’s.

Tevens wordt aangegeven dat in het PPF-scenario kan worden volstaan met bestaande AVI’s waardoor uitbreiding van de D10 capaciteit niet noodzakelijk is. Wel is uitbreiding van de capaciteit voor nascheiden en composteren of vergisten noodzakelijk. 207 Daarnaast wordt aangegeven dat het scenario gebaseerd op integrale verbranding zonder afvalscheiding enkel qua milieueffect vergelijkbaar is, indien het energetisch rendement van de afvalverbranding minimaal 30%

202 Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 Deel 1 Beleidskader. Ministerie van VROM, 3 februari 2003, p. 128. Te

raadplegen: ‘lap1_samenvatting beleidskader_origineel2003.pdf’ 203 Ibid. p. 125. 204 MJ/kg = MegaJoule per kilo afval. De hier genoemde grenswaarde van 11,5 MJ/kg betekent dat elke kilo afval minimaal een hoeveelheid energie moet bevatten ter grootte van 11.500.000 Joule (de internationale eenheid van energie). 205 Ontwerp Landelijk afvalbeheerplan (LAP) Deel 3 Capaciteitsplannen. Ministerie van VROM, 11 januari 2002, p. 374. Te raadplegen: ‘lap1_capaciteitsplannen_ontw2002.pdf’ 206 Ontwerp Landelijk afvalbeheerplan (LAP) Deel 1 beleidskader. Ministerie van VROM, 11 januari 2002, p. 16. Te raadplegen: ‘lap1_beleidskader_ontw2002.pdf’ 207 Ontwerp Landelijk afvalbeheerplan (LAP) Deel 3 Capaciteitsplannen. Ministerie van VROM, 11 januari 2002, p. 375. Te raadplegen: ‘lap1_capaciteitsplannen_ontw2002.pdf’

75

bedraagt.208 In dit kader zijn drie overwegingen relevant. Een dergelijk hoog rendementspercentage van minimaal 30% is met de toen beschikbare technieken onhaalbaar zonder risico’s. 209 Bovendien is het scenario van integrale verbranding op lange termijn niet in overeenstemming met de ambities op het gebied van het herwinnen van materialen en producten. Een derde overweging is dat in het PPFscenario kan worden volstaan met de bestaande verbrandingscapaciteit en dus geen kosten voor uitbreiding van verbrandingscapaciteit hoeven te worden gemaakt. Er is in het PPF-scenario daarentegen wel uitbreiding nodig voor de capaciteit voor afvalscheiding en composteren of vergisten. De kosten die hiermee gepaard gaan zijn veel geringer dan de kosten voor uitbreiding van de afvalverbrandingscapaciteit.210 Het LAP geeft aan dat, in samenspraak met het afvalverwerkende bedrijfsleven, daarom vanaf 2002 uitdrukkelijk is gekozen voor het PPF-scenario als beleidsnorm. Dat wil zeggen: een combinatie van verdergaande afvalscheiding, composteren/vergisten en verbranden, waarbij de bestaande verbrandingscapaciteit dient te worden aangepast aan de hogere calorische waarde van het te verbranden restafval.

Deze keuze ligt volledig in lijn met het principe van de Ladder van Lansink, dat voorrang geeft aan materiaalhergebruik en dat verbranding met energieherwinning enkel toelaat voor restafval dat niet vermijdbaar is. Zo staat in het LAP dat in 2003 verscheen: “Gelet op het hiervoor staande wordt met het LAP de volgende beleidslijn nagestreefd voor de verwerking van brandbaar niet-gevaarlijk restafval: 1. Schone monostromen die niet (kunnen) worden hergebruikt, zoals niet herbruikbaar hout, inzetten voor bij- of meestoken in elektriciteitscentrales, cementovens, enz. 2. Een verdere bewerking van het restafval door nascheiden, composteren/vergisten of een combinatie hiervan. Het doel van deze verdere bewerkingen is het verkrijgen van (sorteer)fracties die kunnen worden hergebruikt of als brandstof kunnen worden ingezet. Dit laatste is mogelijk in elektriciteitscentrales (voor schone sorteerfracties), cementovens en specifieke installaties voor thermische verwerking (voor minder schone fracties). Voorbeeld van een hoogcalorische fractie die als brandstof kan worden ingezet is subcoal (substitute for coals), een mengsel van papier en kunststoffen dat is verkregen door nascheiden van met name bedrijfsafval. 3.

Verbranden als vorm van verwijderen van restafval en van de niet nuttig toepasbare fracties die vrijkomen bij de verdere bewerking van restafval zoals in het vorige punt genoemd. Als nieuwe verwijderingscapaciteit wordt gebouwd, wordt gestreefd naar hogere energierendementen dan die van de bestaande AVI’s. Verder wordt gestreefd naar het verbeteren van het (sic) energetische rendementen van bestaande AVI’s.”211 Op basis van de uitgangspunten van het LAP wordt het integraal verbranden van ongescheiden stedelijk afval uitdrukkelijk beschouwd als ongewenst. Door afscheiding van de (laagcalorische) biogene fractie uit gemengd stedelijk afval, dient de totale hoeveelheid brandbaar restafval te worden beperkt en tegelijk in calorische waarde te worden verhoogd, waardoor een nuttige toepassing door verbranding in principe alsnog mogelijk wordt. De opgelegde combinatie van een calorische grenswaarde van 11,5 MJ/kg en een minimum te behalen rendement van 30% bij integrale verbranding is in de praktijk echter onhaalbaar volgens de stand van de techniek en dient dan ook te worden gelezen als een manier om het moratorium

208 Ontwerp Landelijk afvalbeheerplan (LAP) Deel 1 beleidskader. Ministerie van VROM, 11 januari 2002, p. 16.

Te raadplegen: ‘lap1_beleidskader_ontw2002.pdf’ 209 Dergelijk rendement is volgens de stand van de techniek niet haalbaar zonder toepassing van uitzonderlijke en risicovolle technieken voor energieterugwinning en -productie in een AVI. Deze conclusie dient dus te worden gelezen als: integrale verbranding is ‘feitelijk onmogelijk’ binnen de grenzen van een standaard AVI business case en een marktconform risicoprofiel. 210 Landelijk afvalbeheerplan 2002- 2012 Deel 3 Capaciteitsplannen. Ministerie van VROM, april 2004, p. 299. Te raadplegen: https://puc.overheid.nl/rijkswaterstaat/doc/PUC_142274_31/ 211 Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 Deel 1 Beleidskader. Ministerie van VROM, 3 februari 2003, p. 125. Te raadplegen: ‘lap1_samenvatting_origineel2003.pdf’

76

op uitbreiding van afvalverbrandingscapaciteit in de praktijk te blijven afdwingen. Het daarmee samenhangende beoogde effect is dat de realisatie van het voorgestane PPF-scenario wordt gestimuleerd. In de eerste definitieve versie van het LAP, dat in februari 2003 wordt gepubliceerd, komt de rendementseis van 30% te vervallen. Wel is er sprake van een moratorium op uitbreiding van capaciteit voor verbranden van afval met een calorische waarde van minder dan 11,5 MJ/kg.212 Dit moratorium komt op 1 juli 2003 te vervallen omdat op dat moment het stimuleringskader rond de MEP in werking treedt.213 In 2003 doet het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in Straatsburg twee belangrijke uitspraken (arresten C-228/00 en C-458/00). Met die uitspraken wordt het criterium van de calorische waarde voor het bepalen van de mate van nuttige toepassing in strijd bevonden met de grondslagen van het EU-recht. Er mag geen onderscheid worden gemaakt op basis van intrinsieke afvaleigenschappen, maar enkel op basis van de kenmerken van het verbrandingsproces en de wijze waarop de herwonnen energie wordt toegepast.214 In 2004 wordt een wijziging in het LAP doorgevoerd om het in lijn te brengen met deze EU-jurisprudentie.

De nieuwe beleidslijn houdt in dat een afvalverbrandingsinstallatie, die energie opwekt uit de verbranding, voortaan als nuttige toepassing (R1) wordt beschouwd indien de installatie, wanneer deze niet door afvalstoffen zou worden gevoed, gebruik moet maken van een primaire energiebron (bijvoorbeeld een fossiele brandstof) om haar activiteiten voort te zetten.215 In een afvalverbrandingsinstallatie die alleen bedoeld is voor verwijdering (D10), is het verbranden van afval immers het enige doel en is er dus geen nood aan het voortzetten van de activiteiten in geval de aanvoer van afvalstoffen wordt onderbroken. Ook de toepassing van hoogcalorische afvalstoffen als hulpbrandstof in cementovens of elektriciteitscentrales wordt daardoor vanaf dat moment als nuttige toepassing (onder de noemer meestoken) beschouwd. De belangrijkste ontwikkelingen zijn weergegeven in Figuur 3.4.

212 Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 Deel 3 capaciteitsplannen. Ministerie van VROM, 3 februari 2003, p.

294. Te raadplegen: ‘lap1_capaciteitsplanthermischverwerken_origineel2003.pdf’ 213 Landelijk afvalbeheerplan 2002- 2012 Deel 3 Capaciteitsplannen. Ministerie van VROM, april 2004, p. 300. Te raadplegen: https://puc.overheid.nl/rijkswaterstaat/doc/PUC_142274_31/ 214 De uitspraken zijn als volgt in het LAP verwerkt: “1) er is sprake van verbranden als vorm van verwijderen wanneer afvalstoffen worden verbrand in een installatie die speciaal is gebouwd voor de verbranding van afvalstoffen, zelfs wanneer bij de verbranding de geproduceerde warmte geheel of gedeeltelijk wordt teruggewonnen. Dit betekent onder meer dat verbranden van afvalstoffen in een afvalverbrandingsinstallatie (AVI) en een draaitrommeloven (DTO) als verwijderen wordt aangemerkt. 2) er is sprake van verbranden als vorm van nuttige toepassing als het verbranden voornamelijk tot doel heeft de afvalstoffen te gebruiken voor energieopwekking. De afvalstoffen vervullen dan namelijk een nuttige functie doordat zij in plaats komen van een primaire energiebron die voor deze functie had moeten worden gebruikt. Dit betekent dat verbranden van afvalstoffen in een elektriciteitscentrale, cementoven, enz.

als nuttige toepassing wordt aangemerkt, mits aan de volgende twee voorwaarden wordt voldaan: a) bij de verbranding moet meer energie worden opgewekt en teruggewonnen dan bij het verbrandingsproces wordt gebruikt en een deel van het surplus aan energie moet daadwerkelijk worden gebruikt, hetzij onmiddellijk, in de vorm van warmte, hetzij na omzetting in de vorm van elektriciteit; b) het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt. Omdat het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand, dienen de afvalstoffen voor meer dan 50% te bestaan uit organische stof, aangezien dat het brandbare gedeelte is. Wanneer niet aan de twee bovengenoemde voorwaarden wordt voldaan, is er sprake van verbranden als vorm van verwijderen.” Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 Deel 1 Beleidskader. Ministerie van VROM, 3 februari 2003, p. 14. Te raadplegen: ‘lap1_samenvatting_origineel2003.pdf’ 215 Dit betekent dat de installatie niet primair afval als brandstof gebruikt maar afval slechts een vervanger is voor een andere brandstof, bijvoorbeeld gas. In dat geval is het voordeel tweeledig: het afval wordt niet gestort en er wordt geen fossiele brandstof verbrand.

77

Figuur 3.4: Uitwerking van Europees beleid in Nederland

Bron: Enquêtecommissie AEB

Kort voor de herziening in 2004 van het LAP wordt het moratorium op het bouwen van nieuwe afvalverbrandingscapaciteit opgeheven. De opheffing van dit moratorium blijkt onafwendbaar met het oog op de invoering van de Europese Verordening omtrent het overbrengen van afvalstoffen uit 2006. Deze verordening maakt het transport van hoogcalorische afvalstoffen over de grenzen mogelijk in een vrije Europese markt. Het moratorium was slechts zinvol en handhaafbaar binnen gesloten grenzen. Tevens werkte het moratorium op paradoxale wijze een status-quo in de hand, waarbij investeringen in nascheiding, vergisting en compostering (in het kader van het na te streven PPF-scenario) eerder afgeremd dan gestimuleerd werden. Zonder perspectief op gegarandeerde verbrandingscapaciteit voor residuen uit scheidings- en vergistingsinstallaties, zouden de noodzakelijke investeringen aangewezen blijven op storten, wat gepaard ging met het betalen van een hoge stortbelasting. 216 Daarnaast wordt het moratorium opgeheven vanuit de gedachte dat de concurrentie in een open Europese markt op termijn zelfregulerend zou gaan werken ten voordele van product- en materiaalherwinning.

De verwerking van hoogcalorische afvalstoffen – die uiteindelijk de basis zou worden van een markt van gerecyclede materialen – zou een activiteit worden van de private markt waarbinnen de landelijke overheid zich niet langer hoeft bezig te houden met capaciteitsplanning. 217 Dit had tot gevolg dat in de herziening van het LAP in 2004 de 30% rendementseis wordt geschrapt.

Focus op energetisch rendement en emissies Sinds 2008 wordt het afvalbeheer in de EU gereguleerd door twee bijkomende richtlijnen, die ook in de Nederlandse wetgeving worden geïmplementeerd. Het betreft ten eerste de Kaderrichtlijn Afvalstoffen, Richtlijn 2008/98/EG.218 Met deze richtlijn wordt het concept van de Ladder van Lansink onder de term ‘Afvalhiërarchie’ uitdrukkelijk en definitief ingevoerd, als hoeksteen van het verder uit te bouwen afvalbeleid in de EU. Deze richtlijn is van cruciaal belang 216 Interdepartementaal beleidsonderzoek Onderzoek Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteiten:

Afvalverwijdering. Werkgroep IBO Afvalverwijdering, juni 2002. Te raadplegen: https://docplayer.nl/42576610Interdepartementaal-beleidsonderzoek-onderzoek-marktwerking-deregulering-en-wetgevingskwaliteiten.html 217 Ibid. 218 Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, Europees Parlement en Raad van de Europese Unie, 19 november 2008. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008L0098&from=NL

78

om de latere overgang naar een circulaire economie tot stand te brengen, omdat afvalpreventie leidt tot gebruik van minder (primaire) grondstoffen, een lagere milieubelasting en tot verduurzaming van de economie. De richtlijn verplicht lidstaten per 12 december 2013 een nationaal preventieprogramma voor afval op te stellen. 219 De richtlijn geeft aan waar deze afvalpreventieprogramma’s van de lidstaten aan moeten voldoen: afvalpreventiedoelstellingen moeten worden vastgesteld, bestaande maatregelen moeten worden geëvalueerd, kwalitatieve of kwantitatieve benchmarks moeten worden opgesteld en elke zes jaar vindt op nationaal niveau een onafhankelijke controle plaats. 220 Jaarlijks wordt de staat van implementatie en de resultaten van het programma gecontroleerd door de European Environment Agency (EEA). In december 2013 publiceert Nederland zijn Afvalpreventieprogramma. Dit beleidsdocument van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (2013) biedt handelingsperspectieven om te komen tot het minder verspillen van kostbare grondstoffen, het beter ontwerpen van producten en een bewuster consumentengedrag. Dit programma overlapt deels met de activiteiten van het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG), dat nog in voorbereiding is en in 2016 gepubliceerd wordt.

In de Kaderrichtlijn Afvalstoffen wordt ook voor het eerst een aanzet gegeven tot nadere detaillering van het zogenaamde R1-criterium, voor het eenduidig vaststellen van het nuttig energetisch rendement van afvalenergiecentrales. Net als andere EU-lidstaten zoals België en Duitsland, hanteerde Nederland reeds het R1-criterium in het landelijke afvalbeleid. Het wordt reeds vermeld in het eerste LAP op een ogenblik dat nog onduidelijkheid heerst over de precieze berekeningswijze. Het idee achter het R1criterium is om afval, dat niet kan worden vermeden of niet voldoet aan kwaliteitsvereisten voor recycling en daardoor onvermijdelijk dient te worden verbrand, alsnog te beschouwen als een bron van duurzame energie. Bij verbranding van dit afval komt immers warmte vrij, die voortaan dient te worden herwonnen en nuttig moet worden aangewend volgens een opgelegde minimale efficiëntie-norm. Het niet kunnen aantonen van een R1-minimumwaarde van 0.60 in geval een reeds bestaande installatie, of 0.65 in geval van een nog te bouwen installatie, betekent dat de status van duurzame en nuttige toepassing automatisch vervalt en dat een afvalverbrandingsinstallatie daardoor de status van verwijdering (D10) krijgt.

Hoewel het principe en de basisformule voor de berekening wordt ingevoerd door middel van de kaderrichtlijn, dient nog een uitgebreide handleiding te worden opgesteld voor de eenduidige berekening van de formule. De besprekingen hieromtrent en de uitwerking van de handleiding op EU-niveau neemt nog vele jaren – tot 2013 – in beslag. Aangezien preventie, hergebruik en recycling volgens het principe van de Afvalhiërarchie prioritair zijn boven verbranding, dient het R1-criterium niet te worden beschouwd als een doelstelling op zich om maximaal energie uit afvalstromen te gaan produceren en daarvoor (over-)capaciteit te realiseren. Het R1-criterium is enkel van toepassing voor verbranding van afvalstromen die, volgens de toepassing van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in haar geheel, niet kunnen worden vermeden en op geen enkele andere wijze veilig en duurzaam kunnen worden verwerkt. Tegelijk is het een minimumcriterium. De tweede bijkomende richtlijn betreft de Richtlijn 2010/75/EU 221, de Richtlijn Industriële Emissies. In het kader van de harmonisering van het EU-beleid inzake emissies (over alle industriële sectoren heen) worden in het hoofdstuk rond afvalverbranding de vroegere emissienormen uit de Richtlijn

219 Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, Europees Parlement

en Raad van de Europese Unie, 19 november 2008, p. 18. 220 Afvalpreventieprogramma Nederland: Beter ontwerpen – minder verspillen – bewuster consumeren, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, december 2013. Te raadplegen: https://docplayer.nl/939131Afvalpreventieprogramma-nederland-december-2013-beter-ontwerpen-minder-verspillen-bewusterconsumeren.html 221 Richtlijn 2010/75/EU inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (herschikking). Europees Parlement en Raad van de Europese Unie, 24 november 2010. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010L0075&from=NL

79

Afvalverbranding overgenomen. Deze emissienormen worden als dusdanig niet strenger gemaakt, maar – bij wijze van compromis – wel bijkomend gekoppeld aan de ‘aanbevolen richtwaarden’ zoals vermeld in de Best Reference Techniques (BREF)222 voor afvalverbranding. Deze koppeling houdt tot op de dag van vandaag in dat de emissienormen in de Richtlijn Industriële Emissies automatisch voor herziening vatbaar worden, indien de richtwaarden in de BREF voor afvalverbranding worden aangepast. Aangezien BREF-documenten voor alle sectoren op Europees niveau standaard om de zes jaar geëvalueerd worden (in het licht van technische ontwikkelingen), kunnen de emissienormen in principe ook om de zes jaar automatisch worden aangepast. Overheden hebben hierdoor bovendien een meer uitgebreide rechtsgrond dan vroeger om plaatselijk normen af te dwingen die strenger zijn dan voorzien in de Richtlijn Industriële Emissies, door bijvoorbeeld bepaalde technologieën voor rookgaszuivering op te leggen.

3.1.2

Circulaire Economie en Duurzaamheid

EU-beleidskader Het EU-beleid inzake Circulaire Economie wordt gevat in twee actieplannen van de Europese Commissie. Het eerste actieplan uit 2015223 is nog sterk bepaald door en gericht op het EU-afvalbeleid. Het heeft tot doel om een aantal bestaande EU (kader-)richtlijnen inzake afvalbeheer, waaronder het Stortverbod (1999) en de Kaderrichtlijn Afvalstoffen (2008), te herzien en daarbij te komen tot aangescherpte streefcijfers met betrekking tot storten, preventie, hergebruik en recycling. Het tweede actieplan uit 2020224 is gericht op een meer holistische aanpak (Green Deal) en gaat veel ruimer dan alleen afvalbeheer als dusdanig. De focus in het tweede plan uit 2020 ligt meer op een integrale levenscyclusbenadering van materialen en raakt aan aspecten van verbruik van natuurlijke grondstoffen, energieverbruik en impact op het klimaat van de hele productie-economie van de EU. Kort samengevat kan gesteld worden dat het eerste actieplan gericht is op het sluiten van bestaande kringlopen van materialen, terwijl het tweede actieplan de gehele levenscyclus van producten in de toekomst wil verduurzamen, met een bijzondere focus op het blijvend waarborgen van veiligheid van producten en materialen voor mens en milieu.225 Beide actieplannen zijn in die zin complementair aan elkaar.

222 BREF: Best Available Techniques Reference, documentatie waarin de meest milieuvriendelijke technieken

worden beschreven. 223 Maak de cirkel rond: Een EU-actieplan voor de circulaire economie. Europese Commissie, 2 december 2015. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:8a8ef5e8-99a0-11e5-b3b701aa75ed71a1.0010.02/DOC_1&format=PDF 224 Een nieuw actieplan voor een circulaire economie, Europese Commissie, 11 maart 2020. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:9903b325-6388-11ea-b73501aa75ed71a1.0023.02/DOC_1&format=PDF 225 Herhaaldelijk recyclen van een materiaal, waarbij het materiaal een mechanische of thermische verwerking ondergaat, kan leiden tot vorming en accumulatie van ongewenste toxische componenten in materiaalkringlopen of tot een verlies van structurele materiaaleigenschappen, waardoor het materiaal uiteindelijk ongeschikt wordt voor verdere toepassing.

80

In het actieplan uit 2015 komt ook afvalbeheer aan de orde: "Afvalbeheer speelt een centrale rol in een circulaire economie: het bepaalt hoe de EU-afvalhiërarchie in de praktijk wordt gebracht. In de afvalhiërarchie wordt een prioritaire volgorde vastgesteld van preventie, voorbereiding voor hergebruik, recycling en terugwinning van energie tot en met afvalverwijdering, zoals storten. Dit beginsel heeft tot doel om de opties te stimuleren die over het geheel genomen het beste milieuresultaat opleveren”.226 Daarnaast stelt de Europese Commissie: "Als afval niet kan worden voorkomen of gerecycleerd, verdient benutting van de energetische inhoud ervan in de meeste gevallen de voorkeur boven storten, zowel voor het milieu als voor de economie. "Energie uit afval" kan derhalve een rol spelen en synergiën met het energie- en klimaatbeleid van de EU opleveren, maar moet door de beginselen van de EU-afvalhiërarchie worden geleid. De Commissie onderzoekt hoe deze rol van “Energie uit afval” kan worden geoptimaliseerd, zonder het bereiken van hogere hergebruik- en recyclingpercentages in gevaar te brengen, en hoe het overeenkomstige energiepotentieel het best kan worden benut."227 Met deze stellingen (her-)bevestigt de Europese Commissie definitief het principe van de Afvalhiërarchie zoals eerder ingevoerd middels de Kaderrichtlijn Afvalstoffen in 2008.

Absolute voorrang wordt gegeven aan afvalverwerkingstechnieken die toelaten om afvalstromen opnieuw als materialen en grondstoffen te valoriseren. Tegelijk echter worden afvalenergiecentrales uitdrukkelijk erkend en benoemd als noodzakelijk om de zuiverheid van (gewenste) materiaalcycli in de circulaire economie te waarborgen. Concreet doen ze dat door middel van verbranding van restafval dat niet meer verder kan worden gescheiden of dat ongeschikt is geworden voor verdere recycling, omwille van het risico op contaminatie of toxiciteit of verlies aan essentiële materiaaleigenschappen. Afvalenergiecentrales hebben de taak om dergelijke onbruikbaar geworden materialen definitief uit de economie te verwijderen en op veilige wijze te vernietigen.228 Zo voorzien afvalenergiecentrales meteen ook in energiecompensatie voor de processen voor materiaalrecuperatie op hogere niveaus in de afvalhiërarchie (i.c. scheiden, sorteren, recyclen, enz.), die doorgaans grote netto-verbruikers van energie zijn. Het is hiermee ook duidelijk dat de capaciteit van (te bouwen of te vervangen) afvalenergiecentrales goed overwogen moet worden en dat het ontwerp van deze centrales uitgebalanceerd moet worden, in lijn met afval- en klimaatdoelstellingen.

Door de meest recente ontwikkelingen in het EU (ontwerp-) beleid, zullen in de toekomst, onder andere, nog meer recyclebare kunststoffen en metalen selectief ingezameld of machinaal afgescheiden moeten worden van de afvalstroom. 229 Naar aanleiding van het eerste EU-actieplan inzake circulaire economie worden, onder andere, de richtlijn Stortverbod en de Kaderrichtlijn Afvalstoffen op Europees niveau herzien. In 2018 (2018/850) wordt de Richtlijn Stortverbod herzien; het doel is om het storten van al het stedelijk afval verder te beperken. Lidstaten moeten maatregelen treffen om het storten van stedelijk afval tegen 2035 tot 10% of minder van de totale geproduceerde hoeveelheid terug te brengen. Daarnaast dienen 226 Maak de cirkel rond: Een EU-actieplan voor de circulaire economie, Europese Commissie, 2 december 2015,

p. 9. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:8a8ef5e8-99a0-11e5-b3b701aa75ed71a1.0010.02/DOC_1&format=PDF 227 Ibid. p. 12. 228 Hierbij dient in acht te worden genomen dat ook afvalverbranding nog residuen produceert (i.c. ketel- en bodemassen), die geschikt zijn voor aanwending als cementvervangers en structurele secundaire bouwstoffen. 229 Deze afvalfractie is hoogwaardig in termen van calorische waarde en dus valt het te verwachten dat de gemiddelde brandwaarde van het resterende afval zal zakken. Anderzijds worden ook de laagwaardige (organische/waterrijke) fracties meer en meer selectief uit de afvalstroom gehaald, waardoor de gemiddelde brandwaarde uiteindelijk wellicht niet erg zal veranderen.

81

lidstaten ernaar te streven om de praktijk van het storten van stedelijk afval, dat in aanmerking komt voor recycling of andere nuttige toepassingen, ten laatste tegen 2030 volledig te laten beëindigen. In 2018 (2018/851) wordt ook de kaderrichtlijn Afvalstoffen herzien. Op termijn moeten, onder andere, textiel (2025), bioafval (2023) en gevaarlijke fracties van huishoudelijk afval volledig gescheiden ingezameld worden. Ook worden de concrete doelstellingen voor hergebruik en recycling van stedelijk afval aangescherpt. Lidstaten moeten in drie tijdvakken de resultaten van hergebruik en recycling van stedelijk afval verhogen; in 2025 tot minimaal 55 %, in 2030 tot minimaal 60% en in 2035 tot minimaal 65%. Uiterlijk 31 december 2021 moeten lidstaten een (eerste) verslag bij de commissie inleveren over de uitvoering.230

Nationale uitwerking De herziening van de Richtlijn Stortverbod leidt tot een herziening van de Nederlandse wetgeving. Reeds op 28 december 2017 is het derde Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) in werking getreden, dat vooral de overgang naar een circulaire economie ondersteunt. De herziene doelen en maatregelen zijn al grotendeels hierin opgenomen.231 Nederland kent momenteel circa 6000 oude (en inmiddels gesloten) stortplaatsen.232 Uit een rapport van de European Environment Agency (EEA) uit 2016233 blijkt dat Nederland reeds in de afgelopen 20 tot 30 jaar veel stappen vooruit heeft gezet in de richting van een circulaire economie, in het bijzonder op vlak van het terugdringen van afvalstoffen. Dit heeft ertoe geleid dat in de periode 2000 tot 2013 de totale hoeveelheid afvalaanbod in Nederland niet meer is toegenomen terwijl de economie in die periode wel is gegroeid. Er heeft dus een ontkoppeling tussen groei van de economie en de hoeveelheid afval plaatsgevonden, doordat het afvalaanbod minder snel is gegroeid dan het BBP.234 De nationale doelstellingen zoals opgenomen in het tweede LAP zijn als volgt geformuleerd: “(…) dat het LAP erop is gericht om de jaarlijkse totale hoeveelheid afval van 60 Mton in 2006 niet meer te laten stijgen dan tot 68 Mton in 2015 en 73 Mton in 2021.”235

230 Kamerstuk Wijziging van de Wet milieubeheer in verband met de implementatie van de Richtlijn (EU)

2018/851 van het Europees parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2008/98/851 van het Europees parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen (PbEU L 150) (Implementatiewet wijziging EU-kaderrichtlijn afvalstoffen). Tweede Kamer der StatenGeneraal, 20 september 2019. Te raadplegen: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-35267-3.html 231 Landelijk afvalbeheerplan 2017-2019. Rijkswaterstaat, 28 november 2017. Te raadplegen: https://lap3.nl/publish/pages/164760/lap3_beleidskader_versie_28_12_2017.pdf 232 Duurzaam stortbeheer. Rijkswaterstaat, z.d. Te raadplegen: https://www.afvalcirculair.nl/onderwerpen/afvalregelgeving/afval-storten/duurzaam-stortbeheer/ 233 Waste Prevention Programme The Netherlands Factsheet. European Environment Agency, oktober 2016. 234 Afvalpreventieprogramma Nederland: Beter ontwerpen – minder verspillen – bewuster consumeren, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, december 2013. Te raadplegen: https://docplayer.nl/939131-Afvalpreventieprogramma-nederland-december-2013-beter-ontwerpen-minderverspillen-bewuster-consumeren.html 235 Landelijk Afvalbeheerplan 2009-2021: Naar een materiaalketenbeleid, Ministerie van VROM, 11 november 2009, p. 122. Te raadplegen: https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j4nvgs5kjg27kof_j9vvij5epmj1ey0/viao98wvf7yg/f=/blg22063.pdf

82

3.1.3

Hernieuwbare energie

EU-Beleidskader Het beleidskader rond EU-wetgeving inzake de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie heeft de voorbije vijftien jaar een vlucht doorgemaakt. Dit heeft verschillende redenen. De voornaamste reden is het tegengaan van de klimaatverandering door het beperken van emissies. Een economische reden voor het EU-beleid ten aanzien van hernieuwbare energie is dat het zorgt voor een zekere diversificatie van de energievoorziening en een afnemende afhankelijkheid van schommelende brandstofmarkten, met name die voor olie en gas. Hierin spelen ook geopolitieke overwegingen mee. Het bovenstaande beleidskader wordt specifiek vormgegeven in de richtlijn hernieuwbare energie, EUrichtlijn 2009/28/EG, de Renewable Energy Directive I (RED I), die op 23 april 2009 via de medebeslissingsprocedure is aangenomen.236 Hierin wordt bepaald dat tegen 2020 20% van het energieverbruik in de EU afkomstig moest zijn uit hernieuwbare energiebronnen.

De definitie van hernieuwbare energiebronnen uit RED I luidt: “Energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen, namelijk: wind, zon, aerothermische, geothermische, hydrothermale energie en energie uit oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, gas van rioolzuiveringsinstallaties en biogassen.”237 De percentages van het energieverbruik afkomstig uit hernieuwbare bronnen worden vervolgens per lidstaat bepaald en gezamenlijk moeten zij op 20% uitkomen. Daarnaast moeten lidstaten binnen diezelfde tijd 10% van hun transportbrandstoffen uit hernieuwbare bronnen betrekken. In de richtlijn zijn tevens diverse mechanismen vastgesteld waarvan de lidstaten gebruik kunnen maken om hun streefdoelen te halen, zoals steunregelingen, maar ook gezamenlijke projecten en samenwerking tussen lidstaten onderling en met niet EU-landen, alsmede duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen. In december 2018 treedt de herziene richtlijn hernieuwbare energie in werking, EU-richtlijn 2018/2001EG, de Renewable Energy Directive II (RED II). Dit gebeurt in het kader van het wetgevingspakket “Schone energie voor alle Europeanen”, dat ervoor moet zorgen dat de EU toonaangevend blijft op het gebied van hernieuwbare energie en de emissiereductieverbintenissen van de Parijs-akkoorden238 nakomt. Deze herziene richtlijn moet uiterlijk tegen juni 2021 door de EU-landen worden geïmplementeerd in nationale wetgeving.

De richtlijn bevat een nieuw bindend EU-streefcijfer voor hernieuwbare energie, waarbij 32% van het eindenergieverbruik uit hernieuwbare bronnen afkomstig moet zijn en wat opnieuw per lidstaat wordt toegespitst. Het is mogelijk dat dit percentage tegen 2023 nog wordt verhoogd en ook dat de doelstelling tegen 2030 wat betreft het aandeel van hernieuwbare brandstoffen in de vervoerssector wordt verhoogd tot 14%. Het maatregelenpakket “Schone energie voor alle Europeanen” maakt deel uit van een bredere strategie inzake een energieunie en bevat o.a. een voorstel om van de EU een wereldleider in hernieuwbare energie te maken. Met dit voorstel voor een nieuwe richtlijn wil de Europese Commissie tevens het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen bevorderen. Hiervoor is een financieringsmechanisme ingesteld wat van kracht wordt in september 2020 en wat lidstaten moet helpen om de eigen en gemeenschappelijke streefcijfers wat betreft hernieuwbare energie te halen.

236 Dit tot intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG 237 Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende

wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG. Europees Parlement en Raad van de Europese Unie, 23 april 2009, art. 2a. Te raadplegen: https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009L0028&from=NL 238 De Parijs-akkoorden zijn de klimaatakkoorden die werden vastgelegd tijdens de klimaattop in Parijs in 2015. Hierin werd de ambitie gesteld de opwarming van het klimaat te beperken tot 1,5°C.

83

Nationale uitwerking De implementatie van de EU-richtlijnen in Nederlandse wetgeving wat betreft hernieuwbare energiebronnen betreft vooral de definities en de doelstellingen daaruit. De definitie uit RED I van hernieuwbare energiebronnen werd in de Nederlandse wetgeving opgenomen in een volgende versie van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. De definitie in de Elektriciteitswet wijkt enigszins af van die uit de EU-richtlijn.239 In de Gaswet wordt er verwezen naar de RED I. In de RED I is de EU-doelstelling dat 20% van de totale energieproductie vanuit hernieuwbare bronnen moet komen in 2020. Voor Nederland is dat specifiek bijgesteld naar 14%. In RED II uit 2018 wordt dit vastgesteld op 32% en voor de Nederlandse situatie op 27% in 2030. De wijze waarop dit berekend en gecontroleerd wordt, is ook opgenomen in deze richtlijn en door Nederland geplaatst in het Protocol Monitoring Hernieuwbare Energie.240 Bij de implementatie van de EU-richtlijnen in de Nederlandse wetgeving gaat het vooral om de definities van hernieuwbare energiebronnen en de te behalen doelen (14% voor 2020 en 27% voor 2030). Momenteel bereidt het ministerie van Economische Zaken en Klimaat een Energiewet voor, die de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet bundelt en conformeert aan RED II.241 Deze wet zal waarschijnlijk pas na de vorming van een nieuw kabinet naar de Tweede Kamer worden gestuurd.

Eén van de manieren om het behalen van de doelstellingen te stimuleren zijn nationale subsidies. Aanvankelijk wordt in dit kader gewerkt met de regeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP). Deze MEP-regeling wordt als een nieuw onderdeel toegevoegd aan de Elektriciteitswet uit 1998, waarmee invulling gegeven wordt aan de Europese richtlijn 2001/77/EG met betrekking tot hernieuwbare energie. Door deze regeling, die concreet uitgewerkt en opgevolgd wordt door het Nederlandse ministerie van Economische Zaken, kunnen producenten van duurzame elektriciteit aanspraak maken op een subsidie, mits te voldoen aan minimale kwaliteitseisen bij de opwekking ervan. Concreet betreft het een subsidie voor installaties die daarbij een minimaal energetisch rendement van 26% behalen. Met duurzame elektrische energie wordt bedoeld: waterenergie, windenergie, zonneenergie en energie uit biomassa (zo ook de biogene component van stedelijk afval). Het principe van de MEP-regeling is dat met een subsidie alleen wordt gecompenseerd de ‘onrendabele top’ van een investering (binnen markconforme condities en volgens de aanvaarde stand van de techniek). Het moet ertoe leiden dat er meer productiecapaciteit voor duurzame elektriciteit in Nederland bijkomt.

Er wordt geen vergoeding gegeven voor de geproduceerde elektriciteit als dusdanig, maar alleen voor extra kosten die veroorzaakt worden door duurzame opwekking en door afschrijvingen van technische investeringen die nodig zijn voor het realiseren van een verbeterd elektrisch rendement. 242 Het gaat bij de MEP-regeling dus om het rendabel maken van aanpassingen, die het mogelijk maken om, binnen het kader van de stand van de techniek, elektriciteit te kunnen produceren met een verbeterd energetisch rendement. De MEP-subsidie is bedoeld om een nog onbenutte, technisch haalbare top

239 De definitie van hernieuwbare energiebronnen in de Elektriciteitswet: “Hernieuwbare energiebronnen: wind,

zonne-energie, omgevingslucht-, oppervlaktewater- en aardwarmte, energie uit de oceanen, waterkracht, biomassa, stortgas, rioolwaterzuiveringsgas en biogas.” (art. 1.1.). 240 Protocol Monitoring Hernieuwbare Energie. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2015. Te raadplegen: https://www.rvo.nl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/duurzame-energie-opwekken/duurzameenergie/monitoring 241 In deze wet wordt een uitgebreidere definitie van hernieuwbare energiebronnen voorgesteld. Kernenergie wordt soms ook beschouwd als hernieuwbare energie, maar is hier niet opgenomen in de definities. Een kernreactor gaat bv. zo’n 40 jaar mee en een windmolen zo’n 20 jaar. 242 Plafonnering en middelenverdeling in de MEP. ECN-KEMA, maart 2007, p. 12. Te raadplegen: https://publicaties.ecn.nl/PdfFetch.aspx?nr=ECN-C--06-040

84

rendabel te maken en heeft uitdrukkelijk niet tot doel grote investeringen voor risicovolle innovaties met betrekking tot duurzame elektriciteitsopwekking aan te moedigen. 243 244 De MEP-regeling is ook van toepassing op energieopwekking uit afvalstromen.245 De MEP-subsidie mag echter alleen worden toegekend voor het gedeelte van duurzame elektriciteitsopwekking dat toegerekend kan worden aan de biogene component van het afval. Vanuit het perspectief van het energiebeleid, kan de biogene component van om het even welk soort afval in aanmerking komen voor een MEP-subsidie.246 Binnen de bevoegdheid van het ministerie van VROM, wordt de MEP-subsidie, door middel van het LAP 2002-2012 versie 2004, als volgt gepositioneerd binnen het landelijke afvalbeleid als volgt: “Deze regeling is een extra stimulans voor bedrijven om niet primair te investeren in capaciteit voor verbranden als vorm van verwijderen, maar in verbranden als vorm van nuttige toepassing (hoogcalorisch verbranden)”247 In het kader van het afvalbeleid wordt de MEP-regeling dus aangewend om de inzet van brandbaar stedelijk afval als brandstof te stimuleren door bedrijven een subsidie te verlenen op het moment dat zij investeren in capaciteit voor verbranden als vorm van nuttige toepassing.248 Bij de vaststelling van de regeling voor afvalverbranding249 wordt het volgende gepreciseerd: “In overleg met de sector is

daarom een berekeningssystematiek vastgesteld waarbij de volgende voorwaarden en uitgangspunten worden gehanteerd. Een afvalverbrandingsinstallatie heeft primair de taak om afval te verbranden. De warmte die hierbij vrij komt kan nuttig worden omgezet in elektriciteit. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan de duurzame energiedoelstelling. Vanwege deze primaire taak is subsidiëring vanuit het energiebeleid niet nodig. Om meer energie uit het afval te halen en daardoor een extra bijdrage te kunnen leveren aan het behalen van de duurzame energie doelstelling dienen nieuwe afvalverbrandingsinstallaties indien ze in aanmerking willen komen voor het stimuleringsinstrumentarium van de overheid hogere rendementen dan standaard te behalen. […] Gelet op de duurzame elektriciteitsdoelstelling, de doelstellingen van het afvalbeleid in Nederland en de huidige stand van de techniek, is het minimum rendement dat een afvalverbrandingsinstallatie moet behalen 22% (de standaard rendementsnorm van een gemiddelde afvalverbrandingsinstallatie). Om deze reden krijgen installaties met een rendement van 22% of lager geen subsidie.