03 Bestuurlijk rapport Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Bestuurlijk rapport

Sport- en speelplekken in de openbare ruimte Rekenkamer Amsterdam 6 november 2024

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Bestuurlijk rapport

Sport- en speelplekken in de openbare ruimte Rekenkamer Amsterdam 6 november 2024

DEFINITIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek Sport- en speelplekken in de openbare ruimte. U kunt het digitale document raadplegen op de projectpagina.

2

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

3

Samenvatting

5

Bestuurlijk gedeelte

6

Leeswijzer

Hoofdconclusie

4

6

Analyse

7

Reactie college van B en W

11

Nawoord rekenkamer

14

Aanbevelingen

9

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen

17

1

Hoe is het onderhoud geregeld?

17

1.2

23

2

3

1.1

Kaders voor het onderhoud Opzet van het onderhoud

18

Wat is het bereikte resultaat?

28

2.2

34

2.1

Behaald onderhoudsniveau anno 2024 ligt volgens college op sober Informatievoorziening aan de gemeenteraad

29

Verdeling van de openbare sport- en speelplekken 3.1

Hoeveel openbare sport- en speelplekken zijn er?

37

3.2

Verspreiding van openbare speelplekken

39

3.3

Verspreiding van openbare sportplekken

38 47

Onderzoeksverantwoording

54

Eindnoten

57

3

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Leeswijzer Het eerste deel van dit rapport bevat onze boodschap voor het gemeentebestuur, met daarin onze hoofdconclusie, analyse en aanbevelingen. Het tweede deel van het rapport bevat de gedetailleerde onderzoeksbevindingen.

Definitie ‘sport- en speelplekken’ en ‘beheer’ Onder sport- en speelplekken verstaan we delen van de openbare ruimte die specifiek bestemd en ingericht zijn voor sporten en spelen, bijvoorbeeld een voetbalkooi of een speeltuin. De sporten speelplekken waarop dit onderzoek zich richt, betreffen uitsluitend objecten in de openbare ruimte van de gemeente Amsterdam. In dit rapport hebben we het alleen over deze ‘openbare’ sport- en speelplekken als zij in beheer zijn van de gemeente Amsterdam, tenzij anders aangegeven. Dit onderzoek gaat dus niet over de sport- en speelplekken die niet in beheer zijn van de gemeente Amsterdam, zoals sport- en speelplekken die beheerd worden door speeltuinverengingen, sportverenigingen, volkstuinverenigingen, vve’s en scholen. Onder ‘beheer’ verstaan wij zowel (sturen op en organisatie van) het onderhoud, als het beheer van het aanbod en de verdeling daarvan.

4

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Samenvatting De gemeente wil sport- en speelplekken in de openbare ruimte sober onderhouden. Dat betekent dat alle toestellen minimaal veilig moeten zijn, en dat lukt. Dat is knap, want er gaat minder geld naar het onderhoud dan eigenlijk nodig is. De gemeente heeft ook andere doelen. De gemeente wil namelijk genoeg goede buitenruimte voor sporten en spelen, extra sport- en speelplekken bouwen of verbeteren, en het onderhoudsniveau omhoog tillen. Maar er is eigenlijk al te weinig geld voor het normale onderhoud. Daarnaast maken we ons zorgen dat weinig onderhoud nu kan leiden tot extra kosten in de toekomst. Verder ontbreekt geschikte informatie om te sturen op het aanbod en het onderhoud van sport- en speelplekken. Ook is het niet goed te volgen welk deel van de sport- en speelplekken op welk onderhoudsniveau is.

Te weinig geld voor doelen voor sport- en speelplekken De gemeente trok in 2024 zo’n € 11,9 miljoen uit voor het vaste onderhoud. Maar voor het onderhoud zou € 19,5 miljoen nodig zijn. Ook moet het geld voor normaal onderhoud elk jaar opnieuw worden aangevraagd. Tegelijk wil de gemeente extra sport- en speelplekken bouwen of verbeteren, en het onderhoudsniveau omhoog tillen. Voor de extra plekken geeft de gemeente in 2024 eenmalig € 2 miljoen uit. Maar er lijkt geen extra geld voor onderhoud te komen. Als het onderhoud nu erbij inschiet, kan dat leiden tot hogere kosten in de toekomst.

Bewaren en combineren van informatie Er zijn 1.664 speelplekken en 814 sportplekken. De gemeente heeft nog geen goed beeld van de staat van sport- en speelplekken. Dat komt omdat de gemeente niet naar het geheel van een sport- of speelplek kijkt. In plaats daarvan kijkt de gemeente alleen naar de losse delen. Ook ontbreekt soms andere nuttige informatie, zoals het soort sport- of speelplek. Het ontbreken van geschikte informatie bemoeilijkt het sturen op onderhoud en aanbod van sport- en speelplekken. Verder kan de informatie die naar de raad en bewoners gaat, beter. Zo is nu niet openbaar welk deel van de openbare ruimte op welk onderhoudsniveau is. Door beschikbare informatie te combineren en waar nodig aan te vullen, kan dit worden verbeterd. Tot slot kunnen de rapportages aan de gemeenteraad duidelijker.

Onze adviezen Op dit moment trekt de gemeente te weinig geld uit voor het noodzakelijk onderhoud en de doelen voor sport- en speelplekken. We raden daarom aan dat de gemeente goed kijkt of er meer geld moet komen, of dat de doelen moeten worden aangepast. Verder is het belangrijk dat de gemeente de staat en kenmerken van sport- en speelplekken beter kan volgen. We raden daarom aan om meer informatie te combineren en waar nodig extra informatie bij te houden. Tot slot moet de gemeenteraad de staat van de openbare ruimte goed in de gaten kunnen houden. We raden daarom aan dat de gemeente betere informatie hierover geeft.

Hoe reageert de gemeente op ons rapport? De gemeente steunt de uitkomsten van het onderzoek en neemt de aanbevelingen ter harte. Uit de eerste reactie van de gemeente blijkt echter onvoldoende in hoeverre het de aanbevelingen gaat uitvoeren, of er een plan van aanpak komt, en hoe de gemeenteraad hierover wordt geïnformeerd.

5

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Bestuurlijk gedeelte Hoofdconclusie De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre is de gemeente Amsterdam doeltreffend in het beheer van sport- en speelplekken in de openbare ruimte? Over het algemeen beheert de gemeente Amsterdam de sport- en speelplekken doeltreffend. De organisatie van het beheer is op orde. De veiligheid van de sport- en speeltoestellen is gewaarborgd doordat alle toestellen jaarlijks worden gecontroleerd. Ook lukt het om het onderhoud voor het realiseren van de veiligheid binnen het toegekende budget uit te voeren. Toch zijn er zorgen voor de toekomst en zijn verbeteringen noodzakelijk. Ten eerste maken we ons zorgen over de financiële middelen waarmee de ambtelijke organisatie het moet doen. De ambtelijke organisatie kreeg in 2024 zo’n € 11,9 miljoen voor het regulier onderhoud van de assetcategorie ‘straatmeubilair en speeltoestellen’ (waar de sport- en speeltoestellen deel van uitmaken), terwijl de normkosten € 19,5 miljoen bedragen. Bovendien is het budget voor het regulier onderhoud niet-structureel, waardoor de ambtelijke organisatie het elk jaar opnieuw moet aanvragen. De financiële situatie is extra zorgelijk omdat er in de komende jaren veel sport- en speeltoestellen vervangen moeten worden. Door de levensduur van toestellen te verlengen, wordt geprobeerd om dit probleem op te lossen, maar dit is geen duurzame oplossing.

Het uitstellen van vervanging kan leiden tot grotere veiligheidsrisico’s en hogere kosten op de lange termijn. Dan ontstaat mogelijk een vicieuze cirkel waarbij tijdelijke oplossingen uiteindelijk de problemen verergeren, in plaats van oplossen. Tegelijkertijd komen er sport- en speelplekken bij, waardoor ook de vraag naar onderhoud zal toenemen. Het college investeert in 2024 namelijk € 2 miljoen in het opwaarderen en aanleggen van veertig sport- en speelplekken – bovenop het regulier onderhoud. Ook worden er sport- en speelplekken aangelegd in nieuwe gebieden en bij herontwikkeling van gebieden, waardoor het aantal sport- en speelplekken wat onderhouden moet worden, verder toeneemt. Hiermee moet rekening worden gehouden bij het vaststellen van de reguliere onderhoudsbudgetten. Dat lijkt nu niet te gebeuren. Ten tweede komen we tot de conclusie dat de gemeente beter zicht moet krijgen op de sport- en speelplekken. De gemeente heeft namelijk geen centraal overzicht van de staat van de sport- en speelplekken als gehele objecten, inclusief het omliggende straatmeubilair, bestrating en groen. De gemeente heeft wel overzicht over (de staat van) alle sport- en speeltoestellen, en ook apart zicht op zaken als groen en verhardingen, maar deze informatie wordt niet gecombineerd. Het overzicht op het totale plaatje ontbreekt dus.

Ook houdt de gemeente geen informatie bij over kenmerken van sport- en speelplekken zoals grootte, doelgroep en typen. Dit alles maakt het moeilijk om daadwerkelijk te sturen op voldoende en kwalitatief goede buitenruimte om te sporten en spelen.

6

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Ten derde zien we tekortkomingen in de informatievoorziening over de staat van het onderhoud naar de gemeenteraad en bewoners. Het college rapporteert niet per soort asset (zoals de sporten speeltoestellen) welk percentage van het areaal in welke staati verkeert, waardoor de staat van het onderhoud van de openbare ruimte niet navolgbaar is. Het college geeft het alleen aan als er sprake is van achterstallig onderhoud, maar daar is pas sprake van wanneer meer dan 10% van het areaal op niveau ‘verloedering’ (D) ligt. Het college rapporteert verder niet over de ‘staat van de sport- en speelplekken’ als gehele objecten, maar alleen over de staat van de speeltoestellen, verhardingen en groen als losse assetcategorieën. Dat is opvallend omdat er wel specifiek beleid is geformuleerd voor sport- en speelplekken als gehele objecten. Het leidt ertoe dat ook voor de gemeenteraad en bewoners het totale plaatje niet in beeld komt.

Analyse De sport- en speelplekken laten in het klein zien wat voor soort problemen en vraagstukken spelen bij het beheer van de openbare ruimte in het algemeen. In november 2019 is de gemeente “tijdelijk” overgegaan van het onderhoudsniveau ‘verzorgd’ naar ‘sober’ vanwege een tekort aan financiële middelen.ii Vijf jaar later, in 2024, is het beoogde en vastgestelde onderhoudsniveau voor de onderhoud van de openbare ruimte nog steeds ‘sober’. De belangrijkste oorzaak van deze situatie is een aanhoudend tekort aan financiële middelen; een probleem dat ook veel andere gemeenten treft.iii We zien dat het gebrek aan financiële middelen de ambtelijke organisatie dwingt tot moeilijke keuzes in het beheer, zoals de keuze om eigenlijk vooral te kijken naar de veiligheid van sport- en speeltoestellen. Hoewel het ontbreekt aan structurele middelen om zelfs het huidige sobere onderhoudsniveau te waarborgen, heeft het gemeentebestuur grotere ambities dan alleen het veilig houden van de sport- en speeltoestellen. Het bestuur wil voldoende en kwalitatief goede buitenruimte hebben om in te kunnen sporten en spelen, wil sport- en speelplekken aanleggen of verbeteren, en wil eigenlijk naar onderhoudsniveau ‘verzorgd’ (ook al is dat volgens het college nu nog niet mogelijk).

Deze ambities botsen met de realiteit van beperkte budgetten, maar dit lijkt nog weinig door het gemeentebestuur te worden erkend: er wordt geen zichtbare keuze gemaakt tussen ofwel het toekennen van meer financiële middelen ofwel het bijstellen van ambities. We zien ook dat de beperkte budgetten een bedreiging zijn voor de toekomstbestendigheid van de sport- en speelplekken. Zonder een duurzame oplossing voor de financiële knelpunten blijft niet alleen verbetering van de kwaliteit van de sport- en speelplekken uit, maar dreigt een verslechtering in de toekomst. In 2022 waarschuwde het college al dat het niet-aanpakken van de financiën voor het onderhoud van de openbare ruimte zal leiden tot een exponentieel stijgende druk op de begroting in de toekomst.iv Dit inzicht heeft echter niet geleid tot structurele oplossingen in termen van andere ambities of een structurele toekenning van de benodigde financiële middelen voor het reguliere onderhoud.

Niveau A+ (Prachtig), A (Top), B (Verzorgd), C (Sober), of D (Verloedering); CROW-standaarden. Gemeente Amsterdam, Voordracht voor de raadsvergadering van woensdag 6 en donderdag 7 november 2019, nr. 1822, agendapunt 47. iii Zie bijvoorbeeld: NOS Nieuws, Gemeenten moeten infrastructuur vernieuwen, maar hebben er geen geld voor, 31 augustus 2024, geraadpleegd via weblink. iv Gemeente Amsterdam, Voorjaarsrapportage Stadsbehoud 2022, p. 27. i

ii

7

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Onze tweede conclusie is dat de interne informatiehuishouding beter zou moeten, om goed te kunnen sturen op de staat van de sport- en speelplekken, om betere bestuurlijke keuzes te maken over de ontwikkeling van het areaal en om betere uitvoering te geven aan het Strategisch plan sporten en spelen in de openbare ruimte (2021). Dat kan ten eerste door meer data die al aanwezig zijn, te combineren. Daarmee doelen we op het combineren van data over de staat van de sport- en speeltoestellen met data over de staat van het omliggend groen, straatmeubilair, bestrating en andere onderdelen van de sport- en speelplekken. Ten tweede zien we ook de mogelijkheid om meer systematisch data te verzamelen over kenmerken van sport- en speelplekken, zoals doelgroepen, typen, grootten en andere kwalitatieve informatie die kan helpen bij het maken van analyses van vraag en aanbod van het areaal van sport- en speelplekken. Samen brengen deze maatregelen de gemeente beter in positie om de sport- en speelplekken naar wens te beheren. Ten slotte constateren we gebreken in de informatievoorziening naar de gemeenteraad en bewoners. De wijze waarop wordt gerapporteerd over de staat van onderhoud draagt momenteel niet bij aan een helder inzicht in verloedering en achterstallig onderhoud.

Het college rapporteert namelijk niet per soort object (zoals de sport- en speeltoestellen) welk percentage van het areaal in welke staat verkeert, waardoor de staat van het onderhoud van de openbare ruimte niet navolgbaar is. Het college rapporteert weliswaar standaard over achterstallig onderhoud, maar daar is alleen sprake van als het percentage verloederde openbare ruimte 10% of meer is. Is dat niet het geval, dan is er volgens het college eigenlijk geen achterstallig onderhoud. Dit betekent ten eerste dat als er sprake is van 8% verloederde openbare ruimte, dit niet standaard wordt gerapporteerd omdat er dan formeel geen sprake is van achterstallig onderhoud. Ten tweede betekent dit dat als bij 12% van het areaal sprake is van verloedering, (uitsluitend) wordt gerapporteerd dat er sprake is van 2% achterstallig onderhoud, omdat de eerste 10% formeel niet worden gezien als achterstallig onderhoud. Dat helpt de gemeenteraad niet bij het sturen op de staat van de openbare ruimte en bij zijn controlerende taak.

8

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Aanbevelingen We doen naar aanleiding van onze conclusies drie aanbevelingen, gericht op: 1) het in balans brengen van de financiën en ambities, 2) het verbeteren van de interne informatie en 3) het verbeteren van de informatievoorziening naar de gemeenteraad en bewoners.

Aanbeveling 1: breng de financiën in balans met ambities voor onderhoudsniveau en areaal We raden het college aan om te komen tot een voorstel voor het aanbrengen van meer balans tussen de financiën en de ambities voor de sport- en speelplekken. Dat betekent ofwel structurele financiering van het regulier onderhoud dat aansluit bij de ambities, ofwel het terugschroeven van de ambities. Om de ambities voor het beheer van de sport- en speelplekken te kunnen waarmaken, is ofwel een structurele verhoging van het onderhoudsbudget noodzakelijk, ofwel een terugschroeving van de ambities. De ambities betreffen onder meer verbetering, mogelijke areaaluitbreiding en het realiseren van voldoende en kwalitatief goede buitenruimte om in te kunnen sporten en spelen.

Aanbeveling 2: verbeter de interne informatiehuishouding We raden het college aan om meer informatie te combineren, waardoor er beter zicht ontstaat op sport- en speelplekken als gehele objecten. Het grootste deel van deze informatie is al beschikbaar, maar wordt nog niet gecombineerd. Ook raden we aan om systematisch aanvullende data te verzamelen die helpen bij het sturen op voldoende en kwalitatief goede buitenruimte om in te sporten en spelen. We doen deze aanbeveling omdat er wel zicht is op de staat van de toestellen apart, en zicht op de staat van andere objecten zoals groen, straatmeubilair en trottoir, maar het overzicht van het geheel (de sport- of speelplek als een totaalplaatje) doorgaans ontbreekt. De ambtelijke organisatie zou data over de stand van groen, straatmeubilair en trottoir kunnen combineren met data over sport- en speelplekken om tot dit overzicht te komen. We raden daarbij aan om ook meer systematisch data te gaan verzamelen over de kenmerken van de sport- en speelplekken, zoals de grootte en voor wie (en welke leeftijden) de plek bedoeld is. Al deze data kunnen vervolgens gebruikt worden voor de uitvoering van het Strategisch plan sporten en spelen in de openbare ruimte (2021), of bijvoorbeeld voor analyses van vraag en aanbod en bestuurlijke beslissingen die gaan over het areaal van sport- en speelplekken.

Aanbeveling 3: verbeter de kwaliteit van rapportages richting de raad en bewoners We raden het college aan om gedetailleerder te rapporteren over de staat van de sport- en speelplekken in de openbare ruimte.

9

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Deze aanbeveling richt zich primair op de sport- en speelplekken, maar wij kunnen ons voorstellen dat deze ook voor de rest van de openbare ruimte relevant is. Concreet hebben we het over de mogelijkheid om te rapporteren welk percentage van het areaal in welke staat verkeert, waardoor de staat van het onderhoud van de openbare ruimte beter te volgen is voor raadsleden en bewoners. Daarmee wordt ook transparant welk percentage van de openbare ruimte verloederd is. Deze inzichten verschaft het college momenteel nog niet. Op die manier worden burgers beter geïnformeerd en komt de gemeenteraad beter in positie om zijn controlerende taak uit te voeren en te sturen op het onderhoud van de openbare ruimte. Wellicht past dit goed bij de meer gelaagde rapportagestructuur die het college voor zich ziet bij aankomende verbeteringen in de verantwoordingsdocumenten voor de planning- & controlcyclus zoals de jaarverslagen, of bij eventuele andere initiatieven om de informatievoorziening naar de gemeenteraad te verbeteren.

10

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Reactie college van B en W Op 23 oktober 2024 ontvingen wij de bestuurlijke reactie van het college op ons conceptbestuurlijk rapport. Hierna volgt de integrale tekst van deze bestuurlijke reactie. Desgewenst kunt u hier de originele brief met de bestuurlijke reactie van het college vinden.

Geachte mevrouw Daalder, Het college heeft met interesse kennisgenomen van het concept-bestuurlijk rapport Sporten speelplekken in de openbare ruimte. Het college bedankt de Rekenkamer Amsterdam voor het zorgvuldig uitgevoerde onderzoek en het hieruit voortkomende conceptbestuurlijk rapport. De openbare ruimte is van iedereen en dient zo veel mogelijk openbaar te zijn; het is de huiskamer van de Amsterdammer. Dit is ook zo vastgelegd in Amsterdam maakt Ruimte, met als doel een toekomstbestendige openbare ruimte maken samen met Amsterdammers, waar buitenspelen een randvoorwaardelijk element in is. Dat betekent ook dat iedereen in de eigen leef- en woonomgeving moet kunnen sporten, bewegen en spelen (zie de Visie sport- en beweegbeleid 2023-2026). Amsterdam beschikt over een groot areaal aan sport en speelvoorzieningen. Het voorliggende rapport geeft hier een duidelijke inkijk in. Het college hecht grote waarde aan het beheer van de sport- en speelplekken en is verheugd te lezen dat de organisatie van het beheer op orde is, maar neemt de aanbevelingen op de onderwerpen financiën versus ambitie en interne/externe informatiehuishouding tegelijkertijd ter harte. ‘De veiligheid van de sport- en speeltoestellen is gewaarborgd doordat alle toestellen jaarlijks worden gecontroleerd.

Ook lukt het om het onderhoud voor het realiseren van de veiligheid binnen het toegekende budget uit te voeren. Toch zijn er zorgen voor de toekomst en zijn verbeteringen noodzakelijk’. Het concept-bestuurlijk rapport bevat de hoofdconclusie en aanbevelingen en ook de meer gedetailleerde onderzoekbevindingen. Op onderdelen kan het concept-bestuurlijke rapport rekenen op steun en ziet het college dat aspecten kunnen worden verbeterd in lopende uitvoeringprogramma’s en de informatievoorziening aan de raad. Op een paar punten lezen wij dit rapport ook als een oproep aan een volgend college om nog meer dan nu al het geval is aandacht te schenken aan de sport- en speelplekken in de openbare ruimte en hierbij de zorg over de financiële middelen waarmee de ambtelijke organisatie het moet doen. Hieronder treft u puntsgewijs de reactie van het college op de aanbevelingen voortkomend uit de hoofdconclusie. Aanbeveling 1: Breng de financiën in balans met ambities voor onderhoudsniveau en areaal. “We raden het college aan om te komen tot een voorstel voor het aanbrengen van meer balans tussen de financiën en de ambities voor de sport- en speelplekken. Dat betekent ofwel structurele financiering van het regulier onderhoud dat aansluit bij de ambities, ofwel het terugschroeven van de ambities”.

Het college ziet een toegenomen druk op de openbare ruimte, waaronder ook veel gebruikers van speelplekken als ook sporters. Enerzijds is dit een zeer positieve ontwikkeling: meer mensen zijn buiten in beweging. Anderzijds kunnen hierdoor ook knelpunten ontstaan. Daarbij staan we voor grote gezondheidsopgaven, zoals het 11

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

terugdringen van de beweegarmoede en het verkleinen van de gezondheidskloof tussen wijken. Buitenspelen en bewegen is alleen maar belangrijker geworden. Juist in het huidig tijdsgewricht van alsmaar toenemend schermgebruik en de negatieve gevolgen daarvan. Het college zet zich in om gebieden een steuntje in de rug te geven die het hardst nodig hebben, door ongelijk te investeren. Maar ook door de Amsterdammer via Amsterdam Maakt Ruimte mee te laten denken hoe we onze openbare ruimte beweegvriendelijker in richten. Het college is het met de Rekenkamer Amsterdam eens dat er balans nodig is tussen de financiën en de ambities voor de onderhoudsniveau van sport-, en speelplekken. In 2019 heeft het college met de gemeenteraad afgesproken het onderhoudsniveau van de openbare ruimte te onderhouden op “sober”. Voor het huidige areaal is het beschikbare budget toereikend voor het huidige onderhoudsniveau en areaalomvang. Het college neemt de aanbeveling ter harte om bij areaaluitbreiding zorg te dragen voor voldoende onderhoudsbudget. Amsterdam wordt ieder jaar drukker, voller, hectischer en het klimaat verandert. Vanuit het coalitieakkoord is gekozen voor een weerbare, toekomstbestendige stad waar kinderen veilig kunnen opgroeien, waar plek is voor gezond en beweegvol leven, elkaar te ontmoeten en verplaatsen.

Ruimte voor sporten, spelen en bewegen maakt hier nadrukkelijk onderdeel van uit. En ook is er ruimte nodig voor vergroening, het beschermen van de biodiversiteit en de ruimtelijke inpassing van de energietransitie. Tegelijkertijd groeit de stad door gebiedsontwikkeling en verdichting en ligt er een grote opgave om de bestaande stad schoon en heel te houden. De budgetten voor stadsbehoud (beheer en onderhoud van de openbare ruimte), stadsverbetering (toekomstbestendiger maken van de openbare ruimte) en groei van de stad (toename van benodigde infrastructuur en openbare ruimte) zijn niet toereikend voor de gehele opgave (zie ook de begroting van 2025). Binnen deze context moet ook naar het rapport worden gekeken. Het huidige college ontkomt niet aan het maken van keuzes. Ook in de komende jaren moeten deze keuzes worden gemaakt. Aanbeveling 2: Verbeter de interne informatiehuishouding. “We raden het college aan om meer informatie te combineren, waardoor er beter zicht ontstaat op sport- en speelplekken als gehele objecten. Het grootste deel van deze informatie is al beschikbaar, maar wordt nog niet gecombineerd. Ook raden we aan om systematisch aanvullende data te verzamelen die helpen bij het sturen op voldoende en kwalitatief goede buitenruimte om in te sporten en spelen”. Er is nu al veel uitvoeringsinformatie over de sport- en speelplekken beschikbaar.

Het college beaamt dat door het stroomlijnen van die informatie (combineren en completeren) het college nog gerichter kan sturen op efficiëntie, op de opgaven, op de programmering van het soort sport- en speelaanbod, en op het beheer. De afgelopen periode hebben we de stappen gezet in onze informatiepositie en in de komende periode gaan we deze stappen doorzetten. De punten waar we aan werken zijn de versnippering van databronnen, en het scherper inzichtelijk krijgen van labels als soort sport per asset, of de geschiktheid voor verschillende leeftijdsgroepen. Het college ziet de uitkomsten van het rapport als ondersteuning hiervan. Het college neemt deze aanbeveling ter harte en gaat er mee aan de slag. Aanbeveling 3: Verbeter de kwaliteit van rapportages richting de raad en bewoners “We raden het college aan om gedetailleerder te rapporteren over de staat van de sporten speelplekken in de openbare ruimte”. Het college erkent het belang van transparante en gedetailleerde informatievoorziening aan zowel de gemeenteraad als aan onze bewoners. Wij onderschrijven de waarde van een 12

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

rapportagestructuur die duidelijk inzicht geeft in de kwaliteit en onderhoudsstaat van de openbare ruimte van Amsterdam. In de huidige jaarrekening en begroting wordt in de financiële overzichten niet op het detailniveau van de sport- en speelplekken gerapporteerd. We streven daarin een balans te vinden tussen voldoende detail en overzichtelijkheid in de rapportages, zodat deze begrijpelijk blijven voor zowel raadsleden als bewoners. Wij nemen deze aanbeveling ter harte en zullen de mogelijkheden tot verbetering van de informatievoorziening over sport- en speelvoorzieningen in de begroting verder verkennen. Tot slot Samenvattend steunt het college de uitkomsten uit het concept bestuurlijk rapport van de Rekenkamer Amsterdam. Het college heeft zich de afgelopen jaren ingezet voor een beweegvriendelijke stad met veel sport-, en speelplekken in de openbare ruimte en zal dit blijven doen, binnen bestaand beleid en met de middelen die hiervoor beschikbaar gesteld zijn in de begroting. Het college adviseert de Rekenkamer Amsterdam, op basis van de voorliggende reactie, waar nodig het concept bestuurlijk rapport aan te passen. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, Melanie van der Horst Wethouder Openbare Ruimte en Groen Sofyan Mbarki Wethouder Sport en Bewegen

13

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Nawoord rekenkamer We bedanken het college voor zijn reactie op dit rapport en spreken onze waardering uit voor de ambtenaren die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van deze reactie. We constateren echter enige onduidelijkheden in de reactie van het college, waardoor twijfel zou kunnen ontstaan over in hoeverre het college van plan is om onze aanbevelingen daadwerkelijk op te volgen:

▪

Het college geeft in zijn reactie meermaals aan dat het onze aanbevelingen ter harte neemt, en dat het de uitkomsten van het rapport steunt. Tegelijk schrijft het college dat ons bestuurlijk rapport “op onderdelen” kan rekenen op zijn steun. Dit wekt, wellicht onbedoeld, de indruk dat het college niet voornemens is om alle aanbevelingen te gaan uitvoeren.

▪

Daarnaast plaatsen we onze vraagtekens bij de reactie van het college, waarin het rapport wordt opgevat als een oproep aan een volgend college. Het is daarmee onduidelijk in hoeverre het college voor zichzelf een taak ziet om onze aanbevelingen op te volgen en uit te voeren.

▪

We missen tot slot een concrete toelichting waarom het college bepaalde aanbevelingen wel of niet gaat uitvoeren, en of er een plan van aanpak komt.v Een plan van aanpak bevat informatie over hoe het college de aanbevelingen concreet gaat uitvoeren, wanneer de werkzaamheden zijn afgerond en hoe de raad hierover wordt geïnformeerd.

We raden het college aan om deze punten te verduidelijken zodat de raad zich hier een oordeel over kan vormen, en adviseren de raad om hierover door te vragen. Tot slot vraagt de reactie van het college nog om enkele inhoudelijke opmerkingen, waarop wij hieronder ingaan. Het gaat om het nagestreefde onderhoudsniveau, het in balans brengen van financiën met ambities en de informatievoorziening over de staat van onderhoud.

De keuze voor onderhoudsniveau ‘sober’ voor de openbare ruimte In zijn reactie schrijft het college dat het met de gemeenteraad heeft afgesproken om de openbare ruimte te onderhouden op niveau ‘sober’. We missen enige nuance in deze bewering die hier wel op zijn plaats is. In feite was het namelijk de afspraak om het niveau ‘verzorgd’ voorlopig los te laten.vi Daarnaast heeft de raad een motie aangenomen waarin hij uitspreekt “vast te houden aan de ambitie om de openbare ruimte volledig op (minimaal) niveau B (verzorgd) te gaan beheren”.vii Ook in de Onderhoudsrapportage Stadsbehoud 2022 schrijft het college zelf dat de ambitie ‘verzorgd’ nog

Zie ook de afspraken tussen de gemeenteraad, het college van B en W en de rekenkamer over de gewenste concreetheid van de bestuurlijke reactie: via weblink. vi Gemeente Amsterdam, Voordracht voor de raadsvergadering van woensdag 6 en donderdag 7 november 2019, nr. 1822, agendapunt 47. vii Gemeente Amsterdam, Motie van de leden Boomsma, Van Lammeren en Marttin inzake de Rapportage programma Stadsbehoud (Behoud de Ambitie! De hele stad minimaal op een verzorgd niveau), aangenomen op 7 november 2019. v

14

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

steeds bestaat, maar dat gezien de grote tekorten op de begroting de uitvoering daarvan “tijdelijk is uitgesteld”. We vragen ons – gezien het ontbreken van deze nuance in de reactie – af of het college volledig afstand neemt van de ambitie om de openbare ruimte op ‘verzorgd’ te gaan beheren.

Het in balans brengen van financiën met ambities Het college schrijft in zijn reactie dat het beschikbare budget toereikend is voor het huidige onderhoudsniveau en areaalomvang. Dit verbaast ons, gezien de volgende onderzoeksbevindingen:

▪

De ambtelijke organisatie kreeg in 2024 zo’n € 11,9 miljoen voor het regulier onderhoud van de assetcategorie ‘straatmeubilair en speeltoestellen’ (waar de sport- en speeltoestellen deel van uitmaken), terwijl de normkosten € 19,5 miljoen bedragen.viii

▪

In de Rapportage Stadsbehoud 2022 schrijft het college dat het onderhoud en beheer van de openbare ruimte onvoldoende gefinancierd is:ix “Als het onderhoud en beheer onvoldoende gefinancierd blijft om de openbare ruimte op het minimale acceptabele niveau te houden, zijn zeer grote uitgaven nodig bovenop de begroting om bestaand en toekomstig achterstallig onderhoud te corrigeren […] Als de grote structurele tekorten voor beheer en onderhoud blijven bestaan, zal de Amsterdammer al in deze bestuursperiode last hebben van een forse achteruitgang van de kwaliteit en beschikbaarheid van de openbare ruimte.”

▪

Uit een interne memo over de staat van het onderhoud (2024) blijkt dat over de gehele linie gezien er onvoldoende ruimte is om het stedelijk beheer (structureel) op orde te krijgen, ondanks dat Amsterdam op het laagst mogelijke niveau (‘sober’) onderhouden wordt.x

Voor een goede discussie over de balans tussen financiën en ambities is het noodzakelijk dat geen onnodige onduidelijkheid ontstaat over de (on)toereikendheid van de huidige budgetten. Daarnaast gaat het college niet in op de keuze om de financiering voor het regulier onderhoud structureel te maken, waardoor de ambtelijke organisatie het budget niet elk jaar opnieuw zou moeten aanvragen.

Gemeente Amsterdam, Begroting 2024; Gemeente Amsterdam, Rapportage normkosten straatmeubilair en speelvoorzieningen, 20 januari 2022, p. 19. ix Gemeente Amsterdam, Voorjaarsrapportage Stadsbehoud 2022, p. 4. x Gemeente Amsterdam, Memo Collegeopdracht 27c: inzichtelijk maken opgaves en afwegingen programma’s Stadsverbetering en Stadsbehoud, 18 maart 2024. viii

15

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Informatievoorziening naar de gemeenteraad en bewoners In het rapport raden we het college aan om gedetailleerder te rapporteren over de staat van de sport- en speelplekken in de openbare ruimte. Concreet hebben we het over de mogelijkheid om te rapporteren welk percentage van het areaal in welke staat verkeert, waardoor de staat van het onderhoud van de openbare ruimte te volgen is voor raadsleden en bewoners. Dat is nu namelijk niet te volgen. Dit geldt niet alleen voor de sport- en speelplekken, maar ook voor alle andere assetcategorieën (kapitaalgoederen) in de openbare ruimte, zoals civiele kunstwerken, groen, wegen, gebouwen en meer. Het college gaat hier in zijn reactie niet concreet op in. Ook gaat het college in zijn reactie niet in op de ‘10% norm’ voor achterstallig onderhoud bij alle assetcategorieën. Het college rapporteert standaard over achterstallig onderhoud in de begroting en het jaarverslag. Volgens de definitie is daar echter alleen sprake van als het percentage verloederde openbare ruimte (niveau D / ‘verloedering’) 10% of meer is. Is dat niet het geval, dan is er volgens het college eigenlijk geen achterstallig onderhoud.xi Dat helpt de gemeenteraad niet bij het sturen op de staat van de openbare ruimte en bij zijn controlerende taak.

Door voor alle assetcategorieën inzichtelijk te maken welk deel van het areaal zich op wel niveau bevindt, wordt dit wel inzichtelijk voor gemeenteraadsleden. Het college beschrijft de noodzaak tussen het vinden van een balans tussen voldoende detail en overzichtelijkheid in de rapportages. Wij onderschrijven deze noodzaak volledig. Tegelijk is het ook niet wenselijk om essentiële sturingsinformatie over de staat van de openbare ruimte niet structureel openbaar te maken. We denken dat het college, gezien zijn ambities op het gebied van openbare informatie, zich daarin kan vinden. We moedigen het college daarom aan om te experimenteren met het (digitaal) openbaar maken van deze informatie, bijvoorbeeld via de digitale begroting of een periodieke rapportage apart van de P&C-cyclus.

Tot slot We adviseren de gemeenteraad om het college te vragen om verduidelijking op de bovengenoemde punten en om een plan van aanpak voor de opvolging van de aanbevelingen waarin de onduidelijkheden opgelost zijn.xii

Dit betekent ten eerste dat als er sprake is van 8% verloederde openbare ruimte, dit niet standaard wordt gerapporteerd omdat er dan formeel geen sprake is van achterstallig onderhoud. Ten tweede betekent dit dat als bij 12% van het areaal sprake is van verloedering, (uitsluitend) wordt gerapporteerd dat er sprake is van 2% achterstallig onderhoud, omdat de eerste 10% formeel niet worden gezien als achterstallig onderhoud. xii In de laatste zin van zijn reactie schrijft het college dat het de rekenkamer adviseert om op basis van zijn reactie waar nodig het concept-bestuurlijk rapport aan te passen. Bij navraag hebben we van de behandelend ambtenaar schriftelijk bevestiging gekregen dat het college van ons géén inhoudelijke aanpassing verwacht. Er is overigens geen sprake geweest van een inhoudelijke aanpassing aan dit rapport naar aanleiding van de bestuurlijke reactie. xi

16

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen De volgende hoofdstukken bevatten de gedetailleerde onderzoeksbevindingen die normaliter zijn opgenomen in het onderzoeksrapport.

1

Hoe is het onderhoud geregeld? In dit hoofdstuk behandelen we de volgende deelvraag:

Hoe zijn het onderhoud en de verbetering van sport- en speelplekken in de openbare ruimte geregeld? Om erachter te komen hoe het onderhoud is geregeld, kijken we eerst welke gemeentelijke en landelijke kaders gelden. Daarnaast besteden we aandacht aan hoe het onderhoud in Amsterdam is opgezet, hoe de taken verdeeld zijn, en of er een voldoende werkend assetmanagementsysteem is opgezet. Om deze deelvraag te beantwoorden hebben we documentenonderzoek uitgevoerd. Daarvoor hebben we voornamelijk open bronnen gebruikt, zoals gemeentelijke beleidsdocumenten. Daarnaast hebben we drie interviews gehouden met betrokken ambtenaren in de ambtelijke organisatie. De belangrijkste bevindingen zijn: Belangrijkste bevindingen De gemeente is verantwoordelijk voor de veiligheid van de sport- en speeltoestellen in de openbare ruimte. De gemeenteraad stelt het gewenste onderhoudsniveau vast. De gemeenteraad en het college hebben het onderhoudsniveau ‘verzorgd’ voorlopig losgelaten. Ze geven aan het niveau ‘verzorgd’ in de toekomst wel te ambiëren (zo blijkt onder andere uit een raadsmotie), maar wanneer is onduidelijk. Het nagestreefde onderhoudsniveau is voor nu door de raad vastgesteld op ‘sober’. De focus van het onderhoud van sport- en speelplekken ligt hierdoor voornamelijk op het in stand houden van de veiligheid.

Verminderd comfort en/of vervuiling wordt bij het onderhoudsniveau ‘sober’ geaccepteerd. De gemeentelijke directie Verkeer en Openbare Ruimte (V&OR) is eigenaar van de sport- en speeltoestellen, en verantwoordelijk voor groot onderhoud en planning van onderhoud. Het dagelijks beheer en klein onderhoud wordt uitgevoerd door de directie Stadswerken. De stadsdelen en -gebieden spelen een belangrijke rol bij de verbetering van bestaande en het aanleggen van nieuwe sport- en speelplekken. Zij doen dit grotendeels op basis van incidentele budgetten, los van het structurele onderhoud. Het budget voor regulier onderhoud van de assetcategorie ‘Straatmeubilair en speeltoestellen’ is in de Begroting 2024 vastgesteld op € 11,9 miljoen. De geschatte normkosten van deze assetcategorie voor het onderhoud op niveau ‘sober’ zijn € 19,5 miljoen. Daarmee is de gemeentelijke budgettering lager dan wat er volgens de ambtelijke organisatie nodig is om het onderhoud op het gewenste peil te houden.

17

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Belangrijkste bevindingen De gemeente voert keuringen en periodieke inspecties uit om te voldoen aan de veiligheidseisen. Sport- en speelplekken worden onderhouden en vervangen op basis van informatie uit de periodieke inspecties. Om de informatiestromen in goede banen te laten lopen hanteert de gemeente een assetmanagementsysteem waarin informatie over het beheer en onderhoud beschikbaar is voor de verschillende organisatieonderdelen. Uit een steekproef bleek dat de gemeente in 17 van de 50 gevallen niet over de benodigde certificaten van toestellen beschikte. Volgens de ambtelijke organisatie kunnen deze wel bij de fabrikant worden opgevraagd. In het assetmanagementsysteem zijn niet altijd gegevens beschikbaar over het oppervlak van de speel- of sportplek, en voor welke leeftijden de sport- of speelplek bedoeld is. Hierdoor is het voor de gemeente moeilijk om overzicht te krijgen en te sturen op sport- en speelplekken met verschillende kenmerken (bijvoorbeeld grootte, soort, of leeftijd). In het vervolg van dit hoofdstuk beschrijven we deze bevindingen meer in detail.

1.1 Kaders voor het onderhoud In deze paragraaf gaan we in op de kaders voor het onderhoud. De wetgever en de gemeenteraad hebben de mogelijkheid om kaders te stellen voor het onderhoud van de openbare ruimte, en maken hier ook gebruik van. In de volgende subparagrafen gaan we in op de wettelijke en bestuurlijke kaders voor het onderhoud van sport- en speelplekken.

1.1.1

Wettelijke kaders

We gaan hieronder kortxiii in op de wettelijke kaders die voor de sport- en speelplekken en toestellen relevant zijn.

Wettelijke norm op de veiligheid Volgens het Warenwetbesluit attractie- en speeltoestellen 2023 (hierna: het WAS) moeten speeltoestellen in de openbare ruimte veilig en geschikt zijn voor normaal gebruik.1 Amsterdam is daarom verplicht om periodiek alle sport- en speeltoestellenxiv te inspecteren op de veiligheid. De gemeente kan wettelijk aansprakelijk gesteld worden voor ongevallen die ontstaan door aantoonbare gebreken of achterstallig onderhoud.2

Het betreft geen uitputtende beschrijving van alle wet- en regelgeving voor sport- en speelplekken. Een sport- of speeltoestel is een “inrichting die bestemd is voor vermaak of ontspanning, waarbij uitsluitend van de zwaartekracht of de fysieke kracht van de mens gebruik wordt gemaakt.” (bron: WAS) xiii xiv

18

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Wettelijke norm voor achterstallig onderhoud Achterstallig onderhoud is volgens een zogeheten ‘stellige uitspraak’xv van de commissie BBV: “onderhoud dat niet op tijd is uitgevoerd, waardoor een onderhoudsrichtlijn is overschreden en niet (meer) wordt voldaan aan het door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau.xvi Achterstallig onderhoud kan leiden tot schade en/of onveilige situaties, wat vaak leidt tot hogere herstelkosten.”3 “Achterstallig onderhoud waarmee onveilige situaties worden gecreëerd […] is onaanvaardbaar en dient zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen een redelijke termijn hersteld te worden.”

1.1.2

Door de raad vastgesteld onderhoudsniveau

Een belangrijke vraag is welk onderhoudsniveau Amsterdam nastreeft voor de openbare ruimte en in het bijzonder de sport- en speelplekken. Uit verschillende stukken blijkt dat het de ambitie van de raad is – of was – om voor de gehele openbare ruimte (per 2025) het onderhoudsniveau ‘verzorgd’ te realiseren. De gemeenteraad heeft immers de Visie openbare ruimte 2025 (2017), het beleidskader 1Amsterdam Heel & Schoon (2017) en Motie 1888 (2019) aangenomen waarin de ambitie is vastgelegd om het onderhoudsniveau ‘verzorgd’ te realiseren. Toch heeft de raad besloten deze ambitie tijdelijk los te laten. In dezelfde vergadering waarin de gemeenteraad Motie 1888 (2019) heeft aangenomen, is de raad akkoord gegaan met een separaat collegevoorstel om het ambitieniveau ‘verzorgd’ voorlopig los te laten.4 Er is hierbij geen termijn afgesproken. Hierdoor is het ambitieniveau in de volgende jaren vastgesteld op ‘sober’. De focus van het onderhoud ligt hierdoor voornamelijk op het voldoen aan veiligheidseisen, zoals opgenomen in de wet. Verminderd comfort en/of vervuiling wordt geaccepteerd. Het is niet duidelijk of ‘verzorgd’ in de komende jaren mogelijk zal zijn. In de volgende alinea’s beschrijven we hoe het ambitieniveau voor de openbare ruimte zich heeft ontwikkeld.

2017: raad stelt ambitieniveau ‘verzorgd’ vast In zowel de Visie openbare ruimte 2025 (2017) als het beleidskader 1Amsterdam Heel & Schoon (2017) staat dat het gemeentebestuur ernaar streeft om de hele stad in 2025 naar het ambitieniveau ‘verzorgd’ te brengen (i.e. minimaal 90 procent van het onderhoudsareaal op onderhoudsniveau verzorgd; zie tabel 1 voor de onderhoudsniveaus).5 Er is in Amsterdam sprake van achterstallig onderhoud als meer dan 10 procent van het areaal op onderhoudsniveau ‘D / verloedering’ ligt.6

Met ‘stellige uitspraken’ geeft de Commissie BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) een interpretatie van de regelgeving die leidend is. Het BBV stelt onder andere eisen aan de jaarstukken van de gemeente. xvi In de volgende paragrafen gaan we in op de door de raad vastgestelde kwaliteitsniveau. xv

19

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Tabel 1 - Ambitieniveaus voor de staat van de openbare ruimte Ambitieniveau

Typering

Toelichting

A+

Prachtig

Zo goed als nieuw / alles 100 procent schoon

A

Top

Heel goed in orde / prachtig straatbeeld, amper vervuiling

B

Verzorgd

Heel en functioneel / verzorgd straatbeeld, matige vervuiling

C

Sober

Verminderd comfort / rommelig straatbeeld, behoorlijke vervuiling

D

Verloedering

Functieverlies/vuil

November 2019: college vraagt raad ambitie los te laten, raad ambivalent Het college informeert op 7 november 2019 de gemeenteraad over de voortgang van het programma Stadsbehoud, en vraagt de raad om in te stemmen met het “voorlopig loslaten” van het onderhoudsniveau ‘verzorgd’ vanwege een gebrek aan financiële middelen.7 In reactie hierop neemt de gemeenteraad een motie (motie 1888) aan waarin hij uitspreekt “vast te houden aan de ambitie om de openbare ruimte volledig op (minimaal) niveau B (verzorgd) te gaan beheren”. In dezelfde motie vraagt de raad het college om met een voorstel te komen hoe deze ambitie op termijn gerealiseerd kan worden en wat de kosten daarvan zijn.8 Tegelijk neemt de gemeenteraad wél de voordracht van het college aan om de ambitie ‘verzorgd’ voorlopig los te laten. Hiermee komt het door de raad vastgestelde onderhoudsniveau in de volgende jaren op ‘sober’, hoewel een raadsmeerderheid tegelijk in een motie uitspreekt om de openbare ruimte volledig op niveau ‘verzorgd’ te gaan beheren. Concreet betekent het onderhoudsniveau ‘sober’ voor sport- en speelplekken dat deze rommelig en vervuild mogen zijn, zolang ze in functionele staat blijven en veilig zijn in gebruik.

Na 2019: onderhoudsniveau ‘verzorgd’ blijft buiten bereik In een raadsinformatiebrief (2020) schrijft het college dat het zijn wens is om “niveau B ooit te gaan halen”, maar dat het die ambitie voor 2025 niet zal halen.9 Het college noemt als redenen een gebrek aan structurele middelen en de opgave voor bruggen en kademuren. Volgens het college is het te vroeg om een termijn te benoemen waarop de gemeente het gewenste onderhoudsniveau ‘verzorgd’ zal halen. In de Onderhoudsrapportage Stadsbehoud 2022 schrijft het college dat de ambitie ‘verzorgd’ nog steeds bestaat, maar dat gezien de grote tekorten op de begroting de uitvoering daarvan “tijdelijk is uitgesteld”.10 Volgens het college zou er bovendien te weinig personeel zijn om al het werk uit te voeren, zelfs al was er voldoende geld beschikbaar.11

1.1.3

Bestuurlijke kaders en doelen

De gemeenteraad kan zelf invulling geven aan het beleid voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Daar maakt hij ook gebruik van. Tabel 2 geeft de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsdocumenten weer. De beleidsdocumenten bestaan uit stukken die betrekking hebben op de gehele openbare ruimte, maar er is ook specifieke aandacht voor sporten en spelen in de openbare ruimte met het Strategisch plan sporten en spelen in de openbare ruimte (2021).

20

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Tabel 2 - Gemeentelijk beleid Bestuurlijk kader Coalitieakkoord 2022-2026 (2022)

Het coalitieakkoord beschrijft de bestuurlijke prioriteiten voor de jaren 2022-2026.12 Er is een accentverschuiving van stadsverbetering naar stadsbehoud.

Omgevingsvisie 2050 (2021)

Beschrijft het beleid en de visie op de fysieke leefomgeving, waaronder de inrichting van de openbare ruimte.

Strategisch plan sporten en spelen in de openbare ruimte (2021)

Beleidskader voor sporten en spelen in de openbare ruimte. Beschrijft onder andere dat het doel is om voldoende en kwalitatief goede ruimte te hebben om te kunnen sporten en spelen.

1Amsterdam Heel & Schoon (2017)

Beschrijft het gewenste onderhoudsniveau en principes voor het beheer van de assets (objecten) in de openbare ruimte. De principes zijn: 1) functionaliteit, 2) duurzaamheid, 3) aantrekkelijkheid, 4) participatie en 5) kostenefficiëntie.13

Beleidskader Puccinimethode (2024)

Beschrijft algemene uitgangspunten en afspraken voor de inrichting en gewenste esthetiek van de openbare ruimte.

Actuele bestuurlijke focus Ondanks de focus op het minimaal in stand houden van de openbare ruimte op het onderhoudsniveau ‘sober’ heeft het gemeentebestuur specifiek voor de sport- en speelplekken wel aandacht voor het verbeteren van bestaande en het aanleggen van nieuwe sport- en speelplekken. Het college heeft namelijk op 11 mei 2023 aangegeven dat het door de hele stad jaarlijks veertig sport- en speelplekken wil aanleggen of op bestaande locaties wil opwaarderen.14 Dit noemt het college de ‘Impuls Sport en Spelen in de openbare ruimte’. Deze werkzaamheden komen bovenop wat de gemeente al doet binnen het reguliere onderhoudsprogramma. Hiervoor worden incidentele impulsbudgetten vrijgemaakt voor de stadsdelen en -gebieden. Het gemeentebestuur koppelt investeringen in sport- en speelplekken aan de sociale opgave om beweeg- en sportdeelname te vergroten.15 De focus van de investeringen ligt op de stadsdelen Zuidoost, Nieuw-West en Noord, omdat de sport- en beweegdeelname in deze stadsdelen het laagst is.xvii16 In een raadsinformatiebrief (d.d. maart 2024) legt het college voor 2024 de focus op de volgende doelen voor de sport- en speelplekken in de openbare ruimte:17

In de periode 2022-2023 was het impulsbudget als volgt verdeeld: Nieuw-West 30 procent, Zuidoost 17 procent, en Noord 20 procent. De overige 33 procent ging naar andere stadsdelen. xvii

21

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

1.

Meer openbaar gebruik van sportparken, met de realisatie van sport- en speelplekken in de entrees van sportparken (een soortgelijk doel staat ook in de Omgevingsvisie 2050).18

2.

Een aantal “samenspeelplekken” waar mensen met en zonder beperking kunnen sporten.

3.

“Zichtbare urban sports”, oftewel nieuwe vormen van sporten op bijzondere plekken in de stad.

4.

Het “optimaliseren” van het speelaanbod daar waar al activiteiten worden georganiseerd.xviii

5.

Ongelijk investeren; investeren daar waar de impact het grootst is (in verband met beweegarmoede en overgewicht).

Bij doelen 2, 3 en 4 hebben we nog geen concrete uitwerking van de doelen gezien. Wat het college bijvoorbeeld bedoeld met het ‘optimaliseren’ van het speelaanbod (doel 4) is nog onbekend. Volgens de ambtelijke organisatie zijn de vijf bovengenoemde doelen alleen gekoppeld aan de extra middelen van het impulsbudget, en zijn het niet de aandachtspunten en/of doelen voor álle projecten met betrekking tot de aanpak van sport- en speelplekken in de gemeente.19 Verder laat de Begroting 2024 een nieuwe bestuurlijke focus zien op de beschikbaarheid van speeltoestellen, met de toevoeging van de indicator ‘percentage beschikbaarheid speeltoestellen’ aan de programmabegroting ‘Beheer en onderhoud openbare ruimte’.20 Het gemeentebestuur stuurt op een beschikbaarheid van minimaal 99 procent van de speeltoestellen.

1.1.4

Financiële kaders voor het onderhoud

De gemeenteraad kan bij het vaststellen van de begroting financiële kaders stellen voor het onderhoud van de sport- en speelplekken. De budgetten voor het beheer en onderhoud van de sport- en speelplekken zijn in de Begroting 2024xix te vinden op twee plekken:

▪

in de financiële toelichting bij het programma Beheer en onderhoud openbare ruimte (paragraaf 3.2.4 in de Begroting 2024);

▪

in de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen van de gemeentebegroting (paragraaf 5.3 van de Begroting 2024) onder de sectie ‘Straatmeubilair en speeltoestellen’.

De paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen komt niet terug in bijstellingen van de begroting (e.g. bij de voorjaarsnota), de financiële toelichting wel. De financiële toelichting bij het programma Beheer en onderhoud openbare ruimte wordt echter niet uitgesplitst naar sectie of assetcategorieën, waardoor tussentijds sturen op assets niet mogelijk is. Voor de sectie ‘Straatmeubilair en speeltoestellen’ in de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen geldt dat de sport- en speelplekken samen in een sectie met andere assetobjecten zitten. Onder deze sectie vallen namelijk ook het straatmeubilair, waaronder zitbanken, fietsrekken, kunstobjecten en fonteinen. Vanwege het ontbreken van de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen in de bijstellingen van de begroting kan de gemeenteraad moeilijk tussentijds bijsturen op specifieke assets. Verder kan de

Wat dit precies betekent maakt het college niet duidelijk. Ten tijde van het onderzoek de meest recente begroting.

xviii xix

22

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

gemeenteraad op basis van de huidige informatie alleen sturen op een bredere selectie van assets dan uitsluitend de sport- en speelplekken. Het college en de ambtelijke organisatie zijn vrij om te bepalen welk deel van het budget naar sport- en speelplekken gaat, en welk deel naar de andere onderdelen van de sectie.xx In de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen van de Begroting 2024 staat dat de gemeenteraad € 11,9 miljoen uittrekt voor de assetcategorie Straatmeubilair en speeltoestellen. Dit budget voor het reguliere onderhoud is niet-structureel. In de financiële toelichting van de programmabegroting van het programma Beheer en onderhoud openbare ruimte staat dat de lasten voor het onderhoud van het straatmeubilair en de speeltoestellen zijn berekend op € 5,8 miljoen. Er wordt niet toegelicht waar het verschil uit voortkomt en welk bedrag leidend is. De normkosten voor het onderhoud van het straatmeubilair en speelvoorzieningen zijn berekend op ongeveer € 19,5 miljoen (op onderhoudsniveau ‘sober’).21 Daarmee komt de gemeentelijke budgettering lager uit dan wat er volgens de ambtelijke organisatie nodig is om het onderhoud op het gewenste peil te houden.

Kleinere potjes en incidentele budgetten De gemeenteraad heeft in 2022, 2023 en 2024 een budget vastgesteld voor de ‘Impuls Sporten en Spelen in de openbare ruimte’. In 2022 en 2023 ging het om tezamen € 2,6 miljoen, en in 2024 is er € 2 miljoen impulsbudget gereserveerd.22 De budgetten komen bovenop de bestaande onderhoudsbudgetten voor straatmeubilair en sport- en speelplekken. Dit impulsbudget is dus aanvullend op de reguliere budgetten voor onderhoud, en is uitsluitend beschikbaar voor de stadsdelen en het stadsgebied Weesp. Daarnaast zijn er nog een reeks (kleinere) budgetten die voor meerdere doelen kunnen worden benut, waaronder sporten en spelen in de openbare ruimte. Soms stellen ook andere directies zoals Sport & Bos en Ruimte & Duurzaamheid middelen beschikbaar voor verbeteringen aan het areaal van sport- en speelplekken.23 We hebben geen zicht op hoe vaak dit gebeurt en om wat voor bedragen het gaat.

1.2 Opzet van het onderhoud In deze paragraaf gaan we in op de opzet van het beheer en onderhoud van de sport- en speelplekken in de openbare ruimte.

1.2.1

Drie soorten beheer en onderhoud

Amsterdam telt 1.664 openbare speelplekken en 814 openbare sportplekken met in totaal 8.108 toestellen. Het beheer en onderhoud van al deze plekken en toestellen is in opzet opgesplitst naar verschillende categorieën. De gemeente hanteert drie categorieën van beheer: 1) Stad Zijn, 2) Stad Verbeteren en 3) Stad Maken.24

Het is in theorie mogelijk dat in de financiële toelichting van de programmabegroting wordt gespecificeerd welk deel van de lasten naar welk (sub)onderdeel gaan, maar dat was bij de Begroting 2023 en de Begroting 2024 niet het geval. xx

23

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

Stad Zijn Het regulier onderhoud en de vervanging noemt de gemeente 'Stad Zijn'. Onder ‘onderhoud’ vallen alle activiteiten die gericht zijn op het in stand houden van de kwaliteit, veiligheid en functionaliteit van de sport- en speelplekken.25 Voorbeelden van deze activiteiten zijn het inspecteren, repareren, reinigen en vervangen van sport- en speeltoestellen.

Stad Verbeteren Bij ‘Stad Verbeteren’ gaat het om uitbreiden en verbeteren van bestaande sport- en speelplekken. Stadsverbetering gaat over gerichte ingrepen om de stad beter te laten functioneren.26 Het verbeteren van sport- en speelplekken kan meerdere aanleidingen hebben:27

▪ ▪ ▪

een reguliere vervangingsopgave, als (een deel van) de sport- of speelplek is afgeschreven; een directe vraag van bewoners, bijvoorbeeld een buurtinitiatief; een gebiedsgerichte of stedelijke opgave, zoals het meer toegankelijk maken van speelplekken, of het diversifiëren van het aanbod in de wijk28.

Voor dit onderdeel zijn meerdere gemeentelijke (incidentele) budgetten die de ambtelijke organisatie kan inzetten. Soms hebben deze budgetten meerdere doelen dan alleen sporten of spelen.

Stad Maken Onder ‘Stad Maken’ verstaat de gemeente het aanleggen van nieuwe sport- en speelplekken binnen gebiedsontwikkeling, bijvoorbeeld als er een nieuwe woonwijk wordt gebouwd, of bij/door bijvoorbeeld transformatie van een bedrijventerrein naar woonwijk. De activiteiten binnen ‘Stad Maken’ vallen buiten het onderhoud, en daarmee buiten de scope van dit onderzoek.

De eerste twee categorieën van beheer zijn in de ambtelijke organisatie bij verschillende organisatieonderdelen belegd. In de volgende subparagrafen gaan we dieper in op de verdeling van taken van deze organisatieonderdelen.

1.2.2

Verdeling van taken met betrekking tot het onderhoud

In 2017 was de uitvoering van het onderhoud en reiniging van de openbare ruimte vooral een taak van de stadsdelen.29 Het beheer, inclusief onderhoud en de reiniging van de openbare ruimte, is daarna overgedragen van de stadsdelen naar de directies Verkeer en Openbare Ruimte (V&OR) en Stadswerken.xxi30 V&OR is eigenaar van de sport- en speeltoestellen. De rol van Stadswerken is om de assets, zoals de sport- en speelplekken, te beheren.31 Daarnaast hebben de stadsdelen een rol in het vervangen en aanbrengen van sport- en speeltoestellen.

De rol van Verkeer en Openbare Ruimte (V&OR) Het eigenaarschap van V&OR houdt in dat zij een sturende rol heeft in het bepalen waar nieuwe sport- en speelplekken komen, en waar groot en klein onderhoud moet plaatsvinden (het assetmanagement).32 Ook is V&OR het aanspreekpunt voor bestuurlijke aangelegenheden rond het onderhoud. V&OR voert zelf de grotere projecten uit, zoals het aanleggen van nieuwe sport-

De directie Sport & Bos is verantwoordelijk voor het gemeentelijk sport- en beweegbeleid, en heeft geen rol bij het beheer en onderhoud van sport- en speelplekken in de openbare ruimte.xxixxi xxi

24

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Sport- en speelplekken in de openbare ruimte

of speelplekken binnen bestaande delenxxii van de stad, en het vervangen van (onderdelen van) sport- of speelplekken. V&OR maakt voor deze werkzaamheden gebruik van onderaannemers.

De rol van Stadswerken Stadswerken zorgt voor het dagelijks beheer van de sport- en speelplekken, en voorziet in het klein onderhoud en de schoonmaak van de objecten.33 Een voorbeeld van klein onderhoud is de vervanging van een enkel speeltoestel. Ook is Stadswerken verantwoordelijk voor externe keuringen en inspecties op de functionaliteit en veiligheid van de sport- en speeltoestellen. Stadswerken zet onderaannemers in voor de werkzaamheden. Stadswerken adviseert V&OR over het beheer bij de projecten van V&OR.34 V&OR maakt voor Stadswerken op basis van de vervangjaren eenmaal per jaar een programmering voor de assets die onderhouden of vervangen moeten worden.35 Deze lijst wordt met Stadswerken afgestemd om tot een actuele werkvoorraad te komen. Stadswerken filtert en sorteert de werkvoorraad op basis van de eigen kennis en inzichten over de actuele staat van de objecten.36 Zo komt de werkvoorraad tot stand die Stadswerken gebruikt bij het programmeren van de werkzaamheden.

De rol van de Stadsdelen De stadsdelen spelen een aparte rol bij het uitbreiden en verbeteren van de sport- en speelplekken in Amsterdam. Zij kunnen namelijk incidentele budgetten gebruiken om nieuwe sport- en speelplekken aan te leggen, en om bestaande sport- en speelplekken te verbeteren en/of uit te breiden. V&OR geeft aan dat ze nauw contact heeft met de stadsdelen als het gaat om het aanwenden van deze incidentele middelen.37 Stadswerken geeft echter aan dat ze bij projecten van de stadsdelen minder goed aangehaakt wordt dan bij projecten van V&OR.38 Zij zegt soms verrast te worden door werkzaamheden die geïnitieerd zijn door de stadsdelen en niet afgestemd zijn met directie Stadswerken. Dat is opmerkelijk omdat Stadswerken wel de partij is die uiteindelijk het onderhoud moet uitvoeren. Normaliter heeft Stadswerken een adviserende rol, zodat bij de realisatie van nieuwe of verbeterde sport- en speelplekken voldoende rekening gehouden wordt met toekomstig onderhoud.