03 Bestuurlijk rapport Grof afval

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

doelstellingen zo worden geformuleerd dat ze uitvoerbaar en haalbaar zijn voor de ambtelijke organisatie. Licht in samenhang doelstellingen, inzamelmethode(n), gevolgen en uitvoerbaarheid toe De inzamelmethode(n) en de inrichting van de uitvoeringsorganisatie moeten volgend zijn aan de gekozen bestuurlijke doelstellingen. Het college is voornemens om vanaf 2025 het ophalen op afspraak in te voeren; op de lange termijn moet zelf wegbrengen naar een recyclepunt de standaard worden met ophalen op afspraak bij de voordeur als maatwerkoplossing. Daarnaast wil het college overgaan van fractiegericht naar gebiedsgericht inzamelen. Wij vinden het van belang dat het college de gevolgen van deze keuzen voor de raad inzichtelijk maakt. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de gevolgen voor de dienstverlening aan bewoners, het straatbeeld, een circulaire economie, de efficiëntie, de uitvoeringsorganisatie en de handhaving. Dit stelt de raad in staat om het college geïnformeerd te bevragen en op termijn te controleren. We raden het college bovendien aan om de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van het langetermijnscenario goed te onderzoeken, alvorens ze tot uitvoering te brengen. Bijvoorbeeld of met ophalen als maatwerkoplossing wordt voldaan aan de wettelijke inzamelplicht.

En door het in kaart brengen welke aansprakelijkheids- en arbeidstechnische risico's het ophalen bij de voordeur met zich meebrengt. Verduidelijk rol stadsdelen en raad en pas verordening aan Maak zowel voor de stadsdelen, raadsleden als inwoners duidelijk wat de toekomstige taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot (grof) afval zijn van de raad, het college, de stadsdeelcommissies en dagelijkse besturen van de stadsdelen en van het stadsgebied Weesp a. Dat vermindert de bestuurlijke complexiteit en vergroot de mogelijkheid om de juiste partij te bevragen en aan te spreken. Pas bovendien de Verordening op de stadsdelen en het stadsgebied Amsterdam 2022 aan, zodat deze in lijn is met de daadwerkelijke taken en bevoegdheden van de stadsdeelbesturen en geen juridische onjuistheden meer bevat. Taken en bevoegdheden die het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften inhouden, mogen immers niet gemandateerd zijn. Daarnaast moet duidelijk worden welke rollen de dagelijkse besturen, de stadsdeelcommissie en de gemeenteraad hebben bij het stedelijke uitvoeringsbesluit bij de Afvalstoffenverordening, nu het college deze besluiten neemt. Stel samenhangend beleid voor grof afval vast Voor het doeltreffend en doelmatig uitvoeren van beleid is het van belang dat het college het beleid voor grof afval ook samenhangend beschrijft en vastlegt.

Dat kan in een zelfstandig document, zoals een verdere uitwerking van de strategie voor grof afval of als onderdeel van een breder afvalbeleid. Het is daarbij van belang dat het college duidelijk en in samenhang beschrijft welke concrete doelstellingen het nastreeft, een duidelijk overzicht presenteert van welke grof-afvalmaatregelen het daarvoor inzet en wat dat gaat kosten. Dit alles voorzien van een tijdspad. Samenhangend beleid vereenvoudigt bovendien een systematische monitoring van de doelen, maatregelen en de kosten en de verantwoording daarover.

7.2 Aanbeveling 2: stuur op beleidsrealisatie en verbeter de verantwoording Wij adviseren het college om expliciet te sturen op de doelen, op de maatregelen en op de kosten. Het is van belang dat het college meer dan voorheen aandacht geeft aan het

a

Voor Weesp is dit het dagelijks bestuur respectievelijk de bestuurscommissie.

22

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

doeltreffend en doelmatig werken en dat het college de informatievoorziening aan de raad verbetert. Stuur op beleidsrealisatie in het uitvoeringproces Om het doelbereik te vergroten, bevelen we het college aan om de doelstellingen en beleidsmaatregelen te vertalen in de processen voor en instructies aan de ambtelijke organisatie en om bestaande processen en instructies te actualiseren. Daarbij is het van belang dat het college niet alleen oog heeft voor de doeltreffendheid, maar juist ook voor de doelmatigheid. Monitor realisatie doelen en maatregelen zorgvuldig Om tussentijds te kunnen bepalen of het college op koers ligt en om te kunnen bijsturen, is het van belang dat het college de doelrealisatie en de uitvoering van maatregelen systematisch laat monitoren. Dit betekent dat van alle indicatoren en alle maatregelen regelmatig betrouwbare informatie verzameld en geregistreerd moet worden. Daarnaast is het belangrijk dat deze gegevens in de monitoringsrapportage worden afgezet tegen de streefwaarde. Stuur op kosten en doelmatigheid Voor het sturen op kosten pleiten wij ervoor dat het college op de ingeslagen weg verder gaat met het ontwikkelen van kostprijs- en controlmodellen per afvalsoort.

Het is daarbij ook van belang dat de financiële administratie ondersteunend wordt gemaakt aan de financiële informatiebehoefte, zodat budgethouders kunnen sturen op de kosten en de doelmatige besteding van het budget. Mogelijk stapt het college in de toekomst over van de inzameling van afzonderlijke afvalstromen naar gebiedsgerichte inzameling. In dat geval zal het college opnieuw moeten nadenken over sturing op de doeltreffende en doelmatige besteding van budgetten. Verbeter de bestuurlijke verantwoording Pas de raadsinformatie zo aan dat het voor de raad mogelijk wordt om de realisatie van de doelstellingen, de uitvoering van de maatregelen en de kosten op een eenvoudige, consistente en overzichtelijke wijze te volgen. Aandachtspunten zijn eenzelfde indeling van de maatregelen als in het beleidsstuk en een duidelijk onderscheid tussen bestaande beleidsmaatregelen en maatregelen die gedurende de beleidsperiode worden toegevoegd. Bij een blijvend gebruik van de openbare monitor Afval en Reiniging adviseren wij het college daarnaast deze monitor te voorzien met informatie over alle doelstellingen.

Om te voorkomen dat de raad wordt overladen met gegevens waaraan hij geen behoefte heeft, adviseren wij het college om met de raad te bespreken of en welke aanvullende wensen hij heeft voor de voortgangsinformatie over de doelstellingen, maatregelen en kosten van het nieuwe (grof-)afvalbeleid. Zo'n gesprek kan gevoerd worden aan de hand van een voorbeeldrapportage, met bijvoorbeeld een stoplichtvorm voor de voortgang van de maatregelen.

8

Zet ook in op draagvlak, daadkracht en gedrag om beleid te realiseren Het is niet de eerste keer dat het gemeentebestuur voornemens is om de inzamelmethode te veranderen. Ervaringen vanuit het verleden, de ervaringen van medewerkers en die van bewoners geven aanknopingspunten om te leren van en te anticiperen op veranderingen van de inzamelmethode. Uit ons onderzoek zijn meerdere lessen te trekken die relevant zijn voor het realiseren van de veranderingen. In de volgende twee aanbevelingen beperken we ons tot de belangrijkste: het creëren van draagvlak en daadkracht voor veranderingen binnen de organisatie en het stimuleren van gewenst gedrag bij Amsterdammers.

23

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

8.1 Aanbeveling 3: creëer voldoende draagvlak en daadkracht binnen de organisatie Investeer in draagvlak bij de stadsdelen en binnen de uitvoeringsorganisatie. Geef de invoering van een andere inzamelmethode voldoende tijd en toon bestuurlijke daadkracht. Investeer in draagvlak De meningen over het invoeren van het ophalen-op-afspraak zijn verdeeld binnen de gemeentelijke organisatie. Voor het slagen van de verandering is voldoende draagvlak bij uitvoeringsmedewerkers en de stadsdelen een belangrijke voorwaarde. Helpend bij het creëren van draagvlak is: ▪

om zowel medewerkers als stadsdeelbesturen te betrekken bij de verandering en hen tijdig concreet te informeren over het 'waarom' van de verandering, wat de gevolgen van de verandering zijn, hen te betrekken bij de verdere inrichting en hen op de hoogte te houden van de voortgang van het veranderingstraject, de tussentijds resultaten en successen;

▪

dat medewerkers hun autonomie kunnen behouden en de organisatie een beroep doet op hun kennis en vaardigheden;

▪

een lerende houding te hebben, waarbij de organisatie openstaat voor mogelijke verbeteringen en daar ook actief naar informeert en deze verbeteringen omarmt. Indien het ophalen op afspraak getrapt wordt ingevoerd, is het raadzaam om de invoering te evalueren en de geleerde lessen te gebruiken in het volgende gebied waar de verandering wordt doorgevoerd;

▪

de door te voeren verandering zo eenvoudig mogelijk te maken, zodat de ambtelijke organisatie er eenvoudig aan kan voldoen en de leden van de dagelijkse besturen en medewerkers de verandering ook kunnen uitleggen aan burgers die daarover vragen stellen. Zo kan de gemeente in nieuwe wijken direct starten met het ophalen op afspraak en daarover vanaf het begin eenduidig communiceren richting bewoners. Ook kan de uitvoeringsorganisatie ervoor kiezen om chauffeurs op basis van een afsprakenlijst zelf de meest praktische route te laten bepalen, in plaats van gebruik te maken van een digitale routeplanner.

Geef de invoering voldoende tijd en toon bestuurlijke daadkracht Daarnaast is het belangrijk om de invoering van de nieuwe inzamelmethoden voldoende tijd te geven en te zorgen voor continuïteit bij bestuurswisselingen. Het Amsterdamse verleden leert dat er hobbels op de weg voorbijkomen en dat veranderingen bestuurlijk ingewikkeld kunnen zijn, zeker als het ook om gedragsveranderingen van bewoners vraagt (zie aanbeveling 4). Uit onze literatuuranalyse blijkt dat het voor bewoners wat langer kan duren om de veranderingen eigen te maken en voordat de daadwerkelijke effecten zichtbaar worden. Het vraagt om bestuurlijk 'lef' en bestuurlijke daadkracht om veranderingen niet terug te draaien bij tijdelijke neveneffecten op het gebied van een schone stad. Zeker in tijden van toenemende (social)media-aandacht en ergernissen van bewoners (de gemeente ontvangt dagelijks ruim 120 meldingen over grof afval) kan de druk om terug te draaien groot zijn. Gedurende deze 'gewenningsperiode' is het raadzaam dat het college de (neven)effecten van de veranderingen op de voet volgt. Dat maakt het ook mogelijk om eventuele raadsvragen over de verandering snel te beantwoorden. Wanneer de verandering een zeer ongewenst (neven)effect heeft op de samenleving, of als na verloop van tijd de doelstellingen nog steeds niet worden behaald, dan vraagt dat om nieuwe bestuurlijke keuzen.

Met de verzamelde informatie kunnen deze onderbouwd worden gemaakt. Om deze reden is het ook van belang om aan de voorkant een nulmeting uit te voeren en (tussentijdse) streefwaarden te formuleren bij de doelstellingen en voor mogelijke neveneffecten.

24

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

8.2 Aanbeveling 4: stimuleer gewenst gedrag van Amsterdammers Stimuleer gewenst gedrag rondom grof afval door te investeren in heldere regelgeving, duidelijkere en actievere communicatievormen richting verschillende doelgroepen en fysieke maatregelen. Neem een besluit over welk deel van de schaarse handhavingscapaciteit wordt ingezet op het handhaven van de (grof-)afvalregels. Gedragsveranderingen zijn complex en hangen samen met weten (kennis), kunnen (vaardigheden en faciliteiten), willen (attitude) en het daadwerkelijk doen. Bovendien is het gedrag van mensen irrationeel en laten mensen zich leiden door emoties, gewoonten en anderen in hun omgeving. Wat anderen doen en vinden, kan daarom van invloed zijn op het gedrag.b De gemeente kan gewenst gedrag stimuleren en faciliteren met als sluitstuk handhaving in de vorm van waarschuwingen en boetes. Pas duidelijkere en actievere communicatievormen toe, ook op straat Het duidelijker maken van de regels rondom grof afval en die actief aan bewoners communiceren is helpend. Een praktische vertaling van de regels is momenteel te vinden in de online Afvalwijzer op de gemeentelijke website. Maar bewoners moeten dan wel zelf op zoek naar deze regels en niet iedereen is digitaal vaardig of weet dat deze regels op de gemeentelijke website staan.

De respondenten in onze enquête vroegen om duidelijke instructies waarbij de gemeente op actieve wijze de regels onder de aandacht van bewoners brengt, bijvoorbeeld door ze huis aan huis te verspreiden, of via woningcorporaties en vve's. Daarnaast moeten bewoners de instructies kunnen begrijpen, ook als er sprake is van een taalbarrière. Te denken valt aan pictogrammen, een infographic, een QR-code die verwijst naar een korte informatiefilm of een link naar instructies in veel voorkomende andere talen. Verder zijn fysieke maatregelen mogelijk, zoals instructiestickers op de afvalcontainers, informatieborden in de openbare ruimte of tegels met daarop de tekst "grof afval" voorzien van een dag en tijd waarop het grof afval geplaatst mag worden (zolang er nog op vaste dagen wordt opgehaald). In het onderzoek zagen we dat de gemeente dergelijke actieve communicatievormen bijvoorbeeld al toepast rondom probleemcontainerlocaties met de Aanpak Bijplaatsingen. Wij adviseren het college dit soort communicatie op meer plekken in Amsterdam toe te passen en de effecten te monitoren. Tijdens de observaties viel ons verder op dat grof afval vaak tegen een ander object is geplaatst, zoals een boom, lantaarnpaal of ondergrondse container.

Aanvullend doen wij het college daarom de suggestie om te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om aan te sluiten bij dit en ander automatisch gedrag van bewoners. Neem ook bewoners mee in het ‘waarom’ van de gewenste verandering Verder is het belangrijk om, naast de medewerkers en stadsdelen, ook bewoners mee te nemen in het ‘waarom’ van de gewenste verandering in inzamelmethoden, zoals het komen tot een betere scheiding en meer recycling. Uit onze enquête blijkt bijvoorbeeld dat 68% van de respondenten meer bereid was om een afspraak te maken als dat bijdraagt aan een beter milieu. Het communiceren over het ‘waarom’ kan bewoners stimuleren om over te gaan op het gewenste gedrag. Denk na over kleinschalige inzamelpunten in de buurt Niet alle bewoners kunnen grof afval zelf wegbrengen naar recyclepunten, bijvoorbeeld door het ontbreken van geschikt vervoer of om gezondheidsredenen. Daarnaast spelen gemak en de afstand tot het recyclepunt een rol bij de beslissing om grof afval weg te brengen. Om bewoners te faciliteren in het zelf wegbrengen, kan nagedacht worden over het treffen van fysieke maatregelen, waaronder

Vgl. Dienst Publiek en Communicatie Ministerie van Algemene Zaken, Communicatie Activatie Strategie Instrument, Den Haag, december 2020, p. 3. b

25

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

het plaatsen van wijkcontainers voor grof afval, zoals nu soms al gedaan wordt bij nieuwbouwprojecten. Andere opties zijn meer kleinschalige inzamelpunten voor (klein) grof afval in de buurt of mobiele inzamelpunten zoals voorheen met klein chemisch afval. Zowel in de adviezen van het burgerberaad als in de suggesties uit onze enquête komt de wens van kleinschalige inzamelpunten in de buurt terug. Beslis over de investering op handhaving als sluitstuk Het Rijk heeft de stelregel dat niet tot regelgeving wordt besloten voordat is nagegaan of in voldoende mate handhaving te realiseren valt. Deze stelregel heeft meerdere kanten. Regels moeten zo min mogelijk ruimte laten voor interpretatieverschillen en uitzonderingsbepalingen moeten tot een minimum worden beperkt. Regels moeten ook werkbaar zijn voor de handhavers.c Uit dit onderzoek blijkt dat de Amsterdamse regels op onderdelen niet duidelijk of zelfs verwarrend zijn, er in de laatste jaren minder boetes rondom afval zijn opgelegd en dat boetes deels worden kwijtgescholden. Daarmee is handhaving niet het sluitstuk dat het college beoogt om de doelstelling van een 'schone stad' te bereiken. Tegelijkertijd is de capaciteit van handhaving beperkt. De inzet voor de verschillende handhavingstaken wordt bepaald door de burgemeester, het college en de dagelijkse besturen van de stadsdelen.

Het vraagt om een bestuurlijke afweging welke inzet op afval, inclusief grof afval, waar en wanneer gewenst is. Als besloten wordt om prioriteit te geven aan het handhaven op verkeerd aangeboden grof afval dan moet daar ook in de praktijk uitvoering aan gegeven worden. Dit betekent ook een andere wijze van vastleggen, zodat kan worden vastgesteld hoeveel waarschuwingen en boetes precies zijn opgelegd voor grof afval. Het stimuleren van gedragsverandering kan naast boetes ook plaatsvinden door bewoners aan te spreken. De toezichthouders of de buurtconciërges zouden hierbij bijvoorbeeld een rol kunnen spelen. Wordt besloten over te stappen op een gebiedsgerichte aansturing, dan adviseren wij het college om verder na te denken of en hoe de inzameling en handhaving beter kunnen samenwerken, bijvoorbeeld door het opereren vanaf dezelfde standplaats.

Bestuurlijke reactie en nawoord rekenkamer Op 25 september 2024 hebben wij de conceptversie van het rapport aan het college van B en W aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Daarbij hebben wij in het bijzonder verzocht om een reactie op onze conclusies en aanbevelingen. Met het college is afgesproken dat het college dit bestuurlijk rapport ook voorlegt aan de dagelijkse besturen van de zeven stadsdelen en dat het college samen met de dagelijkse besturen reageert op het bestuurlijk rapport. Op 16 oktober 2024 hebben wij de gezamenlijke bestuurlijke reactie van het college en de dagelijkse besturen ontvangen. De integrale tekst van de bestuurlijke reactie is hieronder te lezen. De bestuurlijke reactie kan hier worden gedownload.

9

Bestuurlijke reactie Geachte mevrouw Daalder, Op 25 september 2024 heeft u ons het conceptrapport Grof afval inzameling door de gemeente Amsterdam toegestuurd met het verzoek een reactie hierop te geven. De centrale

c

Vgl. aanwijzing 2.7 (Handhaafbaarheid), Aanwijzingen voor de regelgeving, geldend vanaf 1 juli 2024.

26

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

onderzoeksvraag in uw rapport is: Wat is er bekend over de doeltreffendheid en doelmatigheid van de gemeentelijke inzameling van grof afval? We willen u danken voor het werk dat u heeft verzet. Extra waardering gaat uit naar de kaarten met complimenten van bewoners die u de collega’s op de werven heeft gestuurd op basis van de respons op de vragenlijst. In uw rapport schetst u op heldere wijze de complexiteit rond het inzamelen van grof afval in een veranderende stad en de opgave waar we als bestuur voor staan. U geeft aan dat specifiek grof afvalbeleid ontbreekt, en daarmee ook normen en detailinformatie over grof afval. Veelal is informatie alleen beschikbaar over afval en afvalinzameling in het algemeen en niet over grof afval specifiek. U concludeert dat wij enigszins de gestelde doelen voor de grof afvalinzameling behalen (enigszins doeltreffend zijn). Over de doelmatigheid van de grof afvalinzameling geeft u aan dat er weinig bekend is. Uw uitgebreide literatuuronderzoek, de vergelijkingen met andere gemeenten en de uitgebreide respons op uw vragenlijst laten zien dat er veel mogelijk is om de doelmatigheid van onze grof afval inzameling te vergroten. U onderstreept verder het belang van de toenemende informatievoorziening richting de raad. En u geeft aan dat de communicatie over grof afval regels en inzameling en handhaving nu onvoldoende is.

In uw laatste concluderende hoofdstuk toont u aan dat de meningen onder Amsterdammers en binnen onze organisatie verdeeld zijn over het afstappen van een vaste ophaaldag voor grof afval. Afval heeft prioriteit Afval heeft prioriteit voor ons als bestuur. We zetten de komende jaren extra middelen in om de stad schoner te krijgen. Dit kunnen we niet alleen, we moeten dit samen doen met Amsterdammers en bezoekers. Wij zorgen dat we afval netjes inzamelen, tegelijkertijd vragen we dan ook om afval netjes aan te bieden. Dit geldt voor alle soorten afval, niet alleen voor grof afval. De afgelopen jaren is het ons niet gelukt om alle voorgenomen maatregelen te realiseren die zorgen voor een schone en afvalvrije stad. Het is in de meeste wijken nog steeds mogelijk om grof afval op straat te zetten zonder een afspraak te maken. Dit in tegenstelling tot in de meeste andere (grote) gemeenten. Grof afval op straat vervuilt, trekt ander afval aan en kunnen we minder hoogwaardig laten verwerken dan als het naar een recyclepunt wordt gebracht. Op te veel plekken in de stad levert gedumpt grof afval overlast op waar onze schoonketen nu onvoldoende op kan reageren. Het is belangrijk met elkaar te leren van waarom dat niet gelukt is – en welke voorwaarden in de operatie, maar ook bestuurlijk noodzakelijk zijn om de verandering wel tot een succes te maken.

Het gaat hierbij om een grote verandering, niet alleen voor bewoners, maar ook voor onze organisatie. Dit vraagt daadkracht en moed, van ons als bestuur, van de raad, van bewoners en van onze schoonketen. We moeten op een andere manier gaan werken en de consequenties aanvaarden willen we deze verandering de komende jaren wel voor elkaar krijgen. Dit vraagt meerdere jaren volhouden, ook als het in het begin wennen is en de stad tijdelijk er juist minder schoon uitziet. We kiezen voor een integrale aanpak om de stad schoon en afvalvrij te krijgen. De focus ligt op reiniging én afval. Onze reguliere aanpak zoals opgenomen in het kader Schoon en Afvalvrij in bestaat uit (1) het voorkomen van afval, (2) het op orde houden en krijgen van de aanbiedmogelijkheden, (3) het informeren en motiveren van bewoners en ondernemers om hun afval op een juiste manier aan te bieden, (4) het reinigen op de plaatsen waar afval niet juist is aangeboden en momenten waar het nodig is , (5) het samenwerken met bewoners, ondernemers en andere partners, en (6) voor een zo hoogwaardig mogelijke verwerking met zo veel mogelijk hergebruik. Dit kunnen we alleen realiseren als we ook bereid zijn de impact te accepteren. 27

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

Voor sommige hardnekkige opgaven in het schoonmaken van de stad voldoet deze reguliere aanpak niet. Het gaat dan om ingewikkelde problemen waarvoor interventies nodig zijn buiten de schoonketen met andere partners. De opgaven en oplossingen verschillen per stadsdeel. Deze gebiedsopgaven Afval en Schoon zijn onderdeel van de afvalplannen per stadsdeel. Zo werken we in de stadsdelen Noord, Oost, Zuidoost en West aan een aanpak om het dumpen van grof afval, bouw- en sloopafval en bedrijfsafval bij de uitvalswegen tegen te gaan. En, maken we afspraken met woningcorporaties en projectontwikkelaars om afvaloverlast bij het in- en uithuizen tegen te gaan bij grote renovatie en nieuwbouwprojecten in Nieuw-West en Oost. Aanbevelingen voor een doeltreffende en doelmatige grof afvalinzameling U doet in uw rapport vier aanbevelingen die zich richten op het navolgbaar maken van beleidsrealisatie en het inzetten op draagvlak, daadkracht en gedrag om beleid te realiseren. Binnen de aanbevelingen stelt u een aantal concrete maatregelen voor. Uw aanbevelingen zijn: 1. 2. 3. 4.

Aanbeveling 1: Neem de raad mee in de keuzes van het nieuwe grof-afvalbeleid Aanbeveling 2: Stuur op beleidsrealisatie en verbeter de verantwoording Aanbeveling 3: Creëer voldoende draagvlak en daadkracht binnen de organisatie Aanbeveling 4: Stimuleer gewenst gedrag van Amsterdammers

In lijn met het kader Schoon en Afvalvrij en de afspraken tussen rekenkamer, gemeenteraad en gemeentesecretaris werken we de aanbevelingen concreet uit in een plan van aanpak voor de grof afval inzameling. Over deze aanpak, de afwegingen en wat dit vraagt aan draadkracht gaan we in het voorjaar van 2025 met de raad in gesprek. Want er is ruimte voor verbetering. Dit is hard nodig gezien de stevige conclusies in uw onderzoek. We gaan hieronder per aanbeveling in op hoe wij er verder invulling aan zullen geven. Aanbeveling 1: Neem de raad mee in de keuzes van het nieuwe grof-afvalbeleid U adviseert het college om met de raad in gesprek te gaan over ‘wat’ de stad wil bereiken ten aanzien van grof afval. Daarbij geeft u de volgende maatregelen mee:

▪ ▪ ▪ ▪

Bepaal samen de concrete doelstellingen en prioriteiten daarbinnen Licht in samenhang doelstellingen, inzamelmethode(n), gevolgen en uitvoerbaarheid toe Verduidelijk rol stadsdelen en raad en pas verordening aan Stel samenhangend beleid voor grof afval vast

Het gesprek over wat we als stad willen bereiken ten aanzien van afval blijven we aangaan. Dit voorjaar heeft het Burgerberaad mooie adviezen opgeleverd. Dit najaar spreken we met de raad over onze inzet voor een schone en afvalvrije stad, zowel bij de begroting 2025 als ook aan de hand van het eerder genoemde kader voor een schone en afvalvrije stad. En ook over een impactvolle verandering zoals de overstap naar grof afval op afspraak willen we komend jaar het gesprek voeren in de raad. We geloven dat het niet moet uitmaken om wat voor type afval het gaat, afval hoort gewoon niet op straat. Uw aanbeveling om de samenhang tussen onze doelen en de inzamelmethode, gevolgen en uitvoerbaarheid expliciet te maken nemen we ter harte in de uitwerking van de verdere aanpak en in de aansturing van de schoonketen als geheel. De openbare monitor Afval en Reiniging is daar een voorbeeld van.

28

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

De omissie dat algemeen verbindende voorwaarden niet gemandateerd kunnen worden, is bekend en is ook zo besproken in het overleg met de stadsdeelbesturen bij het vaststellen van het uitvoeringsbesluit afvalstoffenverordening door het college. Sindsdien wordt een werkwijze gehanteerd die stadsdeelcommissies en dagelijks bestuur van het stadsdeel in staat stellen om altijd advies te kunnen uitbrengen op basis van een voorstel voor een nieuw uitvoeringsbesluit afvalstoffenverordening of wijzigingen daarop. Het gesprek moet wat ons betreft dus niet alleen gaan over wat we willen bereiken, en hoe we dat willen bereiken, maar vooral ook over wat daar dan de consequenties van zijn. Want als we het echt met elkaar willen verbeteren, vraagt dit langdurige inzet en daadkracht. Aanbeveling 2: Stuur op beleidsrealisatie en verbeter de verantwoording U adviseert het college om expliciet te sturen op doelen, op de maatregelen en op de kosten. Daarbij geeft u de volgende maatregelen mee:

▪ ▪ ▪ ▪

Stuur op beleidsrealisatie in het uitvoeringsproces Monitor realisatie doelen en maatregelen zorgvuldig Stuur op kosten en doelmatigheid Verbeter de bestuurlijke verantwoording

We herkennen het beeld dat er betere en specifieke informatie nodig is om beter te kunnen sturen op onze afvalorganisatie en de doelmatigheid op grof afval specifiek. Met het kader Schoon en Afvalvrij, het overzicht aan maatregelen en de bijbehorende tweejaarlijkse rapportage en verantwoording via de P&C cyclus op onder andere de doelenboom geven we richting en structuur aan het realiseren van ons beleid. De afvalorganisatie is op weg om slimmer met informatie te werken. Beter weten welke type afval we wanneer en waar inzamelen en hoe de processen lopen, maakt ook dat we in de schoonketen efficiënter onze inzet kunnen bepalen. Zover is onze organisatie nu nog niet. Momenteel is er nog geen indicator specifiek over grof afval opgenomen in onze P&C producten. Dit doet geen recht aan de ontwikkelingen in de afvalorganisatie en de mogelijkheden van de raad om te kunnen sturen. Komend jaar stellen we voor welke indicator we voor grof afval kunnen opnemen voor de begroting van 2026 om de overgang van de huidige wijze van inzameling naar grof afval op afspraak én het brengen naar de recyclepunten op resultaatniveau goed te kunnen monitoren. Aanbeveling 3: Creëer voldoende draagvlak en daadkracht binnen de organisatie U roept het college op om te investeren in draagvlak bij de stadsdelen en binnen de uitvoeringsorganisatie met oog voor:

▪ ▪

Investeer in draagvlak Geef de invoering voldoende tijd en toon bestuurlijke daadkracht

Deze aanbeveling omarmen we als college van harte. Onze chauffeurs en beladers zijn het hart van onze afvalorganisatie. Zij laten bij elke verandering met grote impact zoals de reorganisatie in 2018, de lockdownperiodes en bij elk groot evenement in de stad zien dat zij hun uiterste best doen voor een schone stad. Tegelijkertijd geven zij ook aan dat het soms lijkt alsof we dweilen met de kraan open, het afvalaanbod blijft groeien ondanks genomen maatregelen. Afvaloverlast is ten aller tijden onacceptabel. Voor ons als bestuur is het balanceren tussen enerzijds doorpakken en zorgen voor echt minder afval op straat. En tegelijkertijd voldoende tijd nemen om lerend te veranderen terwijl de uitvoering door blijft gaan. 29

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

Een verandering zoals naar grof afval op afspraak vraagt van iedereen veel, zowel van onze organisatie als van bewoners. Uw aanbeveling passen we komend jaar concreet toe in Weesp. Vanaf 2025 verzorgt onze afvalorganisatie de inzameling in Weesp. Bewoners van Weesp zijn nu al gewend een afspraak te maken voor het ophalen van grof afval. Wij nemen dit over, leren van deze ervaring en verbeteren onze huidige werkprocessen voordat we in andere gebieden grof afval op afspraak willen introduceren. Aanbeveling 4: Stimuleer gewenst gedrag van Amsterdammers Uw laatste aanbeveling richt zich op het gedrag van Amsterdammers en wat er nodig is om het gewenste gedrag te stimuleren:

▪ ▪ ▪ ▪

Investeer in duidelijkere en actievere communicatievormen, ook op straat Neem ook bewoners mee in het ‘waarom’ van de gewenste gedragsverandering Denk na over kleinschalige inzamelpunten in de buurt Beslis over de investering op handhaving als sluitstuk

Een schoon Amsterdam kunnen we niet alleen. Naast goede inzameling van de gemeente is het op de juiste manier aanbieden van afval essentieel. We passen het uitvoeringsbesluit bij de afvalstoffenverordening aan zodat de regels voor het aanbieden van grof afval duidelijker zijn. In de Amsterdam-app en via de afvalwijzer kunnen mensen de regels voor het aanbieden van hun afval checken en meldingen doen over verkeerd aangeboden afval. Via communicatie en gedragsbeïnvloeding vergroten we de kennis van afvalregels en zorgen we ervoor dat iedereen de regels kent, met de bedoeling dat iedereen zich er ook aan houdt. Voor probleemlocaties hebben we een uitgebreide aanpak. We informeren bewoners via social media en een flyer over de afvalregels, zodat mensen weten waar en wanneer zij hun grof afval buiten mogen zetten. We geven boetes en zorgen voor extra communicatie met informatieborden, magneetstickers en green graffiti op de grond. Deze aanpak geldt nu alleen voor probleemlocaties. Uw onderzoek laat weer duidelijk zien dat we alle bewoners beter moeten informeren en motiveren om hun grof afval op de juiste wijze aan te bieden. In 2025 zetten we in op het stimuleren van wegbrengen van grof afval naar één van de recyclepunten.

Hiervoor hebben we dit jaar onderzoek laten doen naar wat bewoners motiveert zodat we komend jaar nog gerichter uitingen in kunnen zetten die voor alle Amsterdammers begrijpelijk zijn. Voor alle Amsterdammers moet het mogelijk zijn om spullen in te leveren. Dit ondersteunen we met het beschikbaar stellen van bakfietsen voor het vervoer van spullen naar de recyclepunten. En door in samenwerking met partners zoals kringlooporganisaties meer inlevermogelijkheden te organiseren voor spullen die bewoners willen afdanken. Op het moment dat bewoners, ondernemers of bezoekers willens en wetens de afvalregels overtreden zorgen we voor zichtbare inzet en het vergroten van de pakkans. Echter, hiervoor geldt dat we gezien de beperkte beschikbare capaciteit, niet overal toezicht en handhaving kunnen organiseren. We maken samen met de stadsdelen de keuze om handhaving waar mogelijk in te zetten. Concrete verbeteringen voor de komende periode Uw aanbevelingen geven concrete aanknopingspunten om de grof afval inzameling te verbeteren. Niet alles kan meteen worden opgepakt. Sommige zaken vragen een afweging in tijd en inzet van middelen ten opzichte van andere opgaves.

30

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

Van belang voor ons is dat vooral bewoners merken dat de stad schoner wordt. Prioriteit komend jaar is het op orde krijgen van onze informatievoorziening en de aanbiedlocaties voor grof aval. Zodat bewoners beter weten op welke plek en op welke moment ze hun grof afval kwijt kunnen. Daar staat tegenover dat we dan ook een meer betrouwbare partner moeten zijn. En dat we grof afval dus ook inzamelen op de dagen en plekken waar we dat afgesproken hebben. Per 1 januari 2025 starten we met grof op afspraak in Weesp. Dit nemen we over van de GAD. Bewoners in Weesp zijn al gewend om een afspraak te maken voor grof afval. Voor onze organisatie is het nieuw om de inzamelroutes te programmeren op basis van de gemaakte afspraken. De leer- en ontwikkelpunten nemen we mee in de aanpak om grof op afspraak in de rest van de stad in te kunnen voeren en te verbeteren. In het gesprek dat wij gaan voeren over wat we willen bereiken met de grof afval inzameling is ook ruimte nodig om te kunnen leren en ontwikkelen. Niet alles zal in één keer goed gaan. Dit is belangrijk voordat we de majeure operatie starten om in heel Amsterdam grof afval alleen op afspraak in te zamelen. Een tweede punt dat prioriteit heeft de komende periode is de doelmatigheid. De kosten van afvalinzameling en opruimen zijn hoog in Amsterdam. Dit blijkt uit het benchmark onderzoek dat Cebeon dit jaar heeft uitgevoerd.

We starten een onderzoek of de afvalinzameling en het schoonhouden slimmer en goedkoper kan, waarbij we ook kijken naar andere steden. Tot slot wil het college meegeven dat de Rekenkamer met dit rapport een constructieve bijdrage levert aan het verbeteren van de grof afval inzameling in Amsterdam. En zo, zeker ook gezien de betrokkenheid van alle Amsterdammers die de vragenlijst hebben ingevuld, bijdraagt aan een schone en afvalvrije stad. Hoogachtend, Namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam Hester van Buren Wethouder Afval en Reiniging

10 Nawoord rekenkamer

De rekenkamer bedankt het college en de dagelijkse besturen van de stadsdelen (hierna: het bestuur) voor hun gezamenlijke inhoudelijke en positieve reactie op dit rapport. Het bestuur geeft aan dat het rapport een constructieve bijdrage levert aan het verbeteren van de grof-afvalinzameling in Amsterdam. En verwacht dat het rapport bijdraagt aan een schone en afvalvrije stad. Het bestuur constateert dat er ruimte voor verbetering is en dat die ook nodig is, gegeven de stevige conclusies uit ons onderzoek. Wij hebben vier hoofdaanbevelingen gedaan met elk enkele deelaanbevelingen. Het bestuur geeft voor een deel van aanbevelingen aan hoe zij daar verder invulling aan zal geven. Positief is dat de wethouder namens het bestuur heeft aangekondigd om in het voorjaar van 2025 de aanbevelingen concreet te zullen uitwerken in een plan van aanpak en daarover in gesprek te zullen gaan met de raad. Ten behoeve van de verdere uitwerking in het door het bestuur aangekondigde plan brengen wij een aantal punten onder de aandacht bij de gemeenteraad en het bestuur. Aanbeveling 1: neem de raad mee in de keuzen van het nieuwe grof-afvalbeleid Het bestuur heeft aangegeven op verschillende momenten met de raad in gesprek te zullen gaan 31

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

over ‘wat’ de stad wil bereiken met afval. Onze aanbevelingen hebben expliciet betrekking op grof afval. Uit de bestuurlijke reactie maken wij op dat het bestuur een integrale aanpak nastreeft voor afval, inclusief grof afval. Het wordt ons niet duidelijk of het college samenhangend beleid gaat opstellen specifiek voor grof afval, als onderdeel van dit integrale beleid. Als geen specifiek beleid wordt gemaakt voor grof afval, blijft onduidelijk welke doelstellingen het college voor grof afval nastreeft, welke maatregelen het daarvoor zal inzetten en wat de inzameling en verwerking van grof afval gaat kosten. Daarnaast bestaat het risico dat de algemene doelstellingen onvoldoende concreet zijn geformuleerd voor de uitvoeringsorganisatie. Wij hebben vernomen dat in de commissievergadering Duurzaamheid en Circulaire economie (dd. 28 november 2024) het Kader Amsterdam Schoon en Afvalvrij 2025-2028 ter bespreking zal worden geagendeerd. Wij raden het college en de raad aan om tijdens de commissievergadering met elkaar in gesprek te gaan over de vraag hoe de raad in de toekomst zicht krijgt op de doelen, maatregelen en kosten van het inzamelen en verwerken van grof afval.

Bij de eerste aanbeveling hebben we het bestuur tevens geadviseerd om de rol van de stadsdelen en raad bij het stedelijk uitvoeringsbesluit te verduidelijken en om de Verordening op de stadsdelen op de stadsdelen het stadsgebied Amsterdam 2022 aan te passen. Deze aanpassingen zijn nodig omdat de verordening op onderdelen juridisch onjuist is. Het bestuur gaat in de reactie slechts in op een klein onderdeel van onze aanbeveling. De reactie maakt niet duidelijk of het bestuur in kaart gaat brengen welke ruimte de stadsdeelbesturen hebben om lokaal maatwerk te treffen als het gaat om grof afval. Ook geeft de reactie nog geen antwoord op de vraag of het college de raad meer gaat informeren en betrekken bij de besluitvorming over het stedelijk uitvoeringsbesluit. Tot slot maakt de reactie niet duidelijk of en wanneer het college de verordening gaat aanpassen zodat de raad deze wijzigingen kan vaststellen. Aanbeveling 2: stuur op beleidsrealisatie en verbeter de verantwoording Het vaststellen van bestuurlijke doelstellingen en beleidsmaatregelen leidt in de praktijk niet automatisch tot het uitvoeren van die maatregelen en tot doelrealisatie. Een van de oorzaken is dat bestuurlijk aangekondigde maatregelen en bestuurlijke doelen niet bij alle ambtenaren in de uitvoering bekend zijn.

We hebben daarom het college geadviseerd om de doelstellingen en maatregelen te vertalen in processen voor en werkinstructies aan de ambtelijke organisatie, en om bestaande processen en instructies te actualiseren. Uit de bestuurlijke reactie blijkt niet of het college dit advies opvolgt. Daarnaast hebben wij het college geadviseerd om de doelrealisatie en maatregelen te monitoren. Uit de reactie blijkt hoe het college dit op bestuurlijk niveau gaat doen. Wij nemen aan dat ook op ambtelijk niveau de monitoringsinformatie zal worden aangepast. We hebben het college geadviseerd om met de raad in gesprek te gaan over de informatiebehoefte van de raad. In de reactie lezen wij niet terug of dit ook onderwerp van gesprek zal zijn met de raad. Aanbeveling 3: creëer voldoende draagvlak en daadkracht binnen de organisatie In reactie op de aanbeveling over het investeren in draagvlak bij zowel de stadsdelen als bij de uitvoeringsorganisatie, geeft het bestuur expliciet aan deze aanbeveling van harte te omarmen. Verder geeft het bestuur aan te willen leren van de ervaringen met het ophalen van grof afval op afspraak in Weesp in 2025. Dat vinden we positief. We raden het bestuur aan om daarnaast ook te leren van ervaringen uit het verleden (2015-2023).

Bijlage 1 van het onderzoeksrapport geeft een overzicht van de bestuurlijk en ambtelijk ervaren figuurlijke ‘hobbels op de weg’ die de invoering van afhalen op afspraak destijds bestuurlijk ingewikkeld maakte. Aanbeveling 4: stimuleer gewenst gedrag van Amsterdammers We hebben het bestuur aanbevolen om actievere communicatievormen toe te gaan passen om de bewustwording van bewoners te vergroten en na te denken over het realiseren van kleinschalige 32

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

inzamelpunten in de buurt. Ook de Amsterdammers die onze vragenlijst invulden en leden het burgerberaad geven het bestuur soortgelijke adviezen (adviezen 1.4 en 4.1). Positief is dat het bestuur alle bewoners actief wil gaan informeren. Uit de bestuurlijke reactie blijkt niet of kleine inzamelpunten in de buurt worden overwogen om het bewoners makkelijker te maken om bijvoorbeeld klein grof afval, zoals een fietswiel of een wasrek, weg te brengen. Tot slot adviseren wij het college om de raad te informeren hoeveel handhavingscapaciteit het college en de dagelijkse besturen van de stadsdelen beschikbaar zullen maken voor het handhaven op verkeerd aangeboden grof afval en of de opgelegde boetes ook als zodanig zullen worden geregistreerd.

33

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

Onderzoeksverantwoording Dit is het concept-bestuurlijk rapport van het onderzoek Grof afval van de rekenkamer. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat vanaf 23 oktober 2024 staat op de projectpagina.

11 Onderzoeksteam Rekenkamer Amsterdam Directeur

Annelies Daalder

Onderzoekers

Arjan Kok (projectleider) Caroline van Zon Bram Faber Nynke Poortinga

12 Onderzoeksrapport, onderzoeksvragen en dankwoord Onderzoeksrapport

Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek naar Grof afval. Het bestuurlijk rapport geeft een bondige samenvatting van de belangrijkste bevindingen van het onderzoek, de daaruit volgende conclusies en aanbevelingen. Het onderzoeksrapport bevat een gedetailleerde omschrijving van de aanleiding van het onderzoek, de onderzoeksvragen, de aanpak en de beantwoording van de deelvragen op basis van onze onderzoeksbevindingen. Onderzoeksvraag en deelvragen De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt:

Wat is er bekend over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval door de gemeente Amsterdam? De centrale onderzoeksvraag is beantwoord aan de hand van 4 deelvragen. 1. Is de aanpak van grof afval afdoende vastgelegd in: ▪

Beleid

▪

Amsterdamse regelgeving ( inclusief de communicatie richting de bewoners)

▪

Gemeentelijke procedures

2. Is er sprake van een adequate interne monitoring en bestuurlijke verantwoording rondom grof afval? ▪

In hoeverre heeft de ambtelijke organisatie inzicht in de doelrealisatie en kosten? 34

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Grof afval

▪ 3.

Is de informatievoorziening richting de gemeenteraad toereikend?

Wat is er bekend over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzameling van grof afval vanuit de volgende bestaande bronnen:

4.

▪

De literatuur

▪

Het nationaal perspectief

▪

Het gemeentelijk perspectief

Hoe ervaren gemeentelijke medewerkers en Amsterdammers de inzameling van grof afval? ▪

Ervaringen en meningen medewerkers

▪

Ervaringen en meningen Amsterdammers

Dankwoord We spreken onze dank uit aan alle personen die hebben meegewerkt aan dit onderzoek. Met dank aan de ambtenaren van de gemeente Amsterdam van de directies Afval en Grondstoffen en Toezicht en Handhaving Openbare Ruimte, en van stadsdeel West voor het aanleveren van documenten, het beantwoorden van (aanvullende) vragen, de gevoerde gesprekken, het meerijden op de grofkippers en het controleren van ons onderzoeksrapport op feitelijke onjuistheden. Speciale dank gaat uit naar de ruim 3.500 Amsterdammers, die onze uitgebreide vragenlijst hebben beantwoord.

35