03 Bestuurlijk rapport Coalitieakkoord 2018-2022. Navolgbaarheid en uitvoering ambities

46

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

15 Zorg voor een ordentelijke uitvoering Het is de verantwoordelijkheid van het college om zorg te dragen voor een ordentelijke uitvoering van het coalitieakkoord op een dusdanige wijze dat de gemeenteraad in staat wordt gesteld zijn kaderstellende en controlerende taken naar behoren uit te voeren. Dit begint met een gedegen proces waarmee het college borgt dat de ambtelijke organisatie op de juiste prioriteiten wordt aangestuurd. Maar het vraagt nadrukkelijk ook om een heldere uitwerking die voldoende bruikbaar is voor de gemeenteraad om te beoordelen. Tot slot vragen we aandacht voor het bijstellen van het coalitieakkoord en de noodzaak daarvoor een duidelijke procedure te volgen.

15.1 Aanbeveling 2: Zorg voor een gedegen proces om het coalitieakkoord uit te voeren Een gedegen proces is een belangrijk element om een zorgvuldige systematische uitvoering van het coalitieakkoord te borgen. De reguliere wijze waarop de ambtelijke organisatie stuurt op prioriteiten volstaat niet voor een grootschalige opdracht zoals het coalitieakkoord. In het bijzonder is het nodig centrale sturing op de uitvoering van het coalitieakkoord duidelijk te beleggen en maatregelen te treffen zodat de benodigde informatie voor deze centrale sturing systematisch wordt verzameld. Achterliggende bevindingen • Er is geen sprake geweest van centrale sturing binnen de ambtelijke organisatie op de uitvoering van het coalitieakkoord. •

Hoewel de uitvoeringsagenda mede tot doel had om de ambtelijke organisatie aan te sturen op de juiste prioriteiten, is dit niet tot wasdom gekomen.

•

De ambtelijke organisatie heeft vooral vertrouwd op de reguliere processen om te sturen op prioriteiten.

•

Niet alleen ontbrak integraal overzicht van de uitvoering, maar bij vier van de negen onderzochte thema's ontbraken ook systematische plannen om uitvoering te geven aan de bijbehorende ambities uit het coalitieakkoord.

Meer aandacht voor centrale sturing noodzakelijk Bij het huidige coalitieakkoord hebben we gezien dat er weliswaar veel inspanningen zijn gepleegd om de raad te ondersteunen bij het opstellen van het coalitieakkoord, maar dat er geen plan of proces was opgezet om vervolgens een systematische en zorgvuldige uitvoering te borgen. Ook bij de uitvoeringsagenda zien we hetzelfde patroon: op verzoek van het college wordt veel werk verzet om het document op te stellen, maar er was geen proces opgezet om de uitvoeringsagenda vervolgens te gebruiken om te sturen en het coalitieakkoord uit te voeren. De uitvoeringsagenda heeft dan ook geen vervolg gekregen. In ons onderzoek bleek het regelmatig (erg) moeilijk om zicht te krijgen op de maatregelen waarmee ambities uit het coalitieakkoord werden uitgevoerd. De reguliere wijze waarop

47

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM de ambtelijke organisatie stuurt op prioriteiten volstaat duidelijk niet om een grootschalige opdracht zoals het coalitieakkoord aan te sturen en uit te voeren. Het is noodzakelijk dat meer aandacht wordt besteed aan het opzetten van een gedegen proces om het coalitieakkoord uit te voeren. Aandachtspunten daarbij zijn het beleggen van centrale sturing en de binnengemeentelijke informatiestromen die noodzakelijk zijn voor deze sturing.

15.2 Aanbeveling 3: Maak een bruikbare uitwerking voor de uitvoering van de ambities in het coalitieakkoord De gemeenteraad heeft een bruikbare uitwerking van het coalitieakkoord nodig. Dat betekent een systematische beschrijving per ambitie waarbij duidelijk wordt wat het college concreet wil doen, wanneer dat gereed moet zijn en welk organisatieonderdeel dat op zich neemt. Achterliggende bevindingen • Het college heeft geen integrale uitwerking gemaakt van het coalitieakkoord. •

De uitvoeringsagenda bevat slechts een eerste uitwerking voor een deel van de ambities en is niet of moeilijk te herleiden tot de oorspronkelijke ambities.

•

Het is niet vanzelfsprekend dat helder is welke ambitie door welk organisatieonderdeel wordt opgepakt. In ons onderzoek bleek het in sommige gevallen een (flinke) zoektocht om dit te achterhalen.

Systematische uitwerking die houvast biedt Een bruikbare uitwerking laat systematisch zien hoe het college voornemens is om het coalitieakkoord en de daarin opgenomen ambities uit te voeren. Dat vereist allereerst dat de uitwerking goed herleidbaar moet zijn tot het coalitieakkoord zelf zodat duidelijk is hoe de voorgenomen inspanningen zich verhouden tot de ambities. De uitwerking moet ook zo concreet mogelijk zijn om voldoende houvast te bieden aan de gemeenteraad en de ambtelijke organisatie. Dat houdt in dat de uitwerking idealiter laat zien wanneer bepaalde prestaties moeten zijn geleverd en of resultaten moeten zijn behaald. Ook maakt een bruikbare uitwerking inzichtelijk welke financiële middelen daarmee zijn gemoeid. Wij kunnen ons voorstellen dat een dergelijke systematische en concrete uitwerking niet in één keer gereed is en dat deze uitwerking in een aantal stappen wordt gegeven. Maar ook dan is het essentieel dat deze stapsgewijze uitwerking planmatig plaatsvindt en dat daarbij het overzicht niet verloren gaat. Voorkom onduidelijkheden bij beleggen verantwoordelijkheid uitvoering De ambities uit het coalitieakkoord sporen niet altijd precies met de bestaande (beleids)structuren van de gemeentelijke organisatie. Ambities kunnen zich daardoor op het raakvlak bevinden van twee (of meer) beleidsvelden. Soms kunnen ambities zelfs vragen om een geheel nieuw beleidsveld.

Dit betekent dat het niet altijd vanzelfsprekend is welk organisatieonderdeel verantwoordelijk is voor de uitvoering van een ambitie. Het is

48

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT daarom belangrijk dat in de uitwerking van het coalitieakkoord expliciet per ambitie wordt benoemd waar deze verantwoordelijkheid ligt.

15.3 Aanbeveling 4: Zorg voor een heldere procedure rond bijstellingen Bij een coalitieakkoord voor vier jaar is het logisch dat er soms tussentijdse bijstellingen nodig zijn. Dat vergt een heldere procedure waarmee navolgbaar wordt hoe bijstellingen afwijken van en van invloed zijn op de oorsponkelijke ambities. Achterliggende bevindingen • Er is geen procedure of vaste werkwijze in Amsterdam voor het bijstellen van het coalitieakkoord. •

Waar het coalitieakkoord zelf met een raadsbesluit is vastgesteld, werd de bijstelling als gevolg van de coronacrisis met een motie afgehandeld.

•

Het is onduidelijk op welke wijze de bijstelling van het coalitieakkoord doorwerkt op de bestaande ambities.

Procedure voor wijzigingen Een coalitieakkoord richt zich op de prioriteiten voor de komende bestuursperiode. Het ligt voor de hand dat er gaandeweg een moment ontstaat waarbij er behoefte is om het coalitieakkoord bij te stellen of te wijzigen. Een helder voorbeeld hiervan is de noodzaak om als gevolg van de coronacrisis nieuwe prioriteiten te stellen. Echter, deze bijstelling is niet goed navolgbaar en het is onduidelijk wat de bijstelling betekent voor de oorspronkelijke ambities uit het coalitieakkoord. Het is daarom raadzaam om vooraf rekening te houden met dit soort wijzigingen door een procedure op te zetten die borgt dat de invloed van dergelijke wijzigingen op het oorspronkelijke coalitieakkoord inzichtelijk en ordentelijk verloopt. Dit betekent dat de gevolgde procedure ertoe moet leiden dat helder is welke nieuwe ambities er zijn, in hoeverre bestaande ambities worden bijgesteld (of komen te vervallen) en wat dit betekent voor de uitvoering en de daarvoor benodigde financiële middelen.

16 Zorg voor goede publieke verantwoording Een van de beginselen van goed bestuur is de bereidheid van het college om zich regelmatig en ruimhartig te verantwoorden over het gevoerde bestuur. Deze vorm van verantwoorden zorgt ervoor dat (democratische) controle mogelijk wordt (zie Nederlandse code voor goed openbaar bestuur, 2009). Het betekent dat het college de wil moet hebben om zich tegenover de gemeenteraad en de samenleving te verantwoorden, daarbij goed ondersteund door een proactieve ambtelijke organisatie. Dat stelt enerzijds eisen aan de ambtelijke organisatie maar ook aan de informatie die aan gemeenteraad en samenleving wordt aangeboden. Bij de verantwoording over de uitvoering van de ambities

49

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM uit het coalitieakkoord zien we op al deze punten tekortkomingen. Daarom doen we drie aanbevelingen: één gericht op het aanspreken van de ambtelijke organisatie en twee op de informatievoorziening aan enerzijds de gemeenteraad en anderzijds de Amsterdamse bevolking.

16.1 Aanbeveling 5: Zorg dat ambtelijke organisatie doordrongen is van verantwoording als beginsel van goed bestuur Het moet vanzelfsprekend zijn dat het college zorgdraagt voor een goede, begrijpelijke en overzichtelijke informatievoorziening aan de gemeenteraad en de samenleving. Dat geldt ook voor informatie over de uitvoering van het coalitieakkoord. Als hier niet al door de gemeenteraad om wordt gevraagd, dan zorgt het college er desnoods op eigen initiatief voor. Daarbij is het noodzakelijk dat ook de ambtelijke organisatie doordrongen is van het belang van verantwoording, zodat deze het college bij deze verplichting proactief ondersteunt. Achterliggende bevindingen • Er is geen integraal overzicht van de uitvoering en de realisatie van de ambities. •

Het GMT zag geen noodzaak om een rapportagestructuur op te zetten over de uitvoering van het coalitieakkoord.

•

Een belangrijke reden voor het GMT was dat noch de gemeenteraad, noch het college hier expliciet om hadden gevraagd.

Het belang van de ambtelijke organisatie bij verantwoorden Uiteindelijk is het college verantwoordelijk voor een goede, begrijpelijke en overzichtelijke informatievoorziening aan de raad. Dat geldt in het algemeen maar ook bij de verantwoording over de realisatie van het coalitieakkoord. Om aan die verantwoordelijkheid invulling te kunnen geven is het wel nodig dat ze daarbij op een adequate wijze door de ambtelijke organisatie wordt ondersteund. Dat gaat nu niet vanzelf. Ook blijkt onder meer uit de opvatting van het GMT dat het geven van integraal overzicht over de realisatie van het coalitieakkoord niet nodig was, omdat de opdracht van de raad ontbrak. Dat is een houding die zowel voor het college als voor de gemeenteraad lastig is en ook doorwerkt in de hele organisatie waar het gaat om verantwoorden. Dit is een patroon dat we vaker zien in onze onderzoeken. Blijkbaar blijft het nodig om de ambtelijke organisatie ervan te doordringen dat (publieke) verantwoording een belangrijk beginsel is van goed bestuur.

16.2 Aanbeveling 6: Verbeter informatievoorziening aan de raad Rapporteer jaarlijks aan de gemeenteraad over de voortgang van de realisatie van ambities uit het coalitieakkoord. Ontwikkel een rapportagesystematiek en zorg dat de raad bruikbare en toegankelijke informatie krijgt en geen overdaad aan gegevens en documenten.

50

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Achterliggende bevindingen • Er is geen integraal overzicht van de uitvoering en de realisatie van de ambities. •

De uitvoeringsagenda heeft er niet voor gezorgd dat er navolgbare informatie kwam waarover de dialoog met de gemeenteraad gevoerd zou kunnen worden, ondanks dat dit wel de bedoeling was.

•

Informatie uit de huidige P&C-cyclus bieden geen bruikbaar inzicht in de voortgang van de uitvoering van ambities.

•

Gevolgen van de tussentijdse herijking in 2020 voor de ambities uit het oorspronkelijke coalitieakkoord zijn niet in beeld.

Periodieke rapportage We denken dat het verstandig is om periodiek integraal te rapporteren over de uitvoering van ambities en de resultaten van het coalitieakkoord. Alleen op deze wijze kan de gemeenteraad volgen wat er van het coalitieakkoord terechtkomt en kan hij de informatie benutten om op het niveau van de ambitie of de uitvoering bij te sturen. Het ligt voor de hand een dergelijke rapportage te koppelen aan de P&C-documenten. Dat kan echter niet op korte termijn. Het betekent namelijk een drastische hervorming en verbetering van de P&C-documenten. En de vraag is of dat op korte termijn kan worden gerealiseerd, gezien de moeite die de gemeente nu al heeft om in deze documenten zinnige en begrijpelijke informatie te verstrekken (zie ook ons onderzoek naar de Bruikbaarheid van indicatoren uit juni 2020). Daarom is het verstandig om in eerste instantie te werken met een aparte rapportage en op een later moment te bekijken of die kan worden geïntegreerd in de P&Cdocumenten. Bruikbare en toegankelijke informatie Voorkom dat raadsleden overladen worden met nieuwe gegevens en documenten waar ze zelf hun weg moeten zoeken en analyses op moeten loslaten. We hebben in 2020 gekeken hoeveel papier de gemeenteraad moet verwerken: Een berg aan informatie - Rekenkamer Metropool Amsterdam. Daaruit kwam naar voren dat raadsleden bijna 50.000 pagina's aan documenten te verwerken krijgen.

Meer documenten zonder duiding is dus niet de oplossing. Wel een transparant overzicht waarin kan worden opgezocht hoe het met de ambities staat. Van het college en de ambtelijke organisatie mag worden verwacht dat ze deze informatie van duiding voorzien, met de nadruk op zaken die niet volgens plan verlopen. De informatie kan gaan over ambities waarvan de uitvoering achterloopt, ambities die bij nader inzien niet haalbaar zijn of niet kunnen vanwege wet- en regelgeving of andere afwijkingen waarvan het college vindt dat er een dialoog met de raad over op gang moet komen.

16.3 Aanbeveling 7: Verbeter informatievoorziening aan Amsterdammers Maak een plan waarin wordt aangeven hoe Amsterdammers de voortgang op de realisatie van ambities uit het coalitieakkoord kunnen volgen. Dit vraagt extra

51

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM aandacht voor de toegankelijkheid en begrijpelijkheid van de informatie die hiervoor wordt verstrekt. Achterliggende bevindingen • Aan het begin van de collegeperiode 2018-2022 werd door het college het belang ingezien dat Amsterdammers de realisatie van het coalitieakkoord moesten kunnen volgen. •

Het college wilde met de Amsterdamse bevolking in dialoog kunnen gaan over de uitvoering van het coalitieakkoord.

•

Aan het plan om voor Amsterdammers inzichtelijk te maken wat er met de ambities uit het coalitieakkoord gebeurde, is geen vervolg gegeven.

Informatie gericht op de Amsterdammer Het moet voor de Amsterdammer geen zoekplaatje zijn om te achterhalen wat er van de ambities uit het coalitieakkoord terecht is gekomen. Nog meer dan bij de gemeenteraad is het daarbij van belang dat verstrekte informatie ook voldoende toegankelijk is. Het gaat dan om onder meer het taalgebruik en het vermijden van jargon. Maar nadrukkelijk ook om het vertellen van een verhaal waaruit begrijpelijk blijkt wat de kern is van de ambitie, waarnaartoe wordt gewerkt en wat er inmiddels is bereikt, en waarin wordt uitgelegd waarom dingen anders zijn gelopen dan van te voren was beoogd. Wellicht speelt bij een dergelijke informatievoorziening de angst dat men terechtkomt in een afrekencultuur. Wij denken dat dat wel meevalt. Een overheid die transparant duidelijk maakt wat ze heeft gedaan en wat ze heeft bereikt, draagt bij aan vertrouwen in diezelfde overheid en past bij een volwaardige omgang met de burger.

52

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Reactie college en nawoord rekenkamer De rekenkamer heeft het college van B en W op 22 december 2021 de mogelijkheid geboden om te reageren op het concept-bestuurlijk rapport Coalitieakkoord 2018-2022. Navolgbaarheid uitvoering ambities. In het bijzonder hebben wij het college gevraagd te reageren op onze conclusies en aanbevelingen. Op 19 januari 2021 heeft het college gereageerd.

17 Bestuurlijke reactie Geachte heer De Ridder, Het college heeft met belangstelling kennisgenomen van het rapport ‘Coalitieakkoord 2018-2002 Navolgbaarheid uitvoering ambities’ (dd. 22-12-2021). In uw rapport gaat u in op de politieke en bestuurskundige betekenis van een coalitieakkoord. En daarnaast op de navolgbaarheid van ambities uit het coalitieakkoord en de sturing en realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord. Het is voor het eerst dat op deze wijze door de Rekenkamer naar (de rol van) een coalitieakkoord is gekeken. Met dit rapport snijdt u belangrijke onderwerpen aan en levert u een interessante bijdrage aan de betekenis van een politiek coalitieakkoord. Wij kunnen ons goed voorstellen dat dit de nieuwe raad onderling en in gesprek met het nieuwe college voedt over het komende coalitieakkoord, de functie en de vorm van een dergelijk akkoord en de wijze waarop daar opvolging, sturing en uitvoering aan wordt gegeven. Uw analyse heeft namelijk ook gevolgen voor de verantwoordingsrelatie tussen college en raad en raakt aan andere instrumenten die de raad en het college ter beschikking staan om voorstellen te doen of verantwoording af te leggen, zoals de voorjaarsnota, begroting, jaarrekening etc.

Uw analyse dwingt om daar in volgende perioden vanaf het begin heldere keuzes in te maken waardoor raad, college en de ambtelijke organisatie zich ertoe kunnen verhouden. Hierdoor kunnen verwachtingen over de navolgbaarheid en verantwoording vanaf het begin beter worden ingevuld. Uw rapport is gebaseerd op onderzoek in tien onderliggende rapporten die voor ambtelijk wederhoor zijn voorgelegd en vervolgens zijn gepubliceerd. Het had de voorkeur gehad van het college om per rapport een bestuurlijke reactie te kunnen geven zodat het meer recht had gedaan aan de inspanning die geleverd is om deze rapporten tot stand te brengen. In uw rapport doet u zeven aanbevelingen. Deze aanbevelingen beschouwen wij als waardevolle input voor een meer fundamentele discussie over de betekenis, de vorm en de afrekenbaarheid van een coalitieakkoord. U vraagt terecht aandacht voor de wijze waarop een coalitieakkoord wordt vertaald naar beleid en uitvoering en hoe daarover inzichtelijk en proportioneel verantwoording wordt afgelegd. Tegelijkertijd betekent dit dat het

53

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM coalitieakkoord daarmee verandert van een samenwerkingsdocument van coalitiepartijen in een dwingend beleidsdocument waaraan het bestuur is gehouden en gedetailleerd verantwoording over aflegt. Wij danken u hartelijk voor uw interessante bijdrage aan dit fundamentele debat. Met vriendelijke groet, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,

Femke Halsema Burgemeester

Peter Teesink gemeentesecretaris

18 Nawoord rekenkamer De rekenkamer bedankt het college voor zijn bestuurlijke reactie. Het college merkt in zijn bestuurlijke reactie op dat het zijn voorkeur had gehad om een bestuurlijke reactie bij de rapporten van de deelonderzoeken te kunnen geven. Voor de volledigheid: alle rapporten van de deelonderzoeken zijn aan de ambtelijke organisatie voorgelegd voor een feitelijke reactie. We hebben er echter bewust voor gekozen om pas bij dit bestuurlijk rapport te vragen om een bestuurlijke reactie. De reden voor deze werkwijze is dat de onderzoeksrapporten van deze deelonderzoeken geen bestuurlijke boodschap bevatten (hoofdconclusie, analyse en aanbevelingen). Daarom vonden we het niet passend om bij elk van de onderzoeksrapporten het college expliciet te vragen om een afzonderlijke bestuurlijke reactie. Over deze werkwijze hebben wij het college vooraf geïnformeerd. In het vervolg van ons nawoord gaan we in op twee aspecten van de bestuurlijke reactie. Allereerst gaan we in op de wijze waarop het college reageert op de conclusies en aanbevelingen. Daarna gaan we in op de conclusie van het college dat door opvolging van de aanbevelingen het coalitieakkoord verandert van een samenwerkingsdocument in een dwingend beleidskader.

Onderschrijving van conclusies Uit de reactie van het college leiden we af dat het college erkent dat er tekortkomingen zijn in de wijze waarop het coalitieakkoord wordt vertaald en hoe daarover inzichtelijk en proportioneel verantwoording wordt afgelegd. De oorzaken en gevolgen van deze tekortkomingen zoals we die hebben neergezet in onze analyse (hoofdstuk 13) worden door het college niet betwist. Het gaat hierbij om de volgende zaken:

54

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

• De gemeenteraad laat te veel ruimte bij opdracht aan het college hoe verder uitwerking te geven aan het coalitieakkoord. • Het college pakt niet door. Er is met de Uitvoeringsagenda 2019 wel een aanzet gegeven om de uitwerking van het coalitieakkoord en de integrale verantwoording daarover goed aan te pakken, maar er is uiteindelijk onvoldoende gevolg aan gegeven. • Geen centrale ambtelijke sturing op de uitvoering van het coalitieakkoord. • De noodzaak van verantwoording wordt door ambtelijke organisatie niet onderkend. Dit alles leidt ertoe dat het coalitieakkoord beperkt verder is uitgewerkt, ambities uit het coalitieakkoord wisselend zijn opgepakt en er een gebrekkige verantwoording is waardoor inzicht en overzicht van resultaten uit het coalitieakkoord ontbreekt. Dit laatste leidt tot het ontstaan van een democratisch tekort. Onduidelijkheid over opvolging aanbevelingen Uit de reactie van het college blijkt dat het college niet alleen deze tekortkomingen onderkent, maar ook de noodzaak ziet om tot verbeteringen te komen. Het college beschouwt de aanbevelingen als waardevolle input voor een fundamentele discussie over de betekenis, de vorm en de afrekenbaarheid van het coalitieakkoord.

Wij zijn blij dat het college de aanbevelingen waardevol vindt, maar ons rapport geeft niet alleen aanleiding tot het voeren van een fundamentele discussie over de betekenis, vorm en inhoud van het coalitieakkoord. Ons rapport laat ook zien dat verbeteringen nodig zijn ongeacht de uitkomst van deze fundamentele discussie. Het is daarom jammer dat het college in de bestuurlijke reactie niet specifiek ingaat op de vraag hoe het college met de aanbevelingen om wil gaan. Dat is niet in lijn met de afspraak die tussen het presidium, de gemeentesecretaris (namens het college van B en W) en ons is gemaakt.t Ook geeft het college in de bestuurlijke reactie niet aan dat de raad hierover op een later moment wordt geïnformeerd. Het verbeteren van de omgang met het coalitieakkoord wordt daarmee zonder plan van aanpak doorgeschoven naar de nieuwe raadsperiode. Deze handelswijze past ook niet bij de erkenning van het college dat onze analyse dwingt om vanaf het begin heldere keuzes te maken voor volgende perioden waardoor verwachtingen over navolgbaarheid en verantwoording beter worden ingevuld. Daarvoor is een meer proactieve houding nodig dan nu uit de reactie van het college blijkt.

We begrijpen dat het voor het college ingewikkeld is om allerlei besluiten te nemen die betrekking hebben op de volgende collegeperiode, maar dat betekent niet dat het huidige college geen standpunt in kan nemen ten aanzien van de aanbevelingen. Door het innemen van een standpunt faciliteert het college het proces om aan het begin van de volgende

t Lees de afspraak over de opvolging van aanbevelingen op onze website:

https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/content/uploads/2021/05/Afspraken-Amsterdamopstellen-plan-van-aanpak-opvolgen-aanbevelingen-def.pdf

55

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM bestuursperiode keuzes te maken. Maar sommige aanbevelingen kunnen ook direct worden opgepakt zoals het inrichten van een gedegen proces om het coalitieakkoord uit te voeren (aanbeveling 2), het verbeteren van het besef bij de ambtelijke organisatie van het belang van publieke verantwoording (aanbeveling 5) en het komen met voorstellen om de informatievoorziening over de uitvoering van het coalitieakkoord te verbeteren (aanbevelingen 6 en 7). Er gaat veel tijd verloren als met de uitvoering van al deze verbeteringen wordt gewacht totdat een nieuwe raad is geïnstalleerd en er een nieuw college wordt gevormd. Dat is niet nodig en brengt het risico met zich mee dat verbeteringen bij de uitvoering van het aankomende coalitieakkoord en verantwoording daarover uitblijven. Het coalitieakkoord als kaderstellend document In zijn bestuurlijke reactie suggereert het college ook dat opvolging van onze aanbevelingen ertoe leidt dat het coalitieakkoord verandert van een samenwerkingsdocument in een dwingend beleidsdocument waaraan het bestuur is gehouden en gedetailleerd verantwoording over aflegt. Dit is een misinterpretatie van de conclusies en aanbevelingen in het onderzoek. We benadrukken in ons onderzoek juist dat het coalitieakkoord een vormvrij document is.

Het is aan de politiek om te bepalen welke inhoud, detail, concreetheid een coalitieakkoord moet hebben. Ongeacht de vorm is een coalitieakkoord echter vrijwel altijd een kaderstellend document en in Amsterdam zien we dat terug in de wijze waarop gemeenteraad en college met het coalitieakkoord omgaan. Het is echter onrealistisch om te verwachten dat in zo’n akkoord alles al is uitgekristalliseerd en ambities duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Er zal altijd enige uitwerking van de afspraken uit het coalitieakkoord nodig zijn om uitvoering te geven aan de ambities. Onze aanbevelingen richten zich dan ook vooral op het proces dat op gang moet komen om het coalitieakkoord, in welke vorm dan ook, te vertalen naar een bruikbaar en navolgbaar kader waarover verantwoording kan en moet worden afgelegd.

56

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Onderzoeksteam Rekenkamer Amsterdam Directeur

dr. Jan de Ridder

Onderzoekers

drs. Jurriaan Kooij (projectleider) dr. Erik Oppenhuis (projectleider) dr. Carolien de Blok (coördinator deelonderzoeken) drs. Carlos Cordeiro RA RC (coördinator deelonderzoeken) drs. Esther Fogl RC (coördinator deelonderzoeken, extern) drs. Annemarieke van der Veer MA (coördinator deelonderzoeken, uit dienst) Marien van Grondelle MSc Tessa Gulpers MSc Tello Heldring BSc Meike Jansen MSc Rosalie Joosten MSc drs. Robin van de Maat Ernst van der Poel MSc drs. Loes van Rooijen Caroline van Zon MA Wies Brijker (stagiair)

57

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Eindnoten 1 Korsten, A. A. F. & Schrijver, J. (2017) Het regeerakkoord in een vervlochten bestuur. 2 Raad voor het openbaar bestuur (2018), Nieuwe politiek, nieuwe akkoorden.

3 Raad voor het openbaar bestuur (2018), Nieuwe politiek, nieuwe akkoorden, 2018. 4 Raad voor het openbaar bestuur (2018), Nieuwe politiek, nieuwe akkoorden, 2018. 5 Timmermans, A. (2006). Standing apart and sitting together: Enforcing coalition agreements in

multiparty systems. 6 Strøm, K., Müller, W. C., & Smith, D. M. (2010). Parliamentary control of coalition governments. Annual Review of Political Science, 13, 517-535. 7 Moury, C., & Timmermans, A. (2013). Inter-Party Conflict Management in Coalition Governments: Analyzing the Role of Coalition Agreements in Belgium, Germany, Italy and the Netherlands. Politics and Governance, 1(2), 117-131. 8 Korsten, A. A. F. & Schrijver, J. (2016) Binnen en buiten de lijntjes - Naar een ander regeerakkoord?, p. 3-4 en Korsten, A. A. F. & Schrijver, J. (2017) Het regeerakkoord in een vervlochten bestuur. 9 Strøm, K., Müller, W. C., & Smith, D. M. (2010). Parliamentary control of coalition governments. Annual Review of Political Science, 13, 517-535. 10 Tjeenk Willink, H. (2010). Wat kan binden in plaats van scheiden. Bijlage bij het eindverslag van informateur H.D. Tjeenk Willink, 5 juli 2010; Krauss, S. (2018). Stability through control? The influence of coalition agreements on the stability of coalition cabinets. West European Politics, 41(6), 1282-1304 en Moury, C., & Timmermans, A. (2013). Inter-Party Conflict Management in Coalition Governments: Analyzing the Role of Coalition Agreements in Belgium, Germany, Italy and the Netherlands. Politics and Governance, 1(2), 117-131. 11 Krauss, S. (2018).

Stability through control? The influence of coalition agreements on the stability of coalition cabinets. West European Politics, 41(6), 1282-1304. 12 Strøm, K., Müller, W. C., & Smith, D. M. (2010). Parliamentary control of coalition governments. Annual Review of Political Science, 13, 517-535) en Indridason, I.H., Kristinsson G.H. (2013), Making words count: Coalition agreements and cabinet management, European Journal of Political Research 52: 822–846 13 Indridason, I.H. & Kristinsson G.H. (2013), Making words count: Coalition agreements and cabinet management, European Journal of Political Research 52: 822–846 en Krauss, S. (2018). Stability through control? The influence of coalition agreements on the stability of coalition cabinets. West European Politics, 41(6), 1282-1304). 14 Strøm, K., Müller, W. C., & Smith, D. M. (2010). Parliamentary control of coalition governments. Annual Review of Political Science, 13, 517-535) en Moury, C. (2011). Coalition agreement and party mandate: How coalition agreements constrain the ministers. Party Politics, 17(3), 385-404. 15 Korsten, A. A. F. & Schrijver, J. (2017) Het regeerakkoord in een vervlochten bestuur en Tjeenk Willink, H. (2010). Wat kan binden in plaats van scheiden. Bijlage bij het eindverslag van informateur H.D. Tjeenk Willink, 5 juli 2010. 16 Moury, C. (2011).

Coalition agreement and party mandate: How coalition agreements constrain the ministers. Party Politics, 17(3), 385-404. 17 Franklin, M.N., Soroka, S., & Wlezien, C. (2014) Elections. In The Oxford Handbook of Public Accountability, p. 399, redactie: Bovens, M., Goodins, R.E., & Schillemans, T., Oxford: Oxford University Press. 18 Korsten, A. A. F. & Schrijver, J. (2017) Het regeerakkoord in een vervlochten bestuur. 19 Luebbert, G. Comparative Democracy: Policy-making and Governing Coalitions in Europe and Israel. New York: Columbia University Press, 1986.

58