03 Bestuurlijk rapport Coalitieakkoord 2018-2022. Navolgbaarheid en uitvoering ambities

BESTUURLIJK RAPPORT

Coalitieakkoord 2018-2022 Navolgbaarheid en uitvoering ambities 28 JANUARI 2022

DEFINITIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek Coalitieakkoord 2018-2022 – Navolgbaarheid en uitvoering ambities. Dit bestuurlijk rapport is gebaseerd op tien reeds gepubliceerde deelonderzoeken. Het bestuurlijk rapport is een bondige samenvatting van de onderzoeksresultaten en bevat de conclusies en aanbevelingen. Het document vormt samen met de deelonderzoeken de volledige rapportage van het onderzoek. Alle digitale documenten kunt u raadplegen op de projectpagina.

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Inhoudsopgave Samenvatting ..................................................................................................................... 4 Inleiding ............................................................................................................................. 5 1

Aanleiding voor onderzoek ........................................................................................ 5

1.1 Coalitieakkoord 2018-2022 ...........................................................................................................5 1.2 Logisch moment voor onderzoek...................................................................................................6 1.3 Publieke verantwoording ..............................................................................................................6

2

Leeswijzer .................................................................................................................. 7

Status van een coalitieakkoord .......................................................................................... 8 3

Coalitieakkoord: een theoretische verkenning ........................................................... 8

3.1 Geen wettelijk kader voor coalitieakkoord ...................................................................................8 3.2 Soorten akkoorden ........................................................................................................................8 3.3 Verschillende functies....................................................................................................................9 3.4 Coalitieakkoord vrijwel altijd kaderstellend ...............................................................................11

4

Amsterdamse invulling van het coalitieakkoord: kaderstellende opdracht ............. 11

4.1 Coalitieakkoord is in raadsbesluit vastgesteld............................................................................12 4.2 Coalitieakkoord bevat een financieel kader ................................................................................12 4.3 Omgang met en uitingen over coalitieakkoord door gemeenteraad en college ..........................12

Aanpak ............................................................................................................................. 17 5

Beoordeling van het coalitieakkoord als sturingsinstrument ................................... 17

5.1 Doel onderzoek ...........................................................................................................................17 5.2 Onderzoeksvragen ......................................................................................................................17 5.3 Belangrijke begrippen .................................................................................................................18

6

Aanpak en afbakening .............................................................................................. 18

Conclusies ........................................................................................................................ 21 7

Gemeenteraad regelt geen randvoorwaarden voor sturing op coalitieakkoord ...... 21

8

Uitvoering matig geborgd door college en ambtelijke organisatie .......................... 21 1

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

8.1 Ambities vragen verduidelijking in overzichtelijke uitwerking ...................................................23 8.2 Uitwerking ambities vooraf niet goed inzichtelijk gemaakt ........................................................23 8.3 Geen centrale sturing op uitvoering ambities .............................................................................24 8.4 Organisatie van uitvoering ambities door ambtelijke organisatie oogt rommelig ......................25 8.5 Financiële vertaling coalitieakkoord in begroting, maar moeilijk navolgbaar ............................26 8.6 Realisatie coalitieakkoord niet-navolgbaar gemaakt ..................................................................27 8.7 Gevolgen herijking voor ambities coalitieakkoord niet in beeld .................................................28

9

Vertaling in maatregelen niet altijd in lijn met ambities .......................................... 28

9.1 Variatie tussen thema's in soorten voorgenomen maatregelen ..................................................29 9.2 Voorgenomen maatregelen meestal passend bij ambities ..........................................................31 9.3 Kwart van ambities niet volledig gedekt door maatregelen .......................................................33

10 Niet altijd concrete stappen gezet om ambities uit te voeren .................................. 35 11 Concrete stap is nog geen garantie voor resultaat .................................................. 37 Hoofdconclusie ................................................................................................................. 40 12 Hoofdconclusie.......................................................................................................... 40 13 Analyse..................................................................................................................... 41 Aanbevelingen ................................................................................................................. 45 14 Zorg voor een duidelijke opdracht aan het college .................................................. 45 14.1 Aanbeveling 1: Geef het college een duidelijke opdracht hoe opvolging moet worden gegeven aan het coalitieakkoord en hoe de gemeenteraad daarbij betrokken en geïnformeerd wil worden ............................................................................................................45

15 Zorg voor een ordentelijke uitvoering ..................................................................... 47 15.1 Aanbeveling 2: Zorg voor een gedegen proces om het coalitieakkoord uit te voeren .................47 15.2 Aanbeveling 3: Maak een bruikbare uitwerking voor de uitvoering van de ambities in het coalitieakkoord............................................................................................................................48 15.3 Aanbeveling 4: Zorg voor een heldere procedure rond bijstellingen...........................................49

16 Zorg voor goede publieke verantwoording .............................................................. 49 16.1 Aanbeveling 5: Zorg dat ambtelijke organisatie doordrongen is van verantwoording als beginsel van goed bestuur ..........................................................................................................50

2

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

16.2 Aanbeveling 6: Verbeter informatievoorziening aan de raad ......................................................50 16.3 Aanbeveling 7: Verbeter informatievoorziening aan Amsterdammers........................................51

Reactie college en nawoord rekenkamer ......................................................................... 53 17 Bestuurlijke reactie .................................................................................................. 53 18 Nawoord rekenkamer............................................................................................... 54 Onderzoeksteam .............................................................................................................. 57 Eindnoten ......................................................................................................................... 58

3

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Samenvatting Op 30 mei 2018 is het Coalitieakkoord 2018-2022. Een nieuwe lente en een nieuw geluid door de gemeenteraad van Amsterdam vastgesteld. Het coalitieakkoord bevat de prioriteiten voor de huidige collegeperiode. In het coalitieakkoord zijn meer dan 300 ambities geformuleerd rond 45 thema’s. Voor de uitvoering van deze ambities heeft de gemeenteraad ruim € 700 miljoen beschikbaar gesteld. Wij onderzochten in hoeverre de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord navolgbaar was en gingen bij 114 ambities verdeeld over 9 thema’s na welke concrete stappen er zijn gezet. We constateren dat een integraal overzicht ontbreekt van wat er van de ambities uit het coalitieakkoord terecht is gekomen. Daarmee is de uitvoering van ambities niet goed navolgbaar. Bij de aanvang van de collegeperiode zijn er door het college wel pogingen ondernomen om de realisatie van ambities inzichtelijk te maken, maar hier is geen verdere invulling aan gegeven. De ambtelijke organisatie meldde ons bij het onderzoek dat de gemeenteraad er ook geen opdracht voor heeft gegeven en het college er verder niet op heeft aangedrongen. Het ontbreken van een integraal overzicht betekent niet dat er met het coalitieakkoord in de uitvoering weinig is gedaan. Ons onderzoek laat echter een wisselend beeld zien over de manier waarop uitvoering is gegeven aan de onderzochte ambities.

Het lijkt inhoudelijk vaak wel passend (bij ongeveer 90% van de ambities), maar belangrijke elementen uit ambities blijven onderbelicht (ongeveer 25%). Hoewel de uitvoering serieus lijkt te zijn opgepakt, zijn er regelmatig kanttekeningen te zetten bij de concrete stappen die zijn gezet en lijken behaalde resultaten soms anders uit te pakken dan bedoeld. Of dat erg is, is vooral een politiek oordeel. Maar om zich een oordeel te kunnen vormen is overzicht voor de gemeenteraad wel essentieel en dat ontbreekt nu. We doen zeven aanbevelingen waarvan één gericht aan de gemeenteraad zelf om meer grip te krijgen op de uitvoering van het coalitieakkoord. De overige zes aanbevelingen zijn gericht op wat het college moet doen: zorgdragen voor een ordentelijke uitvoering van het coalitieakkoord en het verstrekken van heldere informatie daarover aan gemeenteraad en Amsterdammers. In het bijzonder wijzen we op het democratisch tekort dat ontstaat als deze verantwoording tekortschiet. Het college erkent dat verbeteringen noodzakelijk zijn in de wijze waarop een coalitieakkoord wordt vertaald naar beleid en uitvoering en hoe daar inzichtelijk en proportioneel verantwoording over kan worden afgelegd. Het college gaat echter niet specifiek in op de aanbevelingen en laat het aan een nieuw college en de nieuwe raad om hier later invulling aan te geven.

Hoewel verbeteringen nu al mogelijk zijn en ook noodzakelijk zijn voor de komende raad, de vorming van een nieuw college en het opstellen van een nieuw coalitieakkoord, worden deze daardoor op de lange baan geschoven. We vinden dit jammer en gaan hierop in ons nawoord nader in.

4

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Inleiding 1 Aanleiding voor onderzoek Er zijn drie belangrijke redenen voor ons onderzoek naar het Coalitieakkoord 2018-2022. Een nieuwe lente en een nieuw geluid (hierna: het coalitieakkoord) en wat daarvan terecht is gekomen. In de eerste plaats vormt het coalitieakkoord een belangrijke bestuurlijke leidraad voor de huidige collegeperiode. Daarnaast vormt het einde van deze collegeperiode een logisch moment om dit onderzoek te doen. Ten slotte past een onderzoek naar het coalitieakkoord binnen het thema publieke verantwoording van onze beleidsvisie voor de periode 2018-2022. Hierna gaan we nader in op elk van deze drie redenen.

1.1 Coalitieakkoord 2018-2022 Na de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2018 is het coalitieakkoord opgesteld en het is op 24 mei 2018 gepubliceerd. Om tot het coalitieakkoord te komen zijn veel inspanningen geleverd door ambtenaren, maatschappelijke organisaties en gemeenteraadsleden. Het akkoord bevat een grote hoeveelheid thema's en ambities die met een financiële intensivering van ruim € 700 miljoen in vier jaar tijd moet worden uitgevoerd. Veel inspanningen om coalitieakkoord tot stand te brengen De ambtelijke organisatie heeft een belangrijke ondersteunende rol gespeeld bij de totstandkoming van het coalitieakkoord. Ze leverde grote inspanningen door het aanleveren van, onder meer, allerlei verkennende onderzoeken en notities ten behoeve van de coalitievorming. Daarnaast bood ze ondersteuning bij het overleg tussen raadsleden over de inhoud van het coalitieakkoord. Ook vanuit de samenleving zijn er veel inspanningen geleverd om informatie aan te leveren voor het nieuwe coalitieakkoord. Dit blijkt onder meer uit de vele brieven die zijn gestuurd aan de informateur. In totaal zijn er meer dan vierhonderd pagina's met voorstellen en ideeën voor het coalitieakkoord door maatschappelijke partijen en burgers aangedragen. De gemeenteraad heeft ook veel tijd gestoken in het maken van het coalitieakkoord.

Het omvangrijke document is vrijwel volledig door raadsleden van de coalitiepartijen geschreven en in de vorm van een initiatiefvoorstel ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd. Dit initiatiefvoorstel is uitvoerig in de gemeenteraad behandeld en op onderdelen geamendeerd. Veel ambitie op veel verschillende terreinen in het coalitieakkoord Het coalitieakkoord is een omvangrijk document van meer dan tachtig pagina's. Naast een bestuurlijke inleiding bestaat het coalitieakkoord uit veertien inhoudelijke hoofdstukken.

5

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM In deze hoofdstukken komen in totaal 45 thema's aan de orde waarin in totaal 328 ambities voor de komende vier jaar zijn verwoord. Omvangrijke intensivering van € 721,6 miljoen in vier jaar In de financiële paragraaf van het coalitieakkoord is aangeven welke incidentele en structurele intensiveringen er met de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord zijn gemoeid. In totaal bevat de financiële paragraaf € 189 miljoen aan incidentele intensiveringen en zijn er structurele intensiveringen die oplopen van € 58 miljoen in 2019 tot € 197,1 miljoen in 2022. Voor de uitvoering van de ambities in het coalitieakkoord is daarmee voor de gehele collegeperiode € 721,6 miljoen uitgetrokken. Het coalitieakkoord is een kaderstellend document Het coalitieakkoord bevat afspraken tussen politieke partijen en is daarmee een politiek document. Maar het is niet alleen een politiek document, het bevat namelijk ook kaders voor de komende collegeperiode. Dat maakt het voor ons logisch om onderzoek te doen naar de uitvoering ervan. Daarbij gaat het ons niet zozeer om de beleidsmatige keuzes en inhoud van de gemaakte afspraken, maar vooral om de wijze waarop aan de afspraken uit het coalitieakkoord door het college invulling is gegeven en of er concrete stappen in de uitvoering zijn gezet.

1.2 Logisch moment voor onderzoek Het einde van de collegeperiode komt nu in zicht. Dat is het moment om te bekijken wat er van het coalitieakkoord terecht is gekomen. Eerder was niet zinvol omdat het tijd kost om ambities om te zetten in beleid en maatregelen. Later is problematisch omdat er na de volgende verkiezingen in maart 2022 een nieuwe collegeperiode aan zal breken waarin mogelijk nieuwe en andere prioriteiten en ambities zullen worden gesteld.

1.3 Publieke verantwoording In onze beleidsvisie voor de periode 2016-2022 (hierna: de beleidsvisie) hebben we als thema publieke verantwoording geagendeerd. We merken daarin op dat de besteding van publieke middelen vraagt om een publieke verantwoording, maar dat deze verantwoording in de praktijk toch vaak tekortschiet. We zien in onze onderzoeken dat kaderstelling vaak gebrekkig is, er te weinig aandacht is voor goede monitoring en prestaties en dat publieke verantwoording in de jaarstukken al ruim zeventien jaar gebrekkig is. Het argument dat kort samengevat ter verklaring wordt gegeven voor deze tekortkomingen, is dat het ook lastig is om dit goed te doen. Maar, gebrekkige en weinig transparante verantwoording ondergraaft echter uiteindelijk het draagvlak voor het

6

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT handelen van de overheid.a Wij vinden het belang van publieke verantwoording nadrukkelijk ook spelen bij het coalitieakkoord en de uitvoering daarvan.

2 Leeswijzer In dit rapport staan de conclusies en aanbevelingen van ons onderzoek naar de navolgbaarheid en uitvoering van ambities uit het coalitieakkoord. Daarnaast kent dit rapport een verkenning naar de status van het coalitieakkoord en hoe er in Amsterdam mee wordt omgegaan. Status van een coalitieakkoord In hoofdstukken 3 en 4 gaan we in op de verschillende soorten coalitieakkoorden die er zijn, de verschillende functies die een coalitieakkoord kan vervullen en hoe Amsterdam invulling geeft aan het coalitieakkoord. In die hoofdstukken beargumenteren we waarom wij het Amsterdamse coalitieakkoord een kaderstellend document vinden. Navolgbaarheid en uitvoering van ambities In het vervolg bespreken we eerst de aanpak van ons onderzoek (hoofdstukken 5 en 6). Na deze inleidende hoofdstukken presenteren we onze conclusies op basis van de deelonderzoeken naar de navolgbaarheid van het coalitieakkoord en de deelonderzoeken naar de uitvoering van de ambities uit negen geselecteerde thema's uit het coalitieakkoord. Daarna volgt de hoofdconclusie op onze onderzoeksvraag. Op basis van de conclusies en onze analyse van mogelijke oorzaken en gevolgen daarvan formuleren we zeven aanbevelingen.

a Ook in de Nederlandse code voor goed openbaar bestuur - Beginselen van deugdelijk

overheidsbestuur (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, juni 2009) wordt expliciet gewezen op het belang van verantwoording. Een van de beginselen van goed bestuur is de bereidheid van het bestuur zich regelmatig en ruimhartig te verantwoorden jegens de omgeving (beginsel zeven). Door als bestuur ruimhartig verantwoording af te leggen wordt (democratische) controle mogelijk.

7

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Status van een coalitieakkoord In de volgende twee hoofdstukken gaan we na in hoeverre het coalitieakkoord voor de periode 2018-2022 in Amsterdam een kaderstellend document is waar het college met de ambtelijke organisatie uitvoering aan moet geven. Eerst presenteren we een theoretische verkenning waarin de aard en functies van een coalitieakkoord worden besproken. Daarna gaan we in op de wijze waarop de gemeenteraad en het college omgaan met het coalitieakkoord. We concluderen op basis van de theoretische verkenning en de wijze waarop het gemeentebestuur omgaat met het coalitieakkoord dat het een kaderstellend document is waar het college met de ambtelijke organisatie uitvoering aan moet geven.

3 Coalitieakkoord: een theoretische verkenning Voor dit onderzoek zijn we nagegaan welke status een coalitieakkoord heeft. Daarbij hebben we gekeken naar afspraken die zijn vastgelegd in wet- en regelgeving, soorten akkoorden die kunnen worden gesloten en de functies die een coalitieakkoord kan hebben. De vraag die we ons daarbij gesteld hebben, is in hoeverre het coalitieakkoord een kaderstellend document is waar college en ambtelijke organisatie uitvoering aan moeten geven. Wij concluderen dat een coalitieakkoord in vrijwel alle gevallen een kaderstellend document is.

3.1 Geen wettelijk kader voor coalitieakkoord De term 'coalitieakkoord' komt niet voor wet- en regelgeving. Een formeel-juridische definitie van het begrip is er niet en er is geen wettelijke verplichting tot een coalitieakkoord. Toch is het in veel gemeenten gebruikelijk dat het nieuwe bestuur bij aanvang van de collegeperiode een akkoord sluit. In de praktijk is het een politiekinhoudelijk akkoord tussen twee of meer gemeenteraadsfracties die als basis dient voor een te vormen college en zijn programma voor de komende collegeperiode.1 De inhoud en vorm is echter vrij. Daarom zien we verschillende soorten akkoorden die worden opgesteld.

3.2 Soorten akkoorden In de praktijk zijn er binnen de lokale politiek veel verschijningsvormen van akkoorden. De variatie zit in de opstellers van het akkoord, de aard van het akkoord en mate van detail van het akkoord.

8

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT Vormen van een akkoord Er zijn drie hoofdvormen van akkoorden te onderscheiden die raadsleden opstellen:b 1 Het coalitieakkoord: een akkoord waarbij raadsfracties die samen een meerderheid hebben een coalitie vormen en het akkoord sluiten.2 2 Het raadsakkoord: een akkoord waaraan alle fracties uit de gemeenteraad hebben meegewerkt en dat door (nagenoeg) alle fracties is vastgesteld.3 De kern van het werken met een raadsakkoord is dat de vaste coalitie-oppositiestructuur wordt doorbroken. 3 Het samenlevingsakkoord: een akkoord dat zich kenmerkt doordat de samenleving actief betrokken wordt bij de totstandkoming van het akkoord dat wordt opgesteld door coalitiepartijen of door de gehele raad.4 Aard en mate van detail van een akkoord De aard van een akkoord verschilt. Er is variatie van inhoudelijk heldere compromissen, vage of impliciete compromissen tot aan puur procedurele afspraken over hoe men omgaat met conflicten in de coalitie.5 Ook de mate van detail van een akkoord verschilt. Er is een continuüm van het minimaal eens worden over de verdeling van portefeuilles, via het uiteenzetten van de beleidsagenda in de vorm van belangrijkste prioriteiten, tot aan het vastleggen van alle grote beleidswijzigingen die men wil doorvoeren tijdens een collegeperiode.6

3.3 Verschillende functies We zien in de literatuur vier verschillende functies die coalitie-, raads- of samenlevingsakkoorden binnen het openbaar bestuur kunnen vervullen:c 1 2 3 4

Vormen en (ver)binden van het bestuur; Sturen en begrenzen van de uitvoering; Sluiten van contract met de stad; De rituele dans.

Vormen en (ver)binden van het bestuur Allereerst ziet men een coalitieakkoord als een instrument om een stabiel bestuur te vormen dat kan rekenen op een meerderheid in de gemeenteraad. Na de campagnetijd waarin politieke partijen vooral hun onderlinge verschillen benadrukken, wordt bij het opstellen van een coalitieakkoord juist gekeken naar de mogelijkheden om inhoudelijk samen te werken.7 Het proces biedt de gelegenheid om ideologische verschillen tussen

b Naast akkoorden die worden opgesteld door raadsleden zijn er ook varianten waarbij de

wethouders een uitvoeringsprogramma, collegeprogramma of iets van vergelijkbare benaming opstellen. Die laten we hier buiten beschouwing. c De gebruikte literatuur gaat veelal over regeerakkoorden of coalitieakkoorden op nationaal niveau. De functies die worden onderscheiden geven echter ook een goed beeld van de mogelijke betekenis van een coalitieakkoord op lokaal niveau.

9

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM partijen te beslechten, vertrouwen te creëren en te komen tot gezamenlijke afspraken.8 Een coalitieakkoord beperkt zo op voorhand de hoeveelheid conflictstof in de coalitie zoveel als mogelijk.d Een belangrijk kenmerk van dit type coalitieakkoord is dat partijen zich verbinden aan de afspraken. Daarom zullen partijen nadrukkelijk eigen wensen en voorkeuren over bepaalde onderwerpen opgenomen willen zien.e9 Daarmee is het ook een instrument om politiek te bedrijven. Na het sluiten van het akkoord gaat er een disciplinerende werking van uit, doordat afspraken in een document worden vastgelegd en het daarmee zichtbaar is wanneer partijen van de gemaakte afspraken willen afwijken.10 Als zich lastige situaties voordoen gedurende de collegeperiode, kunnen bestuurders en partijen zich beroepen op het akkoord.f11 Daarmee krijgt het coalitieakkoord een (ver)bindende functie voor coalitiepartijen. Feitelijk gaan daardoor de gemaakte afspraken als kaders functioneren. Sturen en begrenzen van de uitvoering Een coalitie- of raadsakkoord kan ook gebruikt worden als sturingsinstrument in de machtsverdeling tussen gemeenteraad en college.g12 Dan wordt het akkoord neergelegd in een raadsbesluit van de gemeenteraad. Hoe specifieker en uitvoeriger de afspraken zijn, hoe meer de raad de ruimte voor de uitvoerders begrenst.

Hiermee kan de raad tegenwicht bieden aan de neiging van de uitvoering om, eenmaal in positie, beleidsruimte te benutten en af te wijken van de afgesproken koers.13 Het akkoord vervult een rol in de inhoudelijke aansturing door de raad (opdrachtgever) van het college (opdrachtnemer), omdat het de beleidsvoornemens voor de komende collegeperiode bevat.14 Het is duidelijk dat ook in dit geval met het coalitie- of raadsakkoord door de raad kaders worden gesteld waarbinnen het college zal moeten opereren.h Contract met de stad De derde functie die een coalitieakkoord kan hebben is een contract tussen het gemeentebestuur en de stad. Het akkoord kan zekerheid bieden aan burgers over de inhoudelijke koers en het te verwachten beleid in de komende collegeperiode.15 Doordat in het coalitieakkoord zichtbaar wordt hoe verkiezingsbeloftes worden omgezet in afspraken, wordt het voor kiezers mogelijk om na te gaan aan welk deel van de beloftes gaat worden gewerkt.16 Het coalitieakkoord vervult dan een functie als instrument voor

d Krauss (2018) laat zien dat de lengte van het akkoord hierin een rol speelt. Uit haar onderzoek

blijkt dat een langer coalitieakkoord geassocieerd wordt met een gereduceerd risico op het vroegtijdig uiteenvallen van een coalitie. e In het onderhandelingsproces hebben partijen ook de mogelijkheid om hun veto uit te spreken over bepaalde zaken als voorwaarde voor commitment. f Een kanttekening hierbij is dat het coalitieakkoord juridisch niet afdwingbaar is en daarom vooral moreel en politiek waarde heeft om partijen aan afspraken te houden. g Deze benadering van het coalitieakkoord is gestoeld in de principaal-agenttheorie, waarbij het delegeren van macht inherent bepaalde nadelen of risico's met zich meebrengt. In deze benadering is de gemeenteraad of de coalitie te zien als de principaal die macht delegeert aan het college of de wethouder (de agent). h Een kanttekening hierbij is dat het coalitieakkoord juridisch niet afdwingbaar is en daarom vooral moreel en politiek waarde heeft om partijen aan afspraken te houden.

10

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT het gemeentebestuur om de burger te informeren en biedt in die vorm houvast voor verantwoording: ook hier zien we duidelijke elementen van een kaderstellende functie terugkomen. Verkiezingen geven burgers dan de mogelijkheid om politieke partijen te belonen of te bestraffen op basis van de geleverde prestaties in relatie tot de beloofde prestaties in het coalitieakkoord.17 Het coalitieakkoord als contract met de stad wordt nog versterkt als burgers of maatschappelijke partijen de gelegenheid krijgen om onderwerpen op de beleidsagenda te krijgen.18 Rituele dans Er is ook een stroming in de literatuur, wel van wat langer geleden, die beargumenteert dat het coalitieakkoord in de praktijk weinig voorstelt. In dit perspectief is het coalitieakkoord meer een rituele dans of een vorm van window dressing, waarbij partijen de inhoudelijke discussie uit de weg gaan, om onenigheid tussen en binnen partijen te voorkomen. Coalitieakkoorden bevatten dan alleen gemeenschappelijke principes en ‘statements’ die zo algemeen zijn dat ze niemand op de tenen trappen.19 In dit, nogal cynische perspectief, is een coalitieakkoord eigenlijk betekenisloos.

3.4 Coalitieakkoord vrijwel altijd kaderstellend Een coalitieakkoord wordt in de literatuur vrijwel altijd gezien als een kaderstellend stuk. Het is denkbaar dat een coalitieakkoord niet veel meer is dan een rituele dans met vage afspraken waar nauwelijks een sturende werking van uit kan gaan. In alle andere gevallen bevat het coalitieakkoord afspraken waar partijen aan zijn gebonden en die de bevolking duidelijk maken wat de coalitie wil bereiken en waar het op kan worden afgerekend. De mate waarin zaken zijn vastgelegd, kan echter nog wel variëren.

4 Amsterdamse invulling van het coalitieakkoord: kaderstellende opdracht Onze theoretische verkenning laat zien dat het coalitieakkoord bijna altijd wordt gezien als een kaderstellend document. In Amsterdam is dat niet anders. Het Amsterdamse coalitieakkoord is als een kaderstellende opdracht vormgegeven en nadrukkelijk bedoeld om richting te geven aan het door het college uit te voeren beleid en om als toetsingskader te kunnen gebruiken. We komen tot deze constatering aan de hand van drie observaties: 1 Er is een raadsbesluit genomen over het coalitieakkoord; 2 Het coalitieakkoord bevat een uitgewerkte financiële paragraaf; 3 De onderlinge communicatie tussen raadsleden en college: het coalitieakkoord wordt kaderstellend genoemd, gebruikt als toetsingskader bij voorstellen voor nieuw beleid en gezien als opdracht van de gemeenteraad. Hieronder gaan we op elk van deze punten nader in.

11

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

4.1 Coalitieakkoord is in raadsbesluit vastgesteld In Amsterdam is op 24 mei 2018 het coalitieakkoord door deze partijen bekend gemaakt. Daarbij is het in de vorm van een initiatiefvoorstel ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd. Het gevraagde besluit luidde: In te stemmen met genoemd initiatiefvoorstel tot aanvaarden van het coalitieakkoord gesloten tussen GroenLinks, D66, PvdA en SP voor de periode 2018-2022, getiteld 'Een nieuwe lente en een nieuw geluid'. Het initiatiefvoorstel is uitvoerig in de gemeenteraad besproken. Tijdens de bespreking van het voorstel zijn er door de oppositiepartijen achttien amendementen ingediend waarvan er zeven door de gemeenteraad zijn aangenomen. i De meeste aangenomen amendementen betreffen aanpassingen van ambities in het coalitieakkoord. Er zijn drie amendementen aangenomen waarmee ambities zijn toegevoegd aan het coalitieakkoord. Met inachtneming van de aangenomen amendementen is het coalitieakkoord op 30 mei 2018 door de gemeenteraad vastgesteld. Niet alleen de vier coalitiepartijen stemden voor het raadsbesluit, maar ook twee van de acht oppositiepartijen.

4.2 Coalitieakkoord bevat een financieel kader Het coalitieakkoord bevat een financieel kader waarmee de ambities van het coalitieakkoord moeten worden uitgevoerd. In totaal gaat het om een bedrag van € 721,6 miljoen in vier jaar tijd (zie paragraaf 1.1). Het opnemen van dit financiële kader in het coalitieakkoord gecombineerd met het besluit van de gemeenteraad over het coalitieakkoord (zie paragraaf 4.1) zorgt ervoor dat het college naast een inhoudelijk kader ook een duidelijk financieel kader meekrijgt om uitvoering te geven aan het coalitieakkoord.

4.3 Omgang met en uitingen over coalitieakkoord door gemeenteraad en college Wij hebben de notulen van de raadsvergaderingen en de raadscommissievergaderingen in de periode 2018-2021 bekeken. Daaruit blijkt dat het coalitieakkoord in een paar honderd raads- en commissievergaderingen meer dan vijfhonderd keer aan de orde is geweest; niet alleen in het jaar vlak volgend op het coalitieakkoord maar gedurende de hele collegeperiode. Op grond van deze analyse komen we tot de conclusie dat raad en college het coalitieakkoord zien als kaderstellend stuk. We komen tot deze conclusie omdat we

i Het gaat om amendementen van Van Lammeren (Gemeenteblad afd. 1, nr. 480), Taimounti en

Simons (Gemeenteblad, afd. 1, nr. 489), Boomsma en Ceder (Gemeenteblad, afd. 1, nr. 498), Simons, Taimounti en Ceder (Gemeenteblad, afd. 1, nr. 501), Ceder (Gemeenteblad, afd. 1, nr. 503 en 505) en Ceder en Boomsma (Gemeenteblad, afd. 1, nr. 504). https://docs.rekenkamermadata.nl/?dir=coalitieakkoord%2F7%20aangenomen%20amendemente n

12

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT zien dat raadsleden zelf naar het document verwijzen als een kaderstellend document en het coalitieakkoord gebruiken als kader om (nieuw) beleid aan te toetsen. Daarnaast zijn we verschillende passages tegengekomen waaruit blijkt dat het college het coalitieakkoord ook ziet als een opdracht van de raad. Hieronder geven we door middel van citaten aan hoe we tot deze conclusie komen.

4.3.1

Coalitieakkoord genoemd als kaderstellend document

Bij de behandeling van de Begroting 2019 in de gemeenteraad wordt door verschillende partijen benadrukt dat het coalitieakkoord moet worden gezien als een kaderstellend document. In onderstaand kader hebben we een aantal citaten uit de notulen op een rij gezet die dit illustreren. 'De heer Ernsting hoort graag of een coalitieakkoord met daarin een voornemen een kaderstellend document is. Wethouder Kock beaamt dat dit klopt, […]'. Raadslid Ernsting, Groenlinks en Wethouder Kock, D66, Raadscommissieverslag FEZ, 4 oktober 2018. 'Mevrouw Roosma: De heer Van der Burg heeft in zijn lange antwoord inmiddels mijn vervolginterruptie beantwoord en gezegd dat het coalitieakkoord in feite ook een kaderstellend document is zoals de Voorjaarsnota een kaderstellend document is waarin ook plannen worden aangekondigd.' Raadslid Roosma, GroenLinks, Raadsnotulen gemeenteraad, 10 oktober 2018. 'Mevrouw Roosma zegt dat het coalitieakkoord een kaderstellend akkoord is. Dat is kaderstellend voor het college, niet voor de Amsterdammer.' Raadslid Van der Burg, VVD, Raadsnotulen gemeenteraad, 10 oktober 2018. 'Die[motie, red.] zullen wij steunen, maar wij geven tegelijkertijd mee dat voor ons het coalitieakkoord ook een kader is waarbinnen dat uitgevoerd moet worden.' Raadslid Guldemond, D66, Raadsnotulen gemeenteraad, 8 november 2018.

'Het is natuurlijk niet het enige instrument, want de raad heeft ook het coalitieakkoord besproken en vastgesteld. Dat is ook een sturings- en richtinggevend instrument.' Wethouder Kock, D66, Raadsnotulen gemeenteraad, 20 december 2018.

4.3.2

Coalitieakkoord als toetsingskader voor (nieuw) beleid

We zien ook dat met regelmaat naar het coalitieakkoord wordt verwezen bij besprekingen in de gemeenteraad waarbij het wordt gebruikt als toetsingskader voor (nieuw) beleid.j Veelvuldig wordt het coalitieakkoord gebruikt om het college aan bepaalde afspraken te houden of zich op inhoudelijke punten te laten verantwoorden ten opzichte van de j In de periode tot november 2021 is dit minimaal een keer per maand aan de orde.

13

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM afspraken in het coalitieakkoord. Dit zien we terug in uitingen waarbij gevraagd wordt om een uitwerking, maar ook bij de bespreking van inhoudelijk beleid ter inleiding op kritische vragen of ter ondersteuning van moties. 'Verder wijst hij erop dat voor deze zomer een vangnetregeling was toegezegd. Hoe staat het daarmee? Hoe staat het met die 10% korting uit het coalitieakkoord?' Raadslid Boomsma, CDA, Raadscommissieverslag RO, 11 juli 2018. 'Wanneer mogen de eerste contouren van de wethouder worden verwacht in verband met de in het coalitieakkoord bedachte thuiszorgcoöperatie?' Raadslid Groenendijk, SP, Raadscommissieverslag ZJS, 27 september 2018. 'Ik zou het iets praktischer willen aanvliegen. Zullen we ze [sociale huurwoningen, red] gewoon niet meer verkopen? Dat staat ook in het coalitieakkoord. Alleen bij hoge uitzondering. Dat is toch veel praktischer?' Raadslid Flentge, SP, Raadsnotulen gemeenteraad, 10 oktober 2018. 'De heer Boukan wijst op de afspraak in het coalitieakkoord om het aantal vakantievluchten naar beneden te brengen.' Raadslid Boutkan, PvdA, Raadscommissieverslag FEZ, 22 november 2018. 'Ik kan heel veel willen, maar ik wil echt dat de wethouder zich houdt aan het coalitieakkoord. Ik vind de ambities daarin voor het liberaliseren van woningen al heel beperkt.

Nu boekt u die ambitie in voor de helft van de doelstelling en dan zegt u tegen mij dat ik te veel wil. Nee, ik wil dat u gaat rennen voor uw eigen politieke opdracht.' Raadslid Naoum Néhmé, VVD, Notulen gemeenteraad, 29 mei 2019. 'De heer Ceder: Ook ik dacht dat dit een standaardstuk zou zijn totdat ik de antwoorden op de technische vragen van de VVD las. Dat was verrassend. Als ik het collegeakkoord er even bij pak, dan was het volgens de coalitiepartijen zo dat daar de afspraak was gemaakt dat er bij hoge uitzondering sociale huurwoningen zouden worden verkocht. […] Ik wacht daarom de beantwoording van de wethouder af of die het ermee eens is dat het misschien op een andere wijze gecommuniceerd had moeten worden en of dit inderdaad een wijziging is van de afspraak in het collegeakkoord, […].' Raadslid Ceder, ChristenUnie, Notulen gemeenteraad, 29 mei 2019. 'D66 is vanaf het begin van mening geweest dat de huidige voorwaarden eeuwigdurend zouden moeten door lopen. Daarmee zouden alle bezwaren, ook die van de oppositie, in één keer allemaal wegvallen. In het coalitieakkoord is afgesproken dat deze voorwaarden na 31 december 2019 vervallen. Afspraak is afspraak in de politiek. Raadslid Van Dantzig, D66, Raadscommissieverslag RO, 30 oktober 2019.

14

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT 'In het coalitieakkoord staan twee maatregelen, het meten en monitoren van de overlast en de luchtkwaliteit rond Schiphol om in kaart te brengen wat de klimaatschade en de overlast voor bewoners is. Hij hoort graag hoever Amsterdam daarmee is.' Raadslid Van den Heuvel, CU, Raadscommissieverslag FEZ, 23 mei 2019. 'Wat ik gewoon niet begrijp, is dat er een coalitieakkoord komt en dat wordt aangenomen door de gemeenteraad. Vervolgens wordt dat niet uitgevoerd en dan krijg ik graag een uitleg van de coalitiepartijen waarom dat dan niet wordt uitgevoerd. Het is goed om halverwege gewoon met nieuwe informatie een visie bij te stellen. Dat is geen enkel probleem. Sterker nog, ik hoop dat de coalitie dat ook bij biomassa gaat doen. Maar ik wil er wel graag uitleg bij.' Raadslid Van Lammeren, Partij voor de Dieren, Raadsnotulen gemeenteraad, 19 mei 2020. 'Dat is fijn. Daar hoor ik zo meer over. Nee, maar ik heb het coalitieakkoord voor me. Daar staat gewoon ‘van de nieuw te bouwen woningen worden er elk jaar 1.670 gebouwd in het segment middenhuur’. Dat staat gewoon letterlijk in het coalitieakkoord. Dan kan de wethouder wel zeggen, ja, het staat er niet, het gaat om het totale aantal. Maar het gaat ook om een jaarlijks aantal.

En mijn verzoek is natuurlijk niet om niet te plannen voor de jaren na 2022, maar om wel nu extra in te zetten om de doelstellingen die niet gehaald zijn van vorig jaar en het jaar daarvoor alsnog te halen.' Raadslid Boomsma, CDA, Raadsnotulen gemeenteraad, 11 juni 2020.

4.3.3

Coalitieakkoord als opdracht van de gemeenteraad

De wethouders in het college geven op verschillende momenten aan dat ze het coalitieakkoord zien als een opdracht van de gemeenteraad waar ze gevolg aan zullen geven. In het onderstaand kader hebben we een aantal citaten opgenomen die dit illustreren. 'De wethouder voelt zich gebonden aan het coalitieakkoord, maar als de VVD vindt dat de winteropvang het hele jaar open mag, dan is is wellicht het opnieuw indienen van de motie-Roosma een goed idee.' Wethouder Groot Wassink, GroenLinks, Raadscommissieverslag AZ, 27 september 2018. 'Er was nog een tweede notie die belangrijk is bij deze motie, afgezien van alle inhoudelijke argumenten waarom het onverstandig is en waarom ik hem niet positief kan preadviseren want die gaat linea recta in tegen het coalitieakkoord waaronder mijn naam staat, althans, waaraan ik mij heb gecommitteerd. Dus de raad zal dat vast meewegen in zijn keuze bij motie nr. 1034.' Wethouder Kock, D66, Raadsnotulen gemeenteraad, 20 juni 2019.

15

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM '[…]. Dat ziet u ook terug in het coalitieakkoord en is zeker ook ingegeven door al het werk dat het raadslid Roosma daarvoor heeft gedaan. De rode draad in ons coalitieakkoord en de reden dat ik dat zo aansprekend vind, is dat het een opdracht tot preventie is en dat we rekening moeten houden met gezondheidsverschillen. Dat ziet u daarin terug.' Wethouder Kukenheim, D66, Raadsnotulen gemeenteraad, 7 november 2019. 'Zoals gezegd: ik voer datgene uit waaronder ik mijn handtekening heb gezet en dat is het coalitieakkoord. Dat is klip en klaar. ' Wethouder Dijksma, PvdA, Raadsnotulen gemeenteraad, 29 mei 2019. 'De heer Boomsma heeft toch echt meer onderbouwing nodig. Hij begrijpt niet dat een uurtje inzet van een trouwambtenaar 800 euro kost. Wethouder Meliani [zegt dat] is uitgegaan van het coalitieakkoord. Daar ligt de opdracht om die leges meer kostendekkend te maken.' Wethouder Meliani, GroenLinks, Raadscommissieverslag KDD, 31 oktober 2018. 'Het coalitieakkoord is de opdracht die u mij heeft meegegeven, dus natuurlijk zeg ik dat het mij verstandig lijkt om voor iets wat in het coalitieakkoord staat, te stemmen. ' Wethouder Ivens, SP, Raadsnotulen gemeenteraad, 19 december 2018.

16

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Aanpak 5 Beoordeling van het coalitieakkoord als sturingsinstrument 5.1 Doel onderzoek Aan het huidige college ligt een inhoudelijk akkoord van de vier coalitiepartijen ten grondslag: het coalitieakkoord. In dit coalitieakkoord hebben de coalitiepartijen opgeschreven welke ambities zij willen nastreven in hun samenwerking in het college. De huidige collegeperiode loopt langzaamaan naar zijn eind in 2022. Met dit onderzoek willen we nagaan in hoeverre het coalitieakkoord heeft gefunctioneerd als sturingsinstrument. Daarbij kijken we naar twee aspecten: 1 De navolgbaarheid van de realisatie van ambities uit het coalitieakkoord; 2 De concrete uitvoering die is gegeven aan de ambities uit het coalitieakkoord.

5.2 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag voor het onderzoek luidt als volgt:

In hoeverre is de realisatie van de ambities uit het Coalitieakkoord 2018-2022 navolgbaar en zijn er concrete stappen gezet om de ambities uit het coalitieakkoord te realiseren? We hebben deze onderzoeksvraag beantwoord door tien deelonderzoeken uit te voeren. Eén onderzoek naar de navolgbaarheid en negen deelonderzoeken naar belangrijke thema's uit het coalitieakkoord. Navolgbaarheid realisatie van ambities In het deelonderzoek naar de navolgbaarheid van ambities uit het coalitieakkoord beantwoorden we de volgende vier deelvragen: 1 Is er sprake van een systematische wijze van rapporteren waarmee integraal inzicht wordt gegeven in de realisatie van de ambities? 2 Blijkt uit de ambities zelf of uit de verdere vertaling van de ambities naar doelen wat er concreet bereikt moet worden? 3 Zijn tussentijdse wijzigingen van ambities navolgbaar? 4 Is de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord navolgbaar? Uitvoering van de ambities In de negen deelonderzoeken naar verschillende thema's uit het Coalitieakkoord 20182022 hebben we de volgende drie onderzoeksvragen beantwoord:

17

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM 1 Passen de maatregelen die in de uitvoering zijn genomen bij de ambitie? 2 Zijn er belangrijke aspecten van de ambities die onderbelicht zijn gebleven en niet in de maatregelen terugkomen? 3 Zijn er concrete stappen gezet?

5.3 Belangrijke begrippen Zoals uit de onderzoeksvraag blijkt zijn er in het onderzoek naar de ambities uit het coalitieakkoord twee belangrijke begrippen: 'navolgbaarheid' en 'concrete stap'. Hierna geven we kort aan wat we onder deze begrippen verstaan. Navolgbaarheid Wij vinden dat de realisatie van de ambities uit het coalitieakkoord navolgbaar is als er aan een aantal voorwaarden is voldaan. Allereerst moeten ambities zelf concreet zijn of na het vaststellen van het coalitieakkoord zijn vertaald naar concrete doelen. Alleen zo kan achteraf worden vastgesteld in hoeverre de ambitie is bereikt. Daarnaast moet duidelijk zijn of er bijstellingen zijn geweest en of die hebben geleid tot nieuwe ambities of aangepaste doelen. Ook moet per ambitie duidelijk zijn welk resultaat is bereikt en of dit overeenkomt met het beoogde resultaat. Het geheel wordt tot slot pas navolgbaar als er sprake is van een systematische wijze van rapporteren waarmee een integraal overzicht wordt gegeven in de realisatie van de doelen. Alleen door middel van een integraal overzicht wordt het voor de gemeenteraad en de bevolking van Amsterdam inzichtelijk wat er terecht is gekomen van het coalitieakkoord. Concrete stap Om te bepalen of er sprake is van een 'concrete stap' kijken we allereerst naar de manier waarop de ambities zijn ingevuld.

Voor de leesbaarheid noemen we dat de 'maatregelen' die volgens de opgave van de ambtelijke organisatie behoren bij de uitvoering van de ambitie. Hierbij staat de vraag centraal of de maatregelen goed aansluiten op de ambities en of alle ambities goed zijn gedekt door de maatregelen. Vervolgens gaan we na wat er daadwerkelijk van deze maatregelen terecht is gekomen. Daarvoor kijken we naar welke inspanningen zijn gedaan en wat deze vervolgens aan resultaten hebben opgeleverd. We komen tot het oordeel dat er concrete stappen zijn gezet als de ambitie is ingevuld met passende en dekkende maatregelen, en in de uitvoering bij deze maatregelen de beoogde inspanningen zijn gepleegd en de beoogde resultaten zijn behaald.

6 Aanpak en afbakening Het onderzoek naar het coalitieakkoord bestaat uit twee delen: één onderzoek naar de navolgbaarheid en negen onderzoeken naar de uitvoering van de ambities in een aantal thema's van het coalitieakkoord. Navolgbaarheid We hebben de onderzoeksvraag naar navolgbaarheid beantwoord aan de hand van door

18

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT de ambtelijke organisatie aangedragen informatie en op basis van gesprekken met betrokken ambtenaren. Bij de beoordeling van de ambities zijn we nagegaan of deze concreet zijn. De beoordeling van de concreetheid gaat over of duidelijk is, vanuit de teksten van het coalitieakkoord, wat het doel is van de ambitie en of de ambitie helder is over de doelgroep die bediend gaat worden. De tussentijdse bevindingen hebben we voorgelegd aan het Gemeentelijk Management Team (hierna: GMT). De reactie van het GMT op deze tussentijdse bevindingen is verwerkt in de rapportage. Uitvoering ambities Het onderzoek naar de uitvoering van ambities is uitgevoerd voor negen thema's uit het coalitieakkoord. De negen thema's zijn geselecteerd op basis van drie bronnen die elk even zwaar zijn meegewogen: 1 de inleiding van het coalitieakkoord waarin de speerpunten voor de komende collegeperiode worden benoemd; 2 de suggesties van de raadsfracties voor de groslijst van onderwerpen voor het onderzoeksprogramma 2021; 3 de suggesties van het burgerpanel voor het onderzoeksprogramma 2021. De negen thema's zijn hieronder in tabel 6.1 weergegeven:

Tabel 6.1 - Negen deelonderzoeken naar thema's in coalitieakkoord Thema

Link naar onderzoeksrapport

Betaalbaar wonen voor lage en middeninkomens

Deelrapport

Democratisering

Deelrapport

Haven, circulaire economie en afval

Deelrapport

Klimaat, energietransitie en Amsterdam aardgasvrij

Deelrapport

Openbare ruimte, mobiliteit en water

Deelrapport

Schuldhulpverlening en armoede

Deelrapport

Voorschool, primair en secundair onderwijs

Deelrapport

Werk en inkomen

Deelrapport

Zorg, Wmo en jeugdhulp

Deelrapport

19

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Bij elk van deze thema's hebben we de vraag of er concrete stappen zijn gezet bij de realisatie van ambities beantwoord op basis van door de ambtelijke organisatie aangedragen informatie. Hiervoor is bij alle deelonderzoeken door middel van een gestandaardiseerde uitvraag informatie opgehaald over het uitvoering geven aan de ambities binnen het thema bij de ambtelijke organisatie. Voor alle ambities uit een thema heeft de ambtelijke organisatie maatregelen aangedragen waarmee de ambitie moest worden uitgevoerd. Daarbij is per maatregel informatie gegeven over beoogde en behaalde resultaten, ontplooide activiteiten en als dat bekend was ook over de (extra) inzet van middelen. De aangeleverde informatie is gebruikt om te beoordelen in hoeverre maatregelen passend en dekkend zijn voor de ambitie en of er concrete stappen zijn gezet om uitvoering te geven aan de ambitie. We hebben de aangeleverde informatie grondig bekeken en daarbij gelet op interne consistentie. In geval van onduidelijkheden zijn deze voorgelegd aan de ambtelijke organisatie met het verzoek meer of aanvullende informatie te leveren. Bij alle deelonderzoeken is de aangeleverde informatie besproken met de ambtelijke organisatie. Wat we niet hebben gedaan is alle informatie controleren op juistheid en volledigheid.

We benadrukken verder dat we bij de onderzoeken naar de uitvoering van de ambities in de geselecteerde thema's niet systematisch en uitputtend zijn nagegaan of de nagestreefde effecten met de ambities zich ook hebben voorgedaan. De reden daarvoor is allereerst dat onderzoek naar de effectiviteit veelal aanzienlijke diepgang vraagt. Het moet immers niet alleen inzichtelijk maken of een bepaald effect is opgetreden, maar idealiter ook of het al dan niet optreden van het effect is toe te rekenen aan inspanningen en activiteiten van de gemeente bij het uitvoeren van maatregelen ter uitvoering van de desbetreffende ambitie. Gezien de reikwijdte van dit onderzoek waarbij we in totaal naar 114 ambities kijken, is dit simpelweg niet haalbaar. Daarnaast zal het in veel gevallen nog te vroeg zijn om betekenisvolle uitspraken te kunnen doen over gerealiseerde effecten. Maatregelen lopen bijvoorbeeld nog, zijn nog in ontwikkeling of zijn pas heel recent voltooid.

20

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

Conclusies 7 Gemeenteraad regelt geen randvoorwaarden voor sturing op coalitieakkoord Geen expliciete instructie aan college over uitwerking en informatievoorziening De gemeenteraad heeft per raadsbesluit het coalitieakkoord vastgesteld. Het coalitieakkoord vormt daarmee een opdracht aan het college. Wij constateren echter dat de gemeenteraad met het coalitieakkoord weliswaar inhoudelijk en financieel aangeeft wat de kaders zijn voor het college, maar geen expliciete wensen kenbaar maakt over de wijze waarop de gemeenteraad over de uitvoering geïnformeerd wil worden of anderszins betrokken wenst te worden. Noch het raadsbesluit, noch het coalitieakkoord zelf bevat aanwijzingen aan het college hierover. Het gevolg hiervan is dat er bij het vaststellen van het coalitieakkoord geen randvoorwaarden zijn gecreëerd om systematisch te sturen op de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord. Bij het Programakkoord 2006-2010 deed de gemeenteraad het anders In recente collegeperioden was net als bij het huidige coalitieakkoord geen sprake van expliciete aanwijzingen om de gemeenteraad in staat te stellen de uitvoering van het coalitieakkoord te volgen en bij te sturen. Maar het is niet altijd zo gegaan; voor de collegeperiode 2006-2010 zijn in de tekst van het coalitieakkoord (toen: programakkoord) zelf hiervoor passages opgenomen.

Concreet ging het om passages waarin de gemeenteraad expliciet vraagt om een nadere uitwerking in een uitvoeringsplan met concrete afrekenbare doelstellingen. Dit soort passages zijn na 2010 niet meer in de coalitieakkoorden opgenomen. Wij leggen met dit programakkoord onze ambities vast. Dit akkoord zal uitgewerkt worden in een uitvoeringsplan met concrete afrekenbare doelstellingen. Bron: Programakkoord 2006 – 2010 Mensen maken Amsterdam (Inleiding, p. 3). Dit programakkoord zal uitgewerkt worden in een uitvoeringsplan met concrete afrekenbare doelstellingen. Om de Amsterdammer beter in staat te stellen de prestaties van het College en de dagelijks besturen van de stadsdelen te volgen wordt ‘Stadstat’ ontwikkeld. Dit is een overzicht van de prestaties op die afrekenbare doelstellingen, die via internet te volgen zijn. Bron: Programakkoord 2006 – 2010 Mensen maken Amsterdam (Bestuur, p. 25).

8 Uitvoering matig geborgd door college en ambtelijke organisatie Wij constateren dat de uitvoering van de ambities uit het coalitieakkoord matig geborgd is. De ambities zoals verwoord in het coalitieakkoord zijn niet altijd even helder en concreet geformuleerd. Dat maakt het belangrijk dat het college duidelijk aangeeft hoe het

21

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM uitvoering gaat geven aan de ambities en hoe ambities worden geïnterpreteerd en welke keuzes daarbij zijn gemaakt. Wij stellen echter vast dat dat niet gebeurd is. De raad heeft hierdoor geen goede mogelijkheid gehad om te beoordelen of de plannen van het college in lijn waren met zijn wensen en ambities. Vervolgens heeft het ontbroken aan een integrale en centrale aansturing van de ambtelijke organisatie. Het college heeft wel opdracht gegeven om een dergelijke aansturing mogelijk te maken, maar dit is in de praktijk niet van de grond gekomen. Ook is de voortgang van de uitvoering van de ambities niet navolgbaar gemaakt. Doordat integrale en overzichtelijke informatie over de stand van zaken ontbreekt, mist de raad een belangrijk instrument om effectief bij te kunnen sturen. Tot slot constateren wij ook onduidelijkheid bij de herijking van de ambities uit het coalitieakkoord in reactie op de coronacrisis: de beleidsmatige consequenties van deze bijstelling op de oorspronkelijke ambities zijn niet goed in beeld. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we achtereenvolgens in op de hiervoor genoemde onderwerpen: de inzichtelijkheid van de uitwerking vooraf, de centrale aansturing van de uitvoering, navolgbaarheid van de uitvoering en de bijstelling als gevolg van de coronacrisis.

Een terugkerend element is het document Een nieuwe lente en een nieuw geluid. Ambities en uitvoeringsagenda 2019 (hierna: de uitvoeringsagenda). In onderstaand kader geven wij meer achtergrondinformatie over deze uitvoeringsagenda. Achtergrondinformatie over de uitvoeringsagenda Op 19 juni 2018 besloot het college om op basis van het coalitieakkoord een bestuurlijke uitvoeringsagenda op te stellen. Dit leidde tot een interactief en intensief proces tussen de ambtelijke organisatie en het college gedurende de zomer van 2018. Dit mondde in eerste instantie uit in een ambtelijke uitvoeringsagenda van 74 pagina's. Het college heeft vervolgens deze ambtelijke uitvoeringsagenda besproken en opdracht gegeven voor een nieuwe versie gericht op zes hoofdambities. Dit leidde tot de definitieve en meer beknopte uitvoeringsagenda van negen pagina's. Op 11 september 2018 publiceerde het college deze uitvoeringsagenda. De gepubliceerde uitvoeringsagenda heeft betrekking op de gehele collegeperiode, maar met een focus op 2019. Hiermee werd beoogd dat de uitvoeringsagenda een schakel is tussen het coalitieakkoord en de Begroting 2019, met een vooruitblik op de eerste anderhalf jaar. Het college benoemde voor de uitvoeringsagenda de volgende doelen: •

Het informeren van Amsterdammers en de gemeenteraad over wat het college op de korte en op de lange termijn wil bereiken;

•

Aansturen van de ambtelijke organisatie op juiste prioriteiten;

•

Het slaan van een brug tussen het coalitieakkoord en de begroting;

•

Het maken van een levend document dat periodiek wordt herijkt met nieuwe ambities, doelen en maatregelen;

•

Het mogelijk maken van het volgen van de realisatie van het coalitieakkoord door Amsterdammers.

22

COALITIEAKKOORD 2018-2022 – BESTUURLIJK RAPPORT

8.1 Ambities vragen verduidelijking in overzichtelijke uitwerking Ambities zijn niet altijd even concreet en duidelijk Het coalitieakkoord is een omvangrijk document van meer dan tachtig pagina's. Naast een bestuurlijke inleiding bestaat het coalitieakkoord uit veertien inhoudelijke hoofdstukken. In deze hoofdstukken komen in totaal 45 thema's aan de orde waarin in totaal 328 ambities voor de komende vier jaar zijn verwoord. We zien dat veel ambities voldoende richting geven over wat de raad wil bereiken, voor wie hij dat wil en hoe de gemeente dit kan realiseren. Tegelijkertijd zien we ook onduidelijkheden bij ambities, door bijvoorbeeld het gebruik van jargon of losstaande ambities die zijn samengevoegd. Ook vinden we ambities te weinig concreet doordat niet helder is wat er gerealiseerd of veranderd moet worden dan wel hoe dit dient te gebeuren. Het is hierdoor niet bij alle ambities vanzelfsprekend wat een passende manier is voor het college om hier uitvoering aan te geven. Ambities uit coalitieakkoord vragen om verdere uitwerking Wij vinden het begrijpelijk dat een coalitieakkoord dat door de betrokken raadsleden zelf wordt geschreven niet op alle punten even duidelijk is. Het betekent echter wel dat het college duidelijk moet aangeven hoe zij voornemens is om uitvoering te geven aan de ambities en de raad in staat moet stellen zich daar een oordeel over te vormen.

Door inzichtelijk te maken hoe het college de ambities uit het coalitieakkoord wil uitvoeren worden de keuzes, accenten en prioriteiten die het college daarbij wil hanteren helder. Een document dat integraal en overzichtelijk deze voorgenomen uitwerkingen op een rij zet, stelt de gemeenteraad in staat om goed te volgen of de voorgenomen uitwerking goed past bij de wensen van de raad. Een helder en goed te volgen plan is daarmee een belangrijk onderdeel van de borging van een goede uitvoering van het coalitieakkoord.

8.2 Uitwerking ambities vooraf niet goed inzichtelijk gemaakt Uitvoeringsagenda geeft geen helder inzicht in voorgenomen uitwerking In het najaar van 2018 publiceerde het college de uitvoeringsagenda gelijktijdig met de Begroting 2019. Het college schrijft daarbij dat deze uitvoeringsagenda een eerste uitwerking is van het coalitieakkoord. De uitvoeringsagenda moet verschillende doelen dienen, waaronder het informeren van de gemeenteraad over wat het college op de korte en lange termijn wil bereiken. Kortom, een van de doelen van de uitvoeringsagenda was om inzicht te geven in de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord door het college. De gepubliceerde uitvoeringsagenda mist echter aansluiting op het coalitieakkoord. In de uitvoeringsagenda zijn zes hoofdstukken geïntroduceerd die, met uitzondering van 'Kansengelijkheid', niet aan te sluiten zijn op de thematische hoofdstukken uit het coalitieakkoord.k Ook als we meer in detail kijken naar afzonderlijke ambities en uitwerkingen, is het lastig om de link met het coalitieakkoord te leggen. De

k De hoofdstukken uit de uitvoeringsagenda zijn: 1) Kansengelijkheid, 2) Open en tolerante stad, 4)

Vrijheid en veiligheid, 5) Gezonde en duurzame stad, en 6) Sociaal, duurzaam en participatief.

23

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM uitvoeringsagenda geeft daarmee aan de gemeenteraad geen helder inzicht in de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord. Daarnaast heeft het college de uitvoeringsagenda uitsluitend ter kennisname aan de gemeenteraad verstrekt. Door de gemeenteraad is geen besluit overgenomen en de uitvoeringsagenda is daarmee niet vastgesteld. Uitvoeringsagenda: een eerste uitwerking zonder vervolg Het was niet de intentie van het college om met de uitvoeringsagenda in één keer volledig inzicht te geven in de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord. Het was nadrukkelijk de bedoeling dat de gemeenteraad periodiek een bijgewerkte uitvoeringsagenda zou krijgen waarbij telkens nieuwe ambities, doelen en maatregelen zouden worden uitgewerkt. Het is echter bij één uitvoeringsagenda gebleven waardoor deze verdere uitwerkingen nooit zijn gepresenteerd (zie ook paragrafen 8.3 en 8.6). Uitvoeringsplannen op deelgebieden soms wel aanwezig, maar fragmentarisch Een document waarin integraal en overzichtelijk inzicht wordt gegeven in de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord ontbreekt. Dat neemt niet weg dat in bepaalde beleidsvelden en thema's we in onze deelonderzoeken wél systematische en inzichtelijke uitwerkingen hebben aangetroffen.

Dat neemt niet weg dat in bepaalde beleidsvelden en thema's we in onze deelonderzoeken wél systematische en inzichtelijke uitwerkingen hebben aangetroffen (zie ook paragraaf 8.4) die aan de gemeenteraad zijn aangeboden. Voorbeelden daarvan zijn de Beleidsbrief Democratisering, de Onderwijsvisiebrief 2019-2025, en (tot op zekere hoogte) de Routekaart Amsterdam Klimaatneutraal 2050l en de Agenda armoede en schulden 2019-2022. Bij de andere onderzochte thema's hebben we dergelijke overzichtelijke uitwerkingen niet aangetroffen. Het inzicht dat het college heeft gegeven over de voorgenomen uitvoering van het coalitieakkoord blijft daarmee op zijn best als fragmentarisch te typeren.