02. ruimte-voor-ambitie-van-bedrijveninvesteringszones_esbl-rapport-mei-2023.pdf

Ruimte voor ambitie van bedrijveninvesteringszones Evaluatie van ervaringen van BIZ-organisaties met bedrijveninvesteringszones en voorstellen tot verbetering

ERASMUS STUDIECENTRUM VOOR BELASTINGEN VAN LOKALE OVERHEDEN

prof. mr. dr. A.W. (Arjen) Schep bijzonder hoogleraar heffingen van lokale overheden wetenschappelijk directeur ESBL https://www.eur.nl/people/arjen-schep

© ESBL, Rotterdam, mei 2023 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming. Aan het verzamelen en het verwerken van de gegevens voor deze uitgave is de grootst mogelijke zorg besteed. Iedere aansprakelijkheid voor de gevolgen van activiteiten die op basis van deze gegevens worden ondernomen wordt echter afgewezen.

Inhoudsopgave Managementsamenvatting Ruimte voor ambitie van bedrijveninvesteringszones........................................................................ 4 Inleiding en onderzoeksvragen ......................................................................................................... 11 1.

Het tot stand brengen en uitvoeren van een BI-zone: wettelijke vereisten en praktijk ........ 12

2.

De Wet BIZ in relatie tot andere ondernemersfondsen ........................................................... 15

3.

BIZ-enquête: ervaringen van BIZ-organisaties met het BIZ-instrument................................... 18

4.

3.1

Inleiding ............................................................................................................................. 18

3.2

Algemene ervaringen met de BIZ-regeling ........................................................................ 19

3.3

De totstandkomingsprocedure ......................................................................................... 19

3.4

De BIZ-activiteiten ............................................................................................................. 20

3.5

De draagvlakeisen ............................................................................................................. 24

3.6

De mogelijkheid van de tussentijdse draagvlakmeting ..................................................... 25

3.7

De maximale BIZ-periode .................................................................................................. 25

Naar een Wet BIZ 2.0? Opties voor verbetering van de BIZ-regeling ...................................... 26 Inleiding ........................................................................................................................................ 26

5.

4.1

Onderscheid tussen nieuwe BI-zones en doorstartende BI-zones.................................... 26

4.2

De BIZ-activiteiten bij doorstartende BI-zones ................................................................. 28

4.3

De draagvlakmeting en draagvlakeisen bij doorstartende BI-zones ................................. 29

4.4

De tussentijdse draagvlakmeting bij doorstartende BI-zones........................................... 32

4.5

De maximale BIZ-periode bij doorstartende BI-zones ...................................................... 34

4.6

Grafische samenvatting van de voorstellen in een Wet BIZ 2.0........................................ 36

Wenselijke technische (fiscaal-juridische) aanpassingen van de Wet BIZ ............................... 38

Bijlage 1 Enquêtevragen................................................................................................................... 41 Bijlage 2 Uitslag Enquête.................................................................................................................. 45 Bijlage 3 Verkorte weergave interview ........................................................................................... 55 Bijlage 4 De klankbordgroep ............................................................................................................ 58 Bijlage 5 Het studiecentrum en de onderzoeker ............................................................................. 58

3

Ruimte voor ambitie van bedrijveninvesteringszones

managementsamenvatting De Wet BIZ: succesvol ondanks complexe wettelijke spelregels De Wet op de bedrijveninvesteringszones (hierna: Wet BIZ) bestaat sinds 2015. Sindsdien is in een groot aantal gemeenten een nog groter aantal BI-zones tot stand gekomen. In 2019 waren dat er zo’n 300 in 106 gemeenten. Ondanks dit ogenschijnlijke succes van deze regeling, worden de wettelijke spelregels voor het tot stand brengen en uitvoeren van een BI-zone door BIZorganisaties in de praktijk vaak als complex en administratief belastend ervaren. Dit blijkt uit een ten behoeve van dit onderzoek uitgevoerde enquête. Maatschappelijke en economische ontwikkelingen zoals de lockdowns tijdens de COVID-19 pandemie, de oplopende kosten voor energie en de noodzaak tot verduurzaming van werklocaties roepen anno 2023 de vraag op of de huidige wettelijke regeling nog in gelijke mate een oplossing biedt voor gezamenlijke investerin-. gen in ondernemersgebieden als ten tijde van de introductie van de Wet BIZ.

Dit onderzoek Door het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL) is onderzoek gedaan naar de ervaringen van BIZ-organisaties met de BIZ en naar mogelijke verbeteringen van de huidige regeling en uitvoering ervan. Het onderzoek is geïnitieerd door de gemeenten Amsterdam. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep waarin behalve de gemeente Amsterdam ook de gemeenten Den Haag en Rotterdam en een aantal organisaties met praktijkervaring met opzetten en uitvoeren van BI-zones waren vertegenwoordigd. Zie Bijlage 4 voor de samenstelling van de klankbordgroep.

Drie vormen van ondernemersfondsen Naast de wettelijk gefaciliteerde BI-zones, komen in de praktijk ook andere varianten voor waarbij de opbrengst van een gemeentelijke belasting geheel of gedeeltelijk wordt uitgekeerd als subsidie aan belastingplichtigen, doorgaans ondernemers. Deze constructies worden in de 4

praktijk ondernemersfondsen genoemd. Elk type ondernemersfonds heeft zijn eigen kenmerken en daarmee voor- en nadelen. Afhankelijk van de lokale situatie en het draagvlak onder de ondernemers en binnen de gemeenteraad wordt gekozen voor een of meer van de varianten. In zijn algemeenheid kan wel worden gezegd dat de positie van ondernemers ten opzichte van de gemeente in de Wet BIZ beter is geborgd dan binnen de ‘praktijkoplossingen’ van ondernemersfondsen. Vanwege de wettelijke borging zijn ook de spelregels voor elke BI-zone hetzelfde. Dat is anders bij de andere type fondsen. Zie voor een samenvattend overzicht van de verschillen en overeenkomsten tussen typen ondernemersfondsen: Tabel 1 in onderdeel 2 van dit onderzoek. De uitslag van de BIZ-enquête Ten behoeve van dit onderzoek is een enquête onder 118 BIZ-organisaties afgenomen. De respondenten zijn bevraagd op hun ervaringen met de BIZ-regeling en om hun opinie ten aanzien van een aantal voorstellen tot aanpassing en verbetering van de BIZ-regeling. Omdat het overgrote merendeel van de responderende organisaties actief is in centrum- en winkelgebieden kan worden geconcludeerd dat de uitslag van de enquête en van een deel van de conclusies van dit rapport een minder representatief beeld geeft van de opinie en ervaring van BIZorganisaties op bedrijventerreinen.

Naar het functioneren van BI-zones op bedrijventerreinen wordt door het ESBL in 2023 in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een afzonderlijk onderzoek verricht. Naast de enquête heeft een interview plaatsgevonden met vertegenwoordigers van een aantal gemeenten en van organisaties die ervaring hebben met de oprichting en uitvoering van BI-zones. Aan hen zijn dezelfde vragen voorgelegd als aan BIZ-organisaties in de enquête.

Ervaren kwaliteiten en kwetsbaarheden van de BIZ Het BIZ-instrument voorziet in een brede behoefte. Het bestaan van het BIZ-instrument wordt door vrijwel alle BIZ-organisaties gewaardeerd. Als sterkste punten van de BIZ worden benoemd: - het behartigen van gezamenlijke belangen; - de afwezigheid van free riders; en - de versterking van de positionering van de werklocatie bij de gemeente. Ook onderschrijft 70% van de respondenten de stelling dat de BIZ bijdraagt aan een betere kennisuitwisseling tussen ondernemers in de BI-zone en met andere ondernemerscollectieven. Verder is een overgrote meerderheid tevreden over de wijze waarop de ondernemersbelangen zijn geborgd in de BIZ-regeling. Verder ervaart 90% van de organisaties dat de communicatie met de gemeente door de BIZ is verbeterd. Er is ook een breedgedragen tevredenheid over de ondersteuning die door gemeenten wordt gegeven bij de in- en uitvoering van een BI-zone. De meest benoemde kwetsbaarheden wat betreft de regeling zelf zijn: ➢ De omslachtigheid en bewerkelijkheid van de totstandkomingsprocedure 70% van de respondenten vindt de tijdsinvestering die nodig is om een BIZ tot stand te brengen onevenredig. Vooral het achterhalen van de eigenaren en het controleren 5

van de WOZ-administratie waarop de BIZ gebaseerd is, kost veel tijd. De terughoudendheid bij gegevenslevering van belasting- en WOZ-gegevens die nodig zijn om de BIZ voor te bereiden en uit te voeren, vormt vaak een vertragende factor, zo blijkt uit de enquête. Daarnaast blijkt het middels persoonlijk contact enthousiasmeren van ondernemers in het gebied tijdsintensief. Ook met het overtuigen van mede-ondernemers om hun stem uit te brengen tijdens de draagvlakmeting is veel tijd gemoeid. Uit de enquête blijkt dat ingehuurde externe partijen, straat- en parkmanagers en kwartiermakers veel werk uit handen nemen bij de invoering. Minder draagkrachtige BI-zones hebben moeite om voldoende draagvlak te vinden voor gezamenlijke investeringen. Het inhuren van externe partijen hoort dan vaak niet tot de mogelijkheden. Dan komt veel van de werklast terecht bij het BIZ-bestuur. De subsidies die sommige gemeenten beschikbaar stellen voor het inschakelen van straat- of parkmanagers of kwartiermakers wordt dan ook positief gewaardeerd. ➢ De administratieve lasten Ook de administratieve lasten gemoeid met de aanvraag van de jaarlijkse subsidie en het afleggen van rekening en verantwoording aan de gemeente gedurende de jaren van uitvoering van een BIZ wordt als belastend ervaren door de BIZ-organisaties.

De BIZ-activiteiten De enquête geeft geen eenduidig beeld over de tevredenheid van de BIZ-organisaties over de scope van de mogelijk te bekostigen activiteiten met de BIZ-bijdrage. Wat opvalt, is dat een aantal organisaties niet goed op de hoogte lijkt te zijn van de activiteiten die met de opbrengst van de BIZ-bijdrage kunnen worden bekostigd. Op dit punt kunnen gemeenten wellicht meer aan voorlichting doen. Het publiceren van activiteitenplannen zou in de visie van het ESBL hierbij een positieve rol kunnen spelen en ook andere BIZ-organisaties kunnen inspireren. Vooral rond actuele thema’s als energietransitie en circulariteit is het delen van goede voorbeelden gewenst. Het ESBL acht aanpassing van de wettelijke omschrijving van de activiteiten die kunnen worden bekostigd met de BIZ niet nodig. De huidige omschrijving is breed genoeg om ook investeringen in verduurzaming bijvoorbeeld te bekostigen. In de visie van het ESBL vormen andere wettelijke vereisten zoals de maximale termijn van een BI-zone en de mogelijkheid van tussentijdse draagvlakmeting een grotere belemmering voor bekostiging van grotere investeringen. Zie daarover meer hierna.

6

Naar een Wet BIZ 2.0: opties voor verbetering

Onderscheid maken tussen nieuwe en doorstartende BI-zones Voorgesteld wordt om in de Wet BIZ onderscheid te gaan maken tussen de oprichting van een nieuwe BI-zone enerzijds en de ‘doorstart’ van een reeds bestaande BI-zone anderzijds. Voor nieuw op te richten BI-zones blijven de huidige wettelijke vereisten wat het ESBL betreft ongewijzigd. Wel wordt een verruiming voorgesteld van een aantal regels voor doorstartende BI-zones.

Een doorstartende BI-zone is een zone waarin tenminste eenmaal een volledige BIZ-periode succesvol is doorlopen en/of waarbij minimaal 5 jaar ervaring is opgedaan.

Dit onderscheid tussen nieuw op te richten BI-zones doorstartende BI-zones, kan ook op steun rekenen van een meerderheid van de geënquêteerde BIZ-organisaties. Door het maken van dit onderscheid wordt enerzijds recht gedaan aan de keuzes en waarborgen die de wetgever heeft vastgelegd in de huidige Wet BIZ en anderzijds tegemoet gekomen aan de wens van die BIZ-organisaties waarvan het ambitieniveau in de loop van de tijd is gegroeid. De voorgestelde wijzigingen waarvan doorstartende BI-zones gebruik kunnen maken bieden ruimte voor het sparen voor grotere investeringen waarmee het BIZ-instrument ook aantrekkelijker wordt voor investeren in verschillende vormen van verduurzaming.

Gebruik maken van verruimde wettelijke mogelijkheden pas na draagvlakmeting Het initiatief om bij een ‘doorstart’ van een BI-zone van ruimere wettelijke mogelijkheden gebruik te maken, ligt wat het ESBL betreft in eerste instantie ter keuze aan het BIZ-bestuur. Het gebruik maken van ruimere wettelijke mogelijkheden bij doorstart betekent een dermate belangrijke wijziging ten opzichte van de eerdere BIZ-periode dat dan in beginsel ook altijd een draagvlakmeting vereist.

Voorstel 1: Alleen bij ongewijzigde voortzetting van een BIZ kan worden afgezien van een draagvlakmeting In de visie van het ESBL is slechts in één situatie denkbaar dat wordt afgeweken van de vereiste wettelijke draagvlakmeting voor inwerkingtreding van een BIZ-verordening. Dat is het geval waarin sprake is van een doorstartende BIZ en waarbij men de bestaande BI-zone ongewijzigd wil voortzetten. Niet alleen de tarieven moeten dan ongewijzigd blijven, maar ook de categorie belastingplichtigen (eigenaren en/of gebruikers van onroerende niet-woningen) het activiteitenplan en de afbakening van de BI-zone. Deze mogelijkheid zou tegemoet komen aan de ervaren administratieve en uitvoeringslast die de totstandkomingsprocedure betekent voor BIZ-organisaties en gemeenten. Mocht het zonder draagvlakmeting verlengen van een BI-zone op weerstand stuiten bij meer dan 20% van de bijdrageplichtigen, dan kunnen zij altijd gebruik maken van de in de huidige Wet BIZ gegeven mogelijkheid om een tussentijdse draagvlakmeting (artikel 6-procedure) aan te vragen tot intrekking van de verordening. 7

Voorstelbaar is dat de wetgever een maximum stelt aan het aantal jaar dat een BI-zone zonder draagvlakmeting kan worden verlengd. Wordt bij doorstart voor een van de hierna uitgewerkte opties gekozen, dan geldt de uitzondering niet. Er moet dan wel verplicht een draagvlakmeting plaatsvinden.

Voorstel 2: Bij doorstart kan worden afgezien van tussentijdse wegstemmogelijkheid Wanneer een BIZ-organisatie na afloop van een BIZ-periode het ambitieniveau omhoog wil brengen van de met de BIZ-bijdrage te bekostigen activiteiten, kan de wettelijke mogelijkheid om op aanvraag van 20% van de bijdrageplichtigen een draagvlakmeting tot opheffing te houden, een belemmering vormen voor grotere investeringen (zogenoemde art. 6-procedure). De aantrekkelijkheid van het BIZ-instrument kan worden vergroot wanneer kan worden afgezien van de mogelijkheid van het aanvragen van een tussentijdse draagvlakmeting. Het voorstel tot wijziging van de Wet BIZ op dit punt komt erop neer dat de art. 6-procedure verplicht is voor nieuwe BI-zones en dat deze optioneel wordt bij een doorstartende BI-zone. Uiteraard zal het afzien van de tussentijdse wegstemmogelijkheid wel onderdeel moeten zijn van de verplichte draagvlakmeting bij de doorstart van de BI-zone. Als alternatief van het volledig afzien van de mogelijkheid om een artikel 6-procedure te starten bij doorstart van een BIZ, is wellicht ook een optie om de drempel te verhogen die nodig is voor het kunnen aanvragen van een tussentijdse draagvlakmeting. Dit alternatief verdient niet de voorkeur van het ESBL, omdat de wegstemmogelijkheid dan nog steeds een belemmering vormt voor sparen voor uitgaven aan het einde van de BIZ-periode.

Voorstel 3: Bij doorstart kan worden gekozen voor langere BIZ-periode dan 5 jaar De aantrekkelijkheid van het BIZ-instrument kan worden vergroot door de mogelijkheid van sparen voor grotere investeringen beter te faciliteren door de maximale BIZ-periode te verlengen. Dat is niet onbelangrijk gelet op de uitdagingen van de komende decennia op het gebied van verduurzaming en circulariteit. Op deze wijze kan tevens ruimte worden gegeven aan een ruimere ambitie die kan zijn ontstaan na een of meer BIZ-perioden. In combinatie met het afzien van de mogelijkheid van een tussentijdse draagvlakmeting (zoals hiervoor beschreven) kan een verruiming van de maximale BIZ-duur vergroot de investeringsmogelijkheden van een BIZ. Op deze wijze kan een grotere bijdrage worden bijeengebracht om te investeren gedurende een BIZ-periode. Ook wordt dan het afsluiten van contracten voor de langere termijn mogelijk. Ten slotte kan door het toestaan van een langere maximale BIZ-periode dan 5 jaar de tarieven worden gematigd. Het verhogen van het ambitieniveau van de ene op de andere BIZ-periode kan ook gepaard gaan met verhoging van de verschuldigde BIZ-bijdrage. Dat heeft mogelijk negatieve gevolgen voor het behalen van de draagvlakmeting, ook bij een reeds succesvolle afronding van een eerdere BIZ-periode.

De mogelijkheid om de maximale BIZ-periode te verlengen naar meer dan de huidige 5 jaar, maakt het mogelijk om de kosten van bepaalde investeringen langer in tijd te spreiden. Hierdoor kan de tariefverhoging die het gevolg is van het hogere ambitieniveau worden gedempt. Gelet op de centrale rol die draagvlak voor de BI-zone speelt in de huidige wettelijke regeling, lijkt de veronderstelling dat de wetgever in het geheel geen maximum zou willen stellen aan 8

de duur van een BIZ moeilijk voorstelbaar. In de visie van het ESBL is daarom een verruiming van de maximale duur van een BI-zone wel gewenst, maar een verlenging voor onbepaalde duur niet. Hoe lang de maximale duur van een doorstartende BI-zone zou moeten zijn, is ter bepaling door de wetgever. Zoals hiervoor beschreven, blijkt uit de enquête dat bijna 32% van de voorstanders van verlenging van de maximale BIZ-periode een voorkeur hebben voor een maximale duur van 9-10 jaar. Onderzoek naar gewenste investeringen door BIZ-organisaties voor bijvoorbeeld verduurzaming van de bedrijfslocaties de komende jaren zou wellicht ook richting kunnen geven aan de gewenste maximale duur van een BI-zone.

Grafische samenvatting van de wijzigingsvoorstellen Onderstaande figuur vormt een grafische samenvatting van de voorstellen tot wijziging van de Wet BIZ ten aanzien doorstartende BI-zones.

9

Voorgestelde technische verbeteringen van de Wet BIZ In onderdeel 5 van dit onderzoeksrapport worden nog enkele suggesties gedaan voor technische verbetering van de Wet BIZ waaraan bij de uitvoering van de Wet BIZ behoefte bestaat. Het betreft: a. introductie van een regeling voor beëindiging van een BI-zone; b. introductie van de mogelijkheid van indexering van tarieven gedurende de BIZ-periode; c. verduidelijking van de draagvlakeisen in de situatie van meerdere eigenaren van één onroerende zaak; d. het mogelijk maken van een digitale draagvlakprocedure; e. de introductie van een wettelijke regeling voor levering van WOZ- en OZB-gegevens aan BIZ-voorbereiders en aan BIZ-organisatie gedurende de uitvoering van een BIZ.

10

Inleiding en onderzoeksvragen De Wet op de bedrijveninvesteringszones (hierna: Wet BIZ) bestaat sinds 2015.1 Deze wet is vooraf gegaan door een Experimentenwet op de BI-zones, die 1 mei 2009 in werking trad.2 Sinds 2015 is in een groot aantal gemeenten een nog groter aantal BI-zones tot stand gekomen. In 2019 waren dat er zo’n 300 verspreid over 106 gemeenten, zo bleek uit een destijds uitgevoerd onderzoek.3 Ondanks dit succes van deze regeling, worden de wettelijke spelregels voor het tot stand brengen en uitvoeren van een BI-zone door BIZ-organisaties in de praktijk vaak als complex en administratief belastend ervaren, zo blijkt ook uit een ten behoeve van dit onderzoek uitgevoerde enquête. Bovendien roepen maatschappelijke en economische ontwikkelingen zoals de lockdowns tijdens de COVID-19 pandemie, de oplopende kosten voor energie en de noodzaak tot verduurzaming van werklocaties de vraag op of de huidige wettelijke regeling nog in gelijke mate een oplossing biedt voor gezamenlijke investeringen in ondernemersgebieden als ten tijde van de introductie van de permanente wettelijke regeling in 2015. Gelet op het voorgaande, is in dit onderzoek antwoord gezocht op de volgende vragen: 1. Hoe kan het proces van totstandkoming en uitvoering van een BI-zone kort worden omschreven? (hierna onderdeel 1) 2.

Hoe verhoudt het BIZ-instrument zich tot andere vormen van ondernemersfondsen met gemeentelijke belastingen die in de praktijk voor komen (hierna onderdeel 2) 3. Hoe wordt de totstandkomingsprocedure en uitvoering van de BIZ-regeling ervaren door BIZ-organisaties? (hierna onderdeel 3) 4. Gelet op ervaren knelpunten; welke aanpassingen en verbeteringen van de Wet BIZ en van de uitvoeringspraktijk kunnen de aantrekkelijkheid en effectiviteit van het BIZ-instrument versterken en wat is de mening van BIZ-organisaties ten aanzien van die voorstellen tot aanpassing en verbetering? (hierna onderdelen 3 en 4) 5. Welke wetstechnische verbeteringen van de huidige Wet BIZ zijn wenselijk, mede gelet de ervaringen in de uitvoeringspraktijk? (hierna onderdeel 5) Het onderzoek is uitgevoerd door het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL).4 Het onderzoek is geïnitieerd door de gemeenten Amsterdam. Het onderzoek is begeleid door een klankbordgroep waarin behalve de gemeente Amsterdam ook de gemeenten Den Haag en Rotterdam en een aantal organisaties met praktijkervaring met opzetten en uitvoeren van BI-zones waren vertegenwoordigd. Zie voor de samenstelling van de klankbordgroep Bijlage 4 van dit onderzoek.

1

Stb. 2014, 506. Stb. 2009, 165. 3 Zie: https://www.retailinsiders.nl/bibliotheek/download/onderzoek-5-jaar-biz-in-nederland. 4 Het onderzoek is uitgevoerd door prof. mr. dr. A.W. Schep. Ondersteuning bij het verwerken van de enquêtes is verleend door Anna Tran en Simone Versteeg, beide werkzaam als student-assistent bij het ESBL. 2

11

1.

Het tot stand brengen en uitvoeren van een BI-zone: wettelijke vereisten en praktijk

In de Wet op de bedrijveninvesteringszones is vastgelegd onder welke voorwaarden een BIzone tot stand kan komen. In de praktijk is een aantal wettelijke voorwaarden verder ingevuld. De belangrijkste kenmerken van de totstandkoming van een BI-zone en de uitvoering ervan kunnen als volgt worden opgesomd: -

In het ontwerp van de BIZ-regeling staat centraal het draagvlak onder bijdrageplichtige ondernemers voor door de initiatiefnemers van de BIZ voorgenomen activiteiten. Een BIzone kan pas worden ingevoerd en ook de BIZ-bijdrage kan pas worden geheven, als daarvoor voldoende steun is onder de toekomstig belastingplichtigen. De wettelijk vereiste draagvlakmeting die door de gemeente wordt uitgevoerd geldt als voorwaarde voor inwerkingtreding van de belastingverordening (art. 4 lid 1). Nadat de gemeenteraad de verordening heeft vastgesteld, treed de verordening pas in werking na gebleken voldoende draagvlak voor invoering ervan. Hierbij geldt dat minimaal de helft van de belastingplichtigen zich moet hebben uitgesproken en dat tweederde daarvan zich vóór inwerkingtreding heeft uitgesproken (art. 5). Is de hoogte van de BIZ-bijdrage afhankelijk van de WOZwaarde van de onroerende zaak, dan gelden aanvullende draagvlakeisen.

-

De BI-zone kan voor een periode van maximaal vijf jaar worden ingesteld (art. 3 lid 1). Na die periode moet opnieuw een draagvlakmeting worden georganiseerd. Hiermee komt opnieuw tot uitdrukking dat het draagvlak onder bijdrageplichtigen centraal staat in de regeling. Gedurende de looptijd van een BIZ kan de samenstelling van de bijdrageplichtige ondernemers en ook het draagvlak voor de activiteiten veranderen. Door de BIZ-periode te maximeren op vijf jaar wordt voorkomen dat een BI-zone blijft bestaan, zonder dat daar nog voldoende draagvlak voor is. In feite moet na afloop van een BIZ-periode de gehele invoeringsprocedure opnieuw worden doorlopen.

-

Het initiatief voor de instelling van een BI-zone komt van een groep ondernemers. Wanneer de gemeente bereid blijkt een BI-zone te faciliteren, wordt door de initiatiefnemers een activiteitenplan opgesteld waarvan zij inschatten dat daarvoor voldoende steun onder de toekomstig bijdrageplichtigen te vinden is. De begrote kosten van de voorgenomen activiteiten vormen de basis voor de berekening van het tarief of de tarieven van de BIZbijdrage.

-

In de praktijk wordt door gemeenten vaak een niet wettelijk verplichte informele draagvlakmeting geëist onder toekomstig bijdrageplichtigen. Met deze meting wordt beoogd de initiatiefnemers te dwingen om reeds in een vroeg stadium de wenselijkheid van bepaalde activiteiten te bespreken met de eigenaren en/of ondernemers in een gebied, waarmee wordt voorkomen dat het initiatief voor instelling van een BI-zone door een nietrepresentatief deel van de ondernemers wordt genomen. Ook dient de uitslag van deze informele meting om te bepalen of totstandkoming van de BIZ kansrijk is. Op basis van de uitslag bepaalt de gemeente of zij bereid is de totstandkoming van de BI-zone te 12

faciliteren. Dit voorkomt dat pas aan het einde van de rit, nadat alle inspanningen aan gemeentezijde reeds zijn gedaan, blijkt dat er helemaal geen draagvlak is voor een BI-zone. -

De activiteiten die kunnen worden bekostigd met de opbrengst van de BIZ-bijdrage moeten voldoen aan de wettelijke omschrijving ervan. De activiteiten moeten plaatsvinden in de openbare ruimte van de BI-zone of op internet en moeten zijn gericht op het bevorderen van leefbaarheid of de veiligheid in de BI-zone of de ruimtelijke kwaliteit of de economische ontwikkeling van de BI-zone (art. 1 lid 2). De gemeente toetst of een activiteitenplan voldoet aan de wettelijke omschrijving ervan.

-

Na toetsing van het activiteitenplan, wordt de belastingverordening BIZ-bijdrage opgesteld en vastgesteld door de gemeenteraad. Omdat de BIZ-bijdrage aansluit bij de systematiek van heffing van de onroerendezaakbelastingen, moet een verordening BIZ-bijdrage voorafgaand aan het jaar van invoering zijn vastgesteld door de gemeenteraad. De belastingplicht ontstaat immers aan het begin van het kalenderjaar (art. 1 lid 3). Zou gedurende het jaar een belastingverordening BIZ-bijdrage worden ingevoerd, dan komt dit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel omdat dan sprake is van verboden terugwerkende kracht. Het is overigens wel toegestaan – nadat de verordening door de gemeenteraad in het voorafgaande jaar is vastgesteld – dat de draagvlakmeting in de loop van het jaar waarin de BIZ-verordening in werking treedt pas wordt uitgevoerd. Zolang de verordening maar is vastgesteld door de gemeenteraad vóór 1 januari van het jaar waarin de verordening in werking zal treden.

-

Voorafgaand of gelijktijdig met de uitnodiging om te stemmen voor of tegen de komst van een BI-zone (draagvlakmeting) informeert het college van B&W de toekomstige belastingplichtigen over de strekking van de belastingverordening (art. 4 lid 3).

-

Het college van B&W voert een schriftelijke draagvlakmeting uit onder toekomstig bijdrageplichtigen om te bepalen of sprake is van voldoende steun voor inwerkingtreding van de verordening (art. 4 lid 1 en 2). Ook dient zij de strekking van de schriftelijke stemmen te waarborgen (art. 4 lid 4). De meeste gemeenten voeren de draagvlakmeting uit overeenkomstig bepaalde regels die door het college zijn vastgesteld in een draagvlakreglement om de zorgvuldigheid van de stemming te waarborgen en om discussies achteraf over de uitslag te voorkomen.

-

De draagvlakeisen zijn wettelijk vastgelegd en zijn afhankelijk van de keuze voor een voor iedere bijdrageplichtige vast bedrag, danwel een tarief afhankelijk van de WOZ-waarde. Ook gelden afzonderlijke draagvlakeisen voor een gecombineerde BIZ van eigenaren en gebruikers (art. 5).5

-

De uitslag van de draagvlakmeting wordt doorgaans in een besluit van het college van B&W vastgelegd en vervolgens (elektronisch) gepubliceerd.

5

Zie voor een beslisschema van de draagvlakeisen: https://vng.nl/files/vng/20140715-draagvlakeisen-biz.pdf.

13

-

Voordat belastingaanslagen kunnen worden verstuurd, moet ook een subsidieovereenkomst worden gesloten met een stichting of vereniging die aan bepaalde wettelijke eisen voldoet (art. 7). Hierin wordt de procedure vastgelegd voor aanvraag van de jaarlijkse subsidie, voor het indienen van een jaarplan en voor het afleggen van rekening en verantwoording over de uitgevoerde activiteiten. In de Wet BIZ is voorgeschreven dat deze subsidieovereenkomst ook een bepaling moet bevatten die tot uitvoering van de voorgenomen activiteiten verplicht (art. 7 lid 3). Op basis hiervan kan de uitvoering van de toegezegde activiteiten door de gemeente privaatrechtelijk worden afgedwongen. In de praktijk wordt ook wel van een uitvoeringsovereenkomst gesproken in plaats van een subsidieovereenkomst. Deze eis volgt uit het bestemmingsheffingkarakter de BIZ-bijdrage (art. 1 lid 2). Hierdoor wordt gewaarborgd dat de via belastingheffing bijeen gebrachte gelden ook worden besteed aan de bekostiging van de activiteiten waarvoor ze zijn geheven.

-

In de uitvoeringsovereenkomst worden tevens schriftelijke afspraken gemaakt over het minimale niveau van gemeentelijke dienstverlening in de BI-zone gedurende de BIZ-periode (art. 7 lid 5). Dit wordt in de praktijk ook wel een service level agreement genoemd.

-

Bij ontevredenheid onder ten minste 20 procent van de bijdrageplichtigen, kan gedurende de looptijd van de BI-zone een draagvlakmeting tot intrekking van de BIZ-verordening worden aangevraagd bij de gemeente (art. 6). Uit deze mogelijkheid voor tussentijds wegstemmen blijkt opnieuw het belang van het draagvlak onder bijdrageplichtigen voor deze regeling.

-

De vereniging of stichting stelt jaarlijks een activiteitenplan met bijbehorende begroting vast voor de uitvoering van de activiteiten. De jaarlijkse begroting en de jaarlijkse rekening en verantwoording over de uitgaven van het voorafgaande jaar vormen de basis voor de aanvraag voor de jaarlijkse subsidie (art. 8).

-

Na afloop van de termijn waarvoor de BI-zone werd ingesteld (maximaal 5 jaar) moeten opnieuw de hiervoor beschreven stappen in de procedure voor oprichting van een BI-zone worden doorlopen. Er geldt derhalve geen specifieke procedure voor verlenging van een bestaande BI-zone.

14

2.

De Wet BIZ in relatie tot andere ondernemersfondsen

Naast de wettelijk gefaciliteerde BI-zones, komen in de praktijk ook andere varianten voor waarbij een gemeentelijke belasting wordt ingevoerd of de tarieven van een bestaande heffing worden verhoogd, en de opbrengst in de vorm van subsidie wordt uitgekeerd aan belastingplichtigen, doorgaans ondernemers. Deze constructie wordt in de praktijk een ondernemersfonds genoemd. Zowel een fonds voor de hele gemeente als een variant waarbij de belasting slechts in een beperkt gebied wordt geheven, doorgaans een winkelgebied, komt voor. De gemeentebrede variant wordt in de praktijk ook wel aangeduid als het ‘Leidse model’, aangezien de gemeente Leiden hier als eerste (in 2005) mee begon.6 In deze variant worden de tarieven van de onroerende-zaakbelastingen (OZB) van eigenaren en/of gebruikers van nietwoningen verhoogd. De gemeente is zowel geografisch als sectoraal ingedeeld. Per geografisch gebied en per sector worden zogenoemde ‘trekkingsrechten’ toebedeeld: het bedrag dat binnen dat gebied of binnen de desbetreffende sector beschikbaar is aan (meer)opbrengst OZB. De gebieden en sectoren kunnen vervolgens bij een opgerichte stichting plannen indienen ter besteding van de gelden voor gezamenlijke doelen. Naast de gemeentebrede variant, een OZB-fonds, is er ook een gebiedsgerichte variant van een ondernemersfonds: een fonds met reclamebelasting.

De wettelijke regeling van de OZB verhindert dat de tarieven ervan kunnen worden gedifferentieerd naar bepaalde gebieden binnen de gemeente. Deze beperking kent de reclamebelasting niet. Deze belasting kan in beginsel ook enkel in een bepaald gedeelte van de gemeente worden geheven. Hiervoor gelden wel specifieke fiscaal-juridische voorwaarden.7 Elk type ondernemersfonds heeft zijn eigen kenmerken en daarmee voor- en nadelen.8 Afhankelijk van de lokale situatie en het draagvlak onder de ondernemers en het gemeentebestuur wordt gekozen voor een van de varianten. In zijn algemeenheid kan wel worden gezegd dat de positie van ondernemers ten opzichte van de gemeente in de Wet BIZ beter is geborgd dan binnen de ‘praktijkoplossingen’ van ondernemersfondsen. Ook geldt dat de regels voor elke BI-zone vanwege de wet hetzelfde zijn. Dat is anders bij de andere fondsen. Bovendien is men bij de heffing van OZB en reclamebelasting ten behoeve van ondernemersfondsen gebonden aan de specifieke fiscaal-juridische vereisten die voor deze heffingen gelden. Dat leidt soms tot fiscaal-juridische risico’s. Diverse gemeentelijke verordeningen van zowel OZB-fondsen als reclamebelastingfondsen zijn de afgelopen jaren door de belastingrechter onverbindend geacht.9 Over de opgelegde aanslagen BIZ-bijdrage worden in beperkte mate procedures gevoerd.

Sinds de introductie van de Experimentenwet BI-zones zijn er rond de 35 procedures 6

Zie voor het Leidse ondernemersfonds: www.ondernemersfonds.nl. Zie Hoge Raad 11 november 2011, nr. 10/04446, ECLI:NL:HR:2011:BR4564, https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:HR:2011:BR4564. 8 Vgl: Arjen Schep, ‘Gemeentelijke ondernemersfondsen; Besteding van belastingen door ondernemers’, Het Register, april 2011, nr. 4, p. 8-12. 9 Zie voor voorbeelden van (gedeeltelijk) onverbindende verordeningen met OZB-fondsen: Hof Den Haag 12 mei 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:927 (Teylingen) en Hof den Haag 14 juli 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1288 (Bodegraven-Reeuwijk). Voor een voorbeeld van een onverbindende verordening reclamebelasting, zie: Rechtbank Noord-Nederland 4 oktober 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:4378 (Harlingen). 7

15

gepubliceerd op Rechtspraak.nl.10 Zijn de wettelijke regels goed nageleefd, dan zijn de fiscaaljuridische risico’s van dit instrument gering. De BIZ-regeling is een wettelijk gewaarborgd instrument voor een specifiek doel: de totstandkoming van gezamenlijke activiteiten in ondernemersgebieden. De wetgever stelt een aantal strikte voorwaarden aan de totstandkoming van de BI-zone, waarbij een evenwicht is gezocht tussen borging van de belangen van de bijdrageplichtige ondernemers enerzijds en die van de gemeente en het algemeen belang anderzijds. Bij de oprichting en de beëindiging van ondernemersfondsen met reclamebelasting en zeker ook met OZB is de gemeente meer de leidende partij. Een gemeente kan in beginsel eenzijdig besluiten tot het instellen, danwel opheffen van dergelijke ondernemersfondsen. Ook is de aan- of afwezigheid van draagvlak onder ondernemers geen vereiste voor instelling ervan. Bij gebiedsgerichte ondernemersfondsen met reclamebelasting wordt doorgaans wel een meting georganiseerd, maar de inrichting van de procedure en de hoogte van het vereiste draagvlak staat vrij en verschilt dan ook per gemeente. De hierna volgende overzichtstabel vat de verschillen en overeenkomsten tussen de typen ondernemersfondsen enerzijds en de BIZ-bijdrage anderzijds samen.

10

Procedures waarin hoger beroep en cassatie tegen in zijn gesteld, zijn slechts één maal in de telling meegenomen. Worden deze erbij opgeteld is het totaal aantal gepubliceerde procedures 49 (stand op 21 februari 2023).

16

Tabel 1. Overzichtstabel typen ondernemersfondsen met gemeentelijke heffingen Gebied Heffing Verdelingsmaatstaf

OZB-fonds Gemeentebreed

Reclamebelastingfonds Specifiek gebied (centrum)

OZB van niet-woningen (eigenaren en/of gebruikers) WOZ-waarde

Reclamebelasting WOZ-waarde, vast bedrag, grootte aankondiging Geen voorwaarden, wel gebiedsgebonden. Zowel fysieke voorzieningen als activiteiten

Opbrengstbesteding?

Geen voorwaarden, zowel fysieke voorzieningen als activiteiten

Initiatiefnemer

Gemeente. Gelet op het feit dat niet alleen ondernemers, maar alle niet-woningen gaan bijdragen, is breed politiek draagvlak vereist

Draagvlak vereist Systematiek Differentiatie naar type ondernemer mogelijk? Risico van over- of onderbekostiging

Nee Eerst geld, dan plannen Nee

Sparen voor grotere uitgaven Gebaseerd op specifieke wettelijke regeling Begrenzing door belastingrechter Opbrengstpotentie

Ja

Ja, zij het dat door gebiedsbeperking hoogte belastingtarief beter kan worden afgestemd op behoefte Ja

Nee

Nee

Ja (restitutieregeling)

Beperkt in tijd

In theorie niet, in praktijk wel afspraken over evaluatie na bepaalde tijd Nee

Ja (slechts bestedingsdoelen in gebied) Groot, iets minder ten opzichte van OZB-fonds vanwege risico weghalen aankondigingen In theorie niet, in praktijk wel afspraken over evaluatie na bepaalde tijd Ja (bij verwijderen openbare aankondiging)

Free riders

Ja

Groot

Gemeente/ondernemers. De wens tot instelling komt meestal van ondernemers. Echter, de gemeenteraad gaat exclusief over het al dan niet invoeren of afschaffen van de reclamebelasting. Nee Eerst geld, dan plannen Nee

17

BIZ-bijdrage Specifiek gebied, kan ook straat zijn BIZ-bijdrage Vast bedrag, WOZ-waarde In wet omschreven activiteiten gericht op schoon, heel en veilig en economische ontwikkeling BI-Zone Ondernemers. Slechts bij voldoende draagvlak onder belastingplichtigen, kan een belastingverordening in werking treden.

Ja Eerst plannen, dan geld Ja, zelfs een BIZ voor een specifieke branche is mogelijk (bijv. horeca). Nee. Hoogte tarief wordt bepaald door begrote kosten van meerjarig activiteitenplan Ja, maar risico tussentijds opheffen BIZ Ja

Nee Afhankelijk van draagvlak in gebied. In praktijk gaat het in meeste gevallen om kleinere bedragen Maximaal 5 jaar, dan opnieuw draagvlakmeting Nee

3.

BIZ-enquête: ervaringen van BIZ-organisaties met het BIZinstrument

3.1

Inleiding

Ten behoeve van dit onderzoek is een enquête afgenomen. De respondenten zijn bevraagd op hun ervaringen met de BIZ-regeling en om hun opinie ten aanzien van een aantal voorstellen tot aanpassing en verbetering van de BIZ-regeling. Deze voorstellen tot aanpassing en verbetering zijn ontwikkeld in samenspraak met de klankbordgroep. Niet de volledige uitslag van de enquête wordt in dit onderdeel beschreven en geanalyseerd. De volledige vragen en uitslag van de enquête (inclusief grafieken) zijn opgenomen in bijlagen 1 en 2 van dit rapport. De enquête is uitgezet onder BIZ-organisaties van ondernemers. De enquête is door 118 BIZorganisaties ingevuld, verspreid over 21 gemeenten.11 In 84 gevallen betrof de BI-zone een winkelgebied, in 17 gevallen een gemengd gebied (winkels, kantoren en/of wonen), in 15 gevallen een bedrijventerrein en in 2 gevallen een horecagebied. Op basis van deze cijfers kan worden geconcludeerd dat de uitslag van de enquête een meer representatieve weergave geeft van de opinie en ervaring van BIZ-organisaties in centrum- en winkelgebieden dan van organisaties op bedrijventerreinen. Naar het functioneren van BI-zones op bedrijventerreinen wordt door het ESBL in 2023 in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een afzonderlijk onderzoek verricht.

Naast de enquête heeft een interview plaatsgevonden met vertegenwoordigers van een aantal gemeenten en van organisaties die ervaring hebben met de oprichting en uitvoering van BI-zones.12 Aan hen zijn dezelfde vragen voorgelegd als aan BIZ-organisaties in de enquête. Hierna volgt een beschrijving van de belangrijkste bevindingen uit de enquête en het interview. Hierna worden de resultaten van de enquête en het interview weergegeven, ingedeeld naar afzonderlijke onderdelen van de BIZ-regeling. Ten aanzien van sommige onderdelen wordt een nadere toelichting gegeven en worden de resultaten nader geanalyseerd. In dit onderdeel 3 worden de bevindingen ten aanzien van de huidige wettelijke regeling weergegeven. In onderdeel 4 worden de resultaten van de enquête en het interview weergegeven en geanalyseerd ten aanzien van een aantal wijzigingsvoorstellen van de huidige Wet BIZ. Hierna komen achtereenvolgens aan de orde: - Algemene ervaringen met de BIZ-regeling (onderdeel 3.2); - De totstandkomingsprocedure (onderdeel 3.3); - De BIZ-activiteiten (onderdeel 3.4); - De draagvlakeisen (onderdeel 3.5); - De mogelijkheid van de tussentijdse draagvlakmeting (onderdeel 3.6); 11

De spreiding over de gemeenten is als volgt: Amsterdam: 59; Rotterdam: 19; Den Haag: 13, Haarlemmermeer en Veenendaal: 3, Overige 16 gemeenten: 2 of 1. 12 Een korte weergave van de deelnemers en inhoud van het interview is opgenomen in Bijlage 3.

18

3.2

De maximale BIZ-periode (onderdeel 3.7). Algemene ervaringen met de BIZ-regeling

Ervaren kwaliteiten en kwetsbaarheden van de BIZ Het BIZ-instrument voorziet in een brede behoefte. Het bestaan van het BIZ-instrument wordt door vrijwel alle BIZ-organisaties gewaardeerd. Als sterkste punten van de BIZ worden benoemd het behartigen van gezamenlijke belangen, de afwezigheid van free riders en de versterking van de positionering van de werklocatie bij de gemeente. Ook onderschrijft 70% van de respondenten de stelling dat de BIZ bijdraagt aan een betere kennisuitwisseling tussen ondernemers in de BI-zone en met andere ondernemerscollectieven. De meest benoemde kwetsbaarheden wat betreft de regeling zelf zijn de omslachtigheid en bewerkelijkheid van de totstandkomingsprocedure, de beperking van de regeling tot een duur van maximaal 5 jaar en de administratieve lasten gemoeid met de aanvraag van de subsidie en het afleggen van verantwoording naar de gemeente gedurende de BIZ-periode. Verder wordt als een belangrijke kwetsbaarheid aangegeven de werkbelasting die in- en uitvoering van de BIZ vormt voor de BIZ-besturen. Het vinden van goede ondernemers/bestuursleden die op vrijwillige basis de inen uitvoering van de BIZ op zich willen nemen, blijkt een belangrijke kwetsbaarheid van de regeling.

Balans tussen belangen gemeente en BIZ-organisaties bij opzet en uitvoering van de BIZ In onderdeel 1 is reeds beschreven dat de wetgever in de Wet BIZ een evenwicht heeft aangebracht tussen het algemeen belang/ het belang van de gemeente en de belangen van de bijdrageplichtige ondernemers. Zo is de inwerkingtreding van de BIZ-verordening afhankelijk gemaakt van de uitslag van de draagvlakmeting en is een service level agreement wettelijk voorgeschreven. Ook in de praktijk blijkt dat een overgrote meerderheid van de BIZ-organisaties ervaart dat de ondernemersbelangen voldoende zijn geborgd in de BIZ-regeling. Ook ervaart ruim 90% van de organisaties dat de communicatie met de gemeente als gevolg van de BIZ is verbeterd. 3.3

De totstandkomingsprocedure

Er moet aan een flink aantal wettelijke eisen worden voldaan, voordat een BI-zone tot stand komt en de voorgenomen activiteiten kunnen worden uitgevoerd door een BIZ-organisatie. Daardoor is er een relatief hoge drempel zowel voor initiatief nemende ondernemers als voor gemeenten. Ook uit de enquête blijkt deze drempel. Ongeveer 70% van de respondenten ervaart de tijdsinvestering die nodig is om een BIZ tot stand te brengen onevenredig. Vooral het achterhalen van de eigenaren en het controleren van de WOZ-administratie waarop de BIZ gebaseerd is, kost veel tijd. Daarnaast is het middels persoonlijk contact enthousiasmeren van ondernemers in het gebied voor de voorgenomen activiteiten tijdsintensief. Ook met het overtuigen van mede-ondernemers om hun stem uit te brengen tijdens de draagvlakmeting is veel tijd gemoeid. Uit de enquête blijkt dat ingehuurde externe partijen, straat- en parkmanagers 19

en kwartiermakers veel werk uit handen nemen bij de invoering. Maar ook deze partijen ervaren soms een grote werklast, vooral als zij in hetzelfde jaar voor meerdere BI-zones tegelijk een totstandkomingsprocedure moeten begeleiden. Dit komt met enige regelmaat voor in Amsterdam. In 2022 kende Amsterdam 76 BI-zones. Het succes van de BIZ in deze stad is onder meer te verklaren door de (gesubsidieerde) inzet van straatmanagers en gebiedsbegeleiders13 die de schakel vormen tussen de gemeente en de ondernemers in de BIZ-gebieden. Straat- en gebiedsmanagers hebben vaak meerdere gebieden waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Wanneer de totstandkomingsprocedure voor meerdere gebieden tegelijk plaatsvindt, leidt dit soms tot een piekbelasting bij deze partijen wat mogelijk ten koste gaat van de kwaliteit van de voorbereiding en daardoor mogelijk van het resultaat van de draagvlakmeting.14 Wat betreft de benodigde inspanningen voor het tot stand brengen van een BIZ, ervaart 70% van de respondenten een onbalans ten opzichte van de inspanningen van gemeentezijde. Op dit punt wordt een verschil tussen grotere en kleinere BI-zones geconstateerd. Een aantal BIZorganisaties van kleinere BI-zones geven aan grote moeite te hebben om een BI-zone tot stand te brengen, ondanks de relatief lage tarieven per ondernemer.

Het inhuren van een externe partij gaat ten koste van de beschikbare middelen voor activiteiten en daarmee van het benodigde draagvlak. Daarmee komt veel van het werk neer op de bestuurders van de BIZ-organisatie. Ondanks de breed ervaren onbalans in inspanningen tussen de BIZ-initiatiefnemers en de gemeente, is de overgrote meerderheid van de BIZ-organisaties tevreden over de begeleiding en het faciliteren door de gemeenten bij het tot stand brengen van een BIZ. Vooral het ter beschikking stellen van (gelden voor) ondersteuning door straat- of parkmanagers of kwartiermakers wordt positief gewaardeerd. Wel wordt een aantal aandachtspunten benoemd: - soms is onduidelijk wie binnen de gemeente voor welk onderdeel verantwoordelijk is; - de kwaliteit van de begeleiding door de gemeente is afhankelijk van de motivatie en kwaliteit van de betreffende ambtenaar/ambtenaren; - de begeleiding door de gemeente wordt soms als erg ambtelijk ervaren; - de (terughoudendheid bij) gegevenslevering van belasting- en WOZ-gegevens die nodig zijn om de BIZ voor te bereiden, vormt vaak een vertragende factor. 3.4

De BIZ-activiteiten

Activiteiten versus voorzieningen Zoals hiervoor in onderdeel 1 reeds is beschreven, zijn de activiteiten die met de opbrengst van de BIZ-bijdrage mogen worden bekostigd wettelijk gedefinieerd.15 Het betreft activiteiten die in de openbare ruimte of op het internet kunnen plaatsvinden en die: 13

In verschillende steden worden voor deze personen verschillende benamingen gebruikt. In Amsterdam worden de termen straatmanagers of BIZ-begeleiders genoemd in Rotterdam en Den Haag worden deze personen aangeduid met de term kwartiermaker. 14 Binnen de klankbordgroep heeft gemeente Amsterdam aangegeven te overwegen om de subsidie van straatmanagers te beperken tot een maximaal aantal BI-zones of het aantal uur dat zij maximaal ingezet kunnen worden te beperken (niet meer dan 40 uur per week). Rotterdam kent reeds beperkende maatregelen ten aanzien van het aantal gebieden dat een straatmanager/kwartiermaker maximaal mag bedienen. 15 Art. 1 lid 2 Wet BIZ.

20

“zijn gericht op het bevorderen van de leefbaarheid of de veiligheid in de BIzone of de ruimtelijke kwaliteit of de economische ontwikkeling van de BIzone.” De huidige wettelijke regeling is tot stand gekomen na een experimentenperiode die was gebaseerd op de Experimentenwet BI-zones. Op basis van een evaluatie is gekozen voor het omzetten van de Experimentenwet in de huidige permanente Wet BIZ. Daarbij is de Wet BIZ op een aantal punten versoepeld ten opzichte van de Experimentenwet. De versoepelingen zagen met name op de uitbreiding van de wettelijke omschrijving van de activiteiten die met de BIZ-bijdrage kunnen worden bekostigd. Toegevoegd zijn activiteiten gericht op de economische ontwikkeling van de BI-zone en uitgaven voor gezamenlijke uitingen via internet. Met de BIZ-bijdrage kunnen ‘activiteiten’ worden bekostigd. In de terminologie van de lokale belastingwetgeving wordt onderscheid gemaakt tussen activiteiten enerzijds en voorzieningen anderzijds. Zie daarvoor de wettelijke regeling van de gemeentelijke baatbelasting. Dit is evenals de BIZ-bijdrage een bestemmingsheffing die als bekostigingsinstrument dient voor de bekostiging van (fysieke) voorzieningen.16 De kosten van de aanleg van bijvoorbeeld een parkeergarage kunnen worden omgeslagen over daarbij gebate onroerende zaken.

Gelet op de vaak hoge bedragen, voorziet die wettelijke regeling in de mogelijkheid van het omzetten van de aanslag in maximaal 30 jaarlijkse aanslagen. Gelet op dit wettelijke onderscheid tussen activiteiten en voorzieningen lijkt de wetgever in de Wet BIZ met het begrip ‘activiteiten’ het oog te hebben gehad op jaarlijks terugkomende activiteiten in de openbare ruimte van de BI-zone (en op het internet). Het tot stand brengen van fysieke voorzieningen in de BI-zone wordt niet expliciet uitgesloten, maar gelet op de vaak grote financiële investering, zal dan een vorm van sparen nodig zijn in de BIZ-periode. Het sparen voor grotere uitgaven later in de 5-jaarsperiode van een BIZ is mogelijk. Echter daarbij levert de wettelijke mogelijkheid tot het tussentijds wegstemmen van een BI-zone bij ontevredenheid van tenminste 20% van de bijdrageplichtigen (zogenoemde art. 6-procedure) een risico op.17 De scope van de mogelijk met de BIZ te bekostigen activiteiten wordt eveneens beperkt door de maximering van de termijn van een BI-zone tot maximaal 5 jaar. Het sluiten van meerjarige contracten voor bijvoorbeeld beveiliging of onderhoud, wordt daardoor bemoeilijkt. Overigens worden in de praktijk soms wel fysieke voorzieningen vanuit de BIZ-bijdrage bekostigd. Denk bijvoorbeeld aan de aanschaf van kerstverlichting.

Ook vormt de BIZ-organisatie soms het platform van waaruit een andere organisatie wordt opgezet om fysieke voorzieningen tot stand te brengen. Zo is op het bedrijventerrein Schiebroek een energie coöperatie opgezet voor de aanleg van een zonnepark.18

16

Art. 222 Gemeentewet. Art. 6 Wet BIZ. 18 Zie https://vbs-rotterdam.nl/. 17

21

Afweging of activiteiten onder wettelijke definitie vallen is aan gemeenteraad Uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat de wetgever de beslissing over de vraag of bepaalde activiteiten al dan niet binnen de wettelijke omschrijving vallen en derhalve al dan niet met de BIZ-bijdrage bekostigd kunnen worden, aan de gemeenteraad heeft willen laten. De wetgever:

“Omdat de begrippen een zekere mate van abstractie kennen zal de invulling hiervan bij gelegenheid van de behandeling van de verordening een zorgvuldige afweging vergen door de gemeenteraad. Vanwege de democratische legitimatie is de gemeenteraad ook bij uitstek het forum waarbinnen deze brede algemene afweging kan en moet worden gemaakt. De gemeenteraad heeft daarbij vanwege zijn positie en vanwege de ruimte die de wettelijke begrippen laten een ruime, maar niet onbeperkte vrijheid. Het initiatief van de ondernemers kan niet klakkeloos overgenomen worden omdat de raad dient te waken tegen instelling van een zone die leidt tot willekeurige of onredelijke belastingheffing. De gemeenteraad zal in dat licht elementen als de tariefstelling, de verdeling van de lasten, de wijze waarop de grens van de zone is getrokken en het soort activiteiten zorgvuldig en in het licht van het algemeen belang moeten bezien. Activiteiten die uitsluitend een bepaald individueel belang, of uitsluitend het commerciële belang van bepaalde ondernemers dienen kunnen niet worden aangemerkt als het per definitie bredere publieke belang dat de BIZ-bijdrage beoogt te faciliteren. De heffing en de daarbij horende dwang en betrokkenheid van de gemeente worden gerechtvaardigd doordat het bredere publieke belang er ook bij gebaat is.”19

Onduidelijkheid onder BIZ-organisaties over reikwijdte wettelijke BIZ-activiteiten De enquête geeft geen eenduidig beeld over de tevredenheid van de BIZ-organisaties over de scope van de mogelijk te bekostigen activiteiten met de BIZ-bijdrage. Desgevraagd geeft 57% van de respondenten aan tevreden te zijn over het type activiteiten dat met een BIZ kan worden bekostigd. Wat opvalt, is dat een aantal organisaties niet goed op de hoogte lijkt te zijn van de activiteiten die met de opbrengst van de BIZ-bijdrage kunnen worden bekostigd. Op de vraag welk type activiteiten zij graag toegevoegd zouden zien aan de wettelijke mogelijkheden geeft een aantal organisaties activiteiten aan die nu reeds onder de wettelijke omschrijving vallen. Het gaat dan om activiteiten als communicatie met en informatie voor het winkelend publiek, planten in de BI-zone, bekostiging van de straatmanager en kosten van marketing en gebiedsbranding. Op dit punt kunnen gemeenten wellicht meer aan voorlichting doen. Het publiceren van activiteitenplannen zou in de visie van het ESBL hierbij een positieve rol kunnen spelen en ook

19

MvT, Kamerstukken II 2013/14, 33917, nr. 3, p. 5 en 6.

22

andere BIZ-organisaties kunnen inspireren. Vooral rond actuele thema’s als energietransitie en circulariteit is bekendheid met goede voorbeelden gewenst. Bekostiging van activiteiten gericht op verduurzaming van de BI-zone Een thema dat nu niet expliciet in de wettelijke omschrijving is opgenomen maar dat wel vaker wordt genoemd zijn activiteiten en voorzieningen gericht op verduurzaming. Met name investeringen gericht op energiebesparing, opwekking van duurzame energie en klimaatadaptatie worden genoemd. Uit gesprekken met de klankbordgroep blijkt dat ook bij gemeenten een behoefte bestaat aan mogelijkheden om in het gesprek met initiatiefnemers van een BIZ over de wenselijke ontwikkelingen in de BI-zone bepaalde activiteiten die bijdragen aan ook de duurzaamheidsdoelstellingen van de gemeente toe te voegen aan BIZ-activiteitenplannen. Het is echter de vraag of het noodzakelijk is de wettelijke omschrijving van de BIZ-activiteiten hiervoor aan te passen. Een aantal gemeenten uit de klankbordgroep geeft aan dat activiteiten gericht op duurzaamheid nu ook al worden toegestaan omdat zij zouden bijdragen aan de ‘leefbaarheid’ van de BI-zone.

Zo is bijvoorbeeld met behulp van de BIZ-bijdrage in de BIZ The Olympic (Amsterdam) een grondstoffenhub opgezet waar met elektrische wagens dagelijks afval en grondstoffen worden ingezameld en waarbij wordt gestreefd het restafval terug te brengen naar 10%.20 Aangezien verduurzaming een nogal breed begrip is, lijkt het ESBL toevoeging van dit begrip aan de wettelijke omschrijving niet zinvol. Het voegt niet meer aan duidelijkheid toe dan het huidige begrip ‘leefbaarheid’. Wel dient te worden opgemerkt dat investeringen in verduurzaming mogelijk een groter uitstralingsbereik hebben dan de BI-zone zelf en daarmee soms alsnog buiten de met de BIZ-bijdrage toegestane te bekostigen activiteiten kunnen vallen. In de visie van het ESBL vormen andere wettelijke vereisten zoals de maximale termijn van een BI-zone en de mogelijkheid van tussentijdse draagvlakmeting een grotere belemmering voor bekostiging van duurzaamheidsinvesteringen. Vergoeding van BIZ-bestuur In onderdeel 3.2 is als kwetsbaarheid door BIZ-organisaties benoemd de tijdsinvestering van de bestuursleden, die de BIZ-werkzaamheden doorgaans verrichten naast hun onderneming. Gevraagd naar wenselijke uitbreiding van de omschrijving van de activiteiten, wordt op deze plek door een aantal respondenten de wens uitgesproken de mogelijkheid te hebben van een financiële vergoeding voor bestuursleden van BIZ-organisaties.

Volgens het ESBL kan worden beargumenteerd dat dit reeds op basis van de huidige wettelijke regeling mogelijk is. In de wetsgeschiedenis worden als voorbeelden van activiteiten genoemd die de economische ontwikkeling van de BI-zone bevorderen:

“Bij economische ontwikkeling gaat het om het versterken van de economische kracht van een gebied, door het versterken van het ondernemerschap in de zone. Dit kan bijvoorbeeld door het versterken van het

20

https://www.nieuwamsterdamsklimaat.nl/initiatieven/oscar-circulair-vermindert-bedrijfsafval-rondom-olympisch-stadion.

23

zelforganiserend vermogen, bepaalde vormen van gebiedspromotie, of de inzet van een park- of winkelstraatmanager.”21

Beargumenteerd zou kunnen worden dat een financiële vergoeding voor het BIZ-bestuur bijdraagt aan het versterken van het zelforganiserend vermogen, maar ook dat dit vergelijkbaar is met uitgaven voor de inzet van een park- of winkelstraatmanager zeker wanneer een BIZorganisatie dezelfde werkzaamheden uitvoert als een park- of winkelstraatmanager. Explicitering in de wettelijke regeling zelf zou wellicht in de praktijk levende onzekerheid op dit punt kunnen wegnemen. Een vergoeding voor BIZ-bestuursleden zou in de visie van het ESBL kunnen bijdragen aan de continuïteit van een BIZ en de professionalisering van het BIZ-bestuur ten goede kunnen komen. Wel moet voorkomen worden dat een financiële vergoeding het belangrijkste motief wordt om een bestuursfunctie op zich te nemen. Aansluiting bij de door de belastingdienst vastgestelde maximale vrijwilligersvergoeding zou in dat verband wellicht aan te bevelen zijn.22 Bovendien geldt dat dergelijke uitgaven onder bijdrageplichtigen op weerstand kan stuiten wat wellicht ten koste kan gaan van het draagvlak voor instelling of voortzetting van de BI-zone. Dit geldt vermoedelijk vooral voor kleinere BI-zones of BI-zones met relatief lage vaste tarieven. Het ESBL wijst er in dit verband op dat er ook alternatieve manieren zijn om BIZ-besturen te ondersteunen, zonder over te gaan tot financiële vergoeding van bestuursleden.

Zo kan bijvoorbeeld een derde partij worden ingeschakeld om de besturen administratief te ondersteunen. Eventueel kan een gemeente kleinere BI-zones hiervoor vergoeden door de uit te keren BIZ-subsidie met een bepaald bedrag te verhogen. Ook andere vormen van aanvullende ondersteuning zijn echter mogelijk. Daarbij kan gedacht worden aan BIZ-cursussen en de organisatie van sessies waarin ervaren BIZ-besturen kennis en ervaring overdragen aan nieuw startende BI-zones. ➢ Zie over de met de BIZ-bijdrage te bekostigen activiteiten ook hierna onderdeel 4.2. 3.5

De draagvlakeisen

Het draagvlak voor instelling van een BI-zone staat centraal in de BIZ-regeling. De draagvlakeisen zijn relatief hoog. Toch ervaart bijna 60% van de respondenten van de enquête de draagvlakeisen als ‘precies goed’. Bijna 40% ervaart de eisen als ‘te streng’. ➢ Zie over mogelijke aanpassingen van de draagvlakeisen ook hierna onderdeel 4.3.

21

MvT, Kamerstukken II 2013/2014, 33 917, nr. 3, p. 5. In 2023 is deze vergoeding maximaal € 5,- per uur, tot een maximum van € 190 per maand en tot een maximum van € 1.900 per jaar voor personen van 21 jaar of ouder. Ook kan zonder uurtarief de maximale maand en jaarvergoedingen worden afgesproken voor de inzet van de bestuursleden. 22

24

3.6

De mogelijkheid van de tussentijdse draagvlakmeting

Bijna 70% (68%) van de respondenten van de enquête wil de mogelijkheid van het tussentijds aanvragen van een draagvlakmeting tot intrekking van de BIZ-verordening behouden. Het geeft bijdrageplichtigen een instrument in handen om bij ontevredenheid gedurende de BIZperiode de BIZ-verordening te laten intrekken. Zoals hiervoor beschreven in onderdeel 3.4 vormt deze wettelijke mogelijkheid in de visie van het ESBL wel een beperking ten aanzien van het sparen voor uitgaven aan het einde van de BIZ-periode en daarmee voor uitgaven aan activiteiten van een zekere financiële omvang zoals fysieke voorzieningen in de BI-zone. De gemeenten in de klankbordgroep bij dit onderzoek hebben aangegeven dat de mogelijkheid van een tussentijdse draagvlakmeting slechts enkele keren wordt ingeroepen. In Amsterdam (76 lopende BI-zones in 2022) is dat bijvoorbeeld de afgelopen jaren slechts 3 keer voorgekomen. ➢ Zie over mogelijke aanpassingen van deze artikel 6-procedure (tussentijdse draagvlakmeting) ook hierna onderdeel 4.4. 3.7