02 Bestuurlijk rapport Toegankelijkheid van stemlokalen

Bestuurlijk rapport

Toegankelijkheid van stemlokalen Rekenkamer Amsterdam 10 oktober 2024

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Bestuurlijk rapport

Toegankelijkheid van stemlokalen Rekenkamer Amsterdam 10 oktober 2024

DEFINITIEF Dit Bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen van het onderzoek Toegankelijkheid van stemlokalen. U kunt het digitale document raadplegen op de projectpagina.

2

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Inhoudsopgave Begrippenlijst ______________________________ 6 Hoofdconclusie _____________________________ 8 Conclusies ________________________________ 10 1

Toegankelijkheid stemlocaties valt tegen, ondanks aandacht van de gemeente en van stembureauleden _______________________ 10 1.1

Gemeente heeft aandacht voor toegankelijkheid en is kostenbewust __ 10

1.3

Toegankelijkheid over de tijd verslechterd ___________________ 11

1.2 1.4 1.5

2

3

Bijna 1 op de 7 stemgerechtigden woont meer dan 500 meter van een

stemlocatie _______________________________________ 11 Stembureauleden en voorzitters dragen bij aan toegankelijkheid ____ 12

Werkwijze gemeente geeft onvoldoende inzicht in toegankelijkheid _ 12 2.1

Classificatie stemlokalen onduidelijk _______________________ 12

2.2

Toegankelijkheid op verkiezingsdag zelf lijkt buiten beeld _________ 13

Informatievoorziening over toegankelijkheid niet volledig en juist ___ 13 3.1 3.2

4

4 op de 5 'toegankelijke' stemlocaties in de praktijk niet-toegankelijk _ 10

Informatievoorziening aan de kiezer niet altijd consistent, volledig en juist ____________________________________ 14 Informatievoorziening aan de raad tijdig, maar schiet ook tekort _____ 14

De toegankelijkheid van stemlocaties beïnvloedt kansenongelijkheid 15

Aanbevelingen _____________________________ 16 5

Zorg voor een realistischer beeld, meer houvast en grotere zorgvuldigheid ______________________________________ 16 5.1

Aanbeveling 1: creëer een realistischer beeld van toegankelijkheid ___ 16

5.2

Aanbeveling 2: verbeter de toegankelijkheid van stemlocaties ______ 17

5.3

Aanbeveling 3: geef betere informatie over toegankelijkheid _______ 19

3

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Reactie college en nawoord rekenkamer ___________ 21 6

Bestuurlijke reactie __________________________________ 21

7

Nawoord rekenkamer _________________________________ 23

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen ____________ 24 8

Inleiding __________________________________________ 24 8.1

9

8.2

Toelichting data en methoden ________________________________ 24

Keuze voor en afstand tot stemlocaties _____________________ 27 9.1

Werkwijze gemeente rondom keuze voor en inrichting van stemlocaties 27

9.3

Deelconclusie keuze voor en afstand tot stemlocaties ___________ 34

9.2

10

Leeswijzer ____________________________________________ 24

Kan de kiezer op maximaal vijfhonderd meter een stemlocatie vinden? 30

Bereikbaarheid _____________________________________ 35 10.1 Hoe is het gesteld met de route naar de buitendeur? ____________ 36 10.2 Hoe duidelijk is het stembureau aangegeven? _________________ 37 10.3 Hoe is het gesteld met de parkeergelegenheid?________________ 38 10.4 Ervaringen van stembureauvoorzitters _____________________ 39 10.5 Deelconclusie bereikbaarheid ___________________________ 40

11

Betreedbaarheid ____________________________________ 40 11.1 Kan de kiezer in het stemgebouw komen? ___________________ 42 11.2 Hoe is het gesteld met de route in de stemlocatie? _____________ 44 11.3 Ervaringen van stembureauvoorzitters _____________________ 45 11.4 Deelconclusie betreedbaarheid __________________________ 46

12

Bruikbaarheid ______________________________________ 46 12.1 Kan de kiezer in de stemruimte komen?_____________________ 48 12.2 Is de verkeersruimte in de stemruimte voldoende? _____________ 48 12.3 Hoe is het gesteld met de overige elementen in de stemruimte? _____ 49 12.4 Ervaringen van stembureauvoorzitters _____________________ 50 12.5 Deelconclusie bruikbaarheid ____________________________ 51

4

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

13

Hulp en aanpassingen door stembureauleden op verkiezingsdag 51 13.1 Hulp aan kiezers met een beperking _______________________ 52 13.2 Aanpassingen door stembureauleden ______________________ 53

14

13.3 Deelconclusie aanpassingen en hulp door stembureauleden _______ 53

Overkoepelend beeld van toegankelijkheid _______________ 53 14.1 Toegankelijkheid volgens twee metingen ____________________ 54 14.2 Verschillen tussen stadsdelen(-gebied) _____________________ 55

15

14.3 Conclusie toegankelijkheid van stemlocaties__________________ 57

Verschillen over de tijd: vergelijking toegankelijkheid 2019-2024 58 15.1 Toegankelijkheid door de tijd heen iets verslechterd _____________ 58 15.2 Specifieke indicatoren ________________________________ 59

16

15.3 Conclusie toegankelijkheid over de tijd _____________________ 60

Informatievoorziening aan kiezers _____________________ 60 16.1 De website en de verkiezingskrant ________________________ 61 16.2 Verschillen tussen website en verkiezingskrant ________________ 62 16.3 Verschillen tussen classificatie en praktijk ___________________ 64

17

16.4 Conclusie informatievoorziening aan kiezers __________________ 64

Informatievoorziening aan de raad _____________________ 64 17.1 Raadsinformatiebrieven _______________________________ 65 17.2 Conclusie informatievoorziening aan de gemeenteraad ___________ 66

Onderzoeksverantwoording____________________ 67 Bijlagen _________________________________ 68

Bijlage 1 - Observaties van stembureaus_________________ 68 Bijlage 2 - Uitkomsten van de enquête onder voorzitters ______ 78 Bijlage 3 - Uitkomsten van de vergelijking 2019-2024 ________ 84

Eindnoten ________________________________ 86

5

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Begrippenlijst Begrip

Omschrijving

Toegankelijkheid

Toegankelijkheid is de eigenschap van de gemaakte omgeving (buitenruimten, producten, gebouwen en woningen), die maakt dat mensen – divers als ze zijn – er kunnen doen wat ze er volgens de bestemming moeten kunnen doen. (Bron: PBTconsult, september 2020)

Bereikbaarheid

Stemgerechtigden (met een lichamelijke beperking) kunnen zelfstandig en gelijkwaardig vanaf de openbare weg tot bij de buitendeur van de stemlocatie komen.

Betreedbaarheid

Stemgerechtigden (met een lichamelijke beperking) kunnen zelfstandig en gelijkwaardig vanaf de buitendeur tot bij de (deur van de) stemruimte komen.

Bruikbaarheid

Stemgerechtigden (met een lichamelijke beperking) kunnen in de stemruimte zelfstandig en gelijkwaardig hun stem uitbrengen.

Gelijkwaardig

Een ieder kan via dezelfde route en op dezelfde wijze de stemruimte bereiken en diens stem uitbrengen.

Zelfstandig

Een ieder kan zonder hulp de stemruimte bereiken en diens stem uitbrengen.

Stemlocatie

Het gebouw waar stemgerechtigden hun stem kunnen uitbrengen.

Stemlokaal

In de Kieswet gehanteerde term. De fysieke ruimte die namens burgemeester en wethouders is aangewezen om op verkiezingsdag een stembureau te vestigen.

Stembureau/

De fysieke ruimte binnen de stemlocatie waar de stemtafel en het

stemruimte

stemhokje staan en stemgerechtigden hun stem kunnen uitbrengen. In de gemeente Amsterdam kunnen in één stemlocatie meerdere stembureaus/ruimtes gevestigd zijn.

A-locatie

Door de gemeente Amsterdam gehanteerde classificatie voor stemlocaties die zijn aangemerkt als “voor een ieder toegankelijk”. Binnen de scope van dit onderzoek passen we deze omschrijving als volgt toe: toegankelijk voor mensen met een lichamelijke beperking.

B-locatie

Door de gemeente Amsterdam gehanteerde classificatie voor stemlocaties die zijn aangemerkt als “voor een ieder toegankelijk; wellicht met enige hulp”. Binnen de scope van dit onderzoek passen we deze omschrijving als volgt toe: toegankelijk voor mensen met een lichamelijke beperking, (wellicht) met enige hulp.

C-locatie

Door de gemeente Amsterdam gehanteerde classificatie voor stemlocaties die zijn aangemerkt als “niet voor een ieder toegankelijk”. Binnen de scope van dit onderzoek passen we deze omschrijving als volgt toe: niet toegankelijk voor mensen met een lichamelijke beperking.

GPA

Gehandicapten Parkeerplaats Algemeen.

6

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Begrip

Omschrijving

‘+ P’

Door de gemeente Amsterdam gehanteerde classificatie voor stemlocaties waar een GPA (Gehandicapten Parkeerplaats Algemeen) beschikbaar is.

7

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Samenvatting We onderzochten de toegankelijkheid van de Amsterdamse stemlocaties voor mensen met een lichamelijke beperking. Dat deden we tijdens de verkiezingen voor het Europees Parlement op 6 juni 2024. Ons onderzoek is af en staat vanaf vandaag online. Onze conclusie? De toegankelijkheid van stemlocaties valt in de praktijk tegen. De gemeente Amsterdam besteedt aandacht aan toegankelijkheid wanneer ze stemlocaties kiest en inricht. Volgens de gemeente is vier op de vijf stemlocaties toegankelijk voor kiezers met een lichamelijke beperking. Op verkiezingsdag bezochten we een groot aantal stemlocaties om na te gaan of deze ook echt toegankelijk zijn. Dat deden we door te kijken of de stemlocaties voldeden aan landelijk geldende criteria voor toegankelijkheid. Een op de vijf stemlocaties toegankelijk Van de locaties die volgens de gemeente toegankelijk zijn, is ongeveer een op de vijf echt toegankelijk. We hebben locaties als toegankelijk beoordeeld wanneer ze voldoen aan de cruciale criteria die gelden voor toegankelijkheid. Stemlocaties voldoen gemiddeld aan veel cruciale en wenselijke criteria. Maar slechts een vijfde voldoet aan alle cruciale criteria. Dat betekent dat mensen met een lichamelijke beperking veel stemlocaties niet zelfstandig en gelijkwaardig kunnen gebruiken.

Een op de zeven kiezers moet ver reizen Ook onderzochten we hoe ver kiezers moeten reizen naar een stemlocatie. De gemeente wil voor alle stemgerechtigden binnen vijfhonderd meter een stemlocatie hebben. Wij concluderen dat 13% van de stemgerechtigden meer dan vijfhonderd meter moet reizen tot de dichtstbijzijnde stemlocatie. Er zijn grote verschillen binnen de gemeente in deze afstanden. Kiezers moeten vooral ver reizen in de stadsdelen waar de opkomst vrij laag is en waar vrij veel mensen met een fysieke beperking wonen. Die stadsdelen zijn Nieuw-West en Zuidoost. Informatievoorziening kan beter Tot slot keken we naar de informatie die de gemeente gaf over de toegankelijkheid van stemlocaties. We zagen dat informatie in de verkiezingskrant en op de gemeentelijke website niet altijd hetzelfde was. Soms miste er informatie. Het college heeft de gemeenteraad wel op tijd informatie gegeven over de toegankelijkheid van stemlocaties. Maar de informatie over de afstanden tot stemlocaties was niet compleet. Tot slot heeft het college de kiezers en de raad geen goede informatie gegeven over het percentage van toegankelijke stemlocaties. Dat blijkt uit het verschil tussen de officiële cijfers en wat wij hebben gezien tijdens verkiezingsdag. Ons advies aan het college We raden het college allereerst aan om realistischer te zijn over wat toegankelijke stemlocaties zijn.

Daarvoor moet het college duidelijk maken aan welke voorwaarden toegankelijke stemlocaties moeten voldoen en elke stemlocatie op dezelfde manier controleren. Ook adviseren we om de toegankelijkheid van stemlocaties te verbeteren. Daarvoor is het goed om te starten bij verbeteringen van de cruciale onderdelen van toegankelijkheid. En bij verbeteringen die vrij weinig tijd en geld kosten en/of verbeteringen die kansengelijkheid vergroten. Ons laatste advies is om betere informatie te geven aan kiezers en raad. Informatie die klopt en die volledig en overal hetzelfde is. De burgemeester en wethouders nemen onze aanbevelingen over. Zij geven ook aan hoe ze ons advies willen uitvoeren. In ons nawoord delen we twee punten om op te letten bij het uitvoeren van de eerste aanbeveling.

8

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Hoofdconclusie De centrale onderzoeksvraag luidt:

Zorgt de gemeente Amsterdam ervoor dat alle burgers met een lichamelijke beperking die mogen stemmen, ook kunnen stemmen? Hoofdconclusie De gemeente Amsterdam heeft aandacht voor toegankelijkheid in haar keuze voor en de inrichting van stemlocaties, de training van stembureauleden en de informatievoorziening rondom de verkiezingen. Volgens de gemeente is vier op de vijf stemlocaties toegankelijk voor kiezers met een lichamelijke beperking. Bij de Europese verkiezingen van 6 juni 2024 hebben we een groot aantal stemlocaties bezocht om te toetsen in hoeverre deze ook echt toegankelijk zijn. Hierbij letten we op de bereikbaarheid van de locatie vanaf de openbare weg, de betreedbaarheid van de locatie en de bruikbaarheid van de stemruimte. Op basis van deze observaties concluderen we dat de toegankelijkheid van stemlocaties in de praktijk tegenvalt. Van de locaties die door de gemeente zijn aangemerkt als toegankelijk, is ongeveer een op de vijf daadwerkelijk toegankelijk. Stemlocaties voldoen gemiddeld aan veel van de criteria die gelden voor toegankelijkheid, maar slechts een vijfde voldoet aan alle cruciale criteria. Ten opzichte van ons vorige onderzoek in 2019 is de fysieke toegankelijkheid van stemlocaties iets verslechterd. Voor mensen met een lichamelijke beperking zijn veel stemlocaties dus niet zelfstandig en gelijkwaardig toegankelijk.

Als aanvullende vorm van toegankelijkheid hebben we ook onderzocht hoe ver kiezers moeten reizen naar een stemlocatie. De gemeente streeft ernaar om voor alle stemgerechtigden binnen vijfhonderd meter een stemlocatie te hebben. Wij concluderen dat 13% van de stemgerechtigden meer dan vijfhonderd meter moet reizen tot diens dichtstbijzijnde stemlocatie. Er zijn verder grote verschillen binnen de gemeente in deze afstanden. Juist waar de opkomst relatief laag is en waar relatief veel mensen met een fysieke beperking wonen – in Nieuw-West en Zuidoost – zijn de afstanden het grootst. Ten slotte hebben we de informatievoorziening over de toegankelijkheid van stemlocaties geanalyseerd, zowel richting kiezers als richting de gemeenteraad. Voorafgaand aan de verkiezingen kunnen kiezers informatie vinden over de toegankelijkheid van stemlocaties, onder andere in de speciale verkiezingskrant en via de gemeentelijke website. De informatievoorziening aan de kiezer was niet altijd consistent of volledig. De gemeenteraad is tijdig geïnformeerd over de toegankelijkheid van stemlocaties, maar de informatie was niet volledig waar het gaat over de afstanden tot stemlocaties. Zowel kiezers als de raad zijn ten slotte niet juist geïnformeerd over het percentage toegankelijke stemlocaties, gezien het verschil tussen de officiële cijfers en onze observaties op verkiezingsdag.

9

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Conclusies 1

Toegankelijkheid stemlocaties valt tegen, ondanks aandacht van de gemeente en van stembureauleden De gemeente Amsterdam heeft aandacht voor toegankelijkheid in onder meer haar keuze voor en de inrichting van stemlocaties. In de praktijk valt de toegankelijkheid van stemlocaties tegen. Van de locaties die door de gemeente zijn aangemerkt als toegankelijk, voldoet ongeveer een op de vijf aan de cruciale criteria voor toegankelijkheid. Ten opzichte van ons vorige onderzoek in 2019 is de fysieke toegankelijkheid van stemlocaties iets verslechterd. Daarnaast woont ongeveer een op de zeven kiezers meer dan vijfhonderd meter van een stemlocatie.

1.1

Gemeente heeft aandacht voor toegankelijkheid en is kostenbewust

Het doel van de gemeente is om ervoor te zorgen dat alle mensen die willen stemmen, ook in hun buurt (binnen vijfhonderd meter) kunnen stemmen. De gemeente acht het niet mogelijk om strikt aan de Kieswet te voldoen door 100% van de stembureaus toegankelijk te laten zijn of te maken, en is daar ook transparant over. Wel heeft de gemeente er aandacht voor om in de buurt een toegankelijke stemlocatie te realiseren. Dat doet ze enerzijds door toegankelijke stemlocaties te selecteren en anderzijds door te zorgen voor (tijdelijke) voorzieningen die stemlocaties toegankelijk(er) maken. De gemeente ervaart het vinden van voldoende en toegankelijke locaties als lastig, onder meer door gebrek aan geschikte en beschikbare locaties. Ook doen zich dilemma's voor in de selectie van locaties en bij de vraag of een locatie al dan niet toegankelijk gemaakt zal worden. Als de kosten voor dat laatste hoog zijn, weegt de gemeente mee of er al een andere toegankelijke stemlocatie in de buurt is. Bij de verkiezingen van 2024 gaf de gemeente circa € 19.000 uit voor het toegankelijk maken van stemlocaties.

Naast aandacht voor toegankelijkheid in de selectie en inrichting van stemlocaties, zien we aandacht in onder meer de informatievoorziening aan de gemeenteraad en kiezers, trainingen voor stembureauleden en specifieke initiatieven zoals het kunnen stemmen met een stemmal en audio-ondersteuning voor blinden en slechtzienden en het dovenstembureau. De inspanningen van de gemeente resulteerden voor de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2024 in 350 stemlocaties,i waarvan – volgens de eigen classificatie van de gemeente – zo'n 80% toegankelijk is voor een ieder, dus ook voor mensen met een lichamelijke beperking.

1.2

4 op de 5 'toegankelijke' stemlocaties in de praktijk niet-toegankelijk Sinds het verschijnen van ons vorige onderzoek naar de toegankelijkheid van stemlokalen, in 2019, heeft de gemeente onder meer twee coronaproof verkiezingen en een onverwachts ingelaste verkiezing georganiseerd. De primaire focus lag toen op het (veilig) doorgang laten vinden van de verkiezingen. Op 6 juni 2024 vonden geplande verkiezingen plaats. Onze conclusie tijdens deze verkiezingen is, net als in 2019, dat de toegankelijkheid van stemlocaties tegenvalt.

i

Binnen deze 350 locaties heeft de gemeente 419 stembureaus gerealiseerd.

10

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Van de stemlocaties die de gemeente bestempelt als toegankelijk, zijn er ongeveer vier op de vijf niet-toegankelijk voor mensen met een fysieke beperking. Deze conclusie is gebaseerd op de cruciale voorwaarden voor toegankelijkheid waaraan een stemlocatie moet voldoen. Als we alle voorwaarden meenemen die in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn opgesteld1, ongeacht of die cruciaal zijn of wenselijk, dan voldoet de gemiddelde locatie aan ongeveer twee derde van die voorwaarden. Kortom, stemlocaties voldoen gemiddeld aan veel van de voorwaarden voor toegankelijkheid, maar slechts een kleine minderheid van de locaties – namelijk een op de vijf – voldoet aan alle cruciale voorwaarden. De toegankelijkheid van stemlocaties valt uiteen in bereikbaarheid, betreedbaarheid en bruikbaarheid. Er zijn verschillen tussen deze dimensies. Zo voldoen stemlocaties gemiddeld aan meer voorwaarden rondom betreedbaarheid dan rondom de bereikbaarheid en bruikbaarheid. Tegelijkertijd zijn we op al deze dimensies obstakels tegengekomen (zie voorbeelden in paragraaf 2.2). Dat betekent dat tekortkomingen in toegankelijkheid niet toe te schrijven zijn aan één of enkele gebreken.

1.3

Toegankelijkheid over de tijd verslechterd

Ten opzichte van 2019 is er een verslechtering geweest in toegankelijkheid (bereikbaarheid, betreedbaarheid en bruikbaarheid). Deze verslechtering zien we terug in meerdere metingen en met meerdere methoden, en meestal is deze statistisch significant. Dit maakt het waarschijnlijk dat we deze daling kunnen generaliseren naar alle stemlocaties in de gemeente. Het zijn specifiek de cruciale voorwaarden van toegankelijkheid die veelal achteruit zijn gegaan. Bij de wenselijke voorwaarden is gemiddeld gezien geen verandering tussen 2019 en 2024. Wat betreft de cruciale voorwaarden zijn het vooral de deuren – de buitendeur, eventuele tussendeuren en eventuele deuren van de stemruimte – waar vaker sprake is van beperkte toegankelijkheid.

1.4

Bijna 1 op de 7 stemgerechtigden woont meer dan 500 meter van een stemlocatie

Stemlocaties zijn niet evenredig verdeeld over de stad; in Nieuw-West en Zuidoost zijn relatief de minste locaties beschikbaar. De gemeente streeft ernaar om voor alle stemgerechtigden binnen vijfhonderd meter een stemlocatie te hebben. Uit onze analyse blijkt dat 13% van de stemgerechtigden meer dan vijfhonderd meter moet reizen tot diens dichtstbijzijnde stemlocatie. 21% moet meer dan vijfhonderd meter reizen tot de dichtstbijzijnde stemlocatie die door de gemeente als toegankelijk is aangemerkt.ii In elk stadsdeel(/-gebied) komen afstanden van meer dan vijfhonderd meter voor, maar er zijn grote verschillen binnen de gemeente. Het percentage bewoners dat meer dan vijfhonderd meter moet afleggen ligt het laagst in Centrum (1%) en West (4%) en het hoogst in Nieuw-West (18%), Weesp (29%) en Zuidoost (30%). Ten slotte zien we een negatief verband tussen de toegankelijkheid van de stemlocatie zelf, en de afstand die kiezers daarnaartoe moeten afleggen. In sommige stadsdelen is de stemlocatie

Uitgaande van onze conclusies over de toegankelijkheid van stemlocaties (zie paragraaf 1.2) zal het werkelijke percentage stemgerechtigden dat meer dan vijfhonderd meter moet reizen hoger liggen. ii

11

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

relatief goed toegankelijk maar relatief ver weg (onder andere in Zuidoost en Nieuw-West), terwijl in andere stadsdelen het tegenovergestelde geldt (onder andere in Centrum en West).

1.5

Stembureauleden en voorzitters dragen bij aan toegankelijkheid

Tijdens onze observaties in juni 2024 troffen we veel betrokken voorzitters en stembureauleden. Zij zijn er primair om het stemproces te begeleiden. Tegelijkertijd bieden stembureauleden vaak hulp. Ze doen dat aan kiezers met verschillende typen beperkingen en ze bieden hulp op verschillende gebieden. Zo dragen ze bij aan de toegankelijkheid van stemlocaties, ondanks dat dit niet primair hun taak is. Waar uit onze observaties veel vormen van ontoegankelijkheid naar voren kwamen, waren de voorzitters van stembureaus juist positief over de toegankelijkheid. Zo was 91% van de voorzitters tevreden met de toegankelijkheid van hun stemlocatie. We hebben geen definitieve verklaring voor dit contrast, maar we noemen hier twee mogelijkheden. De optimistische verklaring is dat de praktische gevolgen van ontoegankelijkheid mogelijk beperkt bleven op verkiezingsdag, omdat er niet veel mensen daadwerkelijk gehinderd werden door de obstakels die wij constateerden. Wellicht droeg hulp van anderen, inclusief voorzitters en stembureauleden, hieraan bij. De pessimistische verklaring is dat beperkte toegankelijkheid makkelijk verborgen kan blijven. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer mensen met een fysieke beperking hebben geleerd hoe zij zich moeten behelpen of wanneer zij – in het uiterste geval – ervoor kiezen om helemaal niet te gaan stemmen.

iii In het verlengde hiervan is het makkelijk om te onderschatten hoe hinderend een ontoegankelijke locatie kan zijn. Ondanks hun tevredenheid signaleerden voorzitters wel obstakels (zie paragraaf 2.2). Ook hebben ze suggesties voor volgende verkiezingen, zoals betere bewegwijzering buiten en binnen, bredere deuren, betere drempeloverbruggingen en grotere stemhokjes waar ook rolstoelen anders dan handbediende rolstoelen in passen.

2

Werkwijze gemeente geeft onvoldoende inzicht in toegankelijkheid Het is onduidelijk hoe en waarmee de gemeente voorafgaand aan de verkiezingen de classificatie van toegankelijkheid van stemlocaties bepaalt. Daarnaast wordt de toegankelijkheid van locaties beïnvloed door activiteiten die – logischerwijs – nog kort voor of op verkiezingsdag zelf plaatsvinden. De invloed van deze activiteiten op de toegankelijkheid van stemlocaties blijft buiten beeld.

2.1

Classificatie stemlokalen onduidelijk

De gemeente hanteert een eigen classificatie om de toegankelijkheid van stemlocaties aan te duiden. Volgens die classificatie is een groot deel van de 350 stemlocaties in 2024 voor een ieder toegankelijk (A-locaties), een deel is toegankelijk, eventueel met hulp (B-locaties) en een klein deel is niet voor een ieder toegankelijk (C-locaties).

Dit laatste - het effect van fysieke toegankelijkheid op de opkomst - hebben we niet onderzocht. Er zijn echter wel andere studies die aanwijzingen vinden voor dit effect. Zie bijvoorbeeld Schur, L., Ameri, M. en Adya, M. (2017), Disability, Voter Turnout, and Polling Place Accessibility. Social Science Quarterly, 98(5): 13741390. iii

12

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Het is niet duidelijk hoe de gemeente precies komt tot de eigen classificatie in A-, B- en C-locaties en welke criteria ze daarvoor hanteert. Dit maakt op voorhand lastig toetsbaar of toegankelijke locaties wel echt toegankelijk zijn en of de mate van toegankelijkheid voor elke locatie op dezelfde manier wordt bepaald. Mogelijke gevolgen van deze onduidelijkheid zagen we terug bij de A-locaties, waar we obstakels observeerden die niet passen bij de geldende voorwaarden voor toegankelijke locaties. Deze obstakels zijn namelijk permanent in en om de locatie aanwezig en niet zonder meer op te lossen door een tijdelijke voorziening. Voorbeelden hiervan zijn te smalle buiten- en tussendeuren, te smalle doorgangen op de route buiten en binnen, en te lange of onjuist aangelegde vaste hoogteoverbruggingen.

2.2

Toegankelijkheid op verkiezingsdag zelf lijkt buiten beeld

In de classificatie en daarop gebaseerde informatievoorziening aan raad en kiezers gaat de gemeente uit van de situatie voorafgaand aan verkiezingsdag. Dat is logisch: er is immers nog geen verkiezingsdag geweest. Tegelijkertijd is de toegankelijkheid erg afhankelijk van activiteiten die de gemeente inzet of laat inzetten rondom verkiezingsdag zelf. Activiteiten die de mate van toegankelijkheid op verkiezingsdag positief of negatief kunnen beïnvloeden, zijn onder meer:

▪

Het aanbrengen van tijdelijke voorzieningen op de dag voor de verkiezingen. We zagen onder meer hoogteverschillen en deurdrempels die niet (correct) waren overbrugd en roosters die niet (goed) waren afgedekt. Ook voorzitters rapporteerden hierover.

▪

Het inrichten van de locatie en stemruimte op verkiezingsdag. Zo troffen we niet goed leesbare bewegwijzering, vloerbescherming die niet goed was neergelegd en te hoog opgehangen kandidatenlijsten aan. Voorzitters rapporteerden over onduidelijke bewegwijzering en te krap ingerichte stemruimtes.

▪

Aanpassingen door stembureauleden gedurende verkiezingsdag. Om toegankelijkheid te bevorderen zetten zij deuren permanent open en haalden ze obstakels weg. Maar aan de andere kant maakte men soms de leesloep niet gebruiksklaar en koos men ervoor om de schrijfplanken in de stemhokjes in de hoge stand te zetten.iv

De mogelijke invloed van deze activiteiten op de toegankelijkheid van stemlocaties op verkiezingsdag zelf, lijkt buiten beeld. Stemlocaties worden door de gemeente op verkiezingsdag niet nagelopen aan de hand van de landelijke checklist.v Of en hoe stemlocaties op verkiezingsdag door de gemeente op een andere manier worden nagekeken op toegankelijkheid, is ons niet bekend.

3

Informatievoorziening over toegankelijkheid niet volledig en juist De informatievoorziening aan de kiezer over de toegankelijkheid van stemlocaties is niet altijd consistent, volledig of juist. De gemeenteraad is tijdig geïnformeerd over de toegankelijkheid van stemlocaties, maar niet volledig waar het gaat over de afstanden tot

Het criterium is dat ten minste één stemhokje moet zijn uitgevoerd met een verlaagde schrijfplank, zodat mensen in een rolstoel hier zelfstandig en gelijkwaardig kunnen stemmen. v Hiermee bedoelen we de checklist die is opgesteld in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zie: PBTconsult, Criteria Integrale Toegankelijkheid Stembureaus, september 2020. iv

13

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

stemlocaties. De informatie over het aandeel toegankelijke stemlocaties klopt niet wanneer we uitgaan van de realiteit op verkiezingsdag.

3.1

Informatievoorziening aan de kiezer niet altijd consistent, volledig en juist

Kiezers kunnen in verschillende bronnen en op verschillende manieren informatie vinden over toegankelijkheid van stemlocaties. Wij keken naar de informatie hierover in de verkiezingskrant en op de website (https://stembureaus.amsterdam.nl/map). In deze bronnen is de informatievoorziening aan de kiezer over de toegankelijkheid van stemlocaties niet altijd consistent, volledig of juist. De informatie is niet consistent, omdat we verschillen zien tussen de informatie die beschikbaar is in de verkiezingskrant en op de website. Zo is er bij ongeveer een op de acht stemlocaties tegenstrijdige informatie te vinden over de toegankelijkheid van de locatie. Qua volledigheid zien we dat sommige informatie alleen beschikbaar is in de ene bron en niet in de andere. Er is ook informatie die in beide bronnen ontbreekt, zoals een uitleg van welke hulp nodig is bij locaties die zijn bestempeld als "toegankelijk, eventueel met hulp". De juistheid van de informatie wordt beïnvloed door het gebrek aan consistentie. Daarnaast wordt de juistheid ondermijnd door de bevindingen van onze observaties op locatie. Dat wil zeggen, slechts een vijfde van de A-locaties – die in de informatievoorziening als toegankelijk zijn aangemerkt – zijn in de praktijk toegankelijk. Deze gebreken in de informatievoorziening creëren onvoorspelbaarheid voor kiezers.

Aan de ene kant kunnen kiezers met een fysieke beperking meer obstakels tegenkomen dan zij hadden verwacht op basis van de informatie die van tevoren beschikbaar was. Aan de andere kant is het van tevoren onduidelijk hoe groot de afwijkingen zijn tussen papier en praktijk, omdat we grote verschillen zien tussen locaties met dezelfde classificatie.

3.2

Informatievoorziening aan de raad tijdig, maar schiet ook tekort

De raad is tijdig geïnformeerd over de toegankelijkheid van de stemlocaties, aangezien dit voorafgaand aan de verkiezingen gebeurde. Dit vinden we een verbetering ten opzichte van de informatievoorziening over toegankelijkheid bij voorgaande verkiezingen. De burgemeester sluit in de informatievoorziening aan bij het 'pas toe of leg uit'-principe uit de Kieswet. We zien twee tekortkomingen in de informatievoorziening aan de raad. Ten eerste is de raad geïnformeerd dat het niet haalbaar is om voor iedereen een stembureau binnen maximaal vijfhonderd meter te realiseren. Dit zou lastig zijn aan de randen en uithoeken van de stad. We waarderen de openheid hierover richting de raad. Tegelijkertijd vinden we deze informatie niet volledig. Wat precies wordt bedoeld met "randen en uithoeken" is uit de raadsbrieven niet goed op te maken. Uit onze analyse blijken deze ‘randen’ erg breed te zijn. We zien bovendien dat afstanden van meer dan vijfhonderd meter ook voorkomen in centrale stadsdelen. In totaal woont 13% van de stemgerechtigden verder dan vijfhonderd meter van een stemlocatie. Ten tweede is de raad voorafgaand aan de verkiezingen juist geïnformeerd, uitgaande van de eigen classificatie van de gemeente. Maar uitgaande van de realiteit op verkiezingsdag had de raad geïnformeerd moeten worden dat het percentage van 'voor een ieder toegankelijke stemlocaties' veel lager ligt.

14

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

4

De toegankelijkheid van stemlocaties beïnvloedt kansenongelijkheid De beperkte toegankelijkheid van stemlocaties schaadt de kansengelijkheid van kiezers met een lichamelijke beperking. Ook zien we mogelijke ruimtelijke ongelijkheid in kansen. Onze bevindingen zijn in twee opzichten relevant voor kansengelijkheid, een kernwaarde van het college. Ten eerste betekenen onze bevindingen dat mensen met een fysieke beperking niet altijd gelijkwaardig en zelfstandig kunnen stemmen. Met andere woorden, zij hebben niet dezelfde kansen om deel te nemen aan het democratische proces als andere Amsterdammers. Dit is dus een inbreuk op kansengelijkheid. Ten tweede is er een risico op ruimtelijke ongelijkheid in kansen. Dat wil zeggen dat kansengelijkheid in het stemproces wordt bepaald door waar je woont. Hier zien we een gemengd beeld. Aan de ene kant blijkt uit onze observaties dat de fysieke toegankelijkheid van stemlocaties relatief goed is in Nieuw-West, Noord en Zuidoost. Dit zijn ook de stadsdelen waar verhoudingsgewijs de meeste mensen met een fysieke beperking wonen. Aan de andere kant zijn Nieuw-West en Zuidoost ook de stadsdelen (samen met stadsgebied Weesp) waar mensen de grootste afstand moeten afleggen tot een stemlocatie. Dit laatste raakt ook mensen zonder fysieke beperking, en juist in deze stadsdelen van de gemeente ligt de opkomst bij verkiezingen relatief laag.

Kortom, het is in zekere zin positief voor kansengelijkheid dat de fysieke toegankelijkheid van stemlocaties het best is in Nieuw-West, Noord en Zuidoost. Maar de afstanden die kiezers in verschillende delen van de gemeente moeten afleggen om te stemmen, zorgen juist voor ongelijkere kansen.vi

We hebben in dit onderzoek zelf niet onderzocht of de afstand tot de dichtstbijzijnde stemlocatie invloed heeft op de opkomst, maar er is wel wetenschappelijk onderzoek waar dit uit blijkt. Zie bijvoorbeeld Cantoni, E. (2020), A Precinct Too Far: Turnout and Voting Costs, American Economic Journal: Applied Economics, 12(1): 61-85, en Bhatti, Y. (2012), Distance and Voting: Evidence from Danish Municipalities, Scandinavian Political Studies, 35(2): 141-158. vi

15

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Aanbevelingen 5

Zorg voor een realistischer beeld, meer houvast en grotere zorgvuldigheid Het is lastig tot onmogelijk om alle stemlocaties volledig toegankelijk te laten zijn, zeker op de korte termijn. Dit komt deels door beperkte budgetten, tijd en capaciteit. Daarnaast gaan verschillende vormen van toegankelijkheid vaak ten koste van elkaar. Zo kan het streven om veel stemlocaties te realiseren – en dus nabijheid te verbeteren – leiden tot de keuze voor locaties die niet voor iedereen bereikbaar, betreedbaar of bruikbaar zijn. Tegelijkertijd benadrukken we het belang van grotere toegankelijkheid. Dit is immers een voorwaarde voor gelijke kansen om aan het democratische proces deel te nemen. Bovendien heeft toegankelijkheid brede maatschappelijke baten. Veel ingrepen hebben namelijk blijvende voordelen, zowel voor toekomstige verkiezingen als voor het dagelijkse functioneren van de (veelal) openbare gebouwen die incidenteel dienen als stemlocatie. Er is gelukkig veel ruimte om de praktijk dichter bij het ideaal te brengen. Zelfs met de bovengenoemde beperkingen kan de gemeente Amsterdam werken aan toegankelijkere stemlocaties. Specifiek vraagt dit ons inziens om: 1.

een realistischer beeld van (de mate van) toegankelijkheid;

2.

het verbeteren van de toegankelijkheid van stemlocaties;

3.

een vollediger en betrouwbaarder beeld van toegankelijkheid aan kiezers en de raad.

Deze aanbevelingen werken we hieronder uit. Daarbij maken we steeds onderscheid tussen wat de aanbeveling betekent voor de voorbereidende fase van de verkiezingen en voor de gang van zaken op verkiezingsdag zelf. We besteden meer aandacht aan de voorbereidende fase, omdat juist in een goede voorbereiding veel problemen of tekortkomingen op toegankelijkheid ondervangen kunnen worden.

5.1

Aanbeveling 1: creëer een realistischer beeld van toegankelijkheid

Om toegankelijkheid te kunnen verbeteren, zal de gemeente beter in beeld moeten krijgen wat de huidige situatie is. Dat vraagt om meer helderheid rondom de gebruikte classificatie en de gehanteerde richtlijn over afstand en het meer gedisciplineerd toepassen van de bestaande checklist. Achterliggende bevindingen •

Vier op de vijf ‘toegankelijke’ stemlocaties zijn niet-toegankelijk, uitgaande van de cruciale voorwaarden voor toegankelijkheid.

•

Toegankelijkheid is afgenomen in 2024 ten opzichte van 2019. Ook dit zit met name in de cruciale voorwaarden.

•

Bijna een op de zeven stemgerechtigden woont meer dan vijfhonderd meter van een stemlocatie. In elk stadsdeel(/-gebied) komen afstanden van meer dan vijfhonderd meter voor, maar er zijn grote verschillen binnen de gemeente.

16

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

•

Het is onduidelijk hoe en aan de hand van welke criteria de gemeente bepaalt of een stemlocatie toegankelijk of niet (zonder hulp) toegankelijk is.

De eerste voorwaarde voor betere toegankelijkheid is een beter beeld van de huidige situatie. Voor alle duidelijkheid: deze aanbeveling gaat over het beeld dat de gemeente heeft van toegankelijkheid. Bij aanbeveling 3 komen we terug op de informatievoorziening over toegankelijkheid richting kiezers en de gemeenteraad. We raden aan om de volgende stappen te doorlopen voor het verkrijgen van een realistisch beeld van toegankelijkheid:

▪

Geef helder aan waar de huidige classificatie van stemlocaties op gebaseerd is. Stemlocaties worden momenteel ingedeeld in drie categorieën van toegankelijkheid, maar het is niet duidelijk waar deze classificatie op is gebaseerd en welke criteria eraan ten grondslag liggen. We raden de gemeente daarom aan om intern afspraken te maken over de criteria die worden gebruikt om locaties in te delen. In het geval deze criteria verschillen van de voorwaarden van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vinden we het belangrijk om daarover helder te zijn (inclusief de gevolgen die dat mogelijk heeft voor kiezers met een lichamelijke beperking).

▪

Breid de intern beschikbare informatie over afstanden tot de dichtstbijzijnde stemlocatie uit. We raden aan vooraf niet alleen helder te maken waar in de stad stemgerechtigden verder moeten lopen dan de door de gemeente gehanteerde richtlijn, maar ook welk percentage van de stemgerechtigden in een bepaald gebied daardoor getroffen wordt. Dit stelt de gemeente beter in staat om te bepalen waar aanvullende stemlocaties het meest nodig zijn.

▪

Pas de checklist van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties toe. Deze checklist geeft uitgebreide en concrete handvatten om toegankelijkheid in kaart te brengen. De checklist kan worden vertaald in een codeerschema, zoals wij ook in het kader van dit onderzoek hebben gedaan.

▪

Ga elke stemlocatie op dezelfde manier na. Daarvoor is het codeerschema een handig hulpmiddel, waarmee steeds op dezelfde manier in beeld gebracht kan worden hoe locaties er momenteel voor staan en wat er moet worden aangepast. De uitkomst per stemlocatie zal ook vertaald moeten worden naar de gemeentelijke classificatie, zodat elke locatie in de juiste categorie wordt ingedeeld.

De bovenstaande stappen gaan over de fase voorafgaand aan de verkiezingen. Tegelijkertijd kunnen er vlak voor of op de verkiezingsdag nieuwe obstakels ontstaan. De checklist kan daarom – in versimpelde vorm – ook op verkiezingsdag worden gebruikt door stembureauleden. Zij zijn niet verantwoordelijk voor toegankelijkheid, maar zij bevinden zich wel in een positie om eventuele gebreken te constateren.

5.2

Aanbeveling 2: verbeter de toegankelijkheid van stemlocaties

We raden aan om te starten met verbeteringen die relatief weinig tijd en geld kosten, die zich richten op cruciale criteria van toegankelijkheid en die ook zorgen voor meer ruimtelijke gelijkheid in kansen. Verder vinden we het van belang dat de gemeente stembureauleden beter in staat stelt om tijdens verkiezingsdag eventuele problemen te kunnen constateren.

17

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Achterliggende bevindingen •

Stemlocaties zijn onevenredig verdeeld over de gemeente. In Nieuw-West en Zuidoost zijn relatief de minste (toegankelijke) stemlocaties beschikbaar.

•

Bijna een op de zeven stemgerechtigden woont op meer dan vijfhonderd meter van een stemlocatie en een op de vijf woont op meer dan vijfhonderd meter van een (volgens de gemeente) toegankelijke stemlocatie. Afstanden van meer dan vijfhonderd meter komen voor in alle stadsdelen en het stadsgebied, maar zijn het grootst in Weesp, Nieuw-West en Zuidoost.

•

De fysieke toegankelijkheid van locaties is relatief goed in Noord, Nieuw-West en Zuidoost.

•

Gemiddeld voldoen stemlocaties aan ongeveer twee derde van alle voorwaarden (wenselijk en cruciaal) voor toegankelijkheid. Het zijn veelal de cruciale voorwaarden waar locaties niet aan voldoen. De verslechtering die we over de tijd zien, zit ook vooral in de cruciale voorwaarden.

•

Toegankelijkheid is erg afhankelijk van activiteiten die op of rondom verkiezingsdag gebeuren.

•

Stembureaumedewerkers lijken niet altijd goed op de hoogte zijn van toegankelijkheid en wat er waarom nodig is om hun stembureau op een bepaalde manier in te richten (met name de kieslijst, de leesloep en het schrijfblad).

Met een beter beeld van de huidige situatie is het mogelijk om de toegankelijkheid van stemlocaties te verbeteren. Zoals gezegd zijn we ons ervan bewust dat niet alle tekortkomingen van toegankelijkheid in één keer kunnen worden opgelost. Daarom raden we aan om te beginnen bij ingrepen met lage kosten en/of hoge opbrengsten (in de brede zin van het woord):

▪

Start met het aanpakken van het 'laaghangend fruit'. Het gaat hier om de ingrepen die (relatief) weinig tijd en geld kosten, zoals het aanbrengen van (drempel)overbruggingen. Op veel plekken treft de gemeente al tijdelijke voorzieningen; volgens ons zou de inzet hiervan uitgebreid moeten worden.

▪

Start met de cruciale onderdelen van toegankelijkheid uit de checklist van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Dit zijn namelijk de belangrijkste onderdelen van fysieke toegankelijkheid, en er is hier ook veel ruimte voor verbetering. Voorbeelden van gebreken bij deze cruciale criteria zijn buitendeuren die zwaar opengaan en hoogteverschillen rondom en in de stemlocatie.

▪

Begin bij ingrepen die zorgen voor meer ruimtelijke gelijkheid in kansen. Naar aanleiding van onze bevindingen raden we specifiek aan om meer stemlocaties te realiseren in gebieden waar de opkomst laag is en waar veel mensen wonen die een fysieke beperking hebben. Dit is een lastige opgave, en er zijn logische redenen waarom stemlocaties ongelijk zijn verdeeld over de stad (zoals verschillen in bevolkingsdichtheid, maar ook dilemma's in het vinden van een stemlocatie). Tegelijkertijd zijn er hier mogelijkheden om ongelijk te investeren voor gelijke kansen. Dit kan bijvoorbeeld door in deze gebieden wederkerigheid te verkennen (zoals: de gemeente draagt bij aan het permanent verbeteren van de toegankelijkheid van een locatie en mag daarom bij elke verkiezing de locatie gebruiken als stemlocatie). En zelfs als nieuwe stemlocaties in deze gebieden niet volledig bereikbaar, betreedbaar of bruikbaar zijn, is het in brede zin positief voor toegankelijkheid om daar meer locaties te hebben.

18

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Het is mogelijk dat er verbeteringen kunnen worden gemaakt die aan alle drie deze voorwaarden voldoen: makkelijke ingrepen aan cruciale criteria die zorgen voor meer ruimtelijke gelijkheid. Maar ook los van elkaar rechtvaardigen deze voorwaarden de moeite om toegankelijkheid te verbeteren. Daarbij vinden we het – zoals we eerder al stelden – van belang dat de gemeente het aanbrengen van verbeteringen en voorzieningen voor toegankelijkheid niet slechts als kostenpost benadert, maar juist ook de brede maatschappelijke baten meeweegt. Net als bij aanbeveling 1, maken we ook hier een onderscheid tussen de fase vóór de verkiezingen en de verkiezingsdag zelf. De bovenstaande drie acties doelen vooral op de eerste fase. Ze zijn bedoeld om de mate van toegankelijkheid vooraf goed te regelen en zo weinig mogelijk afhankelijk te zijn van activiteiten op verkiezingsdag. Toch kan er op verkiezingsdag altijd iets gebeuren dat toegankelijkheid beïnvloedt. Dat vraagt om voortdurende alertheid op de mate van toegankelijkheid van een locatie en maakt dat we de eerste twee acties ook van belang achten om toe te passen tijdens verkiezingsdag. Hierin kunnen medewerkers van Bureau Verkiezingen, maar ook stembureauleden, een signalerende en oplossende rol spelen.

Op basis van onze observaties constateren we namelijk dat aanpassingen erg eenvoudig kunnen zijn, zoals het permanent openen van een deur of het verlagen van een schrijfblad in het stemhokje. Om dit mogelijk te maken, vinden we het van belang dat de gemeente stembureauleden beter in staat stelt om tijdens verkiezingsdag eventuele problemen te kunnen constateren. Goede instructie is hierbij belangrijk, bijvoorbeeld aan de hand van de versimpelde checklist die we hierboven omschreven. Ook hier benadrukken we dat stembureauleden niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de mate van toegankelijkheid, en dat hun ingrepen niet afdoen aan de noodzaak om juist in de fase voor de verkiezingen aan toegankelijkheid te werken.

5.3

Aanbeveling 3: geef betere informatie over toegankelijkheid

We raden aan om betere informatie te geven over de toegankelijkheid van stemlocaties, richting kiezers en richting de gemeenteraad. Dat wil zeggen, informatie die juist, volledig en consistent is. Ook tijdens de verkiezingsdag kan de mate van toegankelijkheid per stemlocatie worden weergegeven. Achterliggende bevindingen • Van alle stemlocaties die door de gemeente als toegankelijk waren geclassificeerd en gecommuniceerd aan gemeenteraad en stemgerechtigden, was slechts een minderheid ook daadwerkelijk toegankelijk. •

De website en de verkiezingskrant bevatten tegenstrijdige informatie bij ongeveer een op de acht stemlocaties. Dit beïnvloedt ook de juistheid van de informatie.

•

Sommige informatie is alleen beschikbaar in de ene bron en niet in de andere. Er is ook informatie die zowel in de verkiezingskrant als op de website ontbreekt, zoals een uitleg van welke hulp nodig is bij locaties die zijn gecategoriseerd als "toegankelijk, eventueel met hulp".

•

In de informatievoorziening aan de raad is niet toegelicht waar in de gemeente stemgerechtigden verder moeten reizen dan vijfhonderd meter. Informatie over hoeveel stemgerechtigden dit betreft, ontbreekt.

Op basis van juiste en bruikbare informatie kunnen stemgerechtigden een weloverwogen keuze maken over de stemlocatie die ze willen en kunnen gebruiken. Raadsleden hebben goede en bruikbare informatie nodig om hun controlerende taak uit te voeren. Om de tekortkomingen die

19

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

we constateerden in de informatievoorziening aan stemgerechtigden en gemeenteraad op te lossen, raden we het volgende aan:

▪

Verbeter informatie over het aantal toegankelijke stemlocaties. De gemeente communiceert over toegankelijkheid op basis van een vooraf gemaakte inschatting. Het verdient aanbeveling om aan de raad in de eerstvolgende communicatie over de afgelopen verkiezingen het aandeel toegankelijke stemlocaties realistischer te presenteren op basis van dit onderzoek. Daarnaast zal – nadat de gemeente stappen heeft gezet op toegankelijkheid met aanbevelingen 1 en 2 als leidraad – het aandeel toegankelijke stemlocaties opnieuw berekend moeten worden. Hierover kan vervolgens op hoofdlijnen worden gecommuniceerd met de raad. Aan stemgerechtigden zal voorafgaand aan de volgende verkiezingen over het (nieuwe) beeld van toegankelijkheid per locatie gecommuniceerd moeten worden.

▪

Verbeter informatie over afstanden en de classificatie van de stemlocaties. Daarvoor denken we aan twee aanvullingen op de huidige informatievoorziening, in de fase vóór de verkiezingen. Ten eerste is nabijheid een belangrijke vorm van toegankelijkheid. Daarom zou zowel aan stemgerechtigden als aan de raad bekend gemaakt moeten worden waar wel en niet een stemlocatie binnen vijfhonderd meter te vinden is, en aan de raad hoeveel mensen meer dan vijfhonderd meter moeten afleggen. Ten tweede kan er aan stemgerechtigden meer informatie worden verstrekt over stemlocaties die geclassificeerd worden als "toegankelijk, eventueel met hulp" of "niet voor een ieder toegankelijk". Hierbij kan worden aangegeven voor welke groep kiezers deze locaties niet-toegankelijk zijn en, in het verlengde hiervan, waar de benodigde hulp uit bestaat.

▪

Verbeter de informatie op de website en in de verkiezingskrant en zorg dat er geen tegenstrijdigheden ontstaan. Hiervoor raden we de gemeente aan om zorgvuldiger te zijn in het samenstellen van de informatie op de website en in de verkiezingskrant. Voordat de informatie gepubliceerd wordt, lijkt het ons nuttig om beide bronnen naast elkaar te leggen – en naast de interne locatielijst van de gemeente – om verschillen en tegenstrijdigheden te voorkomen.

Ten slotte is informatievoorziening op de verkiezingsdag ook belangrijk. Zoals we hierboven aangaven, kunnen er op deze dag obstakels voor toegankelijkheid ontstaan én opgelost worden. We raden aan om deze informatie door te geven aan kiezers. De gemeente doet dit ook met de drukte, die gedurende de verkiezingsdag wordt bijgehouden door de stembureauvoorzitter en voor kiezers zichtbaar is via de gemeentelijke website. Hetzelfde kan worden gedaan met eenvoudige informatie over de toegankelijkheid van de stemlocatie.

20

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Reactie college en nawoord rekenkamer 6

Bestuurlijke reactie Op 7 oktober 2024 ontvingen wij de bestuurlijke reactie van het college op ons concept-bestuurlijk rapport. Hierna volgt de integrale tekst van deze bestuurlijke reactie. Desgewenst kunt u hier de originele brief met de bestuurlijke reactie van het college, en hier het bijbehorende actieplan vinden. Geachte mevrouw Daalder, Op 12 september jl. heeft u het college het concept bestuurlijk rapport Toegankelijkheid van stemlokalen toegestuurd met het verzoek een bestuurlijke reactie hierop te geven. Het college heeft kennisgenomen van de conclusies en aanbevelingen in uw rapport en voldoet met deze brief aan uw verzoek. Allereerst wil het college u danken voor het werk dat u heeft verzet. Toegankelijkheid in het algemeen, en die van stemlokalen in het bijzonder is een belangrijk onderwerp. Het college vindt het van groot belang dat alle stemgerechtigden in Amsterdam en Weesp ongehinderd hun stem uit kunnen brengen. Mede door de vele verkiezingen die we afgelopen jaren organiseerden, heeft de toegankelijkheid van de stembureaus onvoldoende aandacht gekregen. Uit uw rapport blijkt dat er veel mis gaat met de duidelijkheid rondom de classificatie van stemlokalen en de communicatie hierover deze classificatie. Daar kan en gaat het college snel mee aan de slag. Het college waardeert het begrip van de Rekenkamer voor de spagaat bij het realiseren van stemlocaties.

Aan de ene kant de wens om een fijnmazig netwerk van stemlocaties aan te bieden, waarbij we een loopafstand van 500 meter nastreven. En aan de andere kant de realiteit dat de eisen van het Ministerie van BZK niet bij alle (potentiële) locaties gerealiseerd kunnen worden. Het college neemt alle aanbevelingen van de Rekenkamer over. Zij geven concrete aanknopingspunten voor het verbeteren van de toegankelijkheid van stemlokalen in Amsterdam en de communicatie hierover. De aanbevelingen in uw rapport heeft het college gelijk in een Plan van aanpak vervat (zie bijlage). Om de uitvoering van het Plan van aanpak in goede banen te leiden, stelt het college een projectleider aan die ervoor zal zorgen dat het gereed is voor de eerstvolgende geplande verkiezingen. Dat zijn de gemeenteraadverkiezingen in maart 2026. Hieronder leest u hoe het college de aanbevelingen gaat uitvoeren (in de bijlage met tijdsplanning): Aanbeveling 1: creëer een realistischer beeld van toegankelijkheid Het college is het met de Rekenkamer eens dat we een correct beeld moeten schetsen van de toegankelijkheid van stemlokalen. Ook wanneer de boodschap minder fraai is, moet dit medegedeeld worden. In eerste instantie aan de raad, bij de voorbereidingen op de verkiezingen, zodat er duidelijkheid is over zowel de toegankelijkheid van de stemlocaties, als de loopafstand daarheen.

Om deze aanbeveling handen en voeten te geven gaat het college met de volgende punten aan de slag:

▪

Het college begint met een grote nulmeting door zelf polshoogte te nemen bij alle stemlocaties. Alle (ca 350) stemlocaties uit het bestand worden nagelopen aan de hand

21

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

▪

van de 8 cruciale indicatoren van toegankelijkheid van het Ministerie van BZK. Daarna kijkt het college naar de mogelijkheden om de toegankelijkheid conform de richtlijnen aan te passen. Het college nodigt mensen van belangenorganisaties zoals Ongehinderd en Cliëntenbelang uit om aanwezig te zijn bij deze nulmeting en adviezen te geven. Alleen op deze manier krijgt het college een correct en compleet beeld van de feitelijke situatie op de stemlocaties. Hierbij merkt het college op dat deze inventarisatie vooral betrekking heeft op de bouwkundige eisen van het Ministerie. Tijdelijke maatregelen die op de dag van de verkiezingen zelf genomen moeten worden, vallen hier buiten. Om de loopafstand te bepalen maakt het college gebruik van het geografische datamodel, ontworpen door de afdeling Onderzoek & Statistiek van de gemeente Amsterdam. In dit model staan alle potentiële stemlocaties en wordt met cirkels en kleuren de loopafstand in beeld gebracht. Het college verwerkt de resultaten van de hierboven genoemde inventarisatie (nulmeting) in deze kaart, zodat een helder beeld ontstaat van de loopafstanden naar locaties die toegankelijk zijn, conform de richtlijnen van het Ministerie van BZK.

Aanbeveling 2: verbeter de toegankelijkheid van stemlocaties Het college omarmt de insteek van de Rekenkamer om bij het implementeren van de richtlijnen van het Ministerie van BZK, in eerste instantie te focussen op het zogenaamde laaghangend fruit. Het college richt zich in eerste instantie op de uitvoering van die ingrepen die relatief makkelijk zijn (in tijd en geld), op de cruciale indicatoren, en de situatie in stadsdelen waar het opkomstpercentage lager ligt. Aan de hand van de inventarisatie van de toegankelijkheid van de stemlocaties krijgt het college inzicht in welke (bouwkundige) aanpassingen verricht moeten worden om te voldoen aan de richtlijnen van het Ministerie van BZK. Hierna maakt het college een inschatting van tijd en kosten. Conform het advies van de Rekenkamer, krijgen die stadsdelen waar de opkomst traditioneel laag is (Noord, Nieuw-West en Zuidoost), voorrang in de planning. Om ervoor te zorgen dat op de dag van de verkiezing zelf, de tijdelijke maatregelen toegepast worden, zet het college in op verbreding van het takenpakket van de wijkambtenaren die de stemlocaties op de dag van de verkiezingen bezoeken.

Ook zal in de training voor (vice)voorzitters van de stembureaus meer aandacht worden besteed aan het opvolgen van de instructies voor toegankelijkheid (zoals drempeloverbruggingen, batterij in leesloep, hoogte kandidatenlijst en werkblad en het signaleren en oplossen van de toegankelijkheids-problemen op de verkiezingsdag zelf). Aanbeveling 3: geef betere informatie over toegankelijkheid Het college is het met de Rekenkamer eens waar in het rapport gesproken wordt over de informatievoorziening over toegankelijkheid. Het staat buiten kijf dat deze informatie juist, volledig en consistent moet zijn en het is teleurstellend te lezen dat dit niet op orde is. In de evaluatie van de verkiezingen van het Europees Parlement besteedt het college al aandacht aan de discrepantie tussen wat aan de raad is gecommuniceerd en de resultaten uit uw onderzoek. Nadat de informatie uit de inventarisatie naar de toegankelijkheid van de stemlocaties is gecombineerd met de locatiekaart van Onderzoek & Statistiek kan het college zowel de kiesgerechtigden als de raad uitgebreider en nauwkeuriger informeren over de loopafstand naar (zelfstandig toegankelijk en niet zelfstandig toegankelijke) stemlocaties. Ook zal het college in de informatievoorziening naar de raad extra aandacht besteden aan de situatie in de stadsdelen met een lager opkomstpercentage.

Nogmaals dankt het college de Rekenkamer voor het onderzoek naar de toegankelijkheid van stemlokalen. Het Plan van aanpak is voor de eerstvolgende geplande verkiezingen in maart 2026 afgerond, ervan uitgaande dat er geen tussentijdse verkiezingen komen. Het college informeert de raad over de vorderingen vóór het zomerreces 2025 en in aanloop naar de verkiezingen van maart 2026. In de evaluatie van de gemeenteraadsverkiezingen

22

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

zal het college uitgebreid reflecteren op toegankelijkheid van en loopafstand naar stembureaus. Het college hoopt u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, Namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, Femke Halsema Burgemeester

7

Nawoord rekenkamer We danken het college van burgemeester en wethouders voor zijn positieve en constructieve reactie en zijn bereidheid om direct aan de slag te gaan met het verbeteren van de toegankelijkheid van stemlocaties. Het college heeft kennisgenomen van de conclusies en neemt alle drie de aanbevelingen over. We zijn positief over het gedetailleerde plan van aanpak dat het college heeft opgesteld om de aanbevelingen uit te voeren. Bovendien waarderen we het dat het college ernaar streeft om de uitvoering gereed te hebben voor de eerstvolgende geplande verkiezingen in maart 2026. De reactie van het college geeft ons aanleiding om voor twee onderdelen van onze eerste aanbeveling extra aandacht te vragen. Bij onze eerste aanbeveling Creëer een realistischer beeld van toegankelijkheid hebben we aangegeven dat het college als eerste stap helderheid zal moeten geven over de classificatie en de criteria die de gemeente hanteert om stemlocaties toe te kennen aan een bepaalde categorie. In de reactie zien we niet terug dat het college deze helderheid gaat geven; het college lijkt direct over te gaan tot actie door middel van een nulmeting waarbinnen alle stemlocaties gecheckt worden. We willen hier nogmaals het belang van deze eerste stap benadrukken.

Wanneer het college op voorhand de classificatie en criteria helder heeft, zorgt dat voor een meer consistente, betrouwbare en efficiënte beoordeling van stemlocaties. Een tweede punt van aandacht gaat over de focus van de nulmeting die het college wil uitvoeren naar aanleiding van aanbeveling 1. Het college wil zich richten op de acht cruciale criteria voor toegankelijkheid en daarbinnen op de bouwkundige vereisten. Dat gaat bijvoorbeeld over de hoogte van drempels, de breedte van deuren en doorgangen en permanente hellingbanen. Tijdelijke maatregelen, zoals drempeloverbruggingen, afdekking van roosters en tijdelijke hellingbanen, vallen hierdoor buiten de scope van de nulmeting. We benadrukken dat ook deze tijdelijke maatregelen heel bepalend zijn voor het realiseren van toegankelijke stemlocaties. Hetzelfde geldt voor de wenselijke indicatoren, zoals goed vastgeplakte vloerbescherming en de afwezigheid van matten. We raden het college daarom aan om bij de nulmeting op zijn minst goed vast te leggen welke tijdelijke maatregelen per locatie genomen moeten worden en ook of er per locatie andersoortige (wenselijke) aandachtspunten zijn waarvoor op verkiezingsdag extra alertheid vereist is. Het in kaart brengen hiervan kost niet veel extra inspanning tijdens het checken van de locaties, maar levert potentieel veel op voor kiezers met een lichamelijke beperking.

23

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Toegankelijkheid van stemlokalen

Gedetailleerde onderzoeksbevindingen 8

Inleiding

8.1

Leeswijzer

De centrale vraag in dit onderzoek luidt:

Zorgt de gemeente Amsterdam ervoor dat alle burgers met een lichamelijke beperking die mogen stemmen, ook kunnen stemmen? Deze vraag zullen we beantwoorden aan de hand van de volgende deelvragen: 1.