02 Bestuurlijk rapport Groen in de stad

In dit kader werd genoemd dat het lastig is om kennis van de lokale situatie goed te benutten bij het beheer van groen. De centrale beheerorganisatie zou beter moeten aansluiten op de gebiedsgerichte aanpak van de stadsdelen waardoor een meer integrale aanpak mogelijk zou zijn.

23

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

5.5 Aandacht voor groen niet vanzelfsprekend Tot slot werd veel genoemd dat aandacht voor groen niet vanzelfsprekend is. Vaak werden dan ruimtelijke ontwikkelingen genoemd. Wél werd daarbij veelal opgemerkt dat in de afgelopen jaren een kentering zichtbaar is: groen krijgt vaker de aandacht die het volgens de door ons gesproken ambtenaren verdient. Bij ruimtelijke ontwikkelingen spelen vaak verschillende belangen die in een beperkte ruimte en met een beperkt budget moeten worden gerealiseerd. Hoewel het belang van groen wel beter in beeld is, betekent dit nog niet dat bij de afweging tussen verschillende belangen het groen de aandacht krijgt die volgens onze gesprekspartners wenselijk is. Per ontwikkeling of project zou deze afweging worden gemaakt. Het gaat overigens niet alleen om het afwegen van belangen binnen de beschikbare ruimte op het 'maaiveld', maar nadrukkelijk ook om de ondergrondse ruimte en het rekening houden met de beheermogelijkheden van het nieuwe groen. Groen moet volgens onze gesprekspartners nog te vaak het onderspit delven. In het bijzonder wordt gewezen op het realiseren van klimaatadaptief groen.

In reactie op deze indruk hebben de betrokken directies dit knelpunt nog verder benadrukt: zij signaleren dat als het inrichten van groen in de stad conform de huidige normen blijft plaatsvinden, dit niet afdoende zal zijn om de stad voor te bereiden op het veranderende klimaat. Dit zal volgens de directies ten koste gaan van de leefbaarheid van de stad.

24

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT

Hoofdconclusie De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt:

Is er voldoende, goed en bruikbaar groen in de stad? Hoofdconclusie Een eenduidig antwoord op de vraag is niet goed mogelijk. Het beleid biedt hiervoor nog onvoldoende houvast, en heldere normen ontbreken. Wél is het duidelijk dat de gemeente veel ambities heeft ten aanzien van het groen in de stad. Het beleid is echter nog in ontwikkeling. In het algemeen zien we dat Amsterdammers het groen in Amsterdam positief waarderen. Maar men beoogt met groen meer dan dat het zich leent voor gebruik door bewoners; het moet daarnaast bijdragen aan bijvoorbeeld klimaatadapatie en biodiversiteit. Uit ons casusonderzoek blijkt dat deskundigen vanuit deze invalshoeken het groen nogal vaak onder de maat vonden. Daarnaast heeft de ambtelijke organisatie in reactie op dit onderzoek benadrukt dat het groen dat nodig is om een bijdrage te leveren aan klimaatadaptatie, meer aandacht behoeft om ook in de toekomst de stad leefbaar te houden. Uit onze meer globale inventarisatie van de hoeveelheid groen in de stad blijkt dat elke invalshoek een ander beeld oplevert. In Centrum en, meer verrassend, in Oost lijkt het groen onafhankelijk van de invalshoek het meest onder druk te staan. Analyse Belang van groen steeds meer benadrukt Het belang van groen in Amsterdam wordt steeds meer benadrukt.

Aan groei van de stad, en in het bijzonder aan verdichting, wordt de voorwaarde gesteld dat er sprake moet zijn van voldoende groen. Dat is uitdagend, omdat uit dit onderzoek blijkt dat Amsterdammers weliswaar positief zijn over het aanwezige groen, maar ook kritisch omdat ze het in de groene gebieden vaak te druk vinden. Daarnaast vinden deskundigen dat het huidige groen al onvoldoende bijdraagt aan andere functies zoals klimaatadaptatie. De groene ambitie heeft geleid tot een Groenvisie en daarnaast wordt het belang van groen duidelijk onderschreven in andere gemeentelijke beleidsdocumenten. Maar groen in de stad is nog niet vanzelfsprekend Ondanks deze nadruk op het belang van groen lijkt dit zich moeizaam te vertalen naar de praktijk. Daar worden keuzes gemaakt en prioriteiten gesteld bij het ontwerpen of herinrichten van buurten en het beheer van groen. Uit de vele gesprekken die wij hebben gevoerd, blijkt dat het bij deze keuzes en prioriteiten niet vanzelfsprekend is dat er gekozen wordt voor goed groen. Weliswaar is er steeds meer aandacht voor het groen, mede als gevolg van de Groenvisie. Maar in de strijd om de schaarse bovengrondse en ondergrondse ruimte en om financiële middelen, delft het groen toch vaak het onderspit. Er wordt dan, bijvoorbeeld, eerder gekozen voor een breder fietspad of een extra woning.

En bij het resterende groen in het plan is niet altijd oog voor de verschillende functies die het groen moet dienen. Er wordt gekozen voor groen dat weinig onderhoud vraagt. Of er

25

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM wordt geaccepteerd dat bomen vanwege beperkte ondergrondse ruimte niet langer dan dertig jaar kunnen groeien. Dit levert groen op dat weinig waarde heeft voor de stad en de bewoners. Het motto van de groenvisie is 'Groen, tenzij'. De signalen die wij in dit onderzoek hebben ontvangen wijzen erop dat 'tenzij' toch vaak doorslaggevend is. Beter zicht op groen essentieel voor realiseren groene ambities Om de ambities voor groen in Amsterdam voor elkaar te krijgen, is het belangrijk om goed zicht te krijgen op de hoeveelheid, de kwaliteit en de bruikbaarheid van het groen in de stad. Zonder helder zicht op de ontwikkeling van het groen in de stad en een duidelijk idee over hoeveel en wat voor soort groen wenselijk is, valt niet te monitoren of het nu wel of niet de goede kant op gaat in Amsterdam. Dan zullen immers ook de (mogelijke) consequenties van keuzes die groen raken, zoals bij het herinrichten of ontwikkelen van nieuwe buurten, onvoldoende zichtbaar zijn. En als de consequenties dan toch gaandeweg in zicht komen, is het herstel niet eenvoudig (of soms simpelweg niet mogelijk). Groen is onvoldoende zichtbaar in Amsterdam In dit onderzoek constateren wij dat het niet mogelijk is om een antwoord te geven op de vraag of er voldoende, goed en bruikbaar groen in Amsterdam is.

Het ontbreekt daarvoor aan een instrumentarium dat houvast biedt om de ontwikkelingen van het groen in Amsterdam in beeld te brengen en te beoordelen. Daarvoor zijn normen nodig die gebaseerd zijn op indicatoren met bijbehorende streefwaarden. Doordat dergelijke normen ontbreken, is het groen in Amsterdam onvoldoende zichtbaar om uit te sluiten dat (ruimtelijke) besluitvorming onbedoelde consequenties heeft voor het groen. Maar het ontwikkelen en gebruik van normen is niet eenvoudig. Groen is complex en niet eenvoudig zichtbaar te maken De moeilijkheid om de ontwikkelingen van het groen in de stad voldoende zichtbaar te maken hangt samen met de, wellicht onverwachte, complexiteit die speelt bij groen. De ogenschijnlijk simpele vraag “is er voldoende groen in de stad?” blijkt bij nader inzien complex. Dat komt deels door alle verschillende invalshoeken die mogelijk zijn bij het kijken naar groen. Dat roept namelijk al direct de vraag op: “wat is groen?” Het antwoord daarop zal variëren per invalshoek. Een kunstgrasveld is voor sport en beweging mogelijk relevant groen, maar vanuit het perspectief van klimaatadaptatie en natuur waarschijnlijk niet. Behalve meerdere invalshoeken zijn er ook meerdere schaalniveaus waar je naar kunt kijken. Voldoende groen in de stad als geheel betekent niet dat er voldoende groen is in elke wijk of in elke buurt.

Tot slot is er nog de heel praktische, maar niet eenvoudige vraag: “hoe kan het groen worden gemeten?” Maatwerk is belangrijk De complexiteit neemt verder toe doordat de kwaliteit van groen tevens afhangt van allerlei details. Groen moet passen bij de buurt. Er moet ingespeeld worden op de behoeften in de buurt. Maar het gaat daarnaast om details van het groen zelf. Bij de ecologische waarde van groen, bijvoorbeeld, gaat het om de bijdrage die groen levert aan de biodiversiteit en ecologische opbouw van het gebied. Daarbij moet rekening worden

26

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT gehouden met de reeds bestaande flora en fauna. Het aanleggen van voldoende, goed en bruikbaar groen is dan ook een kwestie van maatwerk. Zinnig gebruik van normen maakt ook maatwerk mogelijk In gesprekken met ambtenaren hebben wij, soms hartstochtelijke, pleidooien gehoord tegen het gebruik van normen bij het groen. Het zou averechts kunnen uitpakken omdat er dan te weinig oog is voor het belang van maatwerk. Normen negeren de details en dat levert een vertekend beeld op van de werkelijke kwaliteit en waarde die groen de stad brengt (of niet brengt). Wij zien dit risico heel goed, maar toch vinden we het gebruik van normen zinnig. Op elk beleidsterrein vergt het gebruik van normen zorgvuldigheid. Een set van normen die met alle details rekening houdt, is meestal onhaalbaar en vaak onwerkbaar. Normen zijn vaak ruw en vergen dus bijna altijd het verhaal over de afwijking van de regel. En dat geldt zeker voor groen. Maar zonder heldere normen op basis van goed gekozen indicatoren en streefwaarden hangt dat verhaal in de lucht. Wij denken dat aandacht voor het groen, en daarmee ook voor het benodigde maatwerk, juist ondermaats blijft als groen niet zichtbaarder wordt gemaakt met normen. Genuanceerd gebruik van normen is zinnig gebruik Bij het maken en evalueren van plannen moet evenwichtig en genuanceerd worden omgegaan met normen.

Normen moeten geen doel op zich worden, maar een middel blijven om ontwikkelingen en mogelijke knelpunten zichtbaar te maken. Er moet nadrukkelijk voor worden gewaakt dat blindelings op streefwaarden wordt afgekoerst zonder oog te hebben voor het achterliggende doel. In onze optiek geven normen dus nooit het definitieve antwoord op de vraag of er in Amsterdam sprake is van voldoende, goed en bruikbaar groen. Maar ze bieden wel een goed begin voor een helder verhaal en gesprek daarover. Goed doordachte normen nodig, maar geen perfecte normen Genuanceerd gebruik van normen vraagt nog steeds dat de normen goed zijn doordacht. Dat begint met een heldere operationalisering van de vraag: wat voor soort groen hebben we waarvoor nodig? Vervolgens moeten de normen zelf goed worden onderbouwd. Zinnige normen sluiten aan op de relevante invalshoeken, maar zitten ook technisch goed in elkaar. Bij dat laatste gaat het om de indicator, waarbij er aandacht is voor de gekozen bron, meetgebied en meeteenheid en om een passende streefwaarde. Bij het ontwikkelen van normen is het belangrijk voor ogen te houden dat de perfecte norm niet bestaat. Het is dus niet zinnig om daarnaar op zoek te gaan. Dat werkt verlammend en het leidt daarmee niet tot het noodzakelijke zicht op groen.

Het is vooral belangrijk dat, als eenmaal is gekozen voor indicatoren en streefwaarden, de beperkingen helder zijn en duidelijk is wat er niet in beeld komt met de gekozen normen. Evenwicht tussen middelen, mogelijkheden en ambities noodzakelijk Tot slot vragen wij aandacht voor een andersoortig vraagstuk. Dit onderzoek heeft zich hoofdzakelijk gericht op het onderzoeken van het groen in Amsterdam. Maar tijdens dit onderzoek hebben wij veelvuldige signalen ontvangen uit de ambtelijke organisatie dat de gemeentelijke ambities op het vlak van groen niet in evenwicht zijn met de (financiële)

27

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM mogelijkheden om hier invulling aan te geven. Dat is een zorgwekkend signaal dat serieuze aandacht verdient. Het is daarom in onze ogen niet alleen zaak dat er een systematiek met heldere normen wordt opgetuigd die groen meer zichtbaar maakt; het is daarnaast belangrijk dat deze informatie een zichtbare en natuurlijke rol krijgt in de besluitvorming over groen of over zaken die het groen raken. Wij pleiten er daarom voor om te onderzoeken of besluiten die het groen in Amsterdam raken, wel op het juiste ambtelijke en bestuurlijke niveau worden genomen. En daarbij na te gaan of de mogelijke consequenties van voorgenomen besluiten voor het groen voldoende inzichtelijk worden gemaakt. Daarnaast adviseren wij meer precies na te gaan in hoeverre de beschikbare budgetten voor aanleg en beheer van groen toereikend zijn voor de groene ambities voor Amsterdam.

28

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT

Aanbevelingen Om de ambities voor groen een goede kans te geven, moet het groen meer zichtbaar worden gemaakt. Meer zichtbaar, zodat beter te volgen is hoe het groen in Amsterdam zich ontwikkelt. Maar ook meer zichtbaar zodat bij ruimtelijke besluitvorming de gevolgen voor het groen op verschillende schaalniveaus helder in beeld zijn en goed kunnen worden afgewogen. Onze aanbevelingen richten zich daarom grotendeels op het meer zichtbaar maken van het groen in de stad. Daarvoor gaan we eerst in op de noodzaak dat groen meer concreet moet worden gemaakt: wat wordt verstaan onder groen en wat wordt ervan verwacht? Vervolgens doen we aanbevelingen voor het gebruik van zinnige normen om ontwikkelingen in het groen goed zichtbaar te maken. Of de ambitie voor groen uiteindelijk wordt gerealiseerd, is mede afhankelijk van de genomen besluiten waarin niet alleen het belang van het groen, maar ook andere belangen worden gewogen en met elkaar in evenwicht worden gebracht. Daarvoor doen wij tot slot nog een tweetal aanbevelingen.

6 Concreet maken van groen Groen is veelzijdig: het kent veel verschillende verschijningsvormen, het dient verschillende functies en komt voor in verschillende soorten ruimtelijke omgevingen. Deze veelzijdigheid maakt het lastig om groen in één definitie of begrip te vangen. Juíst omdat niet al het groen zich leent voor de verschillende functies. Om groen meer zichtbaar te maken, is het nodig om meer specifiek aan te geven over welk groen het nu precies gaat. Het startpunt daarvoor is het systematisch duidelijk maken welke verschillende doelen of functies het groen precies dient. Deze duidelijkheid ontbreekt momenteel in het Amsterdamse beleid ten aanzien van groen en daarom doen wij de volgende aanbeveling.

6.1 Aanbeveling 1: Maak meer expliciet welk doel het groen dient voor de stad Groen kan verschillende doelen vervullen voor een stad en haar bewoners. Maar niet al het groen draagt bij aan al deze doelen. Het is daarom per doel belangrijk om precies te bepalen wat er verwacht wordt van het groen. Concreet leidt dit vervolgens tot heldere definities van zowel de nagestreefde doelen als van het groen dat daarvoor noodzakelijk wordt geacht. De functies van het groen volgens de Groenvisie 2020-2050 In de Groenvisie 2020-2050 worden vier functies beschreven die het groen voor de stad vervult. Het gaat om functies die, zo blijkt onder meer uit gesprekken met deskundigen, gangbaar zijn en de verschillende mogelijke effecten van groen voor een stad lijken te dekken. Desalniettemin zijn deze functies niet heel concreet uitgewerkt. In de Groenvisie zijn de vier functies als volgt samengevat:

29

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM •

Gezondheid: een groene omgeving is essentieel voor de mentale en fysieke gezondheid en draagt bij aan een gezonde leefstijl.

•

Sociaal welzijn: een prettige, groene leefomgeving is van en voor iedereen en nodigt uit tot ontmoeting en initiatief.

•

Klimaatadaptatie: Amsterdam wil goed voorbereid zijn op het veranderende klimaat.

•

Natuur: natuur en biodiversiteit vormen de basis van al het leven, dus ook het leven in de stad.

Functies van groen meer precies bepalen dan in de Groenvisie In de Groenvisie worden vier functies onderscheden: gezondheid, sociaal welzijn, klimaatadaptatie en natuur. Deze functies zijn in verschillende mate verder geconcretiseerd, maar in de meeste gevallen bieden ze nog te weinig houvast. Daarbij komt dat de functies sociaal welzijn en gezondheid elkaar lijken te overlappen (sociaal welzijn wordt ook als onderdeel gezien van de functie gezondheid). Wij raden daarom aan meer precieze bepalingen van de doelen van groen te formuleren die meer direct aangeven wat het groen mogelijk moet maken en welk groen zich daarvoor leent. In dit rapport hebben wij een indeling gehanteerd die daarvoor bruikbaar zou kunnen zijn:

• Groen voor bewegen en ontmoeten. Bijvoorbeeld: openbaar toegankelijk groen dat zich leent voor een actieve leefstijl en uitnodigt om mensen te ontmoeten. • Groen voor rust en herstel. Bijvoorbeeld: levend groen in de stad waarin bewoners kunnen verblijven om rust te vinden of door erop uit te kijken rust kunnen vinden. • Groen voor klimaatadaptatie. Bijvoorbeeld: levend groen in de stad dat bijdraagt aan het opvangen van water en het tegengaan van hitte. • Groen voor natuur. Bijvoorbeeld: levend groen in de stad dat voldoende biodivers is. Zie voor meer informatie over hoe wij tot deze indeling zijn gekomen paragraaf 6.2 van het onderzoeksrapport. Blijf scherp op functies ook als wordt ingezet op multifunctioneel groen In de Groenvisie wordt aangegeven dat het streven is zoveel mogelijk multifunctioneel groen te realiseren. Het gaat dan om groen dat, idealiter, in één keer alle functies kan vervullen. Dit is op zich een doelmatige gedachte en lijkt ogenschijnlijk de noodzaak overbodig te maken om meer precies te bepalen welke functies groen heeft. Dat is echter een valkuil. Niet alleen blijkt in de praktijk dat groen lang niet altijd alle functies kan bedienen. Zo zijn daktuinen nuttig voor klimaatadaptatie, maar bieden ze geen mogelijkheden aan Amsterdammers om meer te bewegen.

En een gazon leent zich wellicht voor bewegen of rust zoeken, maar de waarde voor de natuur is mogelijk weer beperkt. Maar zonder scherpte in de beoogde functies van groen kan het gebeuren dat het uiteindelijk aanwezige groen in Amsterdam onvoldoende levert wat de stad en de natuur

30

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT nodig hebben. Als er bijvoorbeeld vooral groen zou worden gerealiseerd op daken, dan is het de vraag of het groen in de toekomst voldoende bijdraagt voor bewoners, zeker bij een verder verdichtende stad.

7 Zinnige normen Zichtbaarheid van groen in Amsterdam valt of staat ook met bruikbare normen. Een norm valt uiteen in twee elementen: een indicator en een streefwaarde. Met de indicator wordt de stand van zaken in beeld gebracht (bron, meeteenheid en meetgebied), met de streefwaarde wordt deze stand van zaken beoordeeld. Voor bruikbare normen over groen is het belangrijk dat zowel de indicator als de streefwaarde goed doordacht en op elkaar afgestemd zijn. Het gaat daarnaast om zinnig gebruik van de normen: ze moeten geen doel op zich worden. Daarom doen we hierna drie aanbevelingen. De eerste aanbeveling richt zich op het meten van groen via passende indicatoren, de tweede op de onderbouwing van de streefwaarden. De derde aanbeveling gaat over het gebruik van normen.

7.1 Aanbeveling 2: Kies passende indicatoren (bron, meeteenheid en meetgebied) Op een zinnige manier meten van de hoeveelheid groen, vergt dat de meting goed is doordacht. Daarvoor is het minimaal nodig dat wordt beoordeeld wat de best passende bron is. Daarnaast moeten de eenheid waarmee wordt gemeten en het gebied waarbinnen het groen in kaart wordt gebracht, goed zijn gekozen. Dit alles moet vervolgens goed aansluiten op het specificieke doel dat het groen voor de stad dient te vervullen (zie aanbeveling 1). Precies bepaalde en passende indicatoren ontbreken voor het groen Bij het meten van de hoeveelheid groen is niet alleen de keuze voor de bron van belang, maar ook het gebied waarbinnen het groen in beeld wordt gebracht (het meetgebied). Groen kan binnen verschillende ruimtelijke afbakeningen, op verschillende schaalniveaus en binnen verschillende servicegebieden in kaart worden gebracht. Daarnaast moet er in de rapportage over groen nagedacht worden over een passende meeteenheid. De keuze voor een passende bron, meeteenheid en meetgebied hangt af van het doel van de berekening. Dergelijke precies bepaalde indicatoren ontbreken momenteel voor het groen. Gebruikte bron van grote invloed op (hoeveelheid) groen dat in beeld komt Voor het meten van het groen in de stad is het noodzakelijk om precies te bepalen wat een geschikte bron is (zie paragraaf 4.1).

Er zijn allerlei verschillende bronnen of combinaties van bronnen mogelijk. In dit onderzoek hebben wij gebruikgemaakt van onder meer het CBS, de BGT en remote sensing op basis van satellietfoto's. Duidelijk is dat elke bron ander groen laat zien doordat er verschillen zijn in soorten groen die worden meegenomen, de nauwkeurigheid waarmee het groen wordt gemeten en in hoeverre het gaat om openbaar groen en privaat groen. De gekozen bron moet zo passend mogelijk zijn voor het doel

31

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM waarvoor het groen in beeld wordt gebracht. Het groen dat een bijdrage kan leveren aan de functies van groen uit de Groenvisie beperkt zich in veel gevallen niet tot het groen dat in beheer is bij de gemeente. Het overige groen, zoals het groen dat in beheer is bij woningcorporaties of het groen in de private ruimte kan tevens een bijdrage leveren aan deze functies. Hiermee willen wij benadrukken dat niet zomaar alleen moet worden gekeken naar het door de gemeente beheerde groen dat met behulp van het Gisibbeheersysteem in beeld komt. In dit onderzoek hebben wij uiteindelijk vooral gekozen tussen de BGT (met name als het belangrijk was om groen in de openbare ruimte in beeld te brengen) en remote sensing (als het ging om levend groen waarbij het onderscheid tussen private en openbaar groen niet of minder van belang was). Het CBS vonden wij te onnauwkeurig en te beperkt om te gebruiken voor metingen van het aanwezige groen. Meetgebied moet passend zijn Een andere keuze bij het meten van groen betreft het gebied waarbinnen het groen wordt gemeten. Ook dat moet goed zijn afgestemd op het doel waarvoor het groen in beeld wordt gebracht. Het gaat dan bijvoorbeeld over het schaalniveau waarop het groen wordt gemeten: het schaalniveau van de straat, buurt, wijk of, bijvoorbeeld, de gemeente.

Maar net zo belangrijk is het om na te denken over het zogenoemde servicegebied van het groen: moet er rekening worden gehouden met een actieradius? Dit laatste is, denken wij, vooral nuttig als het gaat om groen dat een functie voor Amsterdammers heeft. Via een actieradius kan bijvoorbeeld een gebied worden onderzocht dat voor Amsterdammers binnen een beperkte loop- of fietsafstand bereikbaar is. Een voorbeeld waarbij dat nuttig zou kunnen zijn, is als het groen onderzocht wordt dat zich leent voor sporten of ontspannen. Het hanteren van een actieradius helpt dan om het groen te meten binnen het gebied wat dichtbij en bereikbaar genoeg is voor bewoners. Hierbij is het belangrijk om niet zozeer te kijken naar een 'hemelsbrede' actieradius, maar juist te kijken naar het gebied dat daadwerkelijk toegankelijk is via de openbare weg. Meeteenheden geven richting aan de duiding van de gemeten hoeveelheid groen Tot slot moet er een keuze worden gemaakt voor een passende meeteenheid. De meeteenheid bepaalt hoe 'uitgedrukt' wordt hoeveel groen er is gemeten binnen een bepaald meetgebied. Daarmee geeft de gehanteerde meeteenheid al richting aan de verdere analyse en duiding van de gemeten hoeveelheid groen.

Het beeld dat ontstaat van het gemeten groen verandert immers als, bijvoorbeeld, het gemeten groen wordt uitgedrukt als percentage van het totale grondgebied of als percentage van het totale landoppervlak (exclusief het wateroppervlak). In dit onderzoek hebben we er, grofweg, voor gekozen om groen dat een functie vervult voor bewoners uit te drukken als groen in vierkante meter per inwoner of per huishouden. Als het gaat om groen voor klimaatadaptatie of natuur, dan hebben we de hoeveelheid groen uitgedrukt als een percentage van het landoppervlak binnen het meetgebied.

32

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT

7.2 Aanbeveling 3: Zorg voor een goede onderbouwing van streefwaarden Een bruikbare streefwaarde hoeft niet precies de grens aan te geven tussen een onvoldoende en voldoende situatie ten aanzien van het groen. Maar een streefwaarde moet de gebruiker niet op een dwaalspoor zetten. Daarom is het noodzakelijk dat de streefwaarde goed is onderbouwd en passend is. Streefwaarden moeten aansluiten op gekozen meetwijze Dit is wellicht een open deur, maar het is belangrijk om streefwaarden goed af te stemmen op de gekozen bron. Zoals hiervoor al uiteengezet, leveren de verschillende bronnen verschillende waarden op voor het gemeten groen (zie paragraaf 4.1). De huidige referentienormen van de gemeente zijn afgestemd op het CBS. Als gekozen wordt om andere bronnen (of misschien wel combinaties van bronnen) te gebruiken, dan is het zaak dat de streefwaarden daarop worden aangepast. De bestaande referentienormen op basis van het CBS zijn namelijk niet toepasbaar op waarden die worden verkregen uit, bijvoorbeeld, de BGT of remote sensing. De reden daarvoor is dat deze bronnen ander (en vaak ook meer of minder) groen in beeld brengen. Zonder aanpassing ontstaat dan een vertekend beeld en worden onzinnige signalen afgegeven.

Onderbouw streefwaarden goed en differentieer waar nodig De WHO-normen voor groen waar aanvankelijk aan werd gerefereerd bij het beschrijven van de referentienormen in Amsterdam, bestaan niet. De huidige referentienormen zijn gebaseerd op de ervaringen bij de ontwikkeling van IJburg. Omdat er geen duidelijke (wetenschappelijke) normen voorhanden zijn, is het op zich geen slecht idee om te kijken naar een praktijksituatie. Het is dan wel belangrijk dat het gekozen gebied op basis waarvan de streefwaarden worden bepaald, passend is voor de ambities met groen: reflecteert IJburg in dit geval de wenselijke situatie voor het groen in Amsterdam? In dit licht is het natuurlijk opvallend dat juist IJburg in ons onderzoek vrij vaak als gebied in beeld kwam waar het nodige was aan te merken op het aanwezige groen. Los daarvan is het de vraag of één streefwaarde voor de hele stad zinnig is. Een streefwaarde die passend is in een buitenwijk, verhoudt zich waarschijnlijk slecht tot het oude centrum. Wij adviseren daarom ook te differentiëren naar verschillende typen wijken of stedenbouwkundige typologieën. Daarnaast gelden de huidige referentienormen enkel voor nieuwe gebieden in de stad. Wij adviseren dat streefwaarden voor groen worden ontwikkeld voor zowel nieuw te ontwikkelen gebieden als bestaande buurten en wijken, zodat het groen in de hele stad kan worden gevolgd.

7.3 Aanbeveling 4: Gebruik normen verstandig: houdt oog voor het belang van maatwerk en details Het in kaart brengen van de hoeveelheid groen in Amsterdam en het duiden daarvan met normen, is een hulpmiddel om (verwachte) ontwikkelingen van het groen zichtbaar te maken. Starre toepassing daarvan kan echter averechts uitpakken. Het is daarom belangrijk, zoals altijd het geval is met normen, om oog te

33

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM houden voor het belang van maatwerk en details bij het realiseren van groen in de stad. Zorg dat het realiseren van voldoende groen in de stad niet uitsluitend een vraagstuk wordt waarover centraal stedelijk wordt besloten en waarin voldoende ruimte is om kennis van de lokale situatie in te zetten. Normen moeten geen doel op zich worden Zinnig gebruik van normen om grip te krijgen op de groene ambities van de stad kent ook een valkuil. De indruk kan ontstaan dat het een doel moet zijn om de streefwaarden te behalen. Streefwaarden worden dan een starre doelstelling. Sterker nog: het kan zelfs zo zijn dat de streefwaarden bij star gebruik als een maximum worden gezien. Dit staat op gespannen voet met de praktijk waarin wat mogelijk en wenselijk is ten aanzien van groen, sterk afhankelijk is van de directe omgeving en de kenmerken van de buurt. Daarnaast zal het niet mogelijk zijn om binnen de streefwaarden recht te doen aan de eerder benoemde complexiteit van groen. Zo zal het bijvoorbeeld lastig worden om streefwaarden op te stellen die oog hebben voor de ecologische gelaagdheid van het groen in een gebied. Beargumenteerd afwijken van de streefwaarden moet mogelijk blijven en zal waarschijnlijk wenselijk zijn. Waarde van groen zit in details en inpassing in omgeving De waarde van groen hangt niet alleen af van de hoeveelheid.

Het hangt tevens af van details die moeilijk in normen zijn te vatten en de specifieke vraagstukken die spelen in de buurt of directe omgeving. Pas als ook de details op orde zijn en het groen goed past in de omgeving, levert het echt waarde op voor de stad. Bij besluitvorming over groen is het daarom belangrijk dat er oog blijft voor de details en de inpassing van het groen in de buurt en dat er voldoende ruimte blijft voor maatwerk. Denk bijvoorbeeld aan openbaar groen dat ook goed bereikbaar moet zijn. De bereikbaarheid van groen aan de overkant van een drukke weg kan voor een gemiddelde Amsterdammer nog wel voldoende zijn, maar voor kleine kinderen of ouderen kan dat al heel anders zijn. Daarnaast kunnen de stedenbouwkundige uitstraling en mogelijkheden van een buurt zaken zijn waar rekening mee moet worden gehouden. Zo is in de tuinsteden, die gebouwd zijn als onderdeel van het Algemeen Uitbreidingsplan (AUP) en Post-Algemeen Uitbreidingsplan (Post-AUP), meer aandacht besteed aan het integreren van openbaar groen in het ruimtelijk ontwerp, dan in de wijken in de binnenstad, 19de-eeuwse Ring of de Gordel ’20- ’40, waar veel private, door bebouwing omsloten, binnentuinen te vinden zijn.

8 Evenwicht tussen aandacht, middelen en ambities Tijdens dit onderzoek hebben wij in de vele gesprekken die wij hebben gevoerd met ambtenaren veelvuldig signalen gekregen dat er sprake is van knelpunten bij het realiseren van de gemeentelijke ambities voor groen. In dit onderzoek hebben we dit niet nader onderzocht, maar de signalen zijn dusdanig dat we adviseren hier nader naar te kijken. Het gaat allereerst om het signaal dat bij besluitvorming over ruimtelijke zaken groen nogal eens het onderspit delft bij andere belangen en prioriteiten, ondanks de

34

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT gemeentelijke ambities voor groen. Wij denken dat het belangrijk is dat het groen ook bij deze besluitvormingsprocessen voldoende zichtbaar is. Meer zichtbaarheid lost niet het probleem op dat er in ruimtelijke projecten altijd met meerdere belangen en vraagstukken rekening moet worden gehouden. Maar het zorgt er wel voor dat de gevolgen voor het groen goed in beeld zijn zodat een afgewogen beslissing mogelijk is. We doen daarvoor de aanbeveling om na te gaan of de mogelijke gevolgen voor het groen bij (ruimtelijke) besluitvorming voldoende aandacht krijgen. Het tweede signaal waarvoor we nadrukkelijk aandacht vragen, gaat over de beschikbare financiële middelen voor aanleg en beheer van groen. Wij bevelen aan na te gaan in hoeverre de ambities voor het groen in evenwicht zijn met de beschikbare financiële middelen.

8.1 Aanbeveling 5: Ga na of bij (ruimtelijke) besluitvorming groen voldoende aandacht krijgt Groen concurreert met andere prioriteiten in de schaarse ruimte. Dat betekent dat er telkens keuzes moeten worden gemaakt die verstrekkend kunnen zijn voor het groen. Daarom is het belangrijk dat de gevolgen van een beslissing voor het groen helder in beeld zijn zodat een goede afweging mogelijk is en dat deze afweging op het juiste ambtelijke en bestuurlijke niveau wordt gemaakt. Wij bevelen aan dat onderzocht wordt of groen in de (ruimtelijke) besluitvormingsprocessen voldoende en systematisch aandacht krijgt, zodat het realiseren van de ambities voor groei van de stad en de aanwezigheid van voldoende groen kunnen worden bewaakt. Signalen dat aandacht voor groen in besluitvorming niet in evenwicht is met ambities voor groen Voor dit onderzoek hebben wij uitgebreid gesproken met ambtenaren van de verschillende directies betrokken bij de ‘groene driehoek’, de GGD en vier stadsdelen. In deze gesprekken werden veelvuldig signalen afgegeven dat groen niet de aandacht krijgt die het op grond van de ambities zou moeten krijgen. Zo zien zij dat bij ruimtelijke ontwikkelingen vaak verschillende belangen spelen die in een beperkte (ook ondergrondse) ruimte en met een beperkt budget moeten worden gerealiseerd.

Welke belangen uiteindelijk prioriteit krijgen en daarmee welke ruimte het groen krijgt, is volgens hen een besluit dat binnen een ruimtelijke ontwikkeling of project moet worden gemaakt. Daarbij werd veelal wél opgemerkt dat er in de afgelopen jaren een kentering zichtbaar is: groen krijgt daardoor vaker de aandacht die het volgens de door ons gesproken ambtenaren verdient. Maar het blijft in hun ogen toch te vaak voorkomen dat het belang van groen strijdig is met andere belangen en dan het onderspit delft. Zorg ervoor dat er in (ruimtelijke) besluitvormingsprocessen voldoende aandacht is voor effecten op groen Beslissingen over groen of die groen raken zijn vaak moeilijk omkeerbaar. Tegelijkertijd spelen er vaak ook andere belangen die van invloed zijn op de beslissing. Wij krijgen in dit

35

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM onderzoek diverse signalen dat deze beslissingen vaak binnen projecten worden genomen. Als dat zo is, ontstaat het risico dat, met de beste intenties, groen telkens ondergeschikt wordt gemaakt aan andere belangen die in de projecten spelen. Hoewel er dan per project een zorgvuldige afweging wordt gemaakt en beredeneerd wordt gekozen om andere belangen zwaarder te wegen, is het resultaat voor de stad onvoldoende. Wij adviseren daarom na te gaan of besluitvorming die van invloed is op het groen, op het juiste ambtelijke en bestuurlijke niveau wordt gemaakt en dat de ambities voor het groen in Amsterdam zodoende voldoende worden bewaakt. Breng effecten op groen voor meerdere schaalniveaus systematisch in beeld Als er besluiten worden genomen over groen of die groen raken, bestaat het risico dat alleen wordt gekeken naar het gebied waarop de beslissing betrekking heeft. Het effect van deze keuzes op het groen komt dan niet volledig in beeld. Het is belangrijk dat bij beslissingen ook inzichtelijk wordt gemaakt welke gevolgen dit heeft voor de rest van de stad. De effecten moeten systematisch en integraal in beeld worden gebracht. Voorkomen moet worden dat door eenzijdige aandacht voor één aspect van het groen, onbedoeld andere aspecten achterblijven of wegkwijnen.

Wij raden aan om hierbij gebruik te maken van een vaste systematiek op basis van normen die zijn gekozen en worden gebruikt overeenkomstig onze eerdere aanbevelingen in dit rapport.

8.2 Aanbeveling 6: Ga na of ambities en financiële middelen voor aanleg en beheer van groen met elkaar in evenwicht zijn Als de ambtelijke organisatie niet beschikt over de middelen om groen aan te leggen en te beheren, dan staat dit de ambities ten aanzien van groen in de weg. Breng daarom in beeld welke budgetten er nu zijn, en hoe deze zich verhouden tot de huidige staat van het groen in Amsterdam en de gewenste staat van dit groen. Signalen dat budget niet in evenwicht is met ambities voor groen Voor dit onderzoek hebben wij uitgebreid gesproken met ambtenaren van de verschillende directies betrokken bij de ‘groene driehoek’, de GGD en vier stadsdelen. In deze gesprekken kwam regelmatig aan de orde dat het momenteel niet volledig helder is hoeveel budget er nodig is om het bestaande groen in Amsterdam te beheren. Een ander terugkerend onderwerp in onze gesprekken met ambtenaren was de ervaren spanning tussen de ambities die Amsterdam heeft voor het groen en het beschikbare budget. Deels wordt deze ervaring ingegeven door de waarneming dat het budget in hun ogen tot op heden al niet toereikend is voor het beheer. Maar er werd daarnaast gesignaleerd dat de nieuwe ambities voor het groen nog hogere budgetten vereisen. Het gaat daarbij niet zozeer om budgetten voor de aanleg van nieuw groen, maar vooral om budgetten voor het beheer daarvan.

Ook wezen sommige ambtenaren erop dat de ambitie om groen met bewoners samen te beheren in de praktijk ingewikkeld is en meer capaciteit en budget vraagt.

36

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT Kijk zowel naar budgetten voor aanleg als naar budgetten voor het beheer Uit gesprekken met ambtenaren hebben we veelvuldig te horen gekregen dat budgetten voor groen ontoereikend zijn om de ambities te verwezenlijken. In de gesprekken werd erop gewezen dat de aandacht al snel gaat naar de vraag of er voldoende budgetten zijn voor de aanleg van nieuw groen, maar dat er te weinig wordt stilgestaan bij de benodigde budgetten voor beheer. Dit leidt volgens hen tot (grote) knelpunten in het beheer en remt de aanleg van nieuw groen. Wij begrijpen dat er steeds meer zicht komt op de beschikbare budgetten en het huidige areaal aan groen dat in beheer is. Dat betekent dat een steeds duidelijker beeld kan ontstaan van de mate waarin de budgetten in de huidige situatie toereikend zijn en dat ook kan worden beredeneerd welke impact de ambities op het gebied van groen hebben op de budgetten.

37

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM

Reactie college en nawoord rekenkamer 9 Bestuurlijke reactie Op 7 september 2021 hebben wij een conceptversie van dit rapport aan het college aangeboden voor een bestuurlijke reactie. Daarbij hebben wij in het bijzonder verzocht om een reactie op onze conclusies en aanbevelingen. Op 21 september 2021 hebben wij de bestuurlijke reactie van het college ontvangen. De integrale tekst van de bestuurlijke reactie is hieronder te lezen. Deze kan worden gedownload in de digitale versie van dit rapport. Hartelijk dank voor het toezenden van de Nota van bevindingen van het onderzoek Groen in de stad (publieksonderzoek 2020) voor een bestuurlijke reactie. Dit onderzoek is door de Rekenkamer uitgevoerd omdat Amsterdammers in een verdichtende en steeds drukker wordende stad de aanwezigheid van groen steeds belangrijker zijn gaan vinden. Het huidige college heeft in het Coalitieakkoord 2018 -2022 Een nieuwe lente en een nieuw geluid aangegeven dat de openbare ruimte, juist omdat die door steeds meer Amsterdammers moet worden gedeeld, groen en gezond moet zijn. Tegen deze achtergrond heeft u met dit Rekenkameronderzoek de vraag gesteld in hoeverre er in Amsterdam voldoende, goed en bruikbaar groen is. Wij zijn wij u erkentelijk voor dit lijvige en diepgravende rapport. We zijn blij te lezen dat een overgroot deel van de Amsterdammers tevreden is over het groen in onze stad.

En dat een positief gevolg van de corona crisis is dat men het groen steeds beter weet te vinden en te waarderen. Het college herkent zich in dit beeld en is blij met het rapportcijfer 7 dat Amsterdammers geven aan het groen. Amsterdam samen met het Amsterdamse Bos was en is een groene stad en daar zijn we trots op. Het verder vergroenen van de stad heeft met het bestuurlijk vaststellen van de Groenvisie, 2020-2050 een belangrijke stap gezet. Met het strategisch huisvestingsplan Groen (SHP) is vervolgens een financiële basis gelegd. Recent is de Omgevingsvisie door de raad vastgesteld met hierin de pijler: het rigoureus vergroenen van de stad. Via programma Stadsbehoud krijgen we ook steeds meer inzicht wat er nodig is om het groen goed te kunnen onderhouden. Dit gaat ons allemaal helpen om de ambities voor groen beter te verankeren in de stad. Echter onderkennen we dat we hard aan de slag zullen moeten gaan met de conclusies uit het rapport. In het kader van de afspraak tussen rekenkamer, gemeenteraad en gemeentesecretaris over de gewenste concreetheid en een plan van aanpak voor de uitvoering van de aanbevelingen gaan we dieper in op het bestuurlijke concept-rapport, hierin geeft u 6 aanbevelingen: 1 Maak meer expliciet welk doel het groen dient voor de stad 2 Kies passende indicatoren (bron, meeteenheid en meetgebied)

38

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT 3 4 5 6

Zorg voor een goede onderbouwing van streefwaarden Gebruik normen verstandig: houdt oog voor het belang van maatwerk en details Ga na of bij (ruimtelijke) besluitvorming groen voldoende aandacht krijgt Ga na of ambities en financiële middelen voor aanleg en beheer van groen met elkaar in evenwicht zijn.

In uw onderzoek constateert u dat er geen duidelijke definitie is geformuleerd voor groen en dat er onhelderheid bestaat over het al dan niet hanteren van groennormen en wat hier precies onder wordt verstaan. Ook concludeert u dat het verband tussen groen, gezondheid en welzijn onvoldoende is uitgewerkt en onderbouwd. Daarnaast geeft u aan dat wij beter moet bepalen wat de functies en de kwaliteit van het groen zijn, waardoor de relatie met klimaatadaptie en biodiversiteit beter gelegd kan worden. Ook mist u hier uitleg en onderbouwing. U geeft aan dat het beheer van groen beter moet, anders georganiseerd moet worden en de budgetten niet altijd toereikend zijn, want goed groen is duurzaam als het ook goed beheerd wordt. U wijst terecht op het feit dat het groen moet concurreren met andere prioriteiten van de verdichtende stad. U pleit er daarom voor om groen een belangrijkere positie in de besluitvorming te geven. En u geeft aan dat het daarbij belangrijk is te kijken naar de hele groenketen, van ontwerp naar beheer. Wij herkennen ons in deze analyse en zijn ook blij met de methodologische handreikingen die het rapport doet, ook ter mogelijke verbetering van onze eigen systemen. We delen daarnaast ook de conclusie dat de hoofdvraag - Is er voldoende, goed en bruikbaar groen in de stad? - een complexe opgave is, waar niet een eenduidig antwoord voor te geven is.

Alleen door een goede afstemming tussen visie, beleid, ontwerp, uitvoering en beheer voor groen, kan onze ambitie slagen. En niet zonder de samenwerking met externe partners en Amsterdammers. We maken daar als organisatie stappen in en uw conclusies en aanbevelingen helpen daarbij. De aanbevelingen sluiten aan op de uitvoering van de Groenvisie. Na bestuurlijk vaststellen van de Groenvisie in december 2020 is de ambtelijke organisatie begonnen om de kansen en uitdagingen voor het realiseren van de Groenvisie vorm te geven. Hiervoor werkt de groenorganisatie binnen de gemeente samen in de groenketen (van beleid tot beheer) en met bewoners en groene partners buiten de gemeentelijke dienst. Middels een ketenstructuur worden op bovengenoemde punten plannen en acties uitgevoerd. Bij de volgende rapportage Realisatie Groenvisie, begin 2022, komen we terug op hoe we uitvoering gaan geven aan de aanbevelingen. Naast het maken van plannen en nadenken over normen worden er ook groenprojecten dit jaar en komend jaar uitgevoerd, zodat er steeds meer groen in de stad komt. De realisatie van de Groenvisie is nog geen jaar begonnen en we zien nu al mooie verbeteringen in het samenwerken in de groenketen, waardoor Amsterdam groener, klimaatadaptiever, natuurinclusiever en gezonder wordt.

De realisatie van de Groenvisie en SHP zijn echter langlopende opgaven en we hebben nog niet alle antwoorden.

39

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM Zoals gezegd zijn wij verheugd om te zien hoeveel tijd en energie de Rekenkamer heeft gestopt in het onderzoek Groen in de stad. De bevindingen van dit onderzoek, als ook de benadering, kunnen ons goed helpen bij de doorontwikkeling van de Groenketen en het groen waaraan momenteel wordt gewerkt. U heeft in uw onderzoek een goed beeld weten te schetsen van de complexe groenopgave in deze stad. We zien het definitieve rapport graag tegemoet.

10 Nawoord rekenkamer Wij danken het college voor de bestuurlijke reactie. Uit de bestuurlijke reactie blijkt dat het college onze conclusies en analyses onderschrijft. Ook geeft het college aan alle aanbevelingen over te nemen. Onder verwijzing naar de afspraak tussen rekenkamer, gemeenteraad en gemeentesecretaris over de gewenste concreetheid van de bestuurlijke reactie en een plan van aanpak voor de uitvoering van de aanbevelingen kondigt het college aan bij de volgende rapportage Realisatie Groenvisie, begin 2022, aan te geven hoe precies uitvoering zal worden gegeven aan onze aanbevelingen.s Deze toezegging past bij de eerder genoemde afspraak. Dat neemt niet weg dat wij de gemeenteraad adviseren om erop aan te dringen dat het college met een plan van aanpak dit inzicht wel voor de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 geeft. Wij zullen in ieder geval de verdere uitwerking van het college met interesse volgen.

s Lees de afspraak over de opvolging van aanbevelingen op onze website:

https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/content/uploads/2021/05/Afspraken-Amsterdamopstellen-plan-van-aanpak-opvolgen-aanbevelingen-def.pdf

40

GROEN IN DE STAD - BESTUURLIJK RAPPORT

Onderzoeksverantwoording Dit is het concept-bestuurlijk rapport van het onderzoek van de rekenkamer naar Groen in de stad. Het volledige rapport bestaat naast dit bestuurlijk rapport, ook uit het onderzoeksrapport dat vanaf 29 september 2021 staat op de projectpagina.

11 Onderzoeksteam Rekenkamer Amsterdam Directeur

dr. Jan de Ridder

Onderzoekers

Jurriaan Kooij (projectleider) Tessa Gulpers Erik Oppenhuis Daniëlle van der Wiel

12 Afbakening en aanpak Afbakening De nadruk van dit onderzoek ligt op het in beeld brengen van het groen in Amsterdam en de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden: is er voldoende, goed en bruikbaar groen in de stad? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, was het ook nodig om na te gaan wat in het gemeentelijke beleid voor groen staat over wat voldoende, goed en bruikbaar groen is. Dit betekent dat we in dit onderzoek niet alleen de staat van het groen in Amsterdam hebben onderzocht, maar dat we ook (beperkt) beleidsonderzoek hebben uitgevoerd. We hebben er echter expliciet niet voor gekozen om de gemeentelijke (beleids- en beheer-) processen voor groen afzonderlijk en diepgaand te onderzoeken. Hier hebben we voor gekozen met het oog op de (aanvullende) onderzoeksinspanningen die dit zou vergen en het publiekskarakter van dit onderzoek. Dat neemt niet weg dat wij gedurende dit onderzoek diverse indrukken hebben opgedaan die hiermee te maken hebben. Deze indrukken hebben wij in onze rapportage op een rij gezet. Aanpak Voor dit onderzoek hebben we allereerst documenten onderzocht over het (beleid ten aanzien van) groen in Amsterdam en interviews gehouden met betrokken ambtenaren. Vervolgens hebben we informatie ingewonnen over de staat van het groen. Daarvoor

41

REKENKAMER METROPOOL AMSTERDAM hebben we een representatieve enquête gehouden onder Amsterdammers, casusonderzoek uitgevoerd en geografische analyses gemaakt. Tot slot hebben we de uitkomsten van het casusonderzoek besproken met ambtelijke en wetenschappelijke deskundigen. Dit onderzoek is uitgevoerd in de periode van juli 2020 tot en met juni 2021.

42