01 Gemeenteraad Voordracht

RAAD

VN2025-004831 rekenkamer

Voordracht voor de raadsvergadering van 14 mei 2025

Agendapunt

Ruimtelijke Ordening 0

Datum besluit

n.v.t.

Portefeuille

Onderwerp

Overnemen van de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport Bouwen aan de complete stad De gemeenteraad van Amsterdam besluit

gezien de voordracht van het presidium,

1. Kennis te nemen van het rapport van de rekenkamer, getiteld Bouwen aan de complete stad, waarin de hoofdconclusie is dat de ambities voor de groei van de stad niet in balans zijn met het budget. 2. De 11 aanbevelingen uit het rapport over te nemen: o Aanbeveling 1: houd rekening met échte betaalbaarheid, nu en in de toekomst o Aanbeveling 2: stuur niet nodeloos op kavelniveau o Aanbeveling 3: wees terughoudend met vooraf gedetailleerd vastleggen o Aanbeveling 4: werk aan een meer besluitvaardige gemeentelijke organisatie o Aanbeveling 5: investeer eerder voor meer leefbaarheid o Aanbeveling 6: werk aan beter passende kaders voor transformatiegebieden o Aanbeveling 7: wees terughoudend met bijsturen o Aanbeveling 8: demp het effect van veranderlijke economische omstandigheden o Aanbeveling 9: zorg voor geschikte informatie om effectief en preventief te sturen op een complete stad o Aanbeveling 10: houd realistisch rekening met randvoorwaarden o Aanbeveling 11: breng ambities voor groei van de stad in evenwicht met (financiële) mogelijkheden 3. Het college van burgemeester en wethouders te vragen om deze aanbevelingen uit te voeren. 4.

Het college van burgemeester en wethouders te vragen om: o een plan van aanpak te maken voor de opvolging van de aanbevelingen en dit plan van aanpak binnen een half jaar aan te bieden aan de gemeenteraad; o te rapporteren over de resultaten als de aanbevelingen zijn uitgevoerd; o jaarlijks tussentijds te rapporteren over de stand van zaken van de uitvoering van de aanbevelingen als dit langer dan een jaar duurt.

Wettelijke grondslag

Artikel 185 van de Gemeentewet (toesturen rekenkamerrapport voorzien van aanbevelingen aan de raad)

Bestuurlijke achtergrond

De gemeente streeft ernaar om jaarlijks duizenden woningen te bouwen. Inmiddels wordt het 1 Gegenereerd: v1.1

RAAD

VN2025-004831 rekenkamer

grootste deel van de nieuwe woningen gebouwd in zogenoemde transformatiegebieden en projecten. De rekenkamer is nagegaan welke lessen kunnen worden getrokken uit de transformatie van gebieden waar in de uitgangssituatie hoofdzakelijk bedrijven of kantoren aanwezig zijn naar complete wijken met woon- en werkfuncties, inclusief bijbehorende voorzieningen en openbare ruimte. Het onderzoek is gestart op 1 september 2022 met het publiceren van de onderzoeksopzet. Het onderzoek liep van september 2022 t/m maart 2025. Voor dit onderzoek heeft de rekenkamer twee casussen diepgaand onderzocht. Het gaat om de transformaties van de NDSM-werf West en Amstel III. Voor elke casus is een separaat onderzoeksrapport opgesteld. Het onderzoeksrapport van de casus NDSM-werf West publiceerde de rekenkamer reeds op 1 november 2023. Het onderzoeksrapport van de tweede casus Amstel III publiceerde de rekenkamer gelijktijdig met het bestuurlijk rapport Bouwen aan de complete stad - Lessen uit woningbouw in transformatiegebieden. Voor dit bestuurlijk rapport heeft de rekenkamer geput uit de inzichten uit de twee casussen.

De Rekenkamer Amsterdam-Zaanstad is een onafhankelijk onderzoeksinstituut dat het beleid en de uitvoering van de gemeenten Amsterdam en Zaanstad kritisch onderzoekt. De rekenkamer onderzoekt of de gemeenten hun afspraken nakomen, dit volgens de regels doen en niet te veel geld uitgeven. Daarnaast geeft de rekenkamer aanbevelingen voor verbeteringen. Het doel is om bij te dragen aan transparantie, goed bestuur en verbeteringen in het gemeentelijk beleid Bestuurlijke reacties en nawoord In de bestuurlijke reactie onderschrijft het college het centrale vraagstuk in dit rapport: de spanning tussen ambities voor groei en de (financiële) mogelijkheden. Het college wil van de aanbevelingen in dit rapport leren, maar neemt verder geen expliciet standpunt in over de aanbevelingen. Het college benadrukt verder de inspanningen en stappen die in de afgelopen periode zijn geleverd en gezet. De rekenkamer herkent uit dit onderzoek de door het college genoemde voorbeelden en spreekt daar ook zijn waardering voor uit. De rekenkamer adviseert de raad om het college in het plan van aanpak te laten verduidelijken wat het college gaat doen om, in lijn met haar aanbevelingen, de mogelijkheden in beeld te brengen om bovenop dat wat reeds gebeurt extra stappen te kunnen zetten.

Onderbouwing besluit

Ad 1: Hoofdconclusie van het rekenkamerrapport Bouwen aan de complete stad In de praktijk van gebiedstransformaties is zichtbaar dat de gemeentelijke ambities voor de groei van de stad niet in evenwicht zijn met de (financiële) mogelijkheden. Woningbouwdoelen voor aantallen woningen en het aandeel betaalbare woningen blijken, met moeite, nog wel haalbaar. Maar de gebouwde woningen worden steeds kleiner. Dat levert een risico op voor de werkelijke betaalbaarheid van deze woningen. Kleine woningen worden namelijk soms gecompenseerd met gedeelde ruimtes en voorzieningen die leiden tot bijkomende kosten voor bewoners. Ook kan het leiden tot een eenzijdige bewonerssamenstelling van deze nieuwe wijken. Het is verder niet vanzelfsprekend dat andere ambities, die ook van belang zijn voor een complete wijk, kunnen worden gerealiseerd. Zo blijkt het in de praktijk moeilijk om de benodigde ruimte voor groen en sport te vinden. Ook zijn de randvoorwaarden voor nieuwe autoluwe wijken en de bereikbaarheid daarvan niet altijd goed op orde. Verder staan de leefbaarheid en veiligheid van de nieuwe wijken onder druk tijdens de jarenlange bouwperiode. En eisen voor klimaatadaptatie en duurzaamheid zijn soms strijdig met andere eisen, omdat niet alles altijd binnen één kavel past. Ook blijkt het sturen op toegestane

2 Gegenereerd: v1.1

RAAD

VN2025-004831 rekenkamer

economische activiteiten in een gebied te leiden tot een mismatch in vraag en aanbod naar commerciële voorzieningen voor bewoners en tot een risico op leegstand. Daarnaast is het problematisch voor vooral kleine creatieve bedrijven en de maakindustrie om een plek te vinden in de nieuwe wijken. Tot slot is het de bedoeling dat de nieuwe wijken geen enclaves worden in de bestaande stad, maar daar echt in opgaan. Het blijkt echter dat de (sociale) verbinding met omliggende wijken in de praktijk erg weerbarstig is. De oorzaken voor deze knelpunten bij het bouwen van complete wijken zijn uiteenlopend. Maar de rode draad is dat deze oorzaken zijn te herleiden tot een gebrek aan realisme over de (on)mogelijkheden in gebiedsontwikkeling. Dit speelt in het bijzonder bij gebiedstransformaties; hierbij kan de gemeente minder invloed uitoefenen op de ontwikkeling en het tempo. Er is sprake van een financiële klem doordat de financiële ruimte te beperkt is om de realisatie van tal van ambities waar te maken. Dat gaat dan niet alleen om de kosten van de ambities zelf, maar ook om de benodigde (ambtelijke) proceskosten. Daarnaast kreeg de rekenkamer uit de praktijk signalen dat gemeentelijk beleid niet goed aansluit op de realiteit van gebiedstransformaties. Zoals het grondprijsbeleid of het financieren van maatschappelijke voorzieningen in deze gebieden.

In combinatie met de nadruk die ligt op het maken van tempo voor woningbouw, leidt het hiervoor genoemde gebrek aan realisme ertoe dat de andere ambities minder prioriteit krijgen: de complete wijk raakt dan steeds meer uit beeld. Gebrek aan realisme speelt ook bij het bijsturen op ambities voor gebiedsontwikkelingen en gebiedstransformaties. Want daar lijkt nogal eens overschat te worden hoe snel bijsturen effect heeft, en onderschat te worden wat de nadelige gevolgen van bijsturing zijn, zoals hogere kosten en vertragingen. De rekenkamer ziet ook dat er in de praktijk naar oplossingen wordt gezocht. Dat lukt soms. Het helpt bijvoorbeeld om flexibiliteit in te bouwen, door niet onnodig op kavelniveau te sturen en door zaken vooraf niet te gedetailleerd vast te leggen. Ook zijn er successen behaald met regelingen zoals de Transformatie-impuls en de voorrangsregeling voor inwoners van stadsdeel Zuidoost. Verder wordt er gemeentelijk ingezet op het maken van slimmere keuzes bij het realiseren van ambities. Het is goed dat naar dit soort oplossingen wordt gezocht, want dit draagt uiteraard bij aan een steeds doelmatiger werkwijze. Ook onderstreept dit de belangrijke rol die gemeentelijke projectteams vervullen bij gebiedstransformaties: projectteams kunnen écht het verschil maken, vooral als de gemeente als geheel goed samenwerkt.

Maar slimmer en doelmatiger werken kent zijn grenzen. De rekenkamer denkt dat de kloof tussen de gemeentelijke ambities en de (financiële) mogelijkheden voor de groei van de stad dusdanig is dat er meer nodig is om een goede, complete stad voor de toekomst te bouwen. Daarvoor is meer realisme nodig, zodat evenwicht ontstaat tussen de ambities voor de groei van Amsterdam en de (financiële) mogelijkheden. Ad 2: Aanbevelingen De rekenkamer deed elf aanbevelingen aan het college en de gemeenteraad. De eerste zes aanbevelingen richten zich op de huidige praktijk van gebiedstransformaties. De volgende twee aanbevelingen gaan over meer stabiliteit in transformaties. De laatste drie aanbevelingen zijn de meest belangrijke aanbevelingen, en richten zich op het bouwen aan een complete stad. Hieronder wordt elke aanbeveling kort toegelicht. De volledige teksten van de aanbevelingen zijn terug te vinden in het bestuurlijk rapport.



Aanbeveling 1: houd rekening met échte betaalbaarheid, nu en in de toekomst. Houd bij het sturen op betaalbaarheid rekening met mechanismen die naast de kale huur van invloed zijn op de woonlasten van huurders, zoals bijkomende kosten en grenzen binnen het particuliere sociale segment die relevant zijn voor huurtoeslag. Dit draagt bij aan kansengelijkheid. Houd daarnaast rekening met betaalbaarheid op lange termijn,

3 Gegenereerd: v1.1

RAAD

VN2025-004831 rekenkamer















bijvoorbeeld omdat sociale huurwoningen die níet bij een woningcorporatie zitten na de uitpondtermijn uit het sociale segment kunnen verdwijnen. Aanbeveling 2: stuur niet nodeloos op kavelniveau. Stuur niet onnodig op kavelniveau, maar stuur op gebiedsniveau voor de ambities waarbij dat past. Dit draagt bij aan het op gang houden van de ontwikkeling en biedt ruimte voor betere oplossingen voor het gebied als geheel. Het heeft wel als risico dat er een boeggolf ontstaat van nog niet gerealiseerde ambities, die na verloop van tijd steeds moeilijker te behalen zijn. Een projectteam van een transformatiegebied moet daarom voldoende borgen dat de ambities voor het gebied uiteindelijk gehaald worden. Aanbeveling 3: wees terughoudend met vooraf gedetailleerd vastleggen. Wees terughoudend met het in een vroegtijdig stadium vastleggen van gedetailleerde eisen voor een gebiedsontwikkeling. Dit geldt bijvoorbeeld voor bestemmingsplannen en investeringsbesluiten. Meer terughoudendheid zorgt voor meer flexibiliteit om in te spelen op nieuwe inzichten gedurende de lange looptijd van een gebiedstransformatie. Aanbeveling 4: werk aan een meer besluitvaardige gemeentelijke organisatie. Onderzoek wat er organisatorisch nodig is om ervoor te zorgen dat de gemeente sneller duidelijkheid kan geven over wat als ”goed genoeg” wordt beschouwd voor de betreffende kavel.

Dit moet gebeuren zonder afbreuk te doen aan een zorgvuldige afweging en een zorgvuldig proces. Op basis van de ervaringen die ontwikkelaars in dit onderzoek hebben gedeeld, ziet de rekenkamer nog ruimte voor verbetering in de efficiëntie van het gemeentelijke proces bij gebiedsontwikkeling. Aanbeveling 5: investeer eerder voor meer leefbaarheid. De gemeente zou het uitgangspunt ‘de baat gaat voor de kost uit’ meer los moeten laten, als dat in een gebied een financiële belemmering is om tijdig in het transformatieproces te kunnen investeren in de openbare ruimte en ‘placemaking’ op plekken waar dat kan in de bouwfase. Daarnaast is goed gemeentelijk beheer belangrijk; juist in transformatiegebieden. Door investeringen en goed beheer verbeteren de leefbaarheid en veiligheid gedurende de transformatie. Dat is belangrijk voor de gebruikers van het gebied en het verhoogt de investeringsbereidheid van marktpartijen. Aanbeveling 6: werk aan beter passende kaders voor transformatiegebieden. Onderzoek de mogelijkheden om beleids- en financiële kaders meer aan te sluiten op de specifieke realiteit van transformatiegebieden. De planvoorraad aan nieuwbouwwoningen van Amsterdam bevindt zich voor meer dan de helft in deze gebieden. Het is daarom belangrijk dat de gemeente hier goed op is ingericht.

Uit het casusonderzoek kreeg de rekenkamer echter signalen dat gemeentelijke kaders nog te veel zijn gebaseerd op uitgangspunten van ‘traditionele’ gebiedsontwikkeling, waarbij vaak sprake is van grootschalige nieuwbouw op lege kavels. In transformatiegebieden, waar in de uitgangssituatie bestaande bebouwing, infrastructuur en complexe eigendomsverhoudingen een rol spelen, knellen deze kaders en vormen ze een belemmering voor de voortgang en noodzakelijke flexibiliteit van de ontwikkeling. Aanbeveling 7: wees terughoudend met bijsturen. Bijsturen is noodzakelijk om een gebiedsontwikkeling of transformatie op de juiste koers te houden. Maar het is belangrijk dat er niet te veel wordt bijgestuurd. Daarvoor is het noodzakelijk dat als bijsturing wordt overwogen, vooraf inzichtelijk is wat de verwachte positieve effecten zullen zijn (en wanneer deze zich zullen voordoen) en wat de mogelijke negatieve effecten zijn (zoals verwachte vertraging of hogere kosten of andere ambities die in het gedrang komen). Zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat bijsturing leidt tot onduidelijkheid en onrust. Aanbeveling 8: demp het effect van veranderlijke economische omstandigheden. Economische veranderingen raken gebiedsontwikkelingen en transformaties. Bij economische tegenwind worden ambities voor projecten verlaagd (of bij aanvang wordt gekozen voor beperkte ambities).

Bij economische voorspoed is dit moeilijk in te lopen.

4 Gegenereerd: v1.1

RAAD

VN2025-004831 rekenkamer







Door een financiële buffer te vormen om de effecten van deze veranderende economische omstandigheden zoveel mogelijk op te vangen, kan meer stabiliteit in gebiedsontwikkeling en transformaties worden verkregen. Onderzoek of een dergelijke buffer kan worden gevormd binnen het Vereveningsfonds. Aanbeveling 9: zorg voor geschikte informatie om effectief en preventief te sturen op een complete stad. Om de voortgang van een complete stad te volgen, is het essentieel om op verschillende schaalniveaus informatie te verzamelen over aspecten zoals groen, sport en spel, maatschappelijke voorzieningen, en wonen en werken. Daarnaast is inzicht in de behoeften van Amsterdammers cruciaal, zodat gebiedsontwikkeling hierop kan worden afgestemd. De gemeente Amsterdam beschikt over monitors en onderzoeken die de voortgang van de complete stad in kaart brengen, evenals informatie uit participatietrajecten. Beoordeel of deze informatie voldoende fijnmazig, effectief benut en geschikt is voor (preventieve) bijsturing in gebiedsontwikkelingen. Vul ontbrekende informatie aan en zet deze in bij besluitvorming voor een complete stad. Aanbeveling 10: houd realistisch rekening met randvoorwaarden. Zorg ervoor dat bij elke gebiedsontwikkeling realistisch rekening wordt gehouden met randvoorwaarden om de nieuwe wijk goed te integreren in de bestaande stad.

Zorg, indien de gemeente daar invloed op kan uitoefenen, dat deze randvoorwaarden op orde zijn en gelijke tred houden met de ontwikkeling. Mochten de randvoorwaarden niet beïnvloedbaar zijn door de gemeente, houd dan realistisch rekening met onzekerheden die hierdoor mogelijk ontstaan en stem het tempo en de omvang van de ontwikkeling hierop af. Aanbeveling 11: breng ambities voor groei van de stad in evenwicht met (financiële) mogelijkheden. Zorg dat de ambities voor de groei van de stad adequaat zijn vertaald naar de benodigde financiële middelen. Zorg dat deze benodigde financiële middelen daadwerkelijk beschikbaar kunnen worden gesteld. Let er daarbij op dat het ter beschikking stellen van de financiële middelen niet te veel ten koste gaat van de bestaande stad en de bestaande voorzieningen. Stel desnoods de ambities voor de groei van de stad en het tempo daarvan dusdanig bij zodat ze passen bij de beschikbare financiële middelen en het in stand houden van de bestaande stad en de bestaande voorzieningen.

Ad 3 en 4: Plan van aanpak en rapporteren over uitvoering van de aanbevelingen Sinds juni 2020 neemt de gemeenteraad van Amsterdam bij het behandelen van rekenkamerrapporten het volgende besluit: Het college van burgemeester en wethouders te vragen om:

  

een plan van aanpak te maken voor de opvolging van de aanbevelingen en dit plan van aanpak binnen een half jaar aan te bieden aan de gemeenteraad; te rapporteren over de resultaten als de aanbevelingen zijn uitgevoerd; jaarlijks tussentijds te rapporteren over de stand van zaken van de uitvoering van de aanbevelingen als dit langer dan een jaar duurt.

In oktober 2020 hebben het presidium (namens de raad), de gemeentesecretaris (namens het college van B en W) en de rekenkamer afspraken gemaakt over gewenste concreetheid van de bestuurlijke reactie. Daarbij is afgesproken dat voor elke aanbeveling in ieder geval de volgende vragen door het college worden beantwoord in de bestuurlijke reactie:

 

Wat is de aanbeveling? Gaat het college de aanbeveling uitvoeren en waarom wel of niet? 5

Gegenereerd: v1.1

RAAD

VN2025-004831 rekenkamer

  

Hoe zal aan deze aanbeveling uitvoering worden gegeven (op hoofdlijnen)? Wanneer zullen die werkzaamheden zijn afgerond? Op welke wijze wordt de raad hierover geïnformeerd?

Als al deze elementen op een concrete wijze in de bestuurlijke reactie aan de orde komen, dan kan dat een afzonderlijk plan van aanpak overbodig maken. Dat is in dit geval niet aan de orde (zie het nawoord in het bestuurlijk rapport). De rekenkamer stelt aan de gemeenteraad voor het college te vragen om een plan van aanpak te maken voor de opvolging van de aanbevelingen.

Participatie

n.v.t.

Financiële onderbouwing

Overige toelichting

De financiële gevolgen zijn afhankelijk van het plan van aanpak dat het college van burgemeester en wethouders maakt voor de opvolging van de aanbevelingen. Conclusie

De genoemde beslispunten in de voordracht hebben geen financiële consequenties.

Geheimhouding

n.v.t.

Welke stukken treft u aan Meegestuurd

Registratienr.

Naam

AD2025-019351

Gemeenteraad Voordracht (pdf)

AD2025-019446

02 Bestuurlijk rapport Bouwen aan de complete stad (pdf)

AD2025-019447

04 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 2 Amstel III (pdf) 01 Aanbiedingsbrief Bouwen aan de complete stad tav gemeenteraad (pdf) 03 Onderzoeksrapport Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen. Deelonderzoek 1 NDSM-werf West (pdf)

AD2025-019448 AD2025-019449

Ter Inzage

Registratienr.

Naam

Behandelend ambtenaar (naam, telefoonnummer en e-mailadres)

Jurriaan Kooij, tel.: 06-82 40 88 24, e-mail: j.kooij@rekenkamer-amsterdam.nl 6 Gegenereerd: v1.1

VN2025-004831 rekenkamer

RAAD

7 Gegenereerd: v1.1