006. Advies Dhr. Wolswinkel termijn meerjarige plekken.pdf

MEERJARIGE PLEKKEN OP DE EVENEMENTENKALENDER: EEN JURIDISCHE ANALYSE

Prof. mr. dr. Johan Wolswinkel

Tilburg Law School 27 augustus 2025

1. Inleiding

In het kader van de herziening van haar evenementenbeleid heeft de gemeente Amsterdam onderzoek laten verrichten naar de te bepalen duur van (schaarse) evenementenvergunningen. SEO Economisch Onderzoek heeft in dit verband de terugverdientijd van festivals en evenementen binnen Amsterdam onderzocht (SEO, 2025). Daarnaast heeft de gemeente Amsterdam zelf onderzoek verricht naar ‘meerjarige plekken op de evenementenkalender’ (Amsterdam, 2025). Voor grotere evenementen (> 1500 bezoekers) is plaatsing op de evenementenkalender een noodzakelijke voorwaarde om voor vergunningverlening in aanmerking te komen. Omdat die plaatsing ertoe leidt dat enkel het betreffende evenement nog in aanmerking komt voor vergunningverlening op de locatie die in de evenementenkalender is aangewezen, zijn andere gegadigden gedurende de duur van plaatsing op de evenementenkalender uitgesloten van de mogelijkheid om een evenementenvergunning op de betreffende locatie te verwerven. Om die reden volgt dit advies het uitgangspunt in het onderzoek van de gemeente dat de eisen die aan de duur van een schaarse vergunning worden gesteld, eveneens van toepassing zijn op de duur van plaatsing op de evenementenkalender. Specifiek richt dit advies zich op de vraag voor welke duur evenementen op de evenementenkalender in Amsterdam kunnen worden geplaatst.

2. Juridisch kader

Eerder dit jaar is het advies ‘Een juridisch kader voor het bepalen van de duur van evenementenvergunningen’ (Wolswinkel, 2025) verschenen. Uit dit advies komt naar voren dat zogeheten ‘schaarse vergunningen’ voor een beperkte duur moeten worden verleend. Bij vergunningverlening voor onbepaalde tijd zou de vergunninghouder onevenredig worden bevoordeeld, omdat het voor nieuwkomers dan nagenoeg onmogelijk is om nog toe te treden tot de markt. Die verplichting tot vergunningverlening voor beperkte duur geldt reeds zodra het aantal vergunningen dat voor verlening beschikbaar is, beperkt is tot een maximum, dus ongeacht de getoonde belangstelling voor deze vergunningen. De vaststelling van de looptijd van de vergunning gaat doorgaans namelijk vooraf aan de indiening van aanvragen, zodat potentiële gegadigden met deze looptijd rekening kunnen houden bij het indienen van hun aanvraag. Volgens de rechtspraak moet bij het bepalen van ‘een passende beperkte duur’ van een zogeheten ‘beleidsmatig schaarse vergunning’ (zoals een evenementenvergunning) de terugverdientijd van noodzakelijke investeringen “als factor” worden meegenomen. Bij deze terugverdientijd gaat het niet alleen om de afschrijving van de investeringen, maar ook om een billijke (redelijke) vergoeding van het geïnvesteerde kapitaal.

De rechtspraak gaat echter niet zover dat deze terugverdientijd de enige factor is die moet worden meegenomen bij het bepalen van de duur van een beleidsmatig schaarse vergunning. Ook andere factoren zouden hierbij dus een rol kunnen spelen. Vervolgens is de vraag welk gewicht aan de terugverdientijd moet worden toegekend bij het bepalen van de duur van een schaarse vergunning, in het bijzonder wanneer aanzienlijke investeringen ontbreken. Er lijkt ruimte te bestaan om minder gewicht toe te kennen aan deze terugverdientijd naarmate de omvang van de investeringen geringer is, omdat anders de duur van

2

de vergunning in extremis – bij gebrek aan investeringen – op nihil zou uitkomen. 1 Niettemin zal ook in die gevallen de terugverdientijd als een factor voor het bepalen van de duur van de vergunning moeten worden meegenomen. Naarmate de duur van een schaarse vergunning verder uitstijgt boven deze terugverdientijd, moeten dan zwaardere eisen aan de rechtvaardiging daarvan worden gesteld. 2 Meer specifiek ligt voor de hand om daarbij het aan de Dienstenrichtlijn ontleende toetsingskader toe te passen dat een vergunningsduur die verder reikt dan de terugverdientijd, allereerst moet worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en voorts geschikt én noodzakelijk moet zijn in verband met die reden. De rechtspraak laat zien dat het aan het bestuursorgaan is om de geschiktheid en noodzakelijkheid van een beperkende maatregel (zoals een looptijd die verder gaat dan de terugverdientijd) met specifieke gegevens te onderbouwen. Er is overigens nog weinig (nationale) rechtspraak voorhanden over de wijze waarop de beperkte duur van schaarse vergunningen moet worden bepaald. Voor zover die aanwezig is, heeft die met name betrekking op zaken waarin een vergunninghouder van mening is dat de duur te kort is vastgesteld. Rechtspraak waarin concurrenten van de vergunninghouder stellen dat de duur van een schaarse vergunning te lang is, is amper voorhanden.

3. Toepassing

3.1 Terugverdientijd

Bij het bepalen van de terugverdientijd wordt uitgegaan van een gemiddeld efficiënte toetreder. In de huidige marktomstandigheden moet daarbij blijkens het onderzoek van SEO worden gedacht aan een commerciële organisator die meerdere titels (evenementen) in zijn portfolio heeft en die jaarlijks kan aanbieden, al dan niet binnen Amsterdam, als gevolg waarvan hij winsten en verliezen tussen deze titels kan compenseren. Uit dit onderzoek komt verder naar voren dat de terugverdientijd voor een dergelijke ‘gemiddeld efficiënte toetreder’ in elk geval meer dan een jaar (editie) bedraagt, ervan uitgaande dat organisatoren van een specifiek evenement weliswaar werken met een sluitende begroting per editie, maar bepaalde personeelskosten en overheadkosten niet altijd deel uitmaken van deze begroting. Daarnaast geldt juist voor ‘nieuwe concepten’ dat organisatoren een ingroeipad hanteren, waarbij in het eerste jaar een verlies wordt begroot dat in latere jaren kan worden gecompenseerd.

Als de terugverdientijd voor een gemiddeld efficiënte toetreder in elk geval meer dan een jaar bedraagt, kan – uitgaande van één editie per jaar – worden uitgegaan van een duur van minstens twee jaar, zeker nu tot de terugverdientijd ook een redelijk rendement op geïnvesteerd vermogen moet worden gerekend.3 Dat organisatoren in het verleden (of elders in het land) in staat zijn geweest steeds met een eenmalige (eenjarige) vergunning een evenement te organiseren, betekent niet dat een (kortere) terugverdientijd van een jaar geldt. Evenementenvergunningen in 1 Zo geldt in de Concessierichtlijn (Richtlijn 2014/23/EU) de eis dat de looptijd van concessies wordt beperkt voor alle concessies die onder deze richtlijn vallen, maar de eis dat de maximale looptijd van de concessie wordt beperkt tot de benodigde ‘terugverdientijd’, enkel voor concessies die langer duren dan vijf jaar (artikel 18). Op evenementenvergunningen is weliswaar niet de Concessierichtlijn maar de Dienstenrichtlijn van toepassing, maar laatstgenoemde richtlijn bevat voor beleidsmatig schaarse vergunningen – anders dan voor natuurlijk schaarse vergunningen - evenmin een bepaling die de duur van deze vergunningen beperkt tot de benodigde terugverdientijd. 2 Vgl. CBb 20 december 2022, ECLI:NL:CBB:2022:821, r.o. 4.3.

3 Voor zover evenementen deel uitmaken van een groter concern, kunnen verliezen bij het ene evenement binnen hetzelfde jaar worden gecompenseerd met winsten uit een ander evenement.

3

Amsterdam waren in het verleden immers niet schaars; organisatoren konden elk jaar opnieuw een plek op de evenementenkalender bemachtigen en gingen dus ervan uit dat ze het volgende jaar weer een vergunning zouden kunnen verwerven. Het onderzoek van SEO geeft minder aanleiding om uit te gaan van een terugverdientijd van een gemiddeld efficiënte toetreder die langer is dan twee jaar. Op zich is goed voorstelbaar dat organisatoren voor een nieuw concept een zeker ingroeipad hanteren. Met name wanneer dit concept geen deel uitmaakt van een groter portfolio (waarbij verliezen en winsten van verschillende evenementen kunnen worden gecompenseerd binnen hetzelfde jaar), zou mogelijk een langere terugverdientijd aan de orde kunnen zijn. De vraag is dan echter wel in hoeverre een dergelijke ‘stand alone’ organisator van een evenement (zonder portfolio met meerdere titels) nog moet worden beschouwd als een ‘gemiddeld efficiënte toetreder’. Organisatoren hebben aangegeven dat een dergelijk ingroeipad voor nieuwe concepten drie tot vijf jaar bedraagt, maar SEO heeft dit niet met objectieve (kwantitatieve) gegevens kunnen vaststellen.

Hoewel uit het onderzoek van SEO evenmin volgt dat dit ingroeipad niet meer dan twee jaar kan bedragen, ligt – zolang gegevens ontbreken die op het tegendeel wijzen - voor de hand om elke duur die langer is dan twee jaar, te beschouwen als een duur die verder gaat dan de terugverdientijd van een gemiddeld efficiënte toetreder. Daarnaast is een praktische vraag in hoeverre het mogelijk is om in het kader van vergunningverlening een scherp onderscheid te maken tussen bestaande en nieuwe concepten. Als dat niet of onvoldoende het geval is, zou dit ervoor pleiten om uit te gaan van een uniforme terugverdientijd (van twee jaar) voor een ‘gemiddeld efficiënte toetreder’.4 Overigens maakt het voor de uitkomst van dit advies geen verschil als wordt uitgegaan van de ondergrens die door organisatoren zelf is genoemd voor nieuwe concepten, namelijk een terugverdientijd van drie jaar (in plaats van twee jaar). In dat geval zijn er echter geen redenen aanwezig die een langere duur dan de terugverdientijd van drie jaar rechtvaardigen; de terugverdientijd en de benodigde tijd voor het hierna te bespreken ‘lerend effect’ vallen dan samen.

3.2 Langer dan terugverdientijd?

Wanneer de terugverdientijd als factor wordt meegenomen voor het bepalen van de duur van de vergunning (of van plaatsing op de evenementenkalender), zal in elk geval een zeker gewicht moeten worden toegekend aan de terugverdientijd zoals vastgesteld door SEO. Als uitgangspunt zou dus kunnen worden gehanteerd dat een duur die verder gaat dan twee jaar, moet worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Het onderzoek laat grofweg drie redenen zien: de bescherming van de stedelijke leefbaarheid (met name voor omwonenden), het waarborgen van de veiligheid (met name voor bezoekers) en versterking van het cultuurbeleid. Deze drie redenen zouden als gemeenschappelijke deler ‘het lerend effect’ hebben.

Ten aanzien van de bescherming van de stedelijke leefbaarheid (het beperken van overlast voor omwonenden) en het waarborgen van een veilig verloop van het evenement (met name voor bezoekers) lijkt dit lerend effect op basis van praktijkervaring (evenementen die de afgelopen jaren op dezelfde locatie zijn georganiseerd) inderdaad aannemelijk te kunnen worden gemaakt: het succesvol organiseren van een evenement blijkt niet slechts een papieren exercitie op basis van draaiboeken en vergunningvoorschriften, maar moet ook in de praktijk worden geleerd, juist omdat de specifieke uitdagingen van een evenement van geval tot geval kunnen verschillen 4 Dit laat onverlet dat mogelijk op andere wijzen bij de vergunningverlening onderscheid kan worden gemaakt tussen nieuwe en bestaande concepten.

4

(bezoekersaantallen, mobiliteitsbewegingen, etc.). Voor versterking van het cultuurbeleid (meer diversiteit) is minder evident dat dit aan meerjarige plaatsing op de evenementenkalender ten grondslag kan worden gelegd. De veronderstelling is dat meerjarige vergunningen (of meerjarige plekken op de evenementenkalender) organisatoren zouden kunnen aansporen om nieuwe concepten te ontwikkelen. Bewijs hiervoor ontbreekt echter, ook al hebben in het verleden meerdere evenementen op achtereenvolgende jaren van dezelfde locatie gebruik kunnen maken en dus kunnen overgaan tot de ontwikkeling van nieuwe concepten. Het is daarom de vraag of versterking van het cultuurbeleid als dwingende reden van algemeen belang kan worden aangemerkt die een langere duur dan de terugverdientijd zou kunnen rechtvaardigen. Zelfs als dit het geval is, is de vraag of die langere duur hiervoor geschikt en noodzakelijk is. Voor zowel de leefbaarheid (voorkomen van overlast) als de veiligheid (ordelijk en veiling verloop van het evenement) verschillen de diverse partijen die zijn geraadpleegd, in opvatting over de termijn die geschikt is voor het bewerkstelligen van het ‘lerend effect’.

Hoewel deze verschillende opvattingen informatief zijn, is uiteindelijk voor het bepalen van de geschiktheid (en noodzakelijkheid) van een duur die langer is dan de terugverdientijd, van belang wat de betrokken dwingende reden van algemeen belang vergt. Om die reden moet wellicht minder (zelfstandig) gewicht worden toegekend aan het standpunt van organisatoren als het gaat om de termijn die nodig is om deze beide redenen te verwezenlijken, omdat die ook een eigen belang hebben bij een langere duur. Daarbij komt dat de termijn die organisatoren noemen voor bijvoorbeeld het investeren in relaties met de buurt, in contrast lijkt te staan met de waardering van meerjarige evenementen door omwonenden. Niettemin lijkt een gemeenschappelijke deler aanwezig in de input die onder diverse (deskundige) partijen is verzameld, namelijk dat zich zowel ter voorkoming van overlast (aldus VTH-collega’s, evenementcoördinatoren, locatiebeheerders) als ter waarborging van een ordelijk en veilig verloop van het evenement (aldus veiligheidspartners) zich een zekere leercurve voordoet, die zich in minstens drie jaar zou kunnen voltrekken.5 Meerjarige plaatsing voor de duur van drie jaar zou dus geschikt kunnen zijn om dit lerend effect te bewerkstelligen.

Ten aanzien van de noodzakelijkheid van meerjarige plaatsing op de evenementenkalender rijst de vraag of op een andere, minder ingrijpende wijze dan door meerjarige plaatsing dezelfde mate van bescherming van de stedelijke leefbaarheid en de veiligheid kan worden gerealiseerd. Uit de informatie die is verzameld onder verschillende partijen, komt het beeld naar voren dat bepaalde aandachtspunten niet - althans niet volledig - vooraf kunnen worden opgenomen in algemene regels (‘draaiboeken’) of specifieke vergunningvoorschriften, maar in de praktijk moeten worden ervaren: in het eerste jaar wordt veel geleerd, in het tweede jaar worden verbeteringen doorgevoerd en in het derde jaar ‘staat’ het evenement. Hoewel deze redenering op zich navolgbaar is, maakt het onderzoek van de gemeente Amsterdam niet zeer concreet (anders dan door enkele voorbeelden) welke leereffecten zich voordoen (en waarom die niet eerder of alsnog kunnen worden opgenomen in vergunningvoorschriften, ook bij andere evenementen). Daarom is eerder aanleiding om de grens van drie jaar aan te houden dan een langere duur te hanteren.

5 “Veiligheidspartners zijn het er over het algemeen over eens dat vanaf de derde editie een

evenement ‘staat’.” / “Volgens VTH-collega’s weten organisatoren en vergunningverleners, toezichthouders en handhavers elkaar vanaf de derde editie echt te vinden.” / “In gesprekken met evenementcoördinatoren wordt aangegeven dat het minimaal drie jaar kost om een evenement goed neer te zetten.” / “Locatiebeheerders geven aan dat een minimale termijn van drie jaar nodig is voor bestaande organisatoren, eventueel met een verlengingsoptie.” / “De bewoners uit de focusgroep gaven aan dat zij denken aan een termijn van drie jaar.”

5

In het onderzoek van de gemeente Amsterdam wordt primair een duur van vier jaar voorgesteld. Op basis van de (interview)gegevens die in het onderzoeksrapport zijn opgenomen, lijkt echter reeds een duur van drie jaar zowel geschikt als noodzakelijk om het gewenste leereffect te bereiken. Dit geldt in het bijzonder als ervan wordt uitgegaan dat de beperking die uitgaat van een langere vergunningsduur dan de terugverdientijd niet verder moet gaan dan noodzakelijk is. Als reeds in een periode van drie jaar de onderliggende dwingende redenen van algemeen belang adequaat kunnen worden verwezenlijkt, dan is het uit een oogpunt van vrije mededinging (het bieden van gelijke kansen aan andere gegadigden) ongewenst een langere periode te hanteren. In plaats daarvan rijst de vraag in hoeverre de ‘geleerde lessen’ juist bij een nieuwe ronde van vergunningverlening (deels) kunnen worden meegenomen in nieuwe draaiboeken en vergunningvoorschriften, ook voor andere evenementen, omdat de lessen niet alleen verband houden met het evenement in kwestie, maar ook met de locatie in kwestie. Dat laatste maakt het onderzoek van de gemeente Amsterdam onvoldoende duidelijk.

De keuze voor vier jaar lijkt met name ingegeven door de wens een extra jaar te profiteren van de bereikte situatie, maar een dergelijk ‘bonusjaar’ gaat verder dan nodig is als het evenement in het derde jaar al ‘staat’ en de vruchten van de leercurve al in dat jaar worden genoten. Voorts lijkt bij de keuze voor vier jaar ook mee te spelen dat bepaalde evenementensubsidies voor eenzelfde periode worden verleend. Dit argument is echter minder overtuigend, omdat bepaalde subsidies van het Amsterdams Fonds van de Kunsten weliswaar voor vier jaar worden verleend, maar steeds voor een vooraf bepaalde periode (bijvoorbeeld 2025-2028). Juist nu het de bedoeling is om de meerjarige vergunningen gefaseerd beschikbaar te stellen, is aansluiting bij dit subsidieschema sowieso niet mogelijk.

4. Conclusie

Op basis van het onderzoek van SEO naar de terugverdientijd van evenementen en het onderzoek van de gemeente Amsterdam naar meerjarige plekken op de evenementenkalander lijkt plaatsing voor de duur van twee jaar te rechtvaardigen met een beroep op de benodigde terugverdientijd. Een langere vergunningsduur dan twee jaar zou kunnen worden gerechtvaardigd met een beroep op het behoud van de stedelijke leefbaarheid (begrenzen van overlast) en het waarborgen van de veiligheid (veilig en ordelijk verloop van evenementen). Dit lijkt minder aannemelijk voor het versterken van het cultuurbeleid. Op basis van de (interview)gegevens die bij verschillende partijen zijn verzameld, lijkt plaatsing voor de duur van drie jaar te rechtvaardigen vanuit beide belangen, gelet op het lerend effect dat bij het organiseren van een evenement komt kijken. Een dergelijke termijn is zowel geschikt als noodzakelijk om dit lerend effect te bereiken. Voor een langere duur van vier jaar moet duidelijk zijn dat een duur van drie jaar ontoereikend is om deze belangen te verwezenlijken, maar dat is op basis van de verzamelde gegevens niet het geval. Zelfs bij een terugverdientijd van drie jaar voor nieuwe concepten, zou dus een rechtvaardiging voor een langere plaatsingsduur ontbreken.

Hoewel in de rechtspraak nog vrijwel niet is geprocedeerd over een vergunningsduur die te lang is (maar vooral over een vergunningsduur die te kort zou zijn) en in die zin dus onzeker is hoe intensief de rechter de duur van een vergunning zal toetsen, staat een duur van vier jaar – juist omdat deze vergunningsduur (veel) verder reikt dan de terugverdientijd van een gemiddeld efficiënte toetreder – op gespannen voet met de (minimale) termijn die verschillende (deskundige) partijen zelf naar voren hebben gebracht in het licht van de redenen die een langere duur zouden moeten rechtvaardigen. Om die reden is een termijn van drie jaar eerder juridisch houdbaar. 6