Oplegnotitie Verhuurduur StudentExperience Amsterdam Uilenstede

Specifieke omstandigheden in relatie tot het Studentenhotel

43

In aanvulling op het voorgaande wijzen er in dit verband op dat de Gemeente met de ontwikkeling van Kronenburg-Uilenstede – blijkens de Gebiedsvisie – heeft beoogd een bijdrage te leveren aan de regionale en lokale ambities van de Gemeente Amstelveen (en de Metropoolregio Amsterdam) ter versterking van het internationale woonmilieu in Amstelveen.

44

Al met al concluderen wij dat een meer algemene wijziging van de Accommodatiestrategie zou aldus aansluiten bij de ontwikkelingen in de haar omringende gemeente, maar zeker ook specifiek voor de beleidsdoelen die de Gemeente op Kronenburg-Uilenstede nastreeft.

45

Specifiek voor de doelgroep van Student Experience kan in dat kader worden opgemerkt dat deze uiteenvalt in (i) diplomastudenten: studenten die een masteropleiding volgen en

42723877

15/17

(ii) zogeheten ‘studiepunt mobiele studenten’ die een Erasmus- of soortgelijke opleiding volgen. Het bijzondere kenmerk van deze groep studenten is dat zij allemaal uitwonend zijn met, na aankomst in Nederland, een onmiddellijke woningvraag. Bij een nadere analyse van haar eigen portefeuille constateert Student Experience dat de studiepunt mobiele student gemiddeld 7 maanden gebruik maakt van haar accommodatie (dat hangt samen met de duur van veel internationale studiebeurzen, zoals de Erasmus-beurzen), terwijl de groep van diplomastudenten voor de duur van hun masteropleiding (i.e. 1 jaar) verblijven. 46 Het voorgaande wordt overigens nog versterkt door de effecten van de Covid-pandemie waarvan het zich laat aanzien dat deze een impact heeft op het reis- en studiegedrag van de doelgroep van het project. De populatie wordt minder mobiel en het aandeel kortdurende verblijven staat onder druk. Op de voorzienbare termijn lijkt daardoor een exploitatie van extended stay hotels die is gericht op korter durend verblijf met een hogere frequentie van gastenwisselingen niet langer realistisch. 47 Wij begrijpen van Student Experience overigens dat zowel nationale als internationale studenten gebruik maken van de door haar geëxploiteerde studentenhotels (zoals het Studentenhotel Minervahaven).

Beide groepen studenten zijn even welkom, maar in de praktijk is wel gebleken dat een relatief beperkte verblijfsduur van 12 maanden in mindere mate Nederlandse studenten aantrekt. Expats zijn in de studentenhotels niet welkom, omdat Student Experience uitsluitend verhuurt aan studenten die een bewijs van inschrijving aan een Nederlandse (hoger) onderwijsinstelling kunnen overleggen. -

Afrondend

48 Het is uiteindelijk aan de bestuursorganen van de Gemeente om te bepalen welke route haar beleidsmatig het meest aangewezen c.q. wenselijk lijkt met betrekking tot wijzigingen en/of afwijken van de Accommodatiestrategie. Gelet op hetgeen hiervoor is toegelicht, zien wij echter geen obstakels om de door Student Experience voorgestane uitbreiding van de maximale verblijfsduur van 6 naar 12 maanden te faciliteren. Integendeel, voor een duurzame behartiging van de beoogde beleidsdoelen lijkt een algemene herijking van de Accommodatiestrategie, dan wel een specifieke afwijking voor het Studentenhotel, wenselijk c.q. noodzakelijk te zijn.

42723877

16/17

BIJLAGE 2 Toetsingsadvies Stibbe

mr. C.N.J. Kortmann Per e-mail Advocaat

Aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen

Advocaten en notarissen

Beethovenplein 10

t.a.v. de heer J. Naftaniel Laan Nieuwer-Amstel 1 1182 JR AMSTELVEEN

Postbus 75640

1070 AP Amsterdam Nederland

T

+31 20 546 04 12

M +31 6 515 532 78 F +31 20 546 07 10 tijn.kortmann@stibbe.com www.stibbe.com Onze ref.

CK/dk/1041386/23578351 Datum

13 november 2020

Toetsingsadvies memorandum Student Experience over extended stay Geacht college, geachte heer Naftaniel,

U hebt ons gevraagd om het memorandum van mrs. R.J. de Heer en M. Hashemi van 14 oktober 2020 (ref. 42723877), gereviseerd op 6 november 2020 (hierna: het memo) aan een juridische toets te onderwerpen. Het memo strekt ter onderbouwing van de wens van Student Experience Beheer B.V. (hierna: SE) om een verruiming van de toegestane verblijfsduur in het studentenhotel dat SE wil realiseren in het gebied Uilenstede-Kronenburg te Amstelveen (hierna: het studentenhotel). In de gemeentelijke visie op verblijfsaccommodaties, vastgesteld door de raad van uw gemeente op 19 juli 2019 als ‘Accommodatiestrategie en toeristenbelasting’, is ‘extended stay’ (de door SE beoogde accommodatievorm) gedefinieerd als een verblijf van gasten vanaf 7 nachten tot maximaal 6 maanden. SE zou in het studentenhotel verblijf tot maximaal 12 maanden willen toestaan. Deze brief bevat het gevaagde toetsingsadvies. Het gaat in op de in het memo getrokken conclusies over de kwalificatie van het studentenhotel onder het LIB en de beleidsmatige inpassing van de maximale verblijfsduur van 12 maanden. Eerst volgt nu een samenvatting van onze bevindingen. Samenvatting •

•

Het memo bevat de terechte constatering dat voor een uitbreiding van de maximale verblijfsduur naar 12 maanden een wijziging van de Accommodatiestrategie is vereist, dan wel een specifieke afwijking van het vigerende beleid. Volgens het memo is een dergelijke wijziging of afwijking goed verklaarbaar c.q. verdedigbaar. Daar kan nog het volgende aan worden toegevoegd. Voor het leggen van de grens tussen enerzijds logiesfuncties (horeca) en anderzijds woonfuncties op een maximum verblijfsduur van 12 maanden kan met name worden aangesloten bij het Amsterdamse overnachtingsbeleid. Voor de nieuwvestiging van logiesfuncties is het Amsterdamse beleid restrictief. Omdat Kronenburg grenst aan Buitenveldert, waar een “nee, tenzij”-beleid geldt, en het Ontwikkelkader van de MRA inzet op een regionale strategie voor verblijfsaccommodaties, zal de vestiging van een

Stibbe N.V. is geregistreerd bij de Kamer van Koophandel onder nummer 34198700. Alle diensten worden verricht op basis van een overeenkomst van opdracht met Stibbe N.V. die uitsluitend door Nederlands recht wordt beheerst. De algemene voorwaarden van Stibbe N.V. zijn van toepassing en bevatten een beperking van aansprakelijkheid. Deze algemene voorwaarden zijn beschikbaar op verzoek en via www.stibbe.com/generalconditions. = "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

•

•

•

•

•

studentenhotel in het gebied Kronenburg-Uilenstede beleidsmatig goed gemotiveerd moeten worden. Het Ontwikkelkader geeft daar handvatten voor. Voor het gebied Kronenburg-Uilenstede doet zich daarnaast de specifieke vraag voor of een maximum verblijfsduur van 12 maanden zich verdraagt met de beperkingen die gelden voor de realisatie van woningen in zone 4 van het LIB. Volgens het memo is de door SE gewenste uitbreiding van de [maximale] verblijfsduur voor extended stay van 6 naar 12 maanden juridisch haalbaar. De conclusie vraagt om drie nuanceringen. Ten eerste is op basis van de jurisprudentie niet geheel zeker dat extended stay met een maximale verblijfsduur van 6 maanden buiten de definitie van wonen als bedoeld in het LIB valt. Dat komt omdat er geen specifieke rechtspraak over het begrip woning onder het LIB voorhanden is en omdat volgens de bestuursrechter aan een verblijf korter dan zes maanden niet zonder meer een woonkarakter kan worden ontzegd. Ten tweede blijkt uit een recente uitspraak over het Flowerhotel in Aalsmeer dat de bestuursrechter op geluidbelaste locaties relatief veel gewicht lijkt toe te kennen aan de verblijfsduur. Dat strookt met de Nota van Toelichting op het LIB, waarin staat dat short-stay functies in zone 4 zijn toegelaten, omdat het tijdelijk verblijf betreft en gezondheidseffecten daarom minimaal zullen blijven.

Ten derde wordt short stay in diverse bronnen gekoppeld aan een maximum verblijfsduur van zes maanden. Hoewel die termijn geen formeel juridische status heeft, lijken in de uitspraken over het Leidse studentenhotel en het Flowerhotel te Aalsmeer langere verblijfsduren dan zes maanden een indicatie te zijn voor een woonfunctie. Het voorgaande betekent niet dat oprekking van de maximale verblijfsduur van extended stay in zone 4 van het LIB juridisch onhaalbaar is. Wel kleven er juridische risico’s aan en zal voor een maximum verblijfsduur van 12 maanden op zijn minst een zeer stevige motivering zijn vereist. In dit advies reiken wij bouwstenen voor die motivering aan.

Opzet memo Het memo bevat drie onderdelen, de aanleiding voor het memo (I), de bevindingen (II) en een conclusie (III) met de strekking dat de door SE gewenste uitbreiding van de verblijfsduur voor extended stay van 6 naar 12 maanden zowel vanuit juridisch als beleidsmatig oogpunt haalbaar is. In het memo is een bijlage geïntegreerd (p. 6-17) waarin de bevindingen (II) worden onderbouwd. In de bijlage worden twee vragen behandeld. De eerste is of het studentenhotel onder het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB) als woning moet worden aangemerkt (I). Tot nu toe lijkt de gemeente ervan uit te gaan dat dat niet het geval is. De tweede is of een langere verblijfsduur voor extended stay ‘beleidsmatig inpasbaar’ is (II). In dit onderdeel komt aan de orde of en hoe de gemeenteraad zou kunnen besluiten tot een wijziging van de definitie van het begrip extended stay, beleidsmatig of specifiek ten behoeve van het gebied of het project. Hierna zullen beide onderdelen van de bijlage worden getoetst. Het zwaartepunt ligt bij het eerste onderdeel.

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

2

Kwalificatie van het studentenhotel onder het LIB In het memo wordt gesteld dat er voldoende aanknopingspunten zijn voor de conclusie dat het tijdelijke karakter van de logies-/hotelfunctie van het studentenhotel in voldoende mate kan worden geborgd. Wordt bij de planologische besluitvorming zorgvuldig aandacht besteed aan deze borging, dan is volgens het memo de kans klein dat de bestuursrechter een vastgesteld bestemmingsplan of verleende omgevingsvergunning voor het Studentenhotel met een verblijfsduur van 12 maanden niet in stand zou laten.24 Ten behoeve van de toetsing van dit onderdeel van het memo hebben wij geverifieerd of de in het memo genoemde rechtsbronnen correct zijn verwerkt en geïnterpreteerd. Verder hebben wij een aanvullend rechtsbronnenonderzoek gedaan om eventuele leemten in het memo bloot te leggen. Dat heeft het volgende opgeleverd. Wetgeving Terecht wordt in het memo gesteld dat noch het LIB, noch de nota van toelichting op de laatste wijziging daarvan, een definitie bevatten van het begrip woning. De Nota van Toelichting25 maakt echter, zoals in het memo wordt opgemerkt, wel een duidelijk onderscheid tussen: • •

Woningen enerzijds, zijnde alle bouwwerken met een woonfunctie26 en Short-stay27 en logiesfuncties28 anderzijds.

De tweede categorie is volgens de Nota van Toelichting toegestaan in zone 4 (beperkingengebied geluid) van het LIB, omdat het tijdelijk verblijf betreft en gezondheidseffecten daarom minimaal zullen blijven. Aanvullend op het memo merken wij het volgende op. Voor logiesfuncties verwijst de Nota van Toelichting naar artikel 4 lid 9 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Deze bepaling verwijst op haar beurt naar artikel 1.1 lid 2 van het Bouwbesluit 2012, dat een definitie bevat van een logiesfunctie: een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. De Nota van Toelichting op het Bouwbesluit 2012 stelt hierover:29 “Een logiesfunctie is een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. Die personen hebben elders hun hoofdverblijf. Van een logiesfunctie is onder meer sprake bij een 24

Memo nr. 9 en Bijlage nrs. 14 en 20. Stb. 2017, 402. De relevante passages zijn te vinden op de p. 11 en 16. 26 De NvT noemt studentenwoningen, recreatiewoningen, drijvende woningen, woonboten, woonarken en woonwagens. 27 De NvT noemt hotels, pensions, kazernes en gevangenissen. 28 De NvT noemt logies voor werknemers en opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen. 29 Stb. 2011, 416, artikelsgewijze toelichting. 25

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

3

zomerhuisje, een hotel, een motel en een pension. Elke hotelkamer of suite is een logiesverblijf in een logiesfunctie. Een groepsaccommodatiegebouw zoals een kampeerboerderij kan echter, net als een vakantiehuisje, in zijn geheel worden aangemerkt als een enkel logiesverblijf. Zie ook de bij het derde lid opgenomen toelichting op de begrippen «logiesgebouw» en «logiesverblijf». Opgemerkt wordt dat, wanneer mensen op een bepaald adres zijn ingeschreven in de Gemeentelijke basisadministratie, daaruit mag worden afgeleid dat zij hun hoofdwoonverblijf op dat adres hebben. In een dergelijk geval zal geen sprake zijn van een logiesfunctie maar van een woonfunctie. Ook een kleine «bed en breakfastgelegenheid», met bijvoorbeeld twee gastenkamers voor één of twee personen wordt niet als een logiesfunctie beschouwd maar als een woonfunctie.”

Uit deze passages kan, zoals in het memo terecht wordt gesteld, worden afgeleid dat onder het LIB het onderscheid tussen woonfuncties enerzijds en tijdelijke verblijfsfuncties anderzijds niet louter door de verblijfsduur wordt bepaald. Andere aspecten, zoals de vraag of het een hoofdverblijf betreft en de inschrijving in de GBA (thans: BRP) kunnen een rol spelen. Dat uit een inschrijving in de BRP mag worden afgeleid dat sprake is van een hoofdwoonverblijf, zoals in deze passage staat, lijkt te kort door de bocht in het licht van de onderzochte (en deels hierna te bespreken) rechtspraak. Rechtspraak - algemeen De vraag is nu welke criteria het onderscheid bepalen tussen woonfuncties enerzijds en tijdelijke verblijfsfuncties anderzijds onder het LIB. Daarover lijkt geen rechtspraak beschikbaar. Wel is er rechtspraak over het onderscheid tussen deze begrippen buiten de werkingssfeer van het LIB. Deze wordt besproken in het memo, met de onzes inziens juiste conclusie dat ‘wonen’ een voldoende mate van duurzaamheid vereist. Weliswaar verwijst het memo niet specifiek naar rechtspraak over geluidgevoelige bestemmingen, 30 maar eigen onderzoek wijst uit dat ook daar het criterium van voldoende duurzaamheid bepalend is. Zo overwoog de Afdeling over de vraag of een beoogd jongerenhotel in Rotterdam geluidgevoelig was:31 2.3.

Artikel 1.30 van de regels van het bestemmingsplan bevat een limitatieve lijst van geluidsgevoelige objecten, waaronder woningen. Nu het begrip "woningen", anders dan in de door de vereniging aangehaalde rechtspraak, in de planregels niet is gedefinieerd, dient bij de interpretatie daarvan aansluiting te worden gezocht bij het normale spraakgebruik. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht of het gebouw naar zijn aard voor bewoning wordt gebruikt en in dat verband beoordeeld of sprake is van zelfstandige bewoning en voldoende duurzaamheid (vergelijk uitspraken van de Afdeling van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633 32 en 17 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG7184). Dat het, anders dan de vereniging betoogt, bij de vraag of sprake is van een woning in dit geval niet gaat om de bouwkundige indeling en verschijningsvorm van het gebouw, maar om het gebruik van het gebouw als woning, volgt mede uit de omstandigheid dat artikel 1.30 van de planregels betrekking heeft op geluidsgevoelige "functies" en in die 30

Welke rechtspraak ons het meest relevant lijkt, nu de strekking van het LIB in zone 4 dezelfde is: bescherming van de bevolking tegen te hoge geluidbelasting. 31 ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2325. De Afdeling oordeelde dat het beoogde gebruik van het jongerenhotel het karakter van wonen had, omdat de jongeren er enkele maanden tot enkele jaren konden overnachten en er, ondanks hun jeugdige leeftijd (12 tot 18 jaar) geen permanente zorg of begeleiding noodzakelijk was. 32 Naar deze uitspraak verwijst het memo wel. Zij lijkt voor de Afdeling het karakter van eens standaarduitspraak te hebben.

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

4

bepaling voorts wordt verwezen naar de Wet geluidhinder, waarin het begrip "woning" in artikel 1 is gedefinieerd als "een gebouw of gedeelte van een gebouw waar bewoning is toegestaan […]".

Van de drie vetgedrukte criteria is voor de onderhavige zaak met name dat van ‘voldoende duurzaamheid’ relevant. Zoals uit de uitspraak blijkt, is de bouwkundige indeling en verschijningsvorm van het gebouw voor de geluidgevoeligheid ervan niet relevant. Het criterium van zelfstandige bewoning dient met name voor het onderscheid met zorgfuncties. Dat speelt in deze zaak geen rol. Een inventarisatie van de rechtspraak leert dat ter bepaling van de ‘duurzaamheid’ de volgende elementen een rol spelen: a. b. c. d. e. f.

De toegestane verblijfsduur De intentie van het verblijf33 De feitelijke verblijfsduur De vraag of de ‘bewoner’ elders een hoofdverblijf heeft De levering van diensten die typisch zijn voor een logiesfunctie34 De contractuele relatie met de aanbieder van het verblijf35

De rechtspraak is vervolgens nogal casuïstisch. Dit komt mede omdat veel zaken betrekking hebben op de vraag of een bepaald gebruik in strijd is met het bestemmingsplan en de betrokken bestemmingsplannen steeds wisselende begripsbepalingen bevatten met betrekking tot het onderscheid tussen wonen en logies en tussenvormen zoals short stay en extended stay. De rechtspraak laat ruimte voor zowel gevallen waarin een accommodatie met een maximum verblijfsduur van 6 maanden als woning wordt aangemerkt als gevallen waarin een accommodatie met een maximum verblijfsduur van 12 maanden niet als woning wordt aangemerkt. Toch zijn er wel enige lijnen te trekken. In casu gaat het om de definiëring van het begrip ‘extended stay’ in de regels van het bestemmingsplan. Zoals bekend heeft de gemeenteraad krachtens vaste rechtspraak beleidsruimte bij het geven van bestemmingen aan gronden en de omschrijving van die bestemmingen.

36 Specifiek voor het bestemmingsplan Kronenburg blijkt dat uit het Antwoord op Kamervragen over het bericht dat Amstelveen vasthoudt aan 2.500 nieuwe studentenwoningen.37 Op de vraag of er geen verschil zou moeten zijn tussen het verhuren van studentenwoningen als sociale huurwoningen, of als «studentenhotel» waarvan de «kamers» feitelijk ook sociale huurwoningen zijn, antwoordde de minister: “Het is aan de gemeente om in het bestemmingsplan te bepalen of een gebouw een 33

Is de intentie om de kamer als hoofdverblijf te gebruiken dan is dat een aanwijzing voor de woonfunctie. Zoals de verzorging van reiniging, maaltijden, beddengoed, handdoeken etc. in combinatie met het aanbieden van een volledig gemeubileerde en gestoffeerde kamer. 35 Zo speelde in geciteerde uitspraak over het Rotterdamse jongerenhotel een rol dat maandelijkse betalingen werden overeengekomen, hetgeen duidde op logies voor onbepaalde tijd. 36 Standaardoverweging in elke bestemmingsplanzaak: “Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen.” 37 Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2018–2019, nr. 2613. 34

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

5

woonfunctie of een hotelfunctie heeft binnen de regels van het LIB.” Dit antwoord, dat erop neerkomt dat het primaat bij de gemeente(raad) legt, is in overeenstemming met de genoemde vaste rechtspraak. De vraag is vervolgens hoever deze beleidsruimte strekt, ofwel, wanneer de gemeente de grenzen van het LIB overschrijdt. Het ligt voor de hand aan te nemen dat de toegestane, beoogde en feitelijke verblijfsduur van de studenten daarin een relatief belangrijke rol speelt. Het LIB beoogt immers bescherming te bieden tegen geluidsoverlast, en blijkens de – al aangehaalde – Nota van Toelichting op het LIB is short stay toegestaan omdat het tijdelijk verblijf betreft en gezondheidseffecten daarom minimaal zullen blijven. 38 Rechtspraak – enkele sprekende voorbeelden Een goed voorbeeld van het primaat van de gemeenteraad biedt de – ook in het memo genoemde – uitspraak van 16 april 2014 inzake het Amrâth Apart-Hotel Schiphol Badhoevedorp.39 Het daartoe vastgestelde bestemmingsplan gaf aan de locatie Meidoornweg 2 de bestemming "Horeca - Hotel" met de aanduiding "specifieke vorm van horeca - extended stay".

Extended stay was gedefinieerd als “het bedrijfsmatig aanbieden van logies anders dan in een woning voor kortstondig verblijf van ten minste één week tot maximaal één jaar aan natuurlijke personen die buiten de gemeente hun woonverblijf dan wel vaste woon- of verblijfplaats hebben.” Blijkens de plantoelichting was het beoogde hotel gericht op (een gemengd publiek van) expats en werknemers uit het binnenland, middenklasse toeristen en incidenteel luchtvaartpersoneel. De Afdeling oordeelde: “23.2 (…) Nu reeds bij bewoning gedurende een week sprake is van extended stay, kan het gebruik als extended stay niet als voldoende duurzaam worden aangemerkt om een woonkarakter aanwezig te achten. Voorts heeft De Lelie Vastgoed B.V. toegelicht dat bewoners niet zelf voor de wisseling van handdoeken en beddengoed en het schoonmaken van hun kamer hoeven te zorgen en volgt uit de gegeven definitie van extended stay dat het in alle gevallen om tijdelijke bewoning zal gaan. De raad heeft ter zitting verklaard dat gehandhaafd zal worden indien ter plaatse langer dan één jaar zal worden verbleven.”

De zojuist geciteerde overweging inzake het Amrâth Apart-Hotel Schiphol Badhoevedorp lijkt een goede basis voor opname van een vergelijkbare definitie van extended stay in het bestemmingsplan Kronenburg-Uilenstede, maar enkele kanttekeningen zijn op hun plaats. In deze zaak was weliswaar de maximaal toegestane verblijfsduur40 ruim (één jaar), maar zou de feitelijke verblijfsduur41 – gelet op de doelgroep – naar verwachting gevarieerd en gemiddeld (veel) korter zijn. Ook zou bij deze doelgroep de verblijfsintentie42 duidelijk niet ‘vestiging’ zijn, welke intentie werd versterkt door de eis van een hoofdverblijf elders. Tot slot speelde in deze zaak bescherming van de ‘bewoners’ van het hotel tegen geluidsoverlast geen rol.

38

Zie p. 4 van dit toetsingsadvies. ABRvS 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1163. 40 Element a. 41 Element c. 42 Element b. 39

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

6

Die bescherming speelde wel een rol in een – ook in het memo genoemde – zaak uit 2018 over de aanvraag van een omgevingsvergunning voor een studentenhotel op een geluidgezoneerd bedrijventerrein in Leiden. 43 Het college van B en W weigerde die vergunning, omdat het van oordeel was dat het studentenhotel voorzag in een woonfunctie en dus geluidgevoelig zou zijn. De Afdeling overwoog: “5.1. Om te bezien of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen, zal, gelet op het betoog van [appellant], allereerst worden beoordeeld of het college het pand in redelijkheid als geluidgevoelig gebouw in planologische zin heeft kunnen aanmerken. Volgens de op 23 september 2015 ingediende ruimtelijke onderbouwing kunnen buitenlandse studenten maximaal één collegejaar in het pand verblijven en reguliere studenten maximaal zes maanden. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het beoogde gebruik van het pand voor overnachting en verblijf gedurende de periode van maximaal één collegejaar respectievelijk zes maanden is aan te merken als een zodanig duurzaam verblijf dat een woonkarakter aanwezig moet worden geacht. Een verblijf van een dergelijke duur, kan anders dan [appellant] betoogt, niet worden aangemerkt als logies of verblijf in een hotel.”

Deze overweging lijkt op het eerste gezicht niet goed te rijmen met de uitspraak over het Amrâth Apart-Hotel te Badhoevedorp. Bij nader inzien zijn er toch wel relevante verschillen aan te wijzen. Waar in Badhoevedorp expliciet een verblijfsduur van minimaal een week tot maximaal een jaar werd toegestaan, en zodanig verschillende verblijfsduren ook verwacht mochten worden, is het te begrijpen dat de Afdeling het oordeel van de gemeente billijkte, dat per saldo geen sprake was van een woonfunctie. In Leiden lag het niet voor de hand dat de studenten er veel korter zouden blijven dan een half jaar.44 Typische hotelservices, zoals linnengoed, werden niet verstrekt. Bovendien speelde in Leiden de bescherming van de bewoners tegen geluidhinder een prominente rol, nu sprake was van een geluidgezoneerd industrieterrein. Tot slot is relevant dat de Afdeling in beide zaken oordeelde dat het bestuursorgaan beoordelingsruimte had. Die ruimte maakt het mogelijk dat in min of meer vergelijkbare zaken het bestuur van de ene gemeente concludeert dat geen sprake is van een woonfunctie terwijl het bestuur van een andere gemeente het tegenovergestelde concludeert en de Afdeling beide conclusies rechtmatig acht (want vallend binnen de gegeven beleidsruimte). Niettemin speelt de verblijfsduur op geluidbelaste locaties een belangrijke rol.

45 Illustratief in dit verband is een recente uitspraak over het Flowerhotel in Aalsmeer, gelegen binnen zone 4 van het LIB. 46 Voor dat hotel had het college van B en W een omgevingsvergunning 47 verleend met de omschrijving van logies als "een specifieke vorm van hotel, gericht op het verstrekken van nachtverblijf voor een verblijfsperiode van minimaal een week en maximaal zes maanden, aan personen die elders hun hoofdverblijf behouden". Een naastgelegen bedrijf, Duif's Florist Articles B.V., verzette zich tegen dit hotel met de stelling dat het een woonfunctie was. De Afdeling verwierp dat betoog:

43

ABRvS 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:884. Vergelijk alinea 14 van het memo, waar staat dat de ‘studiepunt mobiele student gemiddeld 7 maanden gebruik maakt van haar accommodatie’. 45 Dat was ook het geval in de hiervoor besproken uitspraak over het Jongerenhotel te Rotterdam. 46 ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2206. 47 Het betrof een zogenaamde A3-vergunning t.b.v. permanent afwijken van het bestemmingsplan. 44

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

7

“In dit geval heeft de vergunde vorm van verblijf naar het oordeel van de Afdeling geen woonkarakter. Het vergunde gebruik beperkt zich tot kortdurend verblijf van maximaal zes maanden, waarbij de arbeidsmigranten ook gedurende een periode van slechts één week in het Flowerhotel kunnen verblijven. Daarnaast is voorgeschreven dat de arbeidsmigranten elders hun hoofdverblijf houden. Dit maakt de vergunde vorm van verblijf onvoldoende duurzaam om een woonkarakter aanwezig te achten. Dat bepaalde voorzieningen wel of niet aanwezig zijn, zoals Duif stelt, betekent op zichzelf niet dat een woonfunctie vergund is. De gestelde woonfunctie volgt ook niet uit de Wet basisregistratie personen in samenhang met de maximale verblijfsduur. Indien een arbeidsmigrant hoofdverblijf in het Flowerhotel heeft, waarvoor inschrijving in het brp een aanwijzing kan zijn, kan daartegen handhavend worden opgetreden. Dat kan ook bij een korter verblijf dan zes maanden. Het vergunde gebruik is logies, zoals ook in de omgevingsvergunning staat, en niet wonen.”

Duif betoogde dat haar stelling steun vond in de Afdelingsuitspraak over het Leidse studentenhotel. Maar daar dacht de Afdeling anders over: “In de uitspraak van 16 maart 2018 heeft de Afdeling geoordeeld dat het beoogde gebruik van een pand voor studentenhuisvesting een zodanig duurzaam verblijf betreft dat een woonkarakter aanwezig moet worden geacht. Daarbij is van belang geacht dat studenten ook gedurende een langere periode, maximaal één collegejaar, in het pand kunnen verblijven. Aangezien de verleende omgevingsvergunning niet toelaat dat arbeidsmigranten langer dan zes maanden in het Flowerhotel verblijven, volgt uit die uitspraak niet dat ook in dit geval een woonkarakter aanwezig moet worden geacht.”

Uit deze overwegingen blijkt dat de Afdeling het onderscheid tussen een maximum verblijfsduur van zes versus twaalf maanden relevant acht voor het onderscheid tussen wonen en horeca in een geluidbelaste situatie. Conclusie Met het voorgaande is niet gezegd dat het onmogelijk is om in het bestemmingsplan KronenburgUilenstede extended stay met een maximum verblijfsduur van 12 maanden onder horeca te scharen, maar die maximumduur zal een duidelijk zwaardere motivering vereisen dan een maximum verblijfsduur van 6 maanden. Temeer nu de minister in de Kamerbrief van 11 april 2018 stelde dat studentenkamers woningen zijn, omdat zij een gemiddelde verblijfsduur hebben van drie jaar i.t.t. short stay van maximaal 6 maanden. 48 Bij die verzwaarde motivering zal – in het verlengde van de op p. 5 genoemde zes elementen – in elk geval aandacht besteed moeten worden aan de doelgroep, de eis van een hoofdverblijf elders en de (reële) mogelijkheid dat ter plaatse ook van een (veel) korter verblijf dan een half jaar tot een jaar sprake kan en zal zijn, zoals in het Amrâth Apart-Hotel te Badhoevedorp. In die zin bestaat ook bij een maximumduur van 6 maanden al het – naar het zich laat aanzien beperkte – risico dat de Afdeling de extended stay specifiek voor studenten als wonen aanmerkt, temeer nu studentenwoningen in de toelichting op het LIB specifiek onder het begrip woning worden geschaard.

Verder kunnen mogelijk ook de beleidsmatige en maatschappelijke ontwikkelingen m.b.t. short stay functies in de regio behulpzaam zijn bij de onderbouwing dat inmiddels, anno 2020, ook hotelconcepten met verblijfsduren van meer dan zes maanden als tijdelijk verblijf beschouwd worden en moeten worden. 48

Kamerstukken II, 29 665, nr. 286.

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

8

Tot slot zal in de motivering aandacht besteed moeten worden aan de handhaafbaarheid: de gemeente moet krachtens publiekrecht effectief tegen het studentenhotel kunnen optreden als de extended stay zou ontaarden in een woonfunctie. Beleidsmatige aspecten De inhoudelijke kant van de beleidsmatige inpassing van een maximum verblijfsduur van twaalf maanden is in de tweede versie van het memo adequaat uitgewerkt. Enkele aspecten verdienen nuancering. In het memo staat dat het Ontwikkelkader verblijfsaccommodaties van de MRA ruimte laat voor het verlengen van de maximale verblijfsduur naar 12 maanden. 49 Die conclusie wordt getrokken door elementen uit het Ontwikkelkader te verbinden met elementen uit het Amsterdamse overnachtingsbeleid. De conclusie lijkt ons te kort door de bocht en wordt – zo begrepen wij van u – binnen het MRA ook niet gedeeld. In het Ontwikkelkader staat in par. 3.2:50 “Het ontwikkelkader geldt voor alle ontwikkelingen (nieuwe vestiging, nieuwbouw, transformatie en uitbreiding) van verblijfsaccommodaties met meer dan 50 slaapplaatsen die niet in het bestemmingsplan passen. Het gaat om hotels, migrantenhotels, campings, bungalowparken, jachthavens en groepsaccommodaties. Het verblijf is kort (1 dag tot 6 maanden) en bedoeld voor mensen die elders een hoofdverblijf hebben. Het gaat om een btw belaste activiteit.

In het bestemmingsplan wordt de activiteit veelal benoemd onder de titel “horeca‐ logies”, “Logies”, “Horeca‐hotel”, “Camping” of soortgelijk.”

Met deze passage wordt aangegeven wat het toepassingsbereik is van het Ontwikkelkader. Er wordt geen uitspraak gedaan over de beleidsmatige (on)wenselijkheid van verblijfsaccommodaties met een verblijfsduur tot 12 maanden. Wel ligt het voor de hand dat verblijfsaccommodaties waarin zowel short stay (tot 6 maanden) als extended stay (tot 12 maanden) mogelijk is, binnen de reikwijdte van het Ontwikkelkader vallen, al was het maar omdat er anders een wel erg gemakkelijke ‘ontsnappingsroute’ zou zijn. 51 Vervolgens wordt verduidelijkt hoe het Ontwikkelkader zich verhoudt tot het Amsterdamse overnachtingsbeleid uit 2017: “Het toetsingskader van Amsterdam geldt alleen voor hotels en voor alle initiatieven vanaf 1 kamer. In de regel gaat het daar om alle logiesvormen die binnen bestemmingsplannen worden aangemerkt met Horeca V of Horeca VI. Als er in Amsterdam andersoortige ontwikkelingen zijn met meer dan 50 slaapplaatsen (zoals

49

Memo nr. 32. P. 10. Onduidelijk is waarom in het memo wordt verwezen naar par. 2.1 op p. 6. 51 Bijvoorbeeld door een project te realiseren met een maximum verblijfsduur van 27 weken (6 maanden + 1 week). 50

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

9

campings of jachthavens) dan worden die getoetst aan het MRA ontwikkelkader.” In par. 3.5 van het

Ontwikkelkader wordt dit verder verduidelijkt: “Het overnachtingsbeleid van de gemeente Amsterdam is sinds 1 januari 2017 van kracht. Dit “Nee‐ Tenzij” beleid bevat een aantal criteria waaraan een initiatief moet voldoen te weten: uniek concept, buurtbetrokkenheid, duurzaamheid en sociaal ondernemerschap. Het Amsterdamse overnachtingsbeleid is strenger dan het MRA ontwikkelkader en voldoet daarmee volledig aan de uitgangspunten van het MRA ontwikkelkader. Vandaar dat het MRA expertteam bij initiatieven in Amsterdam het strengere toetsingskader van Amsterdam zal gebruiken bij haar advisering.”

Met de zin dat het Amsterdamse overnachtingsbeleid ‘strenger’ is wordt gedoeld op het ‘nee- tenzij’ beleid. Uit de citaten kan onzes inziens niet ‘a contrario’ worden geconcludeerd dat het Ontwikkelkader (anders dan het Amsterdamse beleid) wél ruimte laat voor verblijfsaccommodaties met een maximum verblijfsduur van 12 maanden. Het voorgaande neemt niet weg dat het restrictieve Amsterdamse overnachtingsbeleid van toepassing is op extended-stayvoorzieningen voor een verblijf van maximaal 12 maanden. De gemeente Amstelveen zou bij die afbakening (‘scope’) kunnen aansluiten. De volgende passages uit het Amsterdamse overnachtingsbeleid kunnen daarbij behulpzaam zijn:52 “De uitwerkingsnotitie heeft voorts betrekking op logies- en extended-stayvoorzieningen voor zover het appartementenhotels betreft. In de regel gaat het om alle logiesvormen die binnen bestemmingsplannen worden aangemerkt met Horeca V of Horeca VI.” “Deze uitwerkingsnotitie heeft geen betrekking op Bed & Breakfast en tijdelijke vakantieverhuur. Daarvoor is reeds beleid vastgesteld in de Huisvestingsverordening 2016 en het beleid Toeristische verhuur van woningen. Deze uitwerkingsnotitie heeft voorts geen betrekking op kamerverhuur voor studenten, anders dan in een hotel, logies- of extended stayverblijf.”

Omdat het Amsterdamse beleid – zoals het memo terecht stelt – zich richt op alle vormen van verblijfsaccommodatie ‘vanaf 1 nacht tot 12 maanden’, biedt deze passage een duidelijk aanknopingspunt om het onderscheid tussen (studenten)woningen enerzijds en logies anderzijds qua maximale verblijfsduur te stellen op 12 maanden. Zou de gemeente Amstelveen met betrekking tot extended stay (tot maximaal 12 maanden) kiezen voor een minder restrictief beleid dan Amsterdam, dan lijkt dat te passen binnen het Ontwikkelkader van de MRA, dat immers is gericht op spreiding van verblijfsaccommodaties in de regio. Aantekening daarbij verdient wel, dat het gebied Kronenburg direct naast Buitenveldert is gelegen. In Buitenveldert geldt weliswaar geen hotelstop, maar wel het Amsterdamse ‘nee, tenzij’ beleid. Een stevige toetsing aan de criteria van par. 3.4 van het Ontwikkelkader is dus aangewezen. Toetsingsadvies De conclusie van het memo luidt dat de door SE gewenste uitbreiding van de verblijfsduur voor extended stay van 6 naar 12 maanden zowel vanuit juridisch als beleidsmatig oogpunt haalbaar is. 52

Zie p. 9 van deel I van de Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2017 en verder.

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

10

Wij onderschrijven die conclusie in zoverre, dat louter het onderscheid tussen een maximum verblijfsduur van 6 versus 12 maanden niet beslissend is voor de vraag of sprake is van een woonfunctie als bedoeld in het LIB. Niettemin lijkt in situaties waarin de bescherming tegen geluidsoverlast een rol speelt, de verblijfsduur wel een belangrijk criterium te zijn bij de kwalificatie van de accommodatie als (al dan niet) woning. Het toestaan van een maximum verblijfsduur van 12 maanden op een locatie met een hoge geluidbelasting waar – om die reden – beperkingen aan de nieuwbouw van woningen zijn gesteld, zal dan ook een stevige motivering vereisen. Dat geldt met name als besloten zou worden om voor het studentenhotel een uitzondering te maken op gemeentebreed beleid, dat momenteel voorziet in een maximum verblijfsduur van zes maanden. Graag vertrouw ik erop hiermee aan uw verzoek om advies te hebben voldaan. Voor overleg en nader advies houden wij ons vanzelfsprekend beschikbaar. Hoogachtend,

C.N.J. Kortmann

= "Error! No document variable supplied." ="True" Document2 23578351

11

BIJLAGE 3

Impressies kwaliteitsniveau Student Experience

Studentenhotel Minervahaven

Werk/ lunchplekken

Werk/ lunchplekken

Lounge

Lounge Fitnessruimte

Entree

Kamer Badkamer

Laundry

Parkeergarage Receptie Fietsenstalling

Binnentuin