Rapport rekenkameronderzoek Inburgering Amersfoort

Inburgering onder één dak De kracht van de Amersfoortse inburgeringsaanpak

Colofon Uitgavedatum: 27 mei 2026 Foto omslag: Adobe Stock Auteurs: Anoeshka Gehring Marjan de Gruijter Ruth Yohannes Sanne van der Waart

Rekenkamer Amersfoort

Verwey-Jonker Instituut

Stadhuisplein 5 3811 LM Amersfoort 033 469 43 12

Giessenplein 59C 3522 KE Utrecht 030 230 07 99

rekenkamer@amersfoort.nl www.amersfoort.nl/rekenkamer

secr@verwey-jonker.nl www.verwey-jonker.nl

INHOUDSOPGAVE BEGRIPPENLIJST ..................................................................................................................................................3 DEEL 1

BESTUURLIJK RAPPORT ......................................................................................................................5

1 DOELSTELLING ONDERZOEK .............................................................................................................................6 2 CONCLUSIES .....................................................................................................................................................9 3 AANBEVELINGEN ............................................................................................................................................13 DEEL 2

NOTA VAN BEVINDINGEN.................................................................................................................15

HOOFDSTUK 1 INLEIDING ..................................................................................................................................16 1.1 INLEIDING .......................................................................................................................................................... 16 1.2 DOEL EN VRAAGSTELLING...................................................................................................................................... 16 1.3 DOELGROEP VAN HET ONDERZOEK .......................................................................................................................... 16 1.4 BELEIDSTHEORIE ................................................................................................................................................. 17 1.5 ONDERZOEKSOPZET ............................................................................................................................................. 19 1.6 NORMENKADER .................................................................................................................................................. 19 1.7 SCOPE EN AFGRENZING ........................................................................................................................................

20 1.8 LEESWIJZER........................................................................................................................................................ 20 HOOFDSTUK 2 AMERSFOORTSE AANPAK ..........................................................................................................21 2.1 WETTELIJKE TAKEN GEMEENTE............................................................................................................................... 21 2.1 INTEGRATIEWERK EN DE GEMEENTE AMERSFOORT ..................................................................................................... 22 2.2 DE AMERSFOORTSE INBURGERINGSAANPAK ............................................................................................................. 24 2.3 INFORMEREN GEMEENTERAAD ............................................................................................................................... 26 2.4 AANTALLEN INBURGERAARS .................................................................................................................................. 29 2.5 NORMENKADER ..................................................................................................................................................

35 HOOFDSTUK 3 BEGELEIDING .............................................................................................................................37 3.1 BEGELEIDING IN DE WI2021................................................................................................................................. 37 3.2 DE AMERSFOORTSE AANPAK ................................................................................................................................. 38 3.3 ERVARINGEN MET DE BEGELEIDING ......................................................................................................................... 39 3.4 NORMENKADER .................................................................................................................................................. 43 HOOFDSTUK 4 LEERROUTES ..............................................................................................................................45 4.1 LEERROUTES IN DE WI2021 ................................................................................................................................. 45 4.2 DE AMERSFOORTSE AANPAK .................................................................................................................................

45 4.3 ERVARINGEN MET DE LEERROUTES .......................................................................................................................... 47 4.4 NORMENKADER .................................................................................................................................................. 51 HOOFDSTUK 5 WERK.........................................................................................................................................53 5.1 BEGELEIDING RICHTING WERK EN DE WI2021 .......................................................................................................... 53 5.2 DE AMERSFOORTSE AANPAK ................................................................................................................................. 53 5.3 ERVARINGEN MET BEGELEIDING RICHTING WERK ....................................................................................................... 55 5.4 NORMENKADER ..................................................................................................................................................

60 HOOFDSTUK 6 GEZINSMIGRANTEN ...................................................................................................................62 6.1 GEZINSMIGRANTEN IN DE WI2021 ........................................................................................................................ 62 6.2 DE AMERSFOORTSE AANPAK ................................................................................................................................. 62 6.3 ERVARINGEN BEGELEIDING .................................................................................................................................... 64 6.4 ERVARINGEN MET INBURGEREN ............................................................................................................................. 66 6.5 NORMENKADER .................................................................................................................................................. 69 DEEL 3 BIJLAGEN ...............................................................................................................................................71 BIJLAGE 1 DEELVRAGEN ....................................................................................................................................72 1

BIJLAGE 2 NORMENKADER ................................................................................................................................73 BIJLAGE 3 ONDERZOEKSOPZET EN VERANTWOORDING ....................................................................................75 BIJLAGE 4 LIJST MET GEÏNTERVIEWDE PERSONEN.............................................................................................78 BIJLAGE 5 OVERZICHT GEBRUIKTE DOCUMENTEN.............................................................................................79 BIJLAGE 6 AANSLUITING AMERSFOORTSE AANPAK BIJ BREDER BELEID ............................................................80

2

BEGRIPPENLIJST Brede intake De gemeente voert tijdens de brede intake één of meerdere gesprekken met de inburgeringsplichtige om de achtergrond, wensen en ambitie van de inburgeringsplichtige in kaart te brengen. Dit dient plaats te vinden gedurende de eerste 10 weken na plaatsing in de gemeente. Tijdens de Brede intake vindt ook de leerbaarheidstoets plaats. De leerbaarheidstoets geeft inzicht in het niveau van de Nederlandse taal dat een inburgeringsplichtige binnen de inburgeringstermijn kan bereiken. De gemeente Amersfoort heeft deze taak uitbesteed aan stichting Integratiewerk. Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) Een plan dat de gemeente samen met de inburgeringsplichtige opstelt en waarin doelen en stappen voor het inburgeringstraject worden vastgelegd. Ook staat hierin de leerroute die de inburgeraar dient te behalen beschreven. De gemeente Amersfoort heeft deze taak uitbesteed aan stichting Integratiewerk. Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) Module gericht op het bekend raken met de Nederlandse arbeidsmarkt, bewust worden van competenties en oriëntatie op participatie op de arbeidsmarkt. De MAP kent een theoretisch en een praktijkcomponent, en is verplicht voor alle inburgeringsplichtigen.

Participatieverklaringstraject (PVT) Een onderdeel van de inburgering waarbij inburgeringsplichtigen kennis maken met de Nederlandse samenleving en waarden en normen. Aan het eind van het traject ondertekent de inburgeringsplichtige een verklaring. Dit is verplicht voor alle inburgeringsplichtigen. Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM) Een onderdeel van het inburgeringsexamen is gericht op de arbeidsmarkt en participatie in de Nederlandse samenleving. Het gaat in op o.a. normen, waarden en instituties. Leerroutes In de wet zijn drie leerroutes opgenomen. De inburgeringsplichtige volgt de leerroute die het beste aansluit bij zijn capaciteiten en mogelijkheden. • B1-route: Dit is gericht op taalniveau B1 en arbeidsparticipatie. Het bestaat uit 800 taaluren. Deelname op participatie gerichte activiteiten is niet verplicht maar kan vanuit de Participatiewet worden opgelegd als men een bijstandsuitkering ontvangt. Dit traject wordt afgerond met het inburgeringsexamen. • Zelfredzaamheidsroute (Z-route): Voor mensen waarvan men inschat bij het vaststellen van de leerroute dat deze de B1 niet zullen behalen. De Z-route is gericht op minimaal A1niveau en het opdoen van praktische vaardigheden. Het bestaat uit 800 taaluren en 800 uren op participatie gerichte activiteiten.

Het traject wordt afgerond met een gesprek met de gemeente • Onderwijsroute: Dit is gericht op jonge inburgeraars. Zij volgen een taalschakeltraject en leren de Nederlandse taal op niveau B1 of hoger. Daarnaast worden de jongeren voorbereid op mbo, hbo of wo-opleiding. Dualiteit/duale trajecten/participatiecomponent In de Wi2021 zijn taalverwerving en participatie nauw met elkaar verbonden en afgestemd op de Participatiewet. Gemeenten kunnen daardoor tegelijk sturen op inburgering en re-integratie, 3

waarbij afspraken hierover gezamenlijk worden vastgelegd in het PIP. In alle leerroutes is activering en participatie een expliciet doel; in de Z-route is deelname aan 800 uur participatieactiviteiten verplicht. Participatie kan variëren van directe arbeidsmarkttoegang tot werkervaring, stages, vrijwilligerswerk, trainingen en opleidingen rondom thema’s als financiën, gezondheid en de opbouw van een sociaal netwerk. De invulling is afhankelijk van de mogelijkheden van de inburgeringsplichtige. De activiteiten dienen plaats te vinden in een Nederlandstalige omgeving en niet in isolement. Begeleiding (naar werk) en monitoring door de gemeente Gemeenten zijn wettelijk verplicht om inburgeraars te begeleiden en te monitoren tot het inburgeringsdiploma is behaald. Na het opstellen van het PIP heeft de inburgeraar drie jaar om in te burgeren. In het eerste jaar vinden minimaal twee voortgangsgesprekken plaats; daarna is de frequentie maatwerk. De gemeente is daarnaast verantwoordelijk voor het handhaven van de inspanningsverplichting. Als een inburgeraar verwijtbaar niet of onvoldoende meewerkt aan de afspraken in het PIP, kan de gemeente een bestuurlijke boete opleggen. Participatieplicht De bredere gemeentelijke verplichting voor bijstandsgerechtigden om mee te doen aan de samenleving, via werk, scholing of vrijwilligerswerk. Kan samenlopen met inburgering.

Maatschappelijke begeleiding Maatschappelijke begeleiding start bij inschrijving van de statushouder bij de gemeente. De maatschappelijke begeleider biedt hulp bij praktische zaken (zoals wonen, inburgering, participatie, gezondheid, en financiën) en helpt de statushouder zijn weg te vinden in de gemeente en de samenleving. Financieel ontzorgen Gemeenten hebben de verplichting statushouders financieel te ontzorgen. Dit houdt in dat vaste lasten (huur, gas, water en licht en zorgverzekering) gedurende een verplichte periode van 6 maanden worden betaald vanuit de bijstandsuitkering. De verplichte ontzorging eindigt binnen de periode van 6 maanden als het recht op bijstand eindigt. De gemeente heeft de mogelijkheid om maatwerk toe te passen of indien nodig de periode te verlengen. Participatievoorziening Gemeentelijke regeling of traject waarmee iemand kan deelnemen aan de samenleving, zoals taalstages, werkervaring of vrijwilligerswerk. Voorzieningen sociaal domein Brede groep aan hulp- en ondersteuningsmaatregelen vanuit de gemeente die relevant kunnen zijn voor inburgeraars, zoals schuldhulpverlening, werk & inkomen of Wmo.

4

DEEL 1

BESTUURLIJK RAPPORT

5

1 DOELSTELLING ONDERZOEK Aanleiding Op 1 januari 2022 is de Wet Inburgering 2021 (Wi2021) in werking getreden. De eerste groep inburgeraars die onder de Wi2021 valt, heeft het traject afgerond of bevindt zich in de afrondende fase. De Rekenkamer van de gemeente Amersfoort heeft dit moment aangegrepen om het inburgeringsbeleid en de uitvoering van de Wi2021 in Amersfoort te onderzoeken. Met de invoering van de Wi2021 is de regie over de inburgering bij de gemeenten gelegd. Gemeenten zijn nu verantwoordelijk voor de begeleiding en ondersteuning van inburgeraars, de selectie van aanbieders van taaltrajecten en de toeleiding van inburgeraars naar de juiste leerroute. Het centrale uitgangspunt van de wet is dat nieuwkomers snel en volwaardig deelnemen aan de samenleving, bij voorkeur door middel van betaald werk. Iedere gemeente, waaronder de gemeente Amersfoort, heeft de wet vertaald naar lokaal beleid. Zo heeft de gemeente Amersfoort de ‘Amersfoortse Inburgeringsaanpak’ ontwikkeld. Het uitgangspunt van deze aanpak is een integrale en doorlopende leerlijn voor inburgeraars. Deze leerlijn loopt vanaf het moment van toekenning van de verblijfsvergunning en vaststelling van de inburgeringsplicht, tot aan het moment dat aan de inburgering is voldaan.

Indien nodig is er ruimte voor het bieden van nazorg.1 De Amersfoortse aanpak wordt voor een groot deel uitgevoerd door Stichting Integratiewerk. Integratiewerk ondersteunt nieuwkomers in Amersfoort bij hun inburgering door middel van, onder andere, het aanbieden van maatschappelijke begeleiding, begeleiding richting werk, taallessen en de verplichte inburgeringscursussen. Doel en centrale vraag Het doel van het onderzoek is inzicht krijgen in de manieren waarop de gemeente Amersfoort lokaal invulling geeft aan de Wi2021 en de uitwerking van het beleid in de praktijk. De centrale vraag die we met dit onderzoekwillen beantwoorden is: Hoe verloopt de uitvoering van het inburgeringsbeleid in Amersfoort en hoe wordt de inburgering ervaren door de nieuwkomers zelf?

Scope van het onderzoek In het onderzoek worden de ervaringen van inburgeraars en professionals betrokken bij de inburgering in Amersfoort centraal gesteld. Inburgeringsplichtig zijn statushouders, gezinsmigranten en overige migranten die ouder zijn dan 18 jaar en jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd. De taken die de gemeente onder de Wi2021 per doelgroep heeft, verschillen. Statushouders ontvangen een breder palet aan begeleiding dan gezinsmigranten en hun inburgering wordt bekostigd door de overheid. Van gezins- en overige migranten wordt meer zelfredzaamheid verwacht op basis van hun sociale netwerk. Zij moeten hun inburgeringstraject zelf financieren en grotendeels zelfstandig organiseren. De focus in het onderzoek ligt op ervaringen met de uitvoering van de leerroutes, de maatschappelijke begeleiding en de toeleiding richting werk.

1 Raadsinformatiebrief 2021-027

6

Onderzoeksmethoden Voor dit onderzoek zijn diverse onderzoeksmethoden gebruikt. Ten eerste is er een document- en literatuurstudie uitgevoerd op basis waarvan de landelijke wet- en regelgeving en de specifieke Amersfoortse aanpak uiteen is gezet. Daarnaast zijn beleidsdocumenten, aanbestedingsdocumenten, subsidieaanvragen en raadsinformatiebrieven van de gemeente Amersfoort geraadpleegd, waaruit duidelijk wordt hoe de Wi2021 in Amersfoort is geïmplementeerd, wat de opdracht aan uitvoerders is, welke (beleids)keuzes zijn gemaakt en wat de knelpunten hierbij zijn. Ook zijn landelijke statistische gegevens bestudeerd en vergeleken met gegevens van Amersfoort. Ten tweede zijn er vijf groepsinterviews gehouden met beleidsmakers en uitvoerders van de Wi2021. Het gaat om beleidsambtenaren van de gemeente Amersfoort, medewerkers van Integratiewerk, taaldocenten, ambtenaren van de gemeente Amersfoort betrokken bij arbeidstoeleiding en vertegenwoordigers van informele initiatieven die een rol spelen in het inburgeringsproces. Ten derde is een gesprek gevoerd met de Amersfoortse wethouder Inburgering en integratie over haar visie op de Amersfoortse inburgering. Ook vond een bespreking plaats met vier gemeenteraadsleden waarin bevindingen zijn getoetst en de mate waarin de raad zijn controlerende taak kan vervullen nader is besproken.

Ten vierde zijn vier groepsinterviews gehouden met inburgeraars om zicht te krijgen op hun ervaringen met begeleiding, de gekozen leerroute en ondersteuning richting werk. Het ging om interviews met statushouders die deelnemen aan de Z-route, statushouders in de B1-route, statushouders in de Jongerenroute en gezinsmigranten. Begrippenlijst Brede intake De gemeente voert tijdens de brede intake één of meerdere gesprekken met de inburgeringsplichtige om de achtergrond, wensen en ambitie van de inburgeringsplichtige in kaart te brengen. Dit dient plaats te vinden gedurende de eerste 10 weken na plaatsing in de gemeente. Tijdens de brede intake vindt ook de leerbaarheidstoets plaats. De leerbaarheidstoets geeft inzicht in het niveau van de Nederlandse taal dat een inburgeringsplichtige binnen de inburgeringstermijn kan bereiken. De gemeente Amersfoort heeft deze taak uitbesteed aan stichting Integratiewerk. Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP) Een plan dat de gemeente samen met de inburgeringsplichtige opstelt en waarin doelen en stappen voor het inburgeringstraject worden vastgelegd. Ook staat hierin de leerroute die de inburgeraar dient te behalen beschreven. De gemeente Amersfoort heeft deze taak uitbesteed aan stichting Integratiewerk. Leerroutes In de wet zijn drie leerroutes opgenomen.

De inburgeringsplichtige volgt de leerroute die het beste aansluit bij zijn capaciteiten en mogelijkheden. • B1-route: Dit is gericht op taalniveau B1 en arbeidsparticipatie. Het bestaat uit 800 taaluren. Deelname op participatie gerichte activiteiten is niet verplicht maar kan vanuit de Participatiewet worden opgelegd als men een bijstandsuitkering ontvangt. Dit traject wordt afgerond met het inburgeringsexamen. • Zelfredzaamheidsroute (Z-route): Voor mensen waarvan men inschat bij het vaststellen van de leerroute dat deze de B1 niet zullen behalen. De Z-route is gericht op minimaal A1niveau en het opdoen van praktische vaardigheden. Het bestaat uit 800 taaluren en 800 7

•

uren op participatie gerichte activiteiten. Het traject wordt afgerond met een gesprek met de gemeente Onderwijsroute: Dit is gericht op jonge inburgeraars. Zij volgen een taalschakeltraject en leren de Nederlandse taal op niveau B1 of hoger. Daarnaast worden de jongeren voorbereid op mbo, hbo of wo-opleiding.

Dualiteit/duale trajecten/participatiecomponent In de Wi2021 zijn taalverwerving en participatie nauw met elkaar verbonden en afgestemd op de Participatiewet. Gemeenten kunnen daardoor tegelijk sturen op inburgering en re-integratie, waarbij afspraken hierover gezamenlijk worden vastgelegd in het PIP. In alle leerroutes is activering en participatie een expliciet doel; in de Z-route is deelname aan 800 uur participatieactiviteiten verplicht. Participatie kan variëren van directe arbeidsmarkttoegang tot werkervaring, stages, vrijwilligerswerk, trainingen en opleidingen rondom thema’s als financiën, gezondheid en de opbouw van een sociaal netwerk. De invulling is afhankelijk van de mogelijkheden van de inburgeringsplichtige. De activiteiten dienen plaats te vinden in een Nederlandstalige omgeving en niet in isolement. Begeleiding (naar werk) en monitoring door de gemeente Gemeenten zijn wettelijk verplicht om inburgeraars te begeleiden en te monitoren tot het inburgeringsdiploma is behaald. Na het opstellen van het PIP heeft de inburgeraar drie jaar om in te burgeren. In het eerste jaar vinden minimaal twee voortgangsgesprekken plaats; daarna is de frequentie maatwerk. De gemeente is daarnaast verantwoordelijk voor het handhaven van de inspanningsverplichting.

Als een inburgeraar verwijtbaar niet of onvoldoende meewerkt aan de afspraken in het PIP, kan de gemeente een bestuurlijke boete opleggen. Participatieplicht De bredere gemeentelijke verplichting voor bijstandsgerechtigden om mee te doen aan de samenleving, via werk, scholing of vrijwilligerswerk. Kan samenlopen met inburgering. Maatschappelijke begeleiding Maatschappelijke begeleiding start bij inschrijving van de statushouder bij de gemeente. De maatschappelijke begeleider biedt hulp bij praktische zaken (zoals wonen, inburgering, participatie, gezondheid, en financiën) en helpt de statushouder zijn weg te vinden in de gemeente en de samenleving.

8

2 CONCLUSIES Hoofdconclusie: De Amersfoortse inburgeringsaanpak is sterk in een integrale ondersteuning van inburgeraars De gemeente Amersfoort heeft, naast de standaard B1-, Z- en Onderwijsroute, een extra jongerenroute ontwikkeld. De jongerenroute is volledig ingericht op het toeleiden naar en volgen van onderwijs. Via de Amersfoortse jongerenroute krijgen bovengemiddeld veel jongeren de kans om door te stromen naar een opleiding, zodat zij een startkwalificatie voor de Nederlandse arbeidsmarkt kunnen behalen. De uitvoering wordt door veel inburgeraars positief ervaren en sluit inhoudelijk aan op lokale prioriteiten zoals onderwijs, gezondheid en financiële zelfredzaamheid. Verdere versterking is nodig op het gebied van toeleiding naar stages en (vrijwilligers)werk, monitoring van de voortgang in de inburgering en nazorg voor kwetsbare groepen.

Deelconclusie 1: Amersfoortse aanpak inburgering wordt gekenmerkt door uitbesteden regiefunctie aan Integratiewerk De Amersfoortse inburgeringsaanpak is conform de Wi2021. In de Wi2021 is bepaald dat gemeenten de regie op de inburgering voeren. Gemeenten kunnen taalaanbod en (maatschappelijke)begeleiding uitbesteden aan andere organisaties, zoals taalaanbieders. Maar de regie, controle en besluitvorming moeten bij de gemeente blijven. Opvallend is dat in Amersfoort belangrijke onderdelen van de regierol zijn uitbesteed aan samenwerkingspartner Integratiewerk, via een horizontale samenwerkingsovereenkomst. Het gaat om het uitvoeren van de Brede intake met inburgeraars en het opstellen van het Persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP), waarin de leerroute, verplichtingen en begeleiding worden vastgelegd. Ook monitort Integratiewerk de voortgang van de inburgering. Voor zover bekend komt het uitbesteden van de Brede Intake en PIP aan een samenwerkingspartner zelden voor. Het draagt volgens betrokken uitvoerders en inburgeraars bij aan de laagdrempelige en integrale dienstverlening aan inburgeraars. Tegelijkertijd zorgt het ervoor dat de gemeente op enige afstand staat en (hierdoor) de kans mist om vanaf de start van de inburgering effectief verbindingen te leggen met andere domeinen, zoals participatie, werk en inkomen.

Daarnaast geven gemeenteraadsleden aan dat zij weinig gerichte informatie over de uitvoering van het inburgeringsbeleid ontvangen. Dit zorgt voor afstand tot het dossier, wat het lastig maakt om de effectiviteit te beoordelen en de controlerende taak als gemeenteraad uit te voeren.

Deelconclusie 2: Brede tevredenheid over ‘alles-onder-één-dak’ principe in Amersfoortse aanpak inburgering Het uitgangspunt van de Amersfoortse aanpak is een integrale en doorlopende leerlijn voor inburgeraars. In Amersfoort zijn alle onderdelen van het inburgeringsaanbod, waaronder de taallessen en de begeleiding bewust bij één partij ondergebracht. Betrokkenen constateren dat deze keuze goed is uitpakt. Integratiewerk leert statushouders snel kennen, er zijn korte lijnen, problemen worden direct opgelost en uitval wordt voorkómen. Docenten en begeleiders werken nauw samen, wat zorgt voor continuïteit en vertrouwen bij inburgeraars. Dit beeld wordt bevestigd door statushouders en gezinsmigranten. Doordat alle dienstverlening plaatsvindt onder één dak, voelen zij zich gezien, gekend en goed ondersteund. Deze nabijheid draagt bij aan motivatie en stabiliteit bij inburgeraars, wat vooral in de eerste periode van hun verblijf in Nederland cruciaal is. Statushouders waarderen het dat zij met al hun vragen – niet alleen over inburgeren – bij Integratiewerk terecht kunnen. Er bestaat een risico dat statushouders zich hierdoor minder oriënteren op regulier Amersfoorts ondersteuningsaanbod waar zij na hun inburgeringstermijn terecht zouden moeten kunnen en omgekeerd dat organisaties in de stad deze doelgroep nog onvoldoende (kunnen) bedienen. Bij

9

Integratiewerk wordt ingezet op het leggen van meer structurele verbindingen met organisaties in de stad.

Deelconclusie 3: Statushouders goeddeels tevreden over (invulling van) de leerroute; combineren inburgering met ‘participatie’ uitdagend De speciale jongerenroute vormt een duidelijk sterk punt van de Amersfoortse aanpak. Deze route is bedoeld voor jonge inburgeraars tot ongeveer 28 jaar en vormt een duidelijke leerroute richting onderwijs. Binnen deze route wordt nauw samengewerkt met MBO Amersfoort. Jongeren geven aan dat het voorschakelprogramma hen “klaarstoomt voor school”, waarbij de gestructureerde dagindeling en intensieve taalweken worden genoemd als factoren die bijdragen aan succes. Gemeentelijke cijfers en benchmarkdata laten zien dat Amersfoort hierdoor bovengemiddeld veel jongeren heeft die doorstromen naar onderwijs. Binnen de B1-route zijn inburgeraars positief over de kwaliteit van de taallessen, de betrokkenheid van docenten en de variëteit aan lestijden. Als inburgeraars examen willen doen op B2- in plaats van B1niveau, worden de voorbereidingslessen hiervoor niet automatisch gefinancierd tijdens het inburgeringsproces. Om financiering te krijgen, moeten inburgeraars een aparte aanvraag indienen bij de afdeling Arbeidsintegratie van de gemeente. Dit zorgt voor een extra drempel om een zo hoog mogelijk taalniveau te bereiken.

In de Z-route worden verschillende knelpunten ervaren: statushouders in de Z-route moeten verplicht deelnemen aan 800 uur op participatie gerichte activiteiten in een Nederlandstalige omgeving (stages, vrijwilligerswerk, taalcafé, buurtactiviteiten etc.) terwijl het structurele aanbod aan participatieactiviteiten nog beperkt is. Professionals signaleren dat juist in deze groep mensen zitten met gezondheidsproblemen, beperkte taalvaardigheid of zorgtaken, waardoor deze wettelijke urennorm moeilijk haalbaar is. De variatie in behoefte en belastbaarheid vraagt om meer structurele participatieplekken.

Deelconclusie 4: Samenwerking rond arbeidsoriëntatie en toeleiding naar werk tijdens de inburgering in ontwikkeling In Amersfoort sluit de begeleiding van statushouders richting werk goed aan bij de bedoeling van de Wet inburgering 2021, waarin taal en participatie vanaf de start worden gecombineerd. De gekozen taakverdeling tussen Integratiewerk (werkfit maken) en de afdeling Arbeidsintegratie van de gemeente (toeleiding naar werk) is logisch, maar in de praktijk loopt de samenwerking nog niet soepel. Er zijn verschillen in visie over wanneer iemand klaar is voor begeleiding naar werk, er is onduidelijkheid over de definitie van werkfitheid, en instrumenten van Arbeidsintegratie (zoals loonkostensubsidie en proefplaatsingen) worden tijdens inburgering nog beperkt ingezet. Daardoor worden kansen om al vroeg naar werk toe te werken soms gemist. Integratiewerk benadrukt juist dat eerst taalverwerving nodig is voor duurzame uitstroom. Zowel Integratiewerk als Arbeidsintegratie vinden dat re-integratievoorzieningen uit de Participatiewet vaker en eerder moeten worden ingezet en dat belemmeringen hiervoor samen moeten worden onderzocht. In 2025 zijn al stappen gezet in betere samenwerking, zoals nieuwe afspraken, een aandachtsfunctionaris op het thema werk en een gezamenlijk voortraject.

Daarnaast belemmeren praktische factoren de uitstroom naar werk, zoals taalniveau, kinderopvang, beperkte beschikbaarheid en de combinatie van werk met taallessen. Statushouders zelf geven aan dat werk pas laat concreet aan bod komt, terwijl zij behoefte hebben aan praktische werkervaring om taal en werkvaardigheden tegelijk te ontwikkelen. Ondanks deze knelpunten zijn de resultaten in Amersfoort positief: van de inburgeraars die in 2022 startten, had in december 2024 27% werk, hoger dan het landelijke Benchmark gemiddelde (19%) en 10

de arbeidsmarktregio (21%). Ook ligt het aandeel statushouders met bijstand lager (63% vs. 77% landelijk), mede doordat meer mensen werken of onderwijs volgen.

Deelconclusie 5: Een deel van de gezinsmigranten heeft méér ondersteuning nodig Gezins- en overige migranten ontvangen in de Wi2021 minder intensieve begeleiding dan statushouders en dienen bijvoorbeeld taallessen – met een lening van DUO – te financieren. Gezinsmigranten in Amersfoort zijn tevreden over de Brede Intake, het PIP en de gekozen leerroute, maar hebben tijdens hun inburgering vaak meer ondersteuning nodig dan voorzien, vooral op het gebied van informatie over meedoen, sociale contacten en voorzieningen. Omdat gezinsmigranten geen recht op een uitkering hebben en zelf de taallessen betalen, willen zij snel werken en vermijden zij leningen. Vanwege de hoge kosten nemen veel gezinsmigranten geen of te weinig formeel taalonderwijs af, wat risico’s geeft voor het tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht. Ook wie wél taalles volgt, beperkt vaak het aantal lessen om financiële redenen. Zelfstudie of informeel taalonderwijs (taalcafés, taalmaatje) blijken volgens professionals vaak onvoldoende om tijdig te slagen voor de inburgeringsexamens. De grootste behoefte bij gezinsmigranten ligt bij ondersteuning richting passend werk of opleiding. Door concrete begeleiding naar (vrijwilligers)werk zouden zij de taal ook in de praktijk kunnen leren.

Zij vallen echter niet onder de participatiewet, waardoor zij in principe geen ondersteuning bij de begeleiding richting werk vanuit Integratiewerk ontvangen. Dit is een signaal dat ook in landelijk onderzoek wordt benoemd.23

Deelconclusie 6: Voor kwetsbare statushouders die klaar zijn met inburgeren is (meer) ondersteuning nodig De bedoeling is dat statushouders na afronding van hun inburgering waar nodig gebruikmaken van het reguliere welzijns- en zorgaanbod in Amersfoort. Gemeente Amersfoort en Integratiewerk geven echter aan dat samenwerking met partners vooral rondom (alleenstaande minderjarige) jongeren goed van de grond is gekomen. Voor overige statushouders is de samenwerking met organisaties voor welzijn, participatie en hulpverlening minder ontwikkeld. In de praktijk zien deze partijen Integratiewerk nog vaak als de centrale aanbieder van begeleiding en ondersteuning voor statushouders. Volgens betrokkenen valt hier winst te behalen door structurele relaties voor doorverwijzing en samenwerking verder te ontwikkelen. Hier zet Integratiewerk actief op in sinds 2025. Omdat nog maar weinig statushouders hun inburgering onder de Wi2021 hebben afgerond, is er beperkt zicht op hun ondersteuningsbehoeften na afronding van het traject. Geïnterviewden verwachten dat vooral personen die de Z-route hebben gevolgd na de inburgering behoefte blijven houden aan begeleiding. De overgang van de intensieve ondersteuning bij Integratiewerk naar het reguliere aanbod wordt voor deze groep mogelijk als groot ervaren.

Actieve benadering is volgens betrokkenen wenselijk, omdat zij vaak nog niet zelfstandig hun weg vinden naar passend ondersteuningsaanbod. Het bestaande aanbod is bovendien nog onvoldoende toegerust op deze behoefte.

2

Witvliet, M., van der Zwan, R., Mack, A., Belhaj-Haddou, S. (2026). Tussenevaluatie Wet inburgering 2021. Amsterdam: Regioplan.

Tussenevaluatie Wet inburgering 2021. 3

Velseboer, J., Ansem, N. van, Witvliet, M., Lafay, S., & Aktas, F. (2025). Onderzoek perspectief Inburgeraars. Uitkomsten 2024-2025.

Amsterdam: Regioplan. Rapport-Perspectief-inburgeraar-2024-2025-derde-meting-2.pdf.

11

Op het gebied van begeleiding richting een betaalde baan, hebben de afdeling Arbeidsintegratie van de gemeente Amersfoort en Integratiewerk in 2025 heldere afspraken ontwikkeld zodat elke statushouder aan het einde van de inburgeringstermijn goed wordt overgedragen.

Deelconclusie 7: Landelijk beeld: goeddeels dezelfde uitdagingen Ondanks dat in gemeenten verschillende keuzes worden gemaakt als het gaat om de inrichting van werkprocessen en uitvoering van onderdelen van het inburgeringsaanbod, blijkt uit onderzoek dat gemeenten op een aantal terreinen met dezelfde uitdagingen of dilemma’s te maken hebben. Zo blijkt uit onderzoek dat de aanname dat gezinsmigranten minder ondersteuning nodig hebben bij hun inburgering te generiek is: een deel heeft wel degelijk ondersteuning nodig bij het vinden van hun weg en er is veel behoefte aan ondersteuning bij het vinden van passend werk.4 Daarnaast is inmiddels breed het inzicht ontstaan dat voor jongeren voor wie de Onderwijsroute te hoog gegrepen is, de Z-route minder passend is en geen toegang biedt tot een opleiding.

In een (beperkt) aantal andere gemeenten is, net als in Amersfoort een aanbod voor jongeren die een opleiding willen volgen binnen de B1-route gerealiseerd.56 Eerste ervaringen met dit aanbod zijn positief: deelname biedt meer kansen om een startkwalificatie te behalen voor de Nederlandse arbeidsmarkt.78 En ook in andere gemeenten speelt de discussie of éérst vooral dient in te worden gezet op taal, voordat men gaat werken, of dat al aan het begin van de inburgering moet worden ingezet op het begeleiden naar werk.9, 10 De Algemene Rekenkamer constateert dat een integrale visie op werk als onderdeel van de inburgering ontbreekt en dat de in de inburgering gewenste taalverwerving op een hoog niveau op gespannen voet staat met de eisen van de Participatiewet om zo snel mogelijk uit de bijstand te komen.11 In diverse gemeenten wordt vanwege het ontbreken van een duidelijke beleidsdoelstelling omtrent dualiteit gewerkt met een lokaal ontwikkeld ‘afwegingskader inburgering en werk’ dat inburgeringsconsulenten in hun begeleiding kunnen gebruiken om (samen met de inburgeraar) keuzes te maken rondom het combineren van taal leren en participeren. 12 13 Dit laat zien dat de gemeente de geconstateerde knelpunten en belemmeringen niet alleen op lokaal niveau kan oplossen.

Om tot duurzame oplossingen te komen, zijn gerichte ondersteuning, duidelijke sturing en voldoende middelen vanuit het Rijk noodzakelijk. 4

Velseboer, J., Ansem, N. van, Witvliet, M., Lafay, S., & Aktas, F. (2025). Onderzoek perspectief Inburgeraars. Uitkomsten 2024-2025. Amsterdam: Regioplan. Rapport-Perspectief-inburgeraar-2024-2025-derde-meting-2.pdf. 5 Witvliet, M., van der Zwan, R., Mack, A., Belhaj-Haddou, S. (2026). Tussenevaluatie Wet inburgering 2021. Amsterdam: Regioplan. Tussenevaluatie Wet inburgering 2021. 6

Algemene Rekenkamer (2026). Onbenut potentieel. Gebrek aan resultaten taalverwerving en arbeidsparticipatie bij inburgering. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Onbenut potentieel - Gebrek aan resultaten taalverwerving en arbeidsparticipatie bij inburgering | Algemene Rekenkamer. 7 Gruijter, M. de, Acherrat, F., & Gehring, A., (2025). De Wet inburgering 2021 in uitvoering. Ervaringen van inburgeraars en professionals in Amsterdam. Utrecht:

Verwey-Jonker Instituut. De Wet inburgering 2021 in uitvoering - Verwey-Jonker Instituut. 8

Damen, R., Hekelaar, A., Dagevos, J., Bruggeling, D., Moors, F., Watzeels, A., Bakker, L., (2023). Van start met het nieuwe inburgeringsbeleid in Rotterdam. Een onderzoek naar de opzet en eerste ervaringen met de uitvoering. Rotterdam: EUR en SCP. Van start met het nieuwe inburgeringsbeleid in Rotterdam. 9 Gruijter, M. de, Kool, T. A., Dusault, Y., Samson, L., Gehring, A., & Acherrat, F. (2024). KIS-Monitor 2024. Gemeentelijk beleid arbeidstoeleiding en inburgering statushouders en gezinsmigranten. Utrecht: Kennisplatform Inclusief Samenleven. KIS Monitor, Gemeentelijke arbeidstoeleiding en inburgering statushouders en gezinsmigranten. 10 Witvliet, M., van der Zwan, R., Mack, A., Belhaj-Haddou, S. (2026). Tussenevaluatie Wet inburgering 2021. Amsterdam: Regioplan. Tussenevaluatie Wet inburgering 2021 11 Algemene Rekenkamer (2026). Onbenut potentieel. Gebrek aan resultaten taalverwerving en arbeidsparticipatie bij inburgering. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Onbenut potentieel - Gebrek aan resultaten taalverwerving en arbeidsparticipatie bij inburgering | Algemene Rekenkamer. 12 Damen, R. Hekelaar, A., Moors, F., Rens, M., Watzeels, A., Dagevos, J. (2026). Op koers met het nieuwe inburgeringsbeleid in Rotterdam? Procesresultaten en verdiepend onderzoek naar dualiteit. Rotterdam: EUR en SCP.

Snellere stappen voor Rotterdamse inburgeraars maar combinatie taal leren en participeren blijft complex | Erasmus School of Social and Behavioural Sciences | Erasmus University Rotterdam. 13 Gruijter, M. de, Acherrat, F., & Gehring, A., (2025). De Wet inburgering 2021 in uitvoering. Ervaringen van inburgeraars en professionals in Amsterdam. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. De Wet inburgering 2021 in uitvoering - Verwey-Jonker Instituut.

12

3 AANBEVELINGEN De rekenkamer heeft de volgende aanbevelingen voor de raad en het college. Aanbevelingen aan de raad 1. Geef actieve invulling aan de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad ten aanzien van de uitvoering van de Wi2021. a. Organiseer structureel periodieke werkbezoeken en vraag gerichte thematische voortgangsupdates op. b. Vraag daarnaast om systematische benchmarking met vergelijkbare gemeenten, om inzicht te krijgen in prestaties, aanpakken en leerpunten. Dit versterkt het inhoudelijke gesprek over resultaten, kwaliteit en doelmatigheid van het inburgeringsbeleid. Aanbevelingen aan het college 1. Versterk de monitoring rondom inburgering, zodat beter inzicht ontstaat in voortgang, knelpunten en effectiviteit en betrek de gemeenteraad actief bij de voortgang. a. Maak jaarlijks inzichtelijk hoeveel inburgeraars vertraging oplopen, wat de oorzaken zijn en welke interventies aantoonbaar bijdragen aan verbetering. Ontwikkel indicatoren die zichtbaar maken waar trajecten vertragen, bijvoorbeeld op het gebied van dualiteit, participatieplekken, taalontwikkeling en werkfitheid. Door inhoudelijke rapportages te verdiepen wordt ook de informatievoorziening aan de gemeenteraad versterkt. 2. Formuleer beleidsdoelstellingen volgens de SMART-methodiek en reflecteer in het beleid op de consequenties van het uitbesteden van de regierol aan Integratiewerk. a.

Werk beleidsdoelstellingen van het Amersfoortse inburgeringsbeleid concreet en toetsbaar uit volgens de SMART-methodiek. Maak daarbij duidelijk wat de gemeente wil bereiken, voor welke doelgroepen, binnen welke termijn en hoe succes wordt gemeten. Beschrijf daarnaast expliciet hoe deze gemeentelijke doelstellingen zich verhouden tot de (sub)doelstellingen van de Wet inburgering 2021, zodat inzichtelijk wordt op welke onderdelen Amersfoort aansluit bij, aanvullend is op of afwijkt van het wettelijke kader. b. Maak beleidskeuzes over uitbesteding expliciet en weeg consequenties af. Benoem en onderbouw in beleidsdocumenten expliciet de keuze om de uitvoering van kernonderdelen van de Wi2021 (zoals de Brede Intake, het PIP en de monitoring) uit te besteden aan Integratiewerk. Ga daarbij expliciet in op de mogelijke gevolgen van deze keuze voor de gemeentelijke regierol, de afstand tot de uitvoering en de sturingsmogelijkheden van de gemeente. Maak inzichtelijk hoe de gemeente, ondanks uitbesteding, invulling geeft aan haar wettelijke verantwoordelijkheid voor regie en toezicht. 3. Versterk sturing op werk & dualiteit a. Ontwikkel een gemeentebreed werkfit-afwegingskader om verschillen in interpretatie tussen Integratiewerk en de afdeling Arbeidsintegratie van de gemeente weg te nemen. b.

Borg dat werk- en praktijkervaring structureel vanaf de start van het traject worden ingebouwd. c. Monitor systematisch waar dualiteit niet van de grond komt (door taalniveau, kinderopvang, beschikbaarheid van plekken) en stuur bij. 13

Overweeg ook gezinsmigranten ondersteuning te bieden richting werk. Zet voor gezinsmigranten dienstverlening vanuit de gemeente in voor niet-uitkeringsgerechtigden in het kader van de Participatiewet. e. Breid het formele aanbod uit door B2-voorbereidingslessen te financieren, zodat doorleren niet afhankelijk is van aparte aanvragen en een zo groot mogelijke groep inburgeraars een baan ‘op niveau’ kan krijgen. d.

4. Zorg voor voldoende en passend participatieaanbod a. Richt structurele, laagdrempelige participatie- en werkervaringsplekken in, vooral voor Z-route-deelnemers, om risico’s op termijnoverschrijding te beperken. b. Werk met werkgevers en maatschappelijke organisaties aan het verlagen van taaldrempels, zodat dualiteit realistischer uitvoerbaar wordt. 5. Verbeter doorverwijzing en samenwerking in de keten a. Leg structurele samenwerkingsafspraken vast tussen Integratiewerk, wijkteams, Indebuurt033, werkgeversservicepunt en andere partners, zodat ondersteuning na de inburgering niet afhankelijk blijft van één partij. b. Maak het mogelijk dat gezinsmigranten eerder en breder worden ondersteund dan alleen op taal, en voorkom dat begeleiding te vroeg wegvalt. Zorg daarbij voor goede doorverwijzing van gezinsmigranten. 6. Richt structurele nazorg in voor inburgeraars a. Identificeer groepen met risico op uitval na het traject (met name Z-route) en richt een systematische nazorg- en doorverwijzingsstructuur in naar reguliere ondersteuning. b. Leg bestuurlijk vast wie verantwoordelijk is voor opvolging na afronding van de inburgering, zodat niemand uit beeld raakt.

Tot slot Naast bovenstaande inhoudelijke aanbevelingen op het gebied van duurzaamheidsmaatregelen, vraagt de rekenkamer aandacht voor eerdere besluitvorming van de raad over de opvolging van de aangenomen aanbevelingen. Deze zijn hieronder weergegeven: • Zet de opdrachten vanuit de raad i.c. de door de raad overgenomen aanbevelingen uit dit rekenkamerrapport, expliciet als opdrachten door naar de organisatie.14 • Rapporteer binnen drie maanden aan de raad over de aanpak of implementatie van de opdrachten. • Vul de raadsinformatiebrief (die na drie maanden aan de raad wordt gestuurd met daarin een plan van aanpak voor de uitvoering van de aangenomen aanbevelingen) na een jaar aan met de laatste stand van zaken ten aanzien van de uitvoering en borging, waarna deze aan de raad wordt gezonden.15 • Informeer de raad gedurende langere tijd actief over de stand van zaken bij de uitvoering. Dit kan door, gelijk aan de werkwijze met moties en toezeggingen, een overzicht te genereren met de stand van zaken van de uitvoering en borging van de aangenomen aanbevelingen (conform A-13.1b). Voor de continuïteit zou daarbij tot drie jaar teruggeblikt moeten worden.

14

De eerste twee bullets zijn afkomstig uit het op 9 juli 2013 tijdens Het Besluit overgenomen aanbevelingen uit het overall rapport over de doorwerking van aanbevelingen uit rekenkamerrapporten, met inachtneming van het aangenomen amendement. 15 De derde en vierde bullet zijn afkomstig uit motie 2019-065M Monitoren uitvoering aanbevelingen rekenkamer, welke de gemeenteraad op 28 mei 2019 heeft aangenomen.

14

DEEL 2

NOTA VAN BEVINDINGEN

15

HOOFDSTUK 1 INLEIDING 1.1 Inleiding Op 1 januari 2022 is de Wet Inburgering 2021 (Wi2021) in werking getreden. De eerste groep inburgeraars die onder de Wi2021 valt, heeft het traject afgerond of bevindt zich in de afrondende fase. De rekenkamer van de gemeente Amersfoort heeft dit moment aangegrepen om het inburgeringsbeleid en de uitvoering van de Wi2021 in Amersfoort te onderzoeken. Voor deze evaluatie heeft de Rekenkamer Amersfoort het Verwey-Jonker Instituut opdracht gegeven tot uitvoering van het onderzoek. Met de invoering van de Wi2021 is de regie over de inburgering bij de gemeenten gelegd. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de begeleiding en ondersteuning van inburgeraars, de selectie van aanbieders van taaltrajecten en de toeleiding van inburgeraars naar de juiste leerroute. Het centrale uitgangspunt van de wet is dat nieuwkomers snel en volwaardig deelnemen aan de samenleving, bij voorkeur door middel van betaald werk. Iedere gemeente, waaronder de gemeente Amersfoort, heeft de wet vertaald naar lokaal beleid. Zo heeft de gemeente Amersfoort de ‘Amersfoortse Inburgeringsaanpak’ ontwikkeld, die voor een groot deel wordt uitgevoerd door Integratiewerk.

Integratiewerk ondersteunt nieuwkomers in Amersfoort bij hun inburgering door middel van, onder andere, het aanbieden van maatschappelijke begeleiding, begeleiding richting werk, taallessen en de verplichte inburgeringscursussen. Deze nota van bevindingen richt zich op (ervaringen met) de implementatie en uitvoering van de Wi2021 binnen de gemeente Amersfoort.

1.2 Doel en vraagstelling Het doel van het onderzoek is inzicht te krijgen hoe de gemeente Amersfoort lokaal invulling geeft aan de Wi2021 en de uitwerking van het beleid in de praktijk. De focus in het onderzoek ligt op de leerroutes, de maatschappelijke begeleiding en de toeleiding richting werk. Hierbij kijken we naar de instroom-, doorstroom- en uitstroomcijfers, mede op basis van de beschikbare monitorgegevens. Daarnaast bieden we inzicht in de ervaringen van betrokken beleidsmakers, uitvoerders en overige professionals bij de uitvoering van de Wi2021 en geven we inzicht in ervaringen van inburgeraars met de uitvoering van de Wi2021 in Amersfoort. We werken in dit onderzoek met de volgende centrale vraagstelling: Hoe verloopt de uitvoering van het inburgeringsbeleid in Amersfoort en hoe wordt de inburgering ervaren door de nieuwkomers zelf? Ter beantwoording van de centrale onderzoeksvraag zijn deelvragen geformuleerd (zie bijlage 1).

1.3 Doelgroep van het onderzoek In dit onderzoek worden de ervaringen van inburgeraars en professionals betrokken bij de inburgering in Amersfoort centraal gesteld. Inburgeringsplichtig zijn statushouders, gezinsmigranten en overige migranten die ouder zijn dan 18 jaar en jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd. We focussen in dit 16

onderzoek op de eerste twee groepen, statushouders en gezinsmigranten. De ervaringen van overige migranten hebben we voor dit onderzoek niet expliciet onderzocht. Statushouders hebben een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Hun familie- of gezinsleden worden ook als asielstatushouder aangeduid, ook als zij zelf geen verblijfsvergunning asiel hebben maar houder zijn van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd met de beperking verblijf als familie- of gezinslid (bij de asielstatushouder).16 Gezins- en overige migranten van buiten de EU/EER zijn inburgeringsplichtig. Gezinsmigranten komen naar Nederland om zich aan te sluiten bij een persoon met de Nederlandse nationaliteit, of iemand die al langer in Nederland gevestigd is. Gezinsmigranten krijgen een verblijfsvergunning gezinshereniging of gezinsvorming. Onder de (kleine) groep overige migranten vallen geestelijk bedienaren zoals imams, rabbijnen en kloosterlingen en vreemdelingen met een niet-tijdelijke humanitaire verblijfsstatus.17 De taken die de gemeente onder de Wi2021 per doelgroep heeft, verschillen. Statushouders ontvangen een breder palet aan begeleiding dan gezinsmigranten en hun inburgering wordt bekostigd door de overheid. Van gezins- en overige migranten wordt meer zelfredzaamheid verwacht op basis van hun sociale netwerk.

Zij moeten hun inburgeringstraject zelf financieren en grotendeels zelfstandig organiseren. Wanneer we in het vervolg van dit onderzoek het beleid en de uitvoering rondom gezinsmigranten bespreken, bedoelen we het beleid en de uitvoering voor gezins- en overige migranten.

1.4 Beleidstheorie In dit onderzoek gebruiken we de beleidstheorie van de Wi2021 als input voor het normenkader om de uitvoering van de Wi2021 in Amersfoort te analyseren. De beleidstheorie beschrijft de veronderstelde samenhang tussen beleidsdoelen, interventies en verwachte uitkomsten. Elke gemeente, en dus ook de gemeente Amersfoort, heeft de beleidstheorie vertaald in lokaal beleid. Het volgende hoofdstuk gaat dieper in op de Amersfoortse Aanpak. Onder de oude wet, de Wet Inburgering 2013, hadden inburgeraars zelf de verantwoordelijkheid om hun inburgeringstraject te organiseren en te financieren, vaak door middel van een sociale lening. De rol van gemeenten in deze wet was beperkt tot het organiseren van maatschappelijke begeleiding voor statushouders en het uitvoeren van het Participatieverklaringstraject. Evaluaties toonden aan dat het principe van eigen verantwoordelijkheid en het opleggen van sancties vaak niet goed aansloot bij de behoeften van veel inburgeraars. Daarnaast ontbrak er voldoende samenwerking met andere domeinen, zoals onderwijs en participatie. Ondanks dat er veel aanbod was van taalonderwijs, was er te weinig aandacht voor kwaliteit en maatwerk. De vrije marktwerking leidde in de praktijk tot misstanden zoals fraude waar inburgeraars het slachtoffer van waren.18 Deze knelpunten vormden de aanleiding voor een herziening van het inburgeringsstelsel.

De grootste en belangrijkste verandering in de Wi2021 is dat de regie op de inburgering terug is gelegd bij gemeenten. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het inkopen van het taalaanbod en dienen inburgeraars actief te ondersteunen en begeleiden. De verantwoordelijkheid voor het tijdig afronden 16 Memorie van Toelichting (MvT). Tweede Kamer der Staten-Generaal, 35480. Regels over inburgering in de Nederlandse

samenleving (Wet inburgering 20.), p. 11. 17 Divosa. (2022). Handreiking Inburgeringsplichtige gezinsmigranten. Begrippenlijst | Divosa 18 Pankras, M., Kootstra, A., Mogendorff, M., Pattianakotta, Z., Schöpping, L., Walz, G., Wasser, M., Witkamp, A. (2024).

Uitvoering eerste fase Wet inburgering 2021. Rapportage onderzoek uitvoering eerste fase Wi2021. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. RadarAdvies.

17

van het inburgeringstraject blijft bij de inburgeraar liggen.19 Daarnaast blijft DUO onder de Wi2021 verantwoordelijk voor het vaststellen van de inburgeringsplicht, het verzorgen van leningen voor gezinsmigranten, het afnemen van examens, het vaststellen van de inburgeringstermijn, het eventueel verlengen van die termijnen en het handhaven van de termijnen.20 Het maatschappelijke doel van de Wi2021 is dat inburgeraars snel en volwaardig meedoen aan de Nederlandse maatschappij, bij voorkeur via betaald werk. In de Memorie van Toelichting zijn hierbij drie beleidsdoelen geformuleerd: 1) het behalen van een zo hoog mogelijk taalniveau (bij voorkeur B1); 2) participatie vanaf het begin van het inburgeringstraject; en 3) het verwerven van kennis van de Nederlandse maatschappij.11 De wetgever heeft de beleidstheorie schematisch uiteengezet in onderstaand model. Op pagina 3 en 4 is een begrippenlijst te vinden waarin de verschillende instrumenten en onderdelen van de Wi2021 worden toegelicht. Figuur 1. Schematische weergave beleidstheorie

19 MvT, ibid., p. 2. 20 Divosa (2025). Wet inburgering in vraag en antwoord. DUO | Divosa

18

Deze doelen zijn in de Memorie van Toelichting bij de Wi2021 verder uitgewerkt in vijf subdoelen: 1. Tijdige start: inburgeraars worden vanaf het begin actief betrokken bij de samenleving. De gemeente voert met iedere inburgeraar een Brede intake en houdt een leerbaarheidstoets op basis waarvan een passende leerroute wordt vastgesteld en vastgelegd in het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP). Vervolgens start de maatschappelijke begeleiding en financieel ontzorgen voor statushouders en krijgen gezinsmigranten en statushouders een training gericht op arbeidsmarkt participatie aangeboden (de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP)). 2. Snelheid: gemeenten begeleiden inburgeraars aan de hand van het opgestelde PIP om het gehele traject in drie jaar af te ronden, bij voorkeur sneller. Gemeenten kunnen bij onvoldoende inzet boetes opleggen. Ook DUO kan sancties opleggen wanneer inburgeraars verwijtbaar niet voldoen aan de termijnen. 3. Maatwerk: het streven is dat iedere inburgeraar op het voor hen hoogst haalbare niveau de inburgering afrondt, wanneer mogelijk op B1-niveau. De wetgever heeft hiertoe drie leerroutes ontwikkeld: de B1-route, de onderwijsroute en de zelfredzaamheidroute (Z-route). Binnen deze routes is ruimte voor het bieden van maatwerk.

Daarnaast ontvangen statushouders maatschappelijke begeleiding om hun zelfredzaamheid en participatie te versterken en worden ze financieel ontzorgd. Gemeenten hanteren een integrale aanpak waarbij inburgering wordt verbonden aan andere domeinen. 4. Dualiteit: binnen de inburgering is niet alleen aandacht voor taalverwerving, maar ook voor participatie via stages, vrijwilligerswerk of andere vormen van maatschappelijke betrokkenheid. De invulling van dualiteit verschilt per leerroute en wordt vastgelegd in het PIP. Daarnaast volgen alle inburgeraars de MAP en het Participatieverklaringstraject (PVT). 5. Kwaliteit: gemeenten zijn verantwoordelijk voor het waarborgen van een kwalitatief hoogwaardig inburgeringsaanbod. Kwaliteit op taalonderwijs wordt geborgd via toezicht van de Stichting Blik op Werk en het keurmerk dat zij afgeven en door de Inspectie van het Onderwijs die toeziet op naleving van de kwaliteitsnormen.

1.5 Onderzoeksopzet Om de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksfasen doorlopen: • • • • • •

bespreken opzet in klankbordgroep met raadsleden; aankondiging; document en literatuurstudie; veldwerk; analyse en rapportage; hoor en wederhoor.

In bijlage 3 vindt u een uitgebreide toelichting op de onderzoeksopzet.

1.6 Normenkader Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen is een normenkader gehanteerd (zie bijlage 2). De normen zijn opgesteld om te kunnen toetsen of het beleid effectief is. De normen kennen een relatie 19

met de verschillende deelvragen. Elk hoofdstuk begint met een overzicht van de onderzoeksvragen die in dat hoofdstuk beantwoord worden. Het hoofdstuk eindigt met een overzicht waarin de relatie wordt gelegd tussen de normen en de beoordeling. De beoordeling wordt gegeven naar de mate waarin er aan de norm wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs). Rood betekent dat er niet aan de norm voldaan wordt en verbeteringen noodzakelijk zijn. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm voldaan wordt en dat er verbeteringspotentieel is. En groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.7 Scope en afgrenzing Het onderzoek richt zich op de evaluatie van de uitvoering van de inburgering in Amersfoort. Hierbij worden niet alle onderdelen van de inburgering geëvalueerd, maar ligt er een focus op de volgende onderdelen: • • •

Maatschappelijke begeleiding: de geformuleerde doelen, de bereikte resultaten, de uitvoering. Onderscheid in aanbod aan statushouders en gezins- en overige migranten. Begeleiding (en uitstroom) richting werk: aantal inburgeraars die begeleid worden richting werk, aantal inburgeraars dat werk heeft gevonden (en indien mogelijk type werk en uitsplitsing naar gender). De vormgeving en uitvoering van de drie leerroutes. Hierbij evalueren we de geformuleerde doelen en bereikte resultaten als het gaat om taalonderwijs en de begeleiding richting participatieactiviteiten in de Z-route.

1.8 Leeswijzer Deze nota van bevindingen vervolgt met een uiteenzetting van de Amersfoortse Inburgeringsaanpak in hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk worden de beleidskeuzes van de gemeente uiteengezet en gaan we daarnaast in op de behaalde kwantitatieve resultaten op basis van beschikbare monitorgegevens. In hoofdstuk 3 worden de ervaringen van professionals en statushouders met de (maatschappelijke) begeleiding besproken. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet hoe de maatschappelijke begeleiding in de praktijk verloopt en welke succesfactoren en knelpunten hierbij gesignaleerd worden. Hoofdstuk 4 bespreekt hoe de drie leerroutes in Amersfoort zijn vormgegeven in de praktijk en welke succesfactoren en knelpunten statushouders en professionals hierbij ervaren. In hoofdstuk 5 staat de toeleiding naar werk van statushouders centraal. In dit hoofdstuk wordt besproken hoe de taakverdeling tussen Integratiewerk en de gemeente is verdeeld en wat daarbij de succesfactoren en knelpunten zijn. In hoofdstuk 6 staan gezinsmigranten centraal en de ervaringen van professionals en gezinsmigranten met begeleiding en leerroute.

20

HOOFDSTUK 2 AMERSFOORTSE AANPAK In dit hoofdstuk wordt het inburgeringsbeleid van de gemeente Amersfoort uiteengezet, de ‘Amersfoortse aanpak’. We beantwoorden de volgende onderzoeksvragen: • • •

Hoe heeft de gemeente Amersfoort invulling gegeven aan de uitvoering van de Wi2021? Welke monitoringsgegevens zijn er beschikbaar bij de gemeente en welke inzichten bieden de monitorgegevens? Wat is het maatschappelijke effect van het beleid?

2.1 Wettelijke taken gemeente Zoals in het voorgaande hoofdstuk al aan bod kwam hebben gemeenten een regierol bij de uitvoering van de Wi2021. Gemeenten mogen, zoals de gemeente Amersfoort heeft gedaan, deze verantwoordelijkheid ook (deels) uitbesteden, maar de gemeente blijft de regie behouden. De onderdelen waarvoor de gemeente de regie heeft betreffen: • • • • • • • • •

Het afnemen van de Brede intake. Het opstellen van het Persoonlijk Inburgeringsplan (PIP). De voortgang van de inburgering monitoren. De Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en het participatieverklaringstraject (PVT) aanbieden. Asielstatushouders doorverwijzen naar één van de ingekochte leerroutes. Het beoordelen of inburgeringsplichtigen die de Z-route volgen voldoen aan de verplichtingen die uit deze route voortkomen. Het bieden van maatschappelijke begeleiding aan asielstatushouders. Het financieel ontzorgen en ondersteunen van bijstandsgerechtigde asielstatushouders richting financiële zelfstandigheid. Het handhaven van de verplichting om mee te werken aan de Brede intake en het naleven van de afspraken die in het PIP zijn vastgelegd gedurende de inburgeringstermijn.

De wettelijke taken van gemeenten zijn vastgelegd in de Wi2021 en de bijbehorende lagere regelgeving. Deze wettelijke kaders garanderen dat inburgeraars in verschillende gemeenten een gelijkwaardig niveau van dienstverlening ontvangen, vanuit de principes van uniformiteit en rechtszekerheid. Tegelijkertijd hebben gemeenten de mogelijkheid om binnen deze wettelijke grenzen eigen accenten te leggen en instrumenten in te zetten die aansluiten bij de lokale context. De gemeente Amersfoort heeft ter voorbereiding op de Wi2021 verschillende tekentafels georganiseerd waar formele en informele partijen mee konden denken over een nieuwe Amersfoortse inburgeringsaanpak onder de Wi2021. Ook zijn er meerdere bijeenkomsten van het Stedelijk Netwerk Integratie gebruikt om input van o.a. (voormalig) inburgeraars op te halen. Deze input is gebruikt voor het ontwikkelen van de nieuwe Amersfoortse inburgeringsaanpak.21 In voorbereiding op de Wi2021 zijn er ook verschillende pilots gestart gericht op taalverwerving, welzijn en gezondheid, basis op orde, werken aan werk en thuis zijn in Amersfoort.22