Plan van Aanpak Gelote Burgerraad

PLAN VAN AANPAK

GELOTE BURGERRAAD AMERSFOORT 1

1 Voorwoord De definitie van democratie is een bestuursvorm waarin iedereen mag meebeslissen over het bestuur. Dat doen we in Nederland door inwoners te laten stemmen op personen waarna we onze gekozenen laten beslissen over de voorliggende keuzes. Maar kunnen we die inwoners meer invloed geven door hen deelgenoot te maken van die voorliggende keuzes en daarmee de democratie te versterken? En zou dat kunnen via een Gelote Burgerraad? Voor u ligt het plan van aanpak voor een eerste Gelote Burgerraad in Amersfoort. Dit plan van aanpak is een eerste aanzet voor het ontwerp, de processen in en procedures van een Gelote Burgerraad. Omdat het werken met een Gelote Burgerraad in Amersfoort nieuw is wordt ook aangegeven hoe het lerende proces rondom een Gelote Burgerraad vorm zal krijgen. De deelnemers aan de werkgroep Gelote Burgerraad hopen hiermee de aanzet te kunnen geven tot het opdoen van ervaring met een Gelote Burgerraad om uiteindelijk te komen tot een situatie waarin de Gelote Burgerraad een waardevol instrument kan blijken in het realiseren van verbreding van de democratie.

De werkgroep Gelote Burgerraad bestond uit: Gerard Chel

Lisa Overmars

Thomas van der Eerden

Henk Pijper

Nicole Esteje

Nadine de Roode

Peter Hartkamp

Iris van Veen

Tom van Lamoen

Valentijn Verpaalen

Bram Leeuwenkamp

Harmen Zijp

2

1Voorwoord ................................................................................................................................................................................... 2 1Inleiding ....................................................................................................................................................................................... 4 2Algemene uitgangspunten van de Gelote Burgerraad ................................................................................................................. 4 2.1Activiteiten van de Gelote Burgerraad.................................................................................................................................. 4 2.2Principes van de Gelote Burgerraad ..................................................................................................................................... 4 2.3Ontwerp ................................................................................................................................................................................ 5 2.4Ondersteuning ......................................................................................................................................................................

5 2.5Lerend proces ....................................................................................................................................................................... 5 3Ontwerpkeuzes voor de eerste Gelote Burgerraad ..................................................................................................................... 6 3.1Ontwerp ................................................................................................................................................................................ 6 3.2Uitwerking van activiteiten Eerste Gelote Burgerraad .......................................................................................................... 6 4Procedures bij de verschillende activiteiten ................................................................................................................................ 7 4.1Agenderen ............................................................................................................................................................................ 7 4.2Inventariseren .......................................................................................................................................................................

7 4.3Beraadslagen ........................................................................................................................................................................ 8 4.4Proceduregroep .................................................................................................................................................................... 9 5Het proces van loting ................................................................................................................................................................. 10 6Ontwerpkeuzes voor de volgende Gelote Burgerraad ............................................................................................................... 11 7Verantwoording ......................................................................................................................................................................... 11 8Lerend Proces ............................................................................................................................................................................ 12 Bijlage 1: Juridisch kader Gelote Burgerraad Amersfoort ............................................................................................................

15 Bijlage 2: Procesevaluatie ............................................................................................................................................................ 19

3

1 Inleiding Het doel van de Gelote Burgerraad is de lokale democratie te versterken en besluitvorming te verrijken. Omdat het voor Amersfoort een nieuwe werkwijze betreft kunnen in de loop der tijd aanpassingen nodig zijn. Enkele uitgangspunten zijn: • • • •

Een afspiegeling van de bevolking beslist rechtstreeks mee; De werkwijze is structureel gewaarborgd en kan een permanente plek in de democratie innemen; De werkwijze heeft een lerend karakter; Steeds meer Amersfoortse burgers raken vertrouwd met dit proces.

Dit Plan van Aanpak beschrijft: • • •

De algemene uitgangspunten van een Gelote Burgerraad; Concrete keuzes voor de organisatie van een eerste Gelote Burgerraad; Een proces om na elk besluit van de Gelote Burgerraad de gekozen werkwijze te evalueren. Op basis hiervan kan steeds de werkwijze worden bijgesteld en verbeterd voor de volgende Gelote Burgerraad.

2 Algemene uitgangspunten van de Gelote Burgerraad 2.1 Activiteiten van de Gelote Burgerraad De Gelote Burgerraad kent 4 verschillende activiteiten: 1 Agenderen: Bepalen over welk onderwerp besluitvorming nodig is. 2 Inventariseren: In kaart brengen welke standpunten in de samenleving bestaan over het gekozen onderwerp. 3 Beraadslagen: Wikken en wegen, op basis van de geïnventariseerde standpunten. 4 Besluiten: Afhankelijk van de uitkomst van de beraadslagingen een besluit nemen. Iedere activiteit kent procedures die moeten worden vastgesteld en bewaakt, inclusief klacht- en bezwaarprocedures.

2.2 Principes van de Gelote Burgerraad Een Gelote Burgerraad kenmerkt zich door twee belangrijke werkingsprincipes: •

•

De verschillende activiteiten in de Gelote Burgerraad worden door afzonderlijke groepen mensen uitgevoerd. Dit is van belang voor de kwaliteit van het proces omdat de leden van elke groep zich maar met één overzichtelijke taak hoeven bezig te houden. De groepsleden van de afzonderlijke groepen worden door loting uit de hele bevolking gekozen. Dit is van belang voor de kwaliteit van de uitkomst omdat vele inzichten en standpunten kunnen worden meegewogen. Bovendien kan een besluit groter draagvlak vinden als een goede afspiegeling van de bevolking erbij betrokken is. 4

2.3 Ontwerp Hoe de verschillende activiteiten en principes van de Gelote Burgerraad er in de praktijk uitzien noemen we het ontwerp. In dit ontwerp worden zaken vastgelegd zoals: • Uit hoeveel personen bestaat een gelote groep? • Op welke manier worden de deelnemers geloot? • Op welke manier wordt bij iedere activiteit gewerkt, overlegd en besloten? • Welke ondersteuning is daarbij nodig? • Welke randvoorwaarden moeten geregeld zijn? • Enzovoort. Op elk van deze vragen zijn meerdere antwoorden mogelijk welke ook afhankelijk kunnen zijn van het gekozen onderwerp en daarom is het evalueren van iedere Gelote Burgerraad essentieel.

2.4 Ondersteuning 2.4.1 Ambtelijk Voor een Gelote Burgerraad zal ambtelijke ondersteuning noodzakelijk zijn. Dit omvat alles wat nodig is aan ondersteuning voor het succesvol functioneren van de verschillende groepen. Uitgangspunt is dat het bestaande beleid en procedures van de gemeente worden gebruikt, tenzij er anders is besloten. Hierbij gaat het om organisatie van de bijeenkomsten, beschikbaar stellen van ruimtes, bewaken van de planning, documenteren van alle zaken, regelen van betalingen en declaraties etc. Om te experimenteren met de Gelote Burgerraad wordt een projectleider aangewezen. Deze projectleider werkt in opdracht van de proceduregroep. De proceduregroep krijgt ondersteuning van de griffie. Omdat het agenderen een verantwoordelijkheid is van de raad. De ambtelijke organisatie ondersteunt de projectleider bij de activiteiten ‘inventariseren en beraadslagen’. De beschikbare ambtelijke capaciteit voor het programma Bestuurlijke Vernieuwing wordt hiervoor ingezet. 2.4.2 Organisatorisch De randvoorwaarden voor ingelote inwoners moeten zodanig zijn dat zij hun functie in de groep kunnen uitvoeren. Daarbij gaat het onder andere om vergoeding van de uren en bijvoorbeeld kinderopvang. Het College van B&W/ambtelijke ondersteuning regelen deze zaken.

2.5 Lerend proces Om de Gelote Burgerraad steeds beter te kunnen laten functioneren is er een projectorganisatie nodig die het ontwerp uitvoert. Na afloop wordt de gang van zaken door een evaluatiecommissie beoordeeld. Tenslotte is er een proceduregroep die de uitvoering monitort en het ontwerp voor de volgende Gelote Burgerraad kan bijstellen. De Gemeenteraad is bestuurlijk opdrachtgever van de Gelote Burgerraad. De proceduregroep is operationeel opdrachtgever en bewaakt het proces. Indien nodig escaleert de proceduregroep naar de Gemeenteraad bij onvoorziene problemen. 5

3 Ontwerpkeuzes voor de eerste Gelote Burgerraad Om een begin te maken met de Gelote Burgerraad is gezocht naar een balans tussen enerzijds het implementeren van de onder 2.2 genoemde principes en anderzijds het beperken van complexiteit en kosten.

3.1 Ontwerp Omdat in eerste instantie in het proces van de Gelote Burgerraad de ervaringen met beraadslagen door een gelote groep essentieel zijn is gekozen voor het ontwerp dat hierna wordt beschreven. In eerste instantie worden agenderen en inventariseren door bestaande structuren uitgevoerd. Agenderen door Gemeenteraad, inventariseren door het ambtelijk apparaat. Om te kunnen leren van elke Gelote Burgerraad zijn er twee activiteiten toegevoegd: •

Evalueren van de Gelote Burgerraad door een onafhankelijke evaluatiecommissie; en het op basis daarvan

•

Leren en bijstellen van het ontwerp voor de volgende Gelote Burgerraad door een proceduregroep.

Daarmee ziet het ontwerp er voor de eerste Gelote Burgerraad als volgt uit.

3.2 Uitwerking van activiteiten Eerste Gelote Burgerraad 1. Agenderen 1.1 Gemeenteraad selecteert een onderwerp en bepaalt kaders 1.2 Proceduregroep controleert kwaliteit van onderwerp en kaders 1.3 B&W publiceert onderwerp en kaders 2. Inventariseren 2.1 Iedereen kan zienswijze, belang, inzichten, literatuur, oplossingen e.d. insturen 2.2 B&W is verantwoordelijk voor inventarisatie van deze input en nodige expertkennis 2.3 Proceduregroep en Gemeenteraad controleren kwaliteit van inventarisatie 3. Beraadslagen 3.1 B&W is verantwoordelijk voor loting t.b.v. Gelote burgerraad: 54 inwoners 3.2 De Gelote burgerraad beraadslaagt over het onderwerp en geeft advies aan de Gemeenteraad 4. Besluiten 5.1 Gemeenteraad controleert kwaliteit advies en neemt besluit over als dit voldoet aan de vooraf gestelde kaders en voorwaarden

6

5. Uitvoeren 6.1 B&W publiceert uitkomst en voert besluit uit 6. Evalueren 7.1 Evaluatiecommissie evalueert het proces 7. Leren 7.1 Proceduregroep gebruikt evaluatie voor verbetering van het ontwerp en procedures.

4 Procedures bij de verschillende activiteiten Voor ieder van de in hoofdstuk 3.2 aangegeven activiteiten wordt hierna een meer gedetailleerde beschrijving gegeven van procedures, verantwoordelijkheden, aandachtspunten en randvoorwaarden.

4.1 Agenderen Voor de eerste Gelote Burgerraad is er voor gekozen om het onderwerp te laten bepalen door de Gemeenteraad. De proceduregroep controleert de kwaliteit van het onderwerp en kaders. Ten aanzien van financiële kaders zal dit in nauw overleg met College van B&W moeten gebeuren en zal wellicht goedkeuring door de Gemeenteraad nodig zijn. In de agenderingsfase bepaalt de projectorganisatie een gedetailleerde planning van de Gelote Burgerraad die door de proceduregroep moet worden goedgekeurd. Voor het kiezen van een geschikt onderwerp voor een Gelote Burgerraad zijn op voorhand geen harde of exacte criteria te formuleren. Wel zijn er mede op basis van anderen ervaringen met (gelote) burgerberaden wel een aantal zaken waar wij rekening mee houden. Het moet in ieder geval gaan om een onderwerp dat een brede groep in de Amersfoortse samenleving aanspreekt en politiek-bestuurlijk ook relevant is. Het kan behulpzaam zijn dat politiek kiest voor vraagstukken die ze zelf ingewikkeld vinden of waar ze niet direct uitkomen. Zoals in Ierland het burgerberaad over abortus. Het advies is om terughoudend te zijn met abstracte onderwerpen of juist hele technische specifieke vragen. Van belang is in ieder geval dat aan de voorkant er een heldere vraagstelling en kaders worden meegeven.

Dit wordt gedaan door de proceduregroep en aan de start van elke burgerraad neemt de gemeenteraad een besluit over vraagstelling en kaders. Door te leren en experimenten met verschillende onderwerpen en type vragen komen wij ook meer te weten over welke (type) onderwerpen zich goed lenen voor dit instrument.

4.2 Inventariseren Nadat een onderwerp is bepaald volgt een fase waarin een overzicht moet worden verkregen van bestaande kennis over het onderwerp, uiteenlopende belangen en meningen in de stad, mogelijke oplossingsrichtingen e.d. Hiertoe publiceert B&W het onderwerp en de meegegeven kaders, samen met een uitnodiging aan alle inwoners om binnen 6 weken hun kennis, opinie of belang in te brengen. Daarnaast inventariseert B&W welke expertise moet worden ingewonnen. Alle inbreng wordt in één overzicht samengevoegd, gepubliceerd en aangeboden aan de proceduregroep. 7

•

De proceduregroep controleert of de inventarisatie voldoende is voor beraadslaging en stuurt deze door naar de Gemeenteraad.

•

De Gemeenteraad controleert of de inventarisatie voldoet aan de gestelde kaders.

•

Indien de proceduregroep of de Gemeenteraad zaken missen vragen zij de projectorganisatie om aanvullingen te organiseren.

•

Indien akkoord dan is dat het startpunt voor de beraadslaging in de Gelote Burgerraad.

Randvoorwaarden: publicitaire ondersteuning om zoveel mogelijk inwoners te bereiken, ambtelijke ondersteuning om de ontvangen inbreng samen te voegen en mogelijk ICT-ondersteuning om het insturen van ideeën en het vervolgens in overzicht brengen en publiceren daarvan te vergemakkelijken.

4.3 Beraadslagen De Gelote Burgerraad is een groep van gelote burger die met elkaar een onderwerp uitdiepen en enkele opties voor adviezen uitwerken en beargumenteren. Daarna besluit de Gelote Burgerraad welke optie als advies aan de Gemeenteraad wordt voorgedragen. Loting kan op verschillende wijze plaatsvinden. De wijze van loting wordt beschreven in hoofdstuk 5 en de loting wordt uitgevoerd in opdracht van het College van B&W. 4.3.1 Uitkomst van beraadslaging en besluitvorming 4.3.2 De uitkomst van de beraadslaging is een akkoord over één van de beargumenteerde en uitgewerkte opties. Met een raadsvoorstel wordt dit ter besluitvorming aangeboden. In de voorbereiding van dit plan van aanpak is in de raadwerkgroep besproken om in dit plan van een aanpak en het bijbehorende raadsvoorstel de intentie op te nemen om adviezen van de gelote burgerraad die bij de gemeenteraad in stemming worden gebracht, onverkort over te nemen. 4.3.3 Tijdens de experimenteer periode wordt gebruik gemaakt van bestaande procedures en processen. Dat betekent dat voorstellen vanuit de Gelote Burgerraad (afhankelijk van de te maken afspraken aan de start) worden voorgelegd via het College van B en W of als initiatiefvoorstel vanuit de gemeenteraad worden aangeboden.

Naast het aanbieden van het voorstel aan de gemeenteraad zijn ook experimenten denkbaar met het tevens aanbieden van uitkomsten via een online raadpleging aan een groter deel van de Amersfoortse samenleving. 4.3.4 Aantal leden Voor de eerste Gelote Burgerraad is gekozen voor het aantal van 54 leden. Dit aantal is gebaseerd op de in de inrichting van de politiek veel gebruikte ‘wet van Taagepera’1 die een optimale balans geeft tussen maximale representatie en minimale complexiteit.

1

https://www.montesquieu-instituut.nl/id/vld2lpwf8xxo/nieuws/hoeveel_zetels_moet_de_tweede_kamer

8

4.3.5 Zittingsduur en doorlooptijd Een beraadslaging duurt minimaal 4 dagen met een tussenperiode van enkele weken om extra expertise in te kunnen winnen of plannen door te kunnen laten rekenen. Indien noodzakelijk kan de proceduregroep de doorlooptijd en het aantal zittingen aanpassen. 4.3.6 Het proces van beraadslaging Het proces van beraadslaging is cruciaal voor de tijd die nodig is en de kwaliteit van de uitkomsten en argumenten. Het proces start met het bespreken van de uitkomst van de inventarisatiefase, het absorberen en begrijpen van die informatie en het stellen van verhelderende vragen door de leden van de Gelote Burgerraad. Het is belangrijk om in die fase te voorkomen dat meningen gegeven worden. Als er geen vragen meer zijn en alles duidelijk is kan overgegaan worden naar de beeldvorming. Welke meningen zijn er, welke mogelijkheden voor een oplossing worden aangedragen. Welke problemen en risico’s worden gesignaleerd. Uiteindelijk wordt er een aantal opties gevormd inclusief het waarom en argumenten voor en tegen. Tot slot worden daaruit de opties voor advies uitgewerkt. Besluiten door de Gelote Burgerraad worden genomen met 3/4 meerderheid bij een quorum van 2/3. Grote consensus is belangrijk voor het draagvlak voor het uiteindelijke besluit.

Expertise Experts kunnen belangrijk zijn om de informatie en kennis uit de inventarisatiefase effectief over te dragen aan de Gelote Burgerraad. Ook kunnen er tijdens de beraadslaging vragen rijzen waarvoor expertise ingewonnen moet worden. Dit brengt echter ook een risico met zich mee, omdat experts ook een eigen mening kunnen hebben en zo een sturend effect kunnen hebben op de beraadslagingen. Dit is iets waar de procesbegeleiding bewust van moet zijn, en bij de evaluaties moet gekeken worden hoe dit is gegaan. Ambtenaren Bij de beraadslaging worden ambtenaren die te maken krijgen met het besluit uitgenodigd, in elk geval als waarnemer van het proces, en waar gepast ook als inhoudelijk expert. Hiermee maken we gebruik van de aanwezige kennis op het stadhuis voorkomen we verrassingen bij de uitvoering van het besluit. Begeleiding Procesbegeleiding is een cruciaal element voor de kwaliteit en uitkomst van de beraadslaging en kan succes maken en breken. De procesbegeleiders hebben als taak: 1.a De beraadslaging zuiver te houden 1.b Bijdragen van alle leden tot hun recht te laten komen 1.c Integriteit van het proces te bewaken Voor de procesbegeleiders die nodig zijn bij de beraadslaging wordt gezocht naar mensen in de stad die hier al ervaring mee hebben, bijvoorbeeld tijdens de Dag van de Dialoog. Zij krijgen een aanvullende training.

Hiermee wordt geïnvesteerd in vaardigheid en expertise in eigen stad en wordt de afhankelijkheid van externe experts verminderd. 9

4.4 Proceduregroep De Proceduregroep is de eigenaar van het gestructureerde leerproces. De Proceduregroep is er verantwoordelijk voor dat het experiment succesvol wordt uitgevoerd. Succesvol in de zin dat het hele ontwerp van de Gelote Burgerraad en plan van aanpak wordt uitgevoerd als bedoeld, en dat na iedere ronde op basis van de evaluatie het ontwerp wordt bijgesteld waar nodig geacht om zaken beter te laten lopen. De proceduregroep heeft onder meer de volgende rollen: 1 2 3 4

Adviseren van de Gemeenteraad over de te agenderen onderwerpen; Adviseren van het College van B&W over de inventarisatie van het gekozen onderwerp; Kwaliteitscheck op de uitkomst van de inventarisatie fase (kwaliteit en compleetheid); Het bewaken en controleren van de uitvoering van het ontwerp en plan van aanpak en corrigeren waar nodig; 5 Op basis van de evaluatie het ontwerp na iedere ronde bijstellen; 6 Eerste aanspreekpunt bij klachten en hulp bieden als de klacht voortgezet wordt in een (formeel) bezwaar. De uitkomst van de activiteiten van de proceduregroep is een succesvol leerproces waarbij de Gelote Burgerraad iedere stap beter wordt. De leden van de raad moeten met elkaar de expertise/kennis ervaring hebben die het hele proces beslaan. Voor de eerste Gelote Burgerraad is gekozen voor een 6-tal leden voor de proceduregroep. De proceduregroep bestaat uit een afvaardiging vanuit de Gemeenteraad (2 leden), College van B&W (2 leden) en burgerinitiatiefwerkgroep (2 leden) en krijgt ondersteuning vanuit de Griffie (1 lid). De onderwerpkeuze wordt met een (initiatief)voorstel voorgelegd aan de gemeenteraad waarbij het college ook wordt geconsulteerd (advies) met betrekking tot het gekozen onderwerp en de vraagstelling. Na het eerste jaar worden de leden van de proceduregroep aangevuld met deelnemers aan eerdere Gelote Burgerraden.

De Proceduregroep maakt haar eigen processen die gedocumenteerd en transparant moeten zijn. De processen van de Gelote Burgerraad werken totdat de proceduregroep heeft besloten dat het nodig is om ze aan te passen. Keuzes en besluiten daarover worden genomen met 3/4 meerderheid met een quorum van 2/3.

5 Het proces van loting De loting vindt plaats via een geografische clustering, waarbij de stad wordt ingedeeld in clusters van gelijk aantal inwoners. Het aantal benodigde personen in een gelote raad bepaalt het aantal clusters. De clusters worden geografisch zo compact mogelijk gekozen, met behulp van beschikbare CBS statistieken van aantal bewoners per ‘postcode 6 aanduiding’. Uit ieder cluster wordt vervolgens 1 persoon vanaf 16 jaar geloot met behulp van de Gemeentelijke Basisadministratie. 10

Hiermee ontstaat een ingebouwde spreiding van deelnemers over de gemeente en daarmee over bijvoorbeeld verschillende sociaal-economische statussen waarvan de verschillende wijken een afspiegeling zijn. In de agendafase wordt door de proceduregroep de planning voor uitnodigen van, communicatie aan en responstijd voor de ingelote inwoners bepaald. 5.1.1 Uitnodiging Om de respons zo hoog mogelijk te maken wordt de uitnodiging voor de Gelote Burgerraad zoveel mogelijk gedaan met een persoonlijke uitnodiging aan huis. De wijze waarop wordt in overleg met de ambtelijke organisatie bepaald. Inwoners worden op persoonlijke titel uitgenodigd maar zijn niet verplicht om mee te doen. Een persoon kan zijn/haar uitnodiging tot deelname niet aan iemand anders overlaten. Voor ingelote personen die de uitnodiging afslaan wordt steeds een nieuw persoon uit hetzelfde cluster geselecteerd. Als iemand niet mee kan doen heeft de persoon de volgende keer opnieuw een kans om ingeloot te worden. 5.1.2 Organisatie/uitvoering Voor de uitvoering van de loting is ondersteuning nodig van de afdeling statistiek en de beheerder van de GBA. Ook is er ondersteuning nodig voor de logistiek. Coördinatie hiervan kan worden gedaan door de griffie.

6 Ontwerpkeuzes voor de volgende Gelote Burgerraad De opgedane ervaringen met de eerste Gelote Burgerraad worden gebruikt om het ontwerp op een aantal onderdelen aan te passen zodat zicht ontstaat op een volhoudbaar vervolg. 6.1.1 Proceduregroep In het tweede en derde jaar wordt de proceduregroep steeds aangevuld met tenminste 6 deelnemers uit de vorige Gelote Burgerraden. Zo groeit de groep naar een omvang van 18 leden. 6.1.2 Agenderen Na het eerste jaar wordt het in de agendafase inwoners mogelijk gemaakt om met onderwerpsuggesties te komen. Hiertoe wordt door de proceduregroep een indienperiode vastgesteld en gecommuniceerd. Wanneer alle onderwerpsuggesties binnen zijn worden deze door de proceduregroep beoordeeld op kwaliteit (Is er een goede beraadslaging bij het onderwerp mogelijk?) en wordt er één onderwerp uit gekozen voor de volgende Gelote Burgerraad. 6.1.3 Projectleiding De projectleider voor het eerste jaar krijgt niet alleen de opdracht om de eerste gelote burgerraad te organiseren, maar ook om toe te werken naar borging binnen de gemeentelijke organisatie.

11

7 Verantwoording De Gelote Burgerraad verkrijgt uiteindelijk legitimiteit wanneer het breed gedragen besluitvorming oplevert. Iedere deelnemer moet het gevoel hebben dat alle ingebrachte belangen gehoord zijn. 7.1.1 Juridische inbedding en uitvoering van het besluit De verhouding tussen de Gelote Burgerraad en de Gemeenteraad wordt beschreven aan de hand van de drie rollen van de Gemeenteraad: kaderstellend, vertegenwoordigend en controlerend. Naast bestaande besluitvorming in de Gemeenteraad wordt één- of tweemaal per jaar een Gelote Burgerraad georganiseerd die zich steeds over een enkel onderwerp buigt. Voor dat specifieke onderwerp wordt de vertegenwoordigende rol belegd bij een gelote groep inwoners die de inhoudelijke afweging bij het geagendeerde vraagstuk maken. Deze groep wordt mogelijk geïnstalleerd als commissie, zie Bijlage 1 voor het juridisch kader bij deze keuze. De Gemeenteraad neemt zich voor om zich bij een besluit door de Gelote Burgerraad op haar kaderstellende en controlerende rol te richten. Het advies van de Gelote Burgerraad worden bij de Gemeenteraad in stemming gebracht en, behoudens zwaarwegende argumenten, aangenomen om rechtsgeldig te worden. Ook is er de mogelijkheid van de Gemeenteraad om de uiteindelijke beslissing voor te leggen via een referendum aan de stad.

7.1.2 Documentatie Gedurende het proces is er een doorlopende vastlegging nodig van de bijeenkomsten, informatie, documenten, etc. De verantwoordelijkheid voor bewaking daarvan ligt bij de proceduregroep waarbij de projectorganisatie verantwoordelijk is voor de uitvoering. Op de website van de gemeente zijn steeds terug te vinden: • Tijdpad van bijeenkomsten en deadlines • Agendering van de onderwerpen • Mogelijkheden voor input op de agendering • Mogelijkheden voor input van deskundigheid, informatie, belang, of mening • Resultaat van inventarisatie van alle input • Het uiteindelijke besluit • Klachtenprocedure / ombudsfunctie • Vervolgtraject Bewaartermijnen van de archiefwet zijn van toepassing op het gehele proces van documentatie. 7.1.3 Communicatie Alle communicatie in B1 Nederlands en tenminste in open standaarden en open documentformaten. Basis is een online platform dat is te vinden via de gemeentelijke website. Een verslag van het proces en het genomen besluit en de beoogde uitvoering wordt ook op papier via ‘de Stad Amersfoort’ verspreid. Tenslotte is er ondersteuning nodig door de afdeling communicatie om bredere bekendheid te geven aan de (besluiten van) de Gelote Burgerraad. 12

8 Lerend Proces Leren van de Gelote Burgerraad gebeurt op twee niveaus. De eerste is op het niveau van het doel, het tweede is op het niveau van het proces. Bij het eerste niveau speelt de vraag: wat willen we met de Gelote Burgerraad als instrument bereiken en bereiken we dat ook? Op het tweede niveau wordt de praktische organisatie geëvalueerd: is de Gelote Burgerraad in dit concrete geval effectief en efficiënt verlopen? 8.1.1 Evaluatie van het doel van de Gelote Burgerraad Het in de inleiding genoemde doel is de lokale democratie te versterken en besluitvorming te verrijken. Idealiter leidt dit tot een groter vertrouwen bij inwoners in het democratisch proces. Om echt te kunnen leren van het experiment is het nodig om een Gelote burgerraad meermalig te organiseren in de komende periode. Vandaar het voorstel om in een periode van 3 jaar meerdere burgerraden te organiseren. Halverwege de experimenteerperiode is er een tussenevaluatiemoment. Voor het einde van deze experimentperiode en na het organiseren van meerdere burgerraden volgt een bestuurlijk advies en raadsbesluit over de toepassing en inrichting van volgende Gelote Burgerraden als permanent instrument 8.1.2 Evaluatie van het proces van de Gelote Burgerraad Na elke ronde vindt een uitgebreide evaluatie2 plaats, op basis waarvan een volgende ronde zo nodig anders kan worden ingericht.

Deze evaluatie kent drie pijlers: 1 Het ontwerp: Waren de rollen goed belegd? Hoe verliep de loting? Enz. 2 De uitvoering: Hoe waren de bijeenkomsten? Hoe verliep de communicatie? Enz. 3 Vervolg: Is de burgerraad volhoudbaar? Wijze van evalueren: Waar mogelijk worden deze aspecten kwantitatief gemeten, zodat ze in de loop van het leerproces van burgerraad tot burgerraad vergeleken kunnen worden. Sommige aspecten zullen kwalitatief moeten worden geëvalueerd, bijvoorbeeld aan de hand van interviews. Bij het uitwerken van enquêtes wordt deskundig advies ingewonnen. Samenstelling evaluatiecommissie Om de onafhankelijkheid en deskundigheid te waarborgen bestaat de evaluatiecommissie uitsluitend uit externe leden. De commissie bestaat uit 3 leden die worden benoemd door B&W.

2

Zie bijlage 2 voor eerste opzet. Nader uit te werken door uitvoerder evaluatie

13

Inbreng bij evaluatie Het staat alle betrokkenen en overige inwoners vrij ongevraagd een bijdrage aan de evaluatie te leveren met dien verstande dat de volgende betrokkenen sowieso door de evaluatiecommissie gehoord dienen te worden: • • • • • • •

Deelnemers aan de Gelote Burgerraad De Initiatiefgroep Gelote Burgerraad De projectorganisatie Diegenen voor wie het genomen besluit gevolgen heeft De relevante beleidsambtenaren Verantwoordelijk wethouder Raadsleden

Rapportage De evaluatiecommissie rapporteert aan de Proceduregroep, die belast is met het ontwerp van en toezicht op de volgende Gelote Burgerraad. Het verslag moet binnen één maand na afloop van de Gelote Burgerraad gereed zijn. Leerproces van het leerproces Onderwerp van de evaluatie is ook een kritische blik op de gedane evaluatie zelf. Mist er nog iets in de aanpak? Kan het eenvoudiger? De evaluatiecommissie doet ook een aanbeveling aan de Proceduregroep voor de inrichting van de volgende evaluatie.

14

9 Bijlage 1: Juridisch kader Gelote Burgerraad Amersfoort In het huidige plan van aanpak staat dat ‘de Gemeenteraad haar vertegenwoordigende/ politieke rol overdraagt aan een gelote groep inwoners die de inhoudelijke afweging bij een geagendeerd vraagstuk maakt’. Wat is het juridisch kader voor deze constructie? Welke ruimte is er voor een Gelote Burgerraad naast een gekozen Gemeenteraad en mag een burgerraad door loting worden samengesteld? 9.1.1 Algemeen juridisch kader Onze democratie heeft een constitutionele grondslag in de Grondwet. Art. 4 Grondwet stelt dat iedere Nederlander recht heeft leden van algemeen vertegenwoordigende organen te kiezen en erin gekozen te worden. Dit artikel heeft een verplichtend karakter. De basis van de Nederlandse democratie wordt dus gevormd door actief en passief kiesrecht, daar waar het algemeen vertegenwoordigende organen betreft. Algemeen vertegenwoordigend orgaan Wanneer ben je een algemeen vertegenwoordigend orgaan? 1 Als het orgaan een algemeen karakter heeft met 2 Een bepaalde zwaarte in het bestuursproces Dat wil zeggen: een algemeen vertegenwoordigend orgaan moet een breed takenpakket hebben. Dat is niet snel het geval. Een voorbeeld is de stadsdeelraden waar ooit mee geëxperimenteerd is. Met de Gelote Burgerraad beogen we niet een dergelijk soort algemeen vertegenwoordigend orgaan in het leven te roepen.

Het huidige plan van aanpak blijft daarmee binnen de kaders van art. 4 Grondwet en qua rol en functie ook binnen het wettelijk kader van art. 125 lid 1 Grondwet. Dit artikel bepaalt dat de Gemeenteraad aan het hoofd staat van de gemeente. Hoofdschap Dat de Gemeenteraad ‘de baas’ is in de gemeente is eigenlijk pas recentelijk echt duidelijk vast komen te staan. In discussies in het kader van de Wet dualisering gemeentebestuur (2002) is een harde scheiding gemaakt tussen gepolitiseerde beleidsbepaling (Gemeenteraad) en geprofessionaliseerd bestuur (College van B&W). Een aantal verordenende bevoegdheden van de raad werden daarin ‘onaantastbaar’ verklaart: de autonome bestuursbevoegdheid, de verordenende bevoegdheid en het budgetrecht van de raad en de benoeming en het ontslag van wethouders door de raad.’3 De Gemeenteraad mag zich ex art. 85 Gemeentewet wel in de uitoefening van haar functie laten bijstaan, zolang er een verantwoordingsrelatie tussen beiden blijft bestaan.

3

Hoofdschap (Kamerstukken II, 2014/2015 31570, nr 28. P 31)

15

Hieraan komen we in het plan van aanpak tegemoet doordat de kaderstellende en controlefunctie bij de Gemeenteraad blijft liggen. Tegelijkertijd is het wel de bedoeling dat de Gelote Burgerraad democratische impact heeft. Het doel van het initiatief is immers om de democratie structureel te verbreden en te versterken. Om dit publiekrechtelijke - effect te creëren en te waarborgen moet de Gelote Burgerraad onderdeel uitmaken van de gemeentelijke overheid. Een permanente Gelote Burgerraad heeft een aantal kenmerken waaronder: een bepaalde zeggenschap, commitment van de Gemeenteraad voor genomen besluiten, dat het mogelijk is vergoedingen voor deelname aan de Gelote Burgerraad te bieden (dat wil zeggen: allocatie van publiekrechtelijke middelen). Een dergelijke rol en functie maakt publiekrechtelijke normering noodzakelijk en gewenst. 9.1.2 Publiekrechtelijke normering Publiekrechtelijke normering heeft ten doel burgers te beschermen tegen overheidsmacht. Volgens het plan van aanpak zal de Gelote Burgerraad tot oordelen komen aan de hand van verschillende besluitvormende processen. Publiekrechtelijke normering van deze processen en procedures hoort daarbij. Dat betekent dat de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) op de Gelote Burgerraad van toepassing zal zijn. De organisatiestructuur van de Gelote Burgerraad kent een proceduregroep maar deze raad biedt niet de garanties van de Awb.

De proceduregroep kan wel de eerste aanleg zijn voor klacht maar uiteindelijk moet het gehele proces van een Gelote Burgerraad onder de Awb vallen om bezwaar en beroepsprocedures veilig te stellen. Daarvoor is nodig dat de Gelote Burgerraad kan worden gezien als een bestuursorgaan in de zin van de Awb. Daar bestaan twee smaken voor: een a-orgaan of een borgaan. A-organen A-organen zijn ‘klassieke’ publiekrechtelijke bestuursorganen die ingesteld worden op basis van een wet. Op landelijk niveau kun je denken aan bijvoorbeeld waterschappen of de SER (op basis van art. 134 Grondwet bestaat er een Wet op de Sociaal-Economische Raad). Op gemeentelijk niveau zijn dat bijvoorbeeld de Gemeenteraad en het College van B&W (op basis van de Gemeentewet). B-organen Een b-orgaan is een privaatrechtelijk orgaan waarvoor het veel lastiger vast te stellen is of de Awb van toepassing is. Vanwege de democratische impact die een Gelote Burgerraad beoogt is het van belang dat hier geen onduidelijkheid over bestaat. Het is daarom van belang om de publiekrechtelijke normering specifiek te waarborgen, waardoor een status als b-orgaan ongewenst lijkt. Er bestaat echter ook (nog) geen bijzondere wet voor Gelote Burgerraden waardoor de Gelote Burgerraad – vooralsnog - geen zelfstandig a-orgaan kan zijn.

De beste mogelijkheid voor een positie van een permanente Gelote Burgerraad in Amersfoort is mandaat of delegatie.

16

Mandaat Mandaat (art. 10:1 Awb) betreft bevoegdheden ‘in naam’ van een bestuursorgaan. Er wordt geen bevoegdheid overgedragen, een gemandateerd besluit geldt als een besluit van de Gemeenteraad. Met een gemandateerde besluitvorming zou de kaderstellende- en controlefunctie van de Gemeenteraad ter discussie kunnen komen te staan. Daarmee lijkt mandaat minder goed te passen bij wat we beogen met de Gelote Burgerraad. Delegatie Delegatie ex. art. 156 Gemeentewet (en art. 10:13 Awb) is ‘het overdragen (door de Gemeenteraad) van zijn bevoegdheid tot het nemen van besluiten aan een ander die deze onder eigen verantwoordelijkheid uitoefent’. (Te dien einde wordt een proceduregroep ingesteld). De Gelote Burgerraad kan een gedelegeerde bevoegdheid krijgen aan de hand van: • •

art. 82 Gemeentewet: een raadscommissie met vormvereisten zoals betrokkenheid van raadsleden, incl voorzitterschap, in de commissie. art. 84 Gemeentewet: vormvrije ‘andere commissies’.

Geadviseerd wordt om - als er na de experimenteerperiode wordt gekozen om van de Gelote Burgerraad een permanent instrument te maken - dit te borgen middels het instellen van een commissie ex. art. 84 Gemeentewet. Commissies ex artikel 82 of 84 van Gemeentewet worden formeel ingesteld middels een verordening of instellingsbesluit. Hierin worden de taken en bevoegdheden van de commissie vastgelegd. De Gemeenteraad heeft daardoor voldoende ruimte om de Gelote Burgerraad van de juiste kaders te voorzien en tegelijkertijd de Gelote Burgerraad voldoende zelfstandigheid te bieden. De samenstelling van een commissie ex. art. 84 Gemeentewet is vormvrij, loting is toegestaan. Het gaat hier niet om een raadscommissie zin zoals die op dit moment al zijn ingesteld door de raad conform artikel 82 van de gemeentewet. Een vormvrije commissie op basis van artikel 84 staat op zichzelf en is geen onderdeel van de reguliere vergadersystematiek in commissies. Tijdens de experimenteer periode wordt gebruik gemaakt van bestaande procedures en processen. Dat betekent dat voorstellen vanuit de Gelote Burgerraad (afhankelijk van de te maken afspraken aan de start) worden voorgelegd via het College van B en W of als initiatiefvoorstel vanuit de gemeenteraad worden aangeboden.

9.1.3 Positie van een permanente Gelote Burgerraad naar huidig recht In het plan van aanpak voor de Gelote Burgerraad zoals dat nu wordt voorgesteld draagt de Gelote Burgerraad haar oordeel, inclusief beraadslagingen over hoe dat oordeel tot stand gekomen is, ter implementatie over aan de Gemeenteraad. De Gemeenteraad stelt de kaders vast waarbinnen dit oordeel door het bestuur ten uitvoer gelegd moet worden en zal daarover de (gebruikelijke) controle uitoefenen.

17

Hiermee blijft het initiatief op dit moment binnen de huidig wettelijke kaders. Maar met het initiatief voor een permanent Gelote Burgerraad beogen we uiteindelijk een nieuw instrument in de democratische gereedschapskist naast de gekozen Gemeenteraad. Daar is het huidig juridisch kader niet toereikend voor. Met dit plan aanpak beogen we dan ook in de eerste plaats praktische ervaringen op te doen met een permanente Gelote Burgerraad maar vooral ook om een leerproces te implementeren en om lessen te trekken uit de ervaringen, om daar waar nodig verbeterslagen in de praktijk door te voeren. Die verbeterslagen kunnen van praktisch aard zijn maar ook juridisch. Het is immers de vraag of het huidig wettelijk kader voldoende is om het doel – democratische verbreding en versterking – daadwerkelijk te realiseren. Of zal in de toekomst blijken dat daar toch meer voor nodig is en dat de Gelote Burgerraad een zelfstandig bestuursorgaan wordt met een eigen wettelijke basis.

10 Bijlage 2: Procesevaluatie 10.1.1 Het ontwerp van de Gelote Burgerraad Onderwerp

Wat evalueren?

Hoe evalueren? Betrokkenen, methode (kwantitatief/kwalitatief), etc.

Ontwerp

Rolverdeling tussen de verschillende organen betrokken bij de Gelote Burgerraad

In gesprekken met de betrokkenen (burgerraad, de Gemeenteraad, College, griffie, ambtenaren en initiatiefgroep) vragen of er conflicten tussen rollen waren en of taken dubbel waren belegd of over het hoofd zijn gezien.

Agendering

Onderwerpkeuze

Hoe is het onderwerp tot stand gekomen, en met welke keuzeafweging? Heeft de burgerraad zelf een onderwerp gekozen? Was er inbreng vanuit de stad? Was het een goed onderwerp? (Zie uitkomst evaluatie van besluit)

Agendering

Proces

Hoe was de rolverdeling tussen GR en GB? Welke kaders heeft de Gemeenteraad meegegeven? Had het onderwerp consent van de Gemeenteraad? Was het transparant?

Inventarisatie

Overzicht van belangen en standpunten

Is er een goed beeld ontstaan van alle standpunten en belangen? Kwam er later in het proces veel commentaar? Is een ombudsfunctie nodig geweest?

Inventarisatie

Proces

Konden inwoners hun standpunt goed inbrengen? Wist iedereen ervan? Hoe was de projectorganisatie?

Discussie

Kwaliteit

Vond er een serieuze en inhoudelijke discussie/dialoog plaats? Hebben mensen nieuwe inzichten opgedaan? Zijn ze van mening veranderd? Hadden ze voldoende informatie? Hoe werd de inbreng van deskundigen, insprekers e.d. ervaren?

18

Was er voldoende tijd? Discussie

Proces

Hoe waren de gespreksbegeleiders, faciliteiten, ondersteunende experts en ambtenaren?

Besluit

Inhoud

Was de presentatie door de Discussieraad duidelijk? Waren er veel verhelderende vragen? Welke stemverhouding?

Besluit

Uitvoering

Is het besluit van de burgerraad door de Gemeenteraad opgevolgd? Werd het besluit achteraf door de Gemeenteraad aangepast?

Besluit

Proces

Hoe verliep de organisatie van de besluitbijeenkomst, faciliteiten enz.?

Loting

Samenstelling

Hoe werd het aantal deelnemers bepaald? Was dit te veel/te weinig? Gaf de gekozen lotingtechniek een goede afspiegeling van de bevolking? Enquête deelnemers kwantitatief: leeftijd, geslacht, woonwijk, opleidingsniveau, …

Loting

Draagvlak

Droeg de burgerraad bij aan draagvlak? Enquête kwalitatief: waarom heb je wel/niet meegedaan?

Loting

Proces

Hoe/op basis waarvan, eerlijk verlopen, aanvullende loting

10.1.2 De uitvoering van de Gelote Burgerraad Onderwerp

Wat evalueren?

Hoe evalueren? Wie? Hoe?

Communicatie

Hoe verliep deze, welke middelen, voldoende laagdrempelig, ...

Deelnemers discussieraad: vragenlijst achteraf Inwoners: inwonerspanel

Uitnodiging

tijdig, duidelijk, begrijpelijk, voldoende informatie

Deelnemers discussie en besluit: vragenlijst achteraf

Respons

wat mee gedaan, nadere info, persoonlijk contact, tweede brief

Projectorganisatie: cijfers en toelichting

Informatie t.b.v. discussie

tijdig, voldoende, begrijpelijk, links naar achtergrondinfo, ...

Deelnemers discussieraad: vragenlijst achteraf

Informatie t.b.v. besluit

tijdig, voldoende, begrijpelijk, links naar achtergrondinfo, ...

Deelnemers besluitraad: vragenlijst achteraf

Projectorganisatie

adequaat, professioneel, onafhankelijk…

Deelnemers discussieraad: vragenlijst achteraf

19

Faciliteiten

techniek, tablets, geluid, projecties, lunch, ...

Deelnemers discussie en besluit en projectorganisatie: vragenlijst achteraf

Ondersteuning

gespreksleiders, begeleiding, ...

Deelnemers discussieraad en projectorganisatie: vragenlijst achteraf

Transparantie

voldoende, streaming bijeenkomst, documentatie, ...

Deelnemers discussie en besluit: vragenlijst achteraf Inwoners: inwonerspanel

Nazorg

bedankbrief, vragenlijst evaluatie, tips, ...

Deelnemers discussie en besluit en projectorganisatie: vragenlijst achteraf

Onderwerp

Wat evalueren?

Hoe evalueren?

Bekendheid

Hebben inwoners kennis genomen van de Gelote Inwonerspanel? Varkensmarkt? Of Burgerraad? grotere onafhankelijke enquête?

Volhoudbaarheid

Financieel

Projectorganisatie, griffie: Wat kostte het besluit? En hoeveel is dat in vergelijking met andere vormen van besluit?

Volhoudbaarheid

Organisatorisch

Projectorganisatie, griffie, College: Hoeveel (extra) beslag heeft het besluit gelegd op de gemeentelijke organisatie?

Opvolging

Status besluit

overgenomen/afgewezen door College/Gemeenteraad, argumenten

10.1.3 Vervolg

20