Brief Benthem Gratama Advocaten betreft Advies inzake regeling bindend advies

Aan de leden van de Gemeenteraad van de gemeente Amersfoort Stadhuisplein 5 3811 LM AMERSFOORT

Per e-mail vooruit: [mailadres]

Datum: 17 maart 2026 Onze ref.: Gemeenteraad van de Gemeente Amersfoort / advies inzake bindend advies 260179 JF/JvdH Behandelaren: mr. J.T. Fuller, advocaat & mr. J. van den Hoorn, advocaat Direct tel. nr.: Tel. secretaresse: +31 (0)38 428 00 77 E-mailadres: [mailadres]

Betreft: Advies inzake bindend adviesrecht

Geachte leden van de raad, Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet is een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit een veelgebruikt instrument. Dit zorgt ervoor dat gemeenteraden steeds vaker worden verzocht om een zogeheten bindend advies uit te brengen. De verklaring van geen bedenkingen is per 1 januari 2024 vervallen. In plaats daarvan wordt in de daarvoor aangewezen gevallen gewerkt met het instrument van het bindend advies. Naar aanleiding van een aanvraag voor twee windturbines op de Isselt, heeft u ons verzocht de gemeentelijke regeling en werkwijze te duiden en u hierover te adviseren. Daarbij heeft u ons verzocht om in te gaan op de volgende vragen:   

Wanneer en op welke wijze kan de raad bindend advies geven bij vergunningaanvragen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit? Waar moet een bindend advies aan voldoen zodat het advies juridisch stand kan houden? Biedt de huidige procedure inzake het bindend adviesrecht voldoende waarborgen of dient de procedure te worden gewijzigd?

Om voornoemde vragen goed te kunnen beantwoorden, is inzicht in de wettelijke regeling inzake bindend advies onontbeerlijk. Hieronder schetsen wij eerst het relevante kader. Daarna gaan wij in op

de door de raad gestelde vragen. Vervolgens beoordelen wij of de huidige procedure voldoende waarborgen biedt voor de raad. We ronden af met concrete aanbevelingen. Inleiding Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met deze stelselwijziging is de verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) als instrument bij vergunningverlening vervallen. In plaats daarvan kan de gemeenteraad – voor door hem vooraf aangewezen gevallen – een bindend advies uitbrengen over aanvragen om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (hierna: BOPA). Daarmee is de positie van de raad bij planologische afwijkingen gewijzigd: de raad heeft niet langer een vvgb-bevoegdheid, maar kan in aangewezen gevallen een doorslaggevende rol uitoefenen via een bindend advies. Wat is bindend advies? De gemeenteraad kan bij raadsbesluit categorieën van gevallen aanwijzen waarin hij als adviseur optreedt bij aanvragen voor een omgevingsvergunning voor een BOPA.1 Deze aanwijzing vindt haar basis in de Omgevingswet en wordt in lagere regelgeving uitgewerkt (waaronder regels over het aanwijzen van gevallen). In de aangewezen gevallen moet het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) het bindend advies van de raad bij de besluitvorming betrekken.

Bij de totstandkoming van deze regeling heeft de wetgever aangegeven dat het van belang is dat gemeenteraden bij een omgevingsvergunning voor een BOPA niet gepasseerd mogen worden door het college. 2 De gedachte hierachter is dat de raad het democratisch gelegitimeerde orgaan is dat het omgevingsplan (voorheen: bestemmingsplan) vaststelt. Met een BOPA wordt afgeweken van het door de raad vastgestelde planologisch regime. Het bindend adviesrecht is daarom vormgegeven als een instrument waarbij de raad doorslaggevende invloed kan uitoefenen op dergelijke afwijkingen. Wanneer is het adviesrecht van toepassing? Zoals gezegd kan de raad bij raadsbesluit gevallen aanwijzen waarbij om advies moet worden gevraagd. Op 22 februari 2022 heeft de raad van Amersfoort een lijst vastgesteld waarbij het adviesrecht van toepassing is. 3 Voor zover één van de aangewezen gevallen zich voordoet is het adviesrecht van toepassing. Dit is een belangrijke verandering ten opzichte van het oude recht. Daarin was een lijst op Rijksniveau vastgesteld waarbij gevallen waren aangewezen waarbij de raad verplicht bij de procedure betrokken moest worden.

1

Artikel 16.15a, onder b, onder 1° Omgevingswet jo. artikel 4.21 Omgevingsbesluit. Kamerstukken II, 34986, nr. 53. 3 Gemeenteblad 2024, nr. 55023, 5 februari 2024. 2

2

Het bindend adviesrecht is een advies in de zin van de Omgevingswet (art. 16.15 Ow). Het bindend adviesrecht moet worden onderscheiden van het instemmingsrecht in de zin van artikel 16.16 Omgevingswet.4 Het instemmingsrecht is namelijk een vorm van goedkeuring in de zin van artikel 10:25 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bij instemming geldt dat als instemming ontbreekt, het college geen rechtsgeldig besluit kan nemen. Bij het adviesrecht is dit anders. Op het adviesrecht is afdeling 3.3 van de Awb over advisering van toepassing. Het college dient de raad een redelijke termijn te geven waarbinnen het advies moet worden uitgebracht en moet passen binnen de beslistermijn.5 Wanneer de raad niet binnen de gestelde (redelijke) termijn advies uitbrengt, dan is het college vrij om zonder advies op de aanvraag te beslissen.5 Het adviesrecht geldt wanneer sprake is van een door de raad aangewezen geval waarbij een aanvraag wordt gedaan voor een BOPA. Voorwaarde is dat het college het bevoegd gezag is om te beslissen op de aanvraag. 6 Indien het college geen bevoegd gezag is om te beslissen op de aanvraag, maar de aanvraag wel instemming behoeft van het college, is het adviesrecht van de raad óók van toepassing.7 Op de vorm van bindend advies over instemming wordt in dit advies niet verder ingegaan.

Wat als het college de raad niet om advies vraagt? Hiervoor is al opgemerkt dat, indien de raad niet tijdig adviseert, onder omstandigheden zonder advies op de aanvraag kan worden beslist. Een andere situatie is dat het college de raad ten onrechte in het geheel niet om bindend advies vraagt. Dan rijst de vraag welke gevolgen dat heeft voor de bevoegdheid van het college om op de aanvraag te beslissen. Onder het oude recht gold dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, Wabo niet kon worden verleend voordat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen had afgegeven. Slechts indien de raad categorieën van gevallen had aangewezen waarin een verklaring niet was vereist, gold daarop een

4

Artikel 16.15a, onder b jo. artikel 16.15b Omgevingswet jo. artikel 4.21 Omgevingsbesluit. 5 Artikel 3:6, eerste lid, Awb. 5 Artikel 3:6, tweede lid, Awb. 6 Artikel 4.21, eerste lid, Omgevingsbesluit. 7 Artikel 4.21, tweede lid, Omgevingsbesluit.

3

uitzondering.8 De bevoegdheid van het college om de vergunning te verlenen ontstond dus pas nadat de verklaring van geen bedenkingen was gevraagd en verleend.

Onder de Omgevingswet is het stelsel anders ingericht. Op grond van artikel 16.15a, aanhef en onder b, onder 1°, Omgevingswet moet de gemeenteraad als verplichte adviseur worden geraadpleegd in de door de raad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Artikel 16.15b Omgevingswet bepaalt vervolgens dat het college het advies van de raad in acht moet nemen. Anders dan onder het oude vvgb-stelsel is de vraag of een concreet geval binnen een door de raad aangewezen categorie valt, daarmee eerder voor meerdere uitleg vatbaar waardoor discussie kan ontstaan. 9 De recente rechtspraak laat op dit punt nog geen volledig uitgekristalliseerde lijn zien. De voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant heeft op 29 januari 2026 overwogen dat de vraag of bindend advies van de raad was vereist, en welke gevolgen het ontbreken daarvan heeft, een principiële rechtsvraag is die zich niet leent voor beantwoording in een voorlopige voorziening procedure.10 Die uitspraak houdt dus geen definitief oordeel in over de vraag of sprake is van een bevoegdheidsgebrek.

Daartegenover staat de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 19 december 2025.11 In die uitspraak heeft de rechtbank uitdrukkelijk overwogen dat, indien het college de raad ten onrechte niet om advies vraagt in een aangewezen geval, het college niet bevoegd is om op de vergunningaanvraag te beslissen. De rechtbank verbindt daaraan bovendien dat zij ambtshalve moet beoordelen of het aanwijzingsbesluit in het concrete geval noopte tot toepassing van het bindend adviesrecht: “Artikel 16.15a, onder b, onder 1°, van de Ow bepaalt dat de gemeenteraad – bij een aanvraag tot verlening van een omgevingsvergunning – als adviseur geraadpleegd moet worden in de door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Als een college ten onrechte de raad niet om advies vraagt, ontbreekt de bevoegdheid van het college om op de vergunningaanvraag te beslissen. Gelet daarop dient de rechtbank steeds ambtshalve te beoordelen of

8

Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo jo. artikel 6.5, eerste, tweede en derde lid, van het Bor. Vgl. Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 29 januari 2026, ECLI:NL:RBZWB:2026:533, r.o. 4.4.2. 10 Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 29 januari 2026, ECLI:NL:RBZWB:2026:533. 11 Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17 september 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:9135. 9

4

het in artikel 16.15a, onder b, onder 1° bedoelde aanwijzingsbesluit voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten in een concreet geval noopt tot een adviesrecht van de gemeenteraad.” Voor ons advies aan uw raad ligt het daarom het meest voor de hand om bij de laatstgenoemde lijn aan te sluiten. In dat geval is het uitgangspunt dat ingeval het college ten onrechte geen advies heeft gevraagd aan de raad, de bevoegdheid ontbreekt een besluit op de aanvraag te nemen. Die benadering doet het meeste recht aan de dwingende formulering van de artikelen 16.15a en 16.15b Omgevingswet en aan de bijzondere positie van de raad in aangewezen BOPA-gevallen. Wel verdient

het aanbeveling om deze conclusie met enige terughoudendheid te formuleren, nu de rechtspraak op dit punt nog in ontwikkeling is. Op welk moment moet de raad om advies worden gevraagd? Uit de relevante bepalingen van de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit volgt dat het bindend advies van de raad betrekking heeft op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Volgens het Informatiepunt Leefomgeving moet daaronder de definitieve aanvraag worden verstaan. 12 De verplichting om advies te vragen ziet dus niet op conceptaanvragen in het kader van vooroverleg. De wet staat er overigens niet aan in de weg dat het college de raad al in een eerder stadium op informele wijze bij een initiatief betrekt. Het formele adviesmoment ligt evenwel bij de definitieve aanvraag. Voor zowel de reguliere als de uitgebreide procedure geldt dat het bindend advies moet worden ingepast binnen de geldende beslistermijn. Het college bepaalt de termijn waarbinnen het advies van de raad wordt verwacht, maar die termijn moet zowel redelijk zijn als passen binnen de toepasselijke proceduretermijn. Daarom is van belang om het adviesmoment zorgvuldig te positioneren. Reguliere procedure Bij de reguliere procedure geldt in beginsel een beslistermijn van acht weken. 13 Deze termijn kan eenmaal met zes weken worden verlengd.14 Dat laat slechts beperkte ruimte voor advisering door de raad.

Juist daarom moet het college direct bij ontvangst van de definitieve aanvraag beoordelen of sprake is van een geval waarin het bindend adviesrecht van toepassing is, zodat de verdere besluitvorming daarop kan worden ingericht.

12

‘Bindend advies gemeenteraad’, 15 april 2025, iplo.nl. Artikel 16.64, eerste lid, Omgevingswet. 14 Artikel 16.64, tweede lid, Omgevingswet. 13

5

Nadat de raad advies heeft uitgebracht, kan het college op de aanvraag beslissen. Indien vervolgens bezwaar wordt gemaakt, dient het college de raad opnieuw bij de beoordeling van het besluit te betrekken.15 Artikel 16.15b Omgevingswet laat immers geen ruimte om anders te beslissen dan door de raad in het advies is bepaald. In dat verband wordt aanbevolen om als raad kennis te nemen van het bezwaarschrift, het verslag van de hoorzitting en, indien uitgebracht, het advies van de commissie bezwaarschriften, alvorens een beslissing op het bezwaarschrift wordt genomen. Op die manier kan worden beoordeeld of het eerder gegeven advies aanleiding geeft tot herziening. Uitgebreide procedure Voor de uitgebreide procedure geldt een langere beslistermijn. In beginsel bedraagt deze zes maanden. Binnen die procedure wordt eerst een ontwerpbesluit ter inzage gelegd, waarna zienswijzen kunnen worden ingediend. Dat biedt meer ruimte om het advies van de raad te baseren op een volledig dossier. Juist omdat de raad voldoende geïnformeerd moet zijn om een bindend advies te kunnen uitbrengen, ligt het voor de hand het formele advies pas te vragen nadat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen en de zienswijzen en overige relevante adviezen beschikbaar zijn.

Die volgorde voorkomt dat het college zich al vroeg aan een bindend advies heeft te houden, terwijl later ingebrachte zienswijzen of adviezen nog aanleiding kunnen geven tot een andere beoordeling van de aanvraag. Bij de uitgebreide procedure verdient het daarom aanbeveling pas te adviseren zodra de raad beschikt over alle op de aanvraag betrekking hebbende stukken, waaronder in ieder geval het ontwerpbesluit, de ingediende zienswijzen en de uitgebrachte adviezen. Hoe bindend is het advies? Wanneer sprake is van een door de raad aangewezen geval, moet het college de gemeenteraad om bindend advies vragen over de aanvraag om een omgevingsvergunning. Die verplichting geldt ook wanneer het college voornemens is de aanvraag te weigeren. De raad adviseert vervolgens in de kern over de uitkomst van de aanvraag: de vergunning moet worden verleend of geweigerd. Daarnaast kan de raad in zijn advies opnemen dat aan een eventuele vergunning bepaalde voorschriften moeten worden verbonden.

15

Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17 september 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:9135.

6

De bindende werking volgt uit artikel 16.15b Omgevingswet. 16 Dat betekent dat het college de wettelijke regels voor de beslissing op de aanvraag moet toepassen met inachtneming van het advies van de raad. Adviseert de raad tot verlening, dan kan het college de vergunning in beginsel niet weigeren; adviseert de raad tot weigering, dan kan het college de vergunning in beginsel niet verlenen. Deze gebondenheid geldt echter slechts voor zover het advies binnen het toepasselijke wettelijke beoordelingskader blijft (zie het kopje: ‘Waar moet een bindend advies aan voldoen?’). Voor het voorgaande gelden twee nuances. Zoals eerder in dit advies benoemd is het bindend adviesrecht geen instemmingsrecht. Als de raad niet tijdig een advies uitbrengt, is het college vrij om zonder advies op de aanvraag te beslissen.17 Een tweede nuance betreft gecombineerde aanvragen. Bij een gecombineerde aanvraag kan één omgevingsvergunning betrekking hebben op meerdere activiteiten. Een positief bindend advies van

de raad over de BOPA betekent niet zonder meer dat de omgevingsvergunning als geheel moet worden verleend. Het bindend advies van de raad ziet in dat geval enkel op het onderdeel waarvoor de raad als adviseur is aangewezen. Het college blijft echter bevoegd gezag voor de aanvraag als geheel en moet alle overige aangevraagde activiteiten zelfstandig toetsen aan de daarvoor geldende wettelijke beoordelingsregels. Als één van die andere activiteiten niet vergunbaar is, kan dat ertoe leiden dat de omgevingsvergunning (ondanks een positief advies van de raad) alsnog wordt geweigerd. Een positief bindend advies van de raad geeft dus geen garantie dat het totale project vergunningtechnisch doorgang kan vinden. Omgekeerd geldt ook dat een negatief bindend advies over de BOPA in de praktijk vaak beslissend is voor het project als geheel, ook al zouden andere activiteiten op zichzelf wel vergunbaar kunnen zijn. De uitvoerbaarheid van het project hangt dan immers mede af van het BOPA-onderdeel. Waar moet een bindend advies aan voldoen? Wanneer het bindend adviesrecht van toepassing is, blijft het college het bevoegd gezag dat op de aanvraag beslist. Het college behoudt daarbij een zelfstandige verantwoordelijkheid voor de toepassing van de beoordelingsregels die gelden voor een BOPA. Van die beoordelingsregels kan het college niet afwijken. 16

Zie ook de toelichting bij Kamerstukken II, 34986, nr. 53, waarin wordt aangegeven dat het advies van de raad bindend is. 17 Artikel 3:6, tweede lid, Awb.

7

Daaruit volgt dat ook de gemeenteraad zijn bindend advies in beginsel moet baseren op het toepasselijke beoordelingskader van de aanvraag. 18 De beoordelingsregels voor de BOPA zijn opgenomen in artikel 8.0a, tweede lid, en de artikelen 8.0b, 8.0e en 12.27a tot en met 12.27c van het Besluit kwaliteit leefomgeving. Voor zover de raad in zijn advies buiten deze regels treedt, kan het college dat onderdeel niet aan zijn besluit ten grondslag leggen. Het college zal dan moeten motiveren waarom het dat onderdeel niet volgt.19 Daarnaast moet een bindend advies deugdelijk worden gemotiveerd. Het Informatiepunt Leefomgeving vermeldt dat kan worden aangenomen dat op het bindend advies ook afdeling 3.2 Awb (zorgvuldigheid en belangenafweging) van toepassing is.20 Ten slotte is de praktische werking van het instrument van belang. Het bindend advies is bedoeld om de raad in staat te stellen in te grijpen en een doorslaggevende stem te hebben in gevallen waarin hij

dat noodzakelijk acht. Een afzonderlijk expliciet raadsbesluit is echter niet vereist in gevallen waarin de raad zich met de aanvraag kan verenigen.21 Is het bindend advies een appellabel besluit? Het voorgaande kan de vraag oproepen in hoeverre een bindend advies van de raad een appellabel besluit is waartegen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Voor wat betreft instemming in de zin van artikel 16.16 Omgevingswet is bepaald dat het besluit tot instemming onderdeel uitmaakt van het besluit waartegen beroep in ingesteld en niet zelfstandig appellabel is.22 Een soortgelijke bepaling over bindend advies in de zin van artikel 16.15b Omgevingswet ontbreekt. Om die reden kan momenteel geen antwoord worden gegeven op de vraag of het bindend advies een appellabel besluit is. De jurisprudentie zal dit moeten uitwijzen. Waar moet de lijst van aangewezen gevallen aan voldoen? De gemeenteraad kan bij raadsbesluit bepalen welke gevallen worden aangewezen voor bindend advies. Juist daarom moet de raad de lijst zorgvuldig en voldoende concreet formuleren.

18

Dit volgt ook uit artikel 16.15b Omgevingswet. Artikel 3:50 Awb. 20 ‘Bindend advies gemeenteraad’, 15 april 2025, iplo.nl. 21 Kamerstukken II 2018/19, 34986, 55. 22 Artikel 16.85, tweede lid, Omgevingswet. 19

8

Onder het oude recht gold dat aanwijzingen voldoende concreet moesten zijn, zodat geen nadere invulling door het college nodig was. 23 Hoewel hierover onder de Omgevingswet nog geen jurisprudentie is verschenen, ligt het voor de hand dat dit criterium ook voor aanwijzingsbesluiten onder het nieuwe stelsel blijft gelden. Daarnaast gold onder het oude stelsel dat de raad niet categoriaal kon bepalen dat een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) nooit nodig is.25 In het verlengde daarvan is op grond van artikel 16.15 Omgevingswet aannemelijk dat dit onder de Omgevingswet in omgekeerde richting eveneens geldt: de raad moet daadwerkelijk categorieën van gevallen aanwijzen waarin bindend advies is vereist en kan niet volstaan met een algemene of abstracte verwijzing. Naast deze materiële eisen gelden ook formele eisen. Op het raadsbesluit zijn onder meer de afdelingen 3.2 (zorgvuldigheid en belangenafweging), 3.6 (bekendmaking en mededeling) en 3.7 (motivering) van de Awb van toepassing. De gemeenteraad moet het besluit bovendien bekendmaken door plaatsing in het gemeenteblad (artikel 3:42 Awb, in samenhang met artikel 6 Bekendmakingswet).

Voldoet de lijst van aangewezen gevallen van de gemeente Amersfoort aan voornoemde vereisten? Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de raad gevallen aangewezen waarvoor een bindend advies is vereist. De aangewezen categorieën zijn in de kern begrijpelijk. Op enkele punten verdient de formulering echter nadere precisering. Dat geldt met name voor de volgende onderdelen. Sub c: “een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, indien: - de hoogte hoger is dan 10 meter, en - de oppervlakte meer is dan 50 m2;” Deze bepaling is onvoldoende concreet geformuleerd. Niet duidelijk is in welke gevallen het bindend adviesrecht precies van toepassing is. Zo rijst de vraag of de bepaling uitsluitend ziet op het oprichten van een dergelijk bouwwerk, of ook op het wijzigen daarvan. Sub d: “Een antenne-installatie met een hoogte van meer dan 40 meter;” Hetzelfde aandachtspunt geldt voor deze bepaling. Ook hier is niet voldoende duidelijk in welke gevallen het bindend adviesrecht geldt en of de reikwijdte zich beperkt tot oprichting, dan wel mede betrekking heeft op wijziging. 23

Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3592, r.o. 3. e.v. 25 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207, r.o. 4.1.

9

Sub h: “Het wijzigen van gebruiken van bouwwerken, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, met uitzondering van een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;” Deze bepaling lijkt te doelen op het wijzigen van de gebruiksfunctie van bouwwerken. Het verdient aanbeveling dit expliciet zo te formuleren, zodat over de strekking van de bepaling geen onduidelijkheid bestaat. Sub j: “Het realiseren van nieuwe en/of uitbreiden van bestaande bedrijven met zware milieubelastende activiteiten;” Onduidelijk is wat in deze bepaling moet worden verstaan onder “zware” milieubelastende activiteiten. Zonder nadere afbakening is onvoldoende kenbaar in welke gevallen het bindend adviesrecht van toepassing is. Sub b: “Het aanleggen van nieuwe en/of wijzigen van bestaande (spoor)weg- en waterinfrastructuur, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, natuur, water, recreatieve en sportvoorzieningen met de bijbehorende bouwwerken en werken, voor zover dit een buurtoverstijgend karakter heeft; en sub e: “Het realiseren van functiewijzigingen van onbebouwde gronden, anders dan ten behoeve van bouwen, voor zover dit een buurtoverstijgend karakter heeft;” Ook de term “buurtoverstijgend karakter” is voor meerdere uitleg vatbaar.

Het verdient aanbeveling nader te concretiseren wanneer daarvan sprake is, zodat voor initiatiefnemers, college en raad duidelijk is in welke gevallen een bindend advies is vereist. Biedt de regeling inzake bindend advies van de gemeente Amersfoort voldoende waarborgen? In de notitie ‘Rol van de raad in Omgevingswetprocedures’ van de gemeente Amersfoort is beschreven welk proces wordt doorlopen bij aanvragen waarop het bindend adviesrecht van toepassing is. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de reguliere en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Hieronder wordt eerst ingegaan op de reguliere procedure. Reguliere procedure Voor de reguliere procedure is het volgende stappenplan opgesteld:

10

Voor de reguliere procedure geldt een korte beslistermijn. Daarom is van belang dat de verschillende processtappen tijdig worden doorlopen. Het stappenplan bepaalt dat de raad binnen twee weken moet reageren indien hij niet kan instemmen met het voorgenomen besluit. Mede gelet op de korte beslistermijn lijkt deze reactietermijn op zichzelf redelijk. Het stappenplan regelt echter niet hoe de procedure verder verloopt wanneer de raad inderdaad niet met het voorgenomen besluit instemt. Eerder in dit advies is al opgemerkt dat een negatief bindend advies deugdelijk moet worden gemotiveerd. Daarbij zal moeten worden uiteengezet waarom de gevraagde vergunning niet kan worden verleend, aan de hand van de beoordelingsregels die gelden voor een BOPA. Het opstellen van een dergelijke motivering kost tijd. Tegen die achtergrond ligt het voor de hand om in het stappenplan een aanvullende processtap op te nemen voor het geval de raad voornemens is negatief te adviseren. Bijvoorbeeld kan worden bepaald dat de raad binnen twee weken na ontvangst van de raadsinformatiebrief laat weten dat hij niet met het voorgenomen besluit kan instemmen. Vervolgens kan een aanvullende termijn van twee weken worden opgenomen voor het opstellen en vaststellen van het negatieve advies.

Juist omdat de reguliere procedure een korte beslistermijn kent, verdient het daarnaast aanbeveling om al in een vroeg stadium te signaleren of sprake is van een aangewezen geval waarin het bindend adviesrecht geldt. Uit de notitie Rol van de raad in Omgevingswetprocedures volgt dat vooroverleg met de gemeente wordt gestimuleerd. In de praktijk zal dat ook vaak plaatsvinden. In die voorfase is het raadzaam dat het college reeds bij de raad peilt hoe deze tegenover een principeaanvraag staat. Op die manier kan in een vroeg stadium duidelijk worden of de aanvraag kans van slagen heeft. Verder vermeldt het stappenplan welke stukken bij de raadsinformatiebrief worden gevoegd. Voor de raad is het van belang volledig te zijn geïnformeerd over de aanvraag. Daarom verdient het aanbeveling deze bepaling zo aan te passen dat alle op de aanvraag betrekking hebbende stukken aan de raad worden overgelegd.

11

Ten slotte regelt het stappenplan niet op welke wijze de raad wordt betrokken indien bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit op een aanvraag waarvoor een bindend advies is vereist. Eerder in dit advies is naar voren gekomen dat het college, gelet op artikel 16.15b Ow, geen ruimte heeft om anders te beslissen dan in overeenstemming met het advies van de raad. Dat brengt mee dat de raad ook bij de behandeling van het bezwaar volledig moet worden betrokken. 24 Om die reden verdient het aanbeveling om in het stappenplan op te nemen dat, nadat de commissie bezwaarschriften advies heeft uitgebracht, alle op het bezwaar betrekking hebbende stukken, waaronder het advies van de commissie, aan de raad worden voorgelegd. De raad kan vervolgens binnen twee weken aangeven of hij aanleiding ziet het eerder uitgebrachte advies te wijzigen. Uitgebreide procedure Voor de uitgebreide procedure is het volgende stappenplan opgesteld:

Voor de uitgebreide procedure geldt een langere beslistermijn dan voor de reguliere procedure. Dat biedt de raad meer ruimte om zijn advies voor te bereiden en vast te stellen. Opvallend is echter dat in het stappenplan niet is vastgelegd binnen welke termijn de raad moet aangeven of hij met het voorgenomen besluit kan instemmen. Het verdient aanbeveling een dergelijke termijn alsnog expliciet op te nemen. Daarnaast volgt uit het stappenplan dat de raad om advies wordt gevraagd voordat het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd en voordat eventuele zienswijzen bekend zijn. Dat ligt niet voor de hand. Voor een

24

Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17 september 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:9135.

12

zorgvuldige advisering moet de raad volledig zijn geïnformeerd over de aanvraag en over de reacties die daarop in de zienswijzenfase naar voren zijn gebracht. Daarom verdient het aanbeveling het moment van advisering anders in te richten. Het initiatief kan eerst aan de raad worden voorgelegd om in een vroeg stadium op informele wijze te peilen of het initiatief bestuurlijk draagvlak heeft. Daarmee kan worden voorkomen dat een definitieve aanvraag wordt ingediend, terwijl vooraf al duidelijk is dat de raad niet bereid is medewerking te verlenen. Het formele advies van de raad zou vervolgens pas moeten worden gevraagd nadat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen en eventuele zienswijzen zijn ingediend. Op dat moment kan de raad beschikken over het volledige dossier, waaronder het ontwerpbesluit, de aanvraag en de ingediende zienswijzen, en zijn advies daarop baseren. Tot slot geldt ook voor de uitgebreide procedure dat alle op de aanvraag betrekking hebbende stukken aan de raad moeten worden overgelegd. Dat betreft in ieder geval de aanvraag, het ontwerpbesluit en de ingediende zienswijzen. Het verdient aanbeveling het stappenplan op dit punt aan te passen. Keuze tussen regulier of uitgebreid Voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een BOPA geldt in beginsel de reguliere voorbereidingsprocedure.

Zoals hiervoor al is opgemerkt, brengt die procedure korte termijnen mee, met name in gevallen waarin het bindend adviesrecht van toepassing is. De Omgevingswet biedt het college evenwel de mogelijkheid om de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing te verklaren. Daarvoor geldt dat sprake moet zijn van: 1. Een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving; en 2. een geval waarin naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.25 Uit het besluit van 22 februari 2022, waarin de gevallen zijn aangewezen waarvoor het bindend adviesrecht geldt, volgt dat het college voornemens is in die gevallen de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen. Dat lijkt op zichzelf een verdedigbare keuze, juist omdat de reguliere procedure weinig ruimte laat voor zorgvuldige advisering door de raad.

25

Artikel 16.65, vierde lid, Omgevingswet.

13

Wel rijst de vraag of deze keuze, in het licht van artikel 16.65 Omgevingswet, toereikend is gemotiveerd. Dat artikel veronderstelt dat per geval wordt beoordeeld en gemotiveerd waarom sprake is van activiteiten die aanzienlijke gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving en waar naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Tegen die achtergrond verdient het aanbeveling om in het aanwijzingsbesluit nader te motiveren waarom de aangewezen categorieën aan deze criteria voldoen. Daarmee wordt niet alleen de juridische grondslag voor toepassing van de uitgebreide procedure verduidelijkt, maar ook de kenbaarheid en verdedigbaarheid van het besluit versterkt. Conclusie In het voorgaande is uiteengezet hoe de gemeentelijke regeling inzake het bindend adviesrecht is vormgegeven en hoe deze regeling zich verhoudt tot het wettelijke kader van de Omgevingswet. Daarbij is in het bijzonder aandacht besteed aan de aanwijzing van gevallen waarvoor bindend advies is vereist, het moment waarop de raad om advies moet worden gevraagd, de plaats van het bindend advies binnen de reguliere en de uitgebreide voorbereidingsprocedure en de gevolgen van het uitblijven van advies.

Het wettelijke kader laat de raad ruimte om vooraf gevallen aan te wijzen, terwijl het college binnen de toepasselijke beslistermijn een redelijke adviestermijn moet bepalen en het bindend advies in de besluitvorming moet betrekken. De algemene conclusie luidt dat de huidige gemeentelijke werkwijze in de kern aansluit bij het stelsel van de Omgevingswet, maar op meerdere onderdelen nadere verduidelijking en aanscherping behoeft. Met name de formulering van de aangewezen gevallen, de motivering voor toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, de inrichting van het stappenplan en de vastlegging van termijnen verdienen nadere uitwerking. Zonder die nadere uitwerking bestaat het risico op interpretatieverschillen, vertraging in de besluitvorming en onzekerheid over de rol van de raad in concrete vergunningprocedures.

Specifieke aanbevelingen windturbines Isselt De vragen van de raad zijn ontstaan naar aanleiding van een aanvraag voor twee windturbines op de Isselt. In het kader van deze procedure worden de door raad gestelde vragen hieronder (kort) beantwoord: •

Wanneer en op welke wijze kan de raad bindend advies geven bij vergunningaanvragen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit?

14

Op grond van het raadsbesluit van 22 februari 2022 is het plaatsen van twee windturbines een aangewezen geval waarin de raad om bindend advies moet worden gevraagd. De raad heeft aangegeven om – in afwijking van het stappenplan – pas een bindend advies uit te brengen op het moment dat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen en de zienswijzen zijn ingediend. In dit advies is naar voren gekomen dat dit een juiste beslissing van de raad is geweest. De raad dient volledig geïnformeerd te zijn over de aanvraag en kan pas bindend advies uitbrengen op het moment dat alle stukken omtrent de aanvraag ter beschikking zijn gesteld. •

Waar moet een bindend advies aan voldoen zodat het advies juridisch stand kan houden? De raad moet het bindend advies baseren op het toepasselijke beoordelingskader van de aanvraag. Voor een BOPA gelden immers wettelijke beoordelingsregels. De raad moet deugdelijk motiveren waarom de BOPA wel of niet aan de beoordelingsregels voldoet. Voor zover de raad in zijn advies buiten deze regels treedt, kan het college dat onderdeel niet aan zijn besluit ten grondslag leggen. Het college zal dan moeten motiveren waarom het advies op dat onderdeel niet wordt gevolgd.

•

Biedt de huidige procedure inzake het bindend adviesrecht voldoende waarborgen of dient de procedure te worden gewijzigd? De huidige procedure bevat een bruikbare basis, maar biedt onvoldoende waarborgen voor zowel de raad, het college als initiatiefnemers. Hieronder worden algemene aanbevelingen gegeven waarin wordt geconcretiseerd op welke punten de huidige procedure aandacht behoeft.

Algemene aanbevelingen In dit advies is aan de hand van het wettelijke kader beschreven hoe het bindend adviesrecht is geregeld en hoe de gemeentelijke regeling zich daartoe verhoudt. Tegen die achtergrond worden de volgende aanbevelingen gedaan. 1. Maak de lijst van aangewezen gevallen minder interpretatiegevoelig. De raad wijst onder de Omgevingswet zelf de gevallen aan waarin bindend advies is vereist. Juist daarom is van belang dat die categorieën voldoende duidelijk en concreet zijn geformuleerd. Voor zover de huidige lijst open normen of voor meerdere uitleg vatbare begrippen bevat, verdient het aanbeveling deze nader te preciseren. Daarmee wordt voor initiatiefnemers, college en raad duidelijker in welke gevallen het bindend adviesrecht geldt. De in dit advies genoemde onderdelen van het aanwijzingsbesluit van 22 februari 2022 dienen

15

in dat verband te worden aangepast (zie het kopje ‘Voldoet de lijst van aangewezen gevallen van de gemeente Amersfoort aan voornoemde vereisten?). 2. Motiveer concreet in welke gevallen de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt toegepast. Uit het aanwijzingsbesluit volgt dat het college voornemens is om in aangewezen gevallen de uitgebreide voorbereidingsprocedure toe te passen. Die keuze kan echter niet uitsluitend worden gebaseerd op het bestaan van bindend adviesrecht. Toepassing van de uitgebreide procedure vergt dat sprake is van een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving én waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Het verdient daarom aanbeveling om in het aanwijzingsbesluit of in een afzonderlijke toelichting concreet te motiveren waarom de aangewezen categorieën aan deze criteria voldoen. 3. Pas het stappenplan voor bindend advies inhoudelijk aan. De notitie ‘Rol van de raad in Omgevingswetprocedures’ bevat een bruikbare basis, maar het daarin opgenomen stappenplan is nog niet volledig. Het verdient aanbeveling het proces zodanig aan te passen dat daarin in elk geval de volgende punten worden geregeld: -

De vroegtijdige signalering of een aanvraag onder een aangewezen categorie valt;

-

Het moment waarop de raad formeel om bindend advies wordt gevraagd;

-

De termijn waarbinnen de raad bindend advies dient te geven (afgestemd op de van toepassing zijn voorbereidingsprocedure);

-

De vervolgstappen indien de raad niet met het voorgenomen besluit kan instemmen; De overlegging van alle op de aanvraag betrekking hebbende stukken aan de raad; De betrokkenheid van de raad in het geval bezwaar wordt aangetekend.

Een dergelijk uitgewerkt stappenplan bevordert zowel de zorgvuldigheid als de uitvoerbaarheid van de procedure.

4. Richt een procedure in met een voorlopig en een definitief adviesmoment. Met name bij de reguliere procedure is de beschikbare tijd voor advisering beperkt. Ook bij de uitgebreide procedure kan het onwenselijk zijn dat de raad pas op een laat moment bestuurlijk wordt betrokken. Tegen die achtergrond verdient het aanbeveling een werkproces in te richten waarin de raad in een vroeg stadium een voorlopig oordeel kan geven over een initiatief, terwijl het formele bindende advies pas wordt uitgebracht zodra de definitieve aanvraag en, bij de

16

uitgebreide procedure, ook de zienswijzen en overige relevante adviezen beschikbaar zijn. Een dergelijke werkwijze sluit aan bij de gedachte dat de raad volledig geïnformeerd moet zijn voordat hij een bindend advies uitbrengt. 5. Maak duidelijk afspraken over de te hanteren termijnen. In het huidige werkproces is slechts beperkt vastgelegd welke termijnen gelden wanneer het bindend adviesrecht van toepassing is. Dat geldt in het bijzonder voor de uitgebreide procedure, maar ook voor de reguliere procedure is van belang dat vooraf duidelijk is binnen welke termijn de raad geacht wordt te reageren, op welk moment een eventueel negatief advies moet worden uitgewerkt en hoeveel tijd beschikbaar is voor eventuele nadere besluitvorming. Het college bepaalt weliswaar de adviestermijn, maar die termijn moet redelijk zijn en passen binnen de wettelijke beslistermijn. Het verdient daarom aanbeveling om in het stappenplan in ieder geval de volgende onderdelen vast te leggen: -

Binnen welke termijn de raad een eerste reactie geeft;

-

Binnen welke termijn een definitief bindend advies wordt uitgebracht; Welke termijn geldt indien de raad voornemens is negatief te adviseren.

Afsluiting Met dit advies is beoogd inzichtelijk te maken hoe het instrument van bindend advies onder de Omgevingswet juridisch en praktisch functioneert en op welke punten de gemeentelijke regeling nadere aanscherping behoeft. Naar ons oordeel kan met de hiervoor geformuleerde aanbevelingen een werkbare en juridisch beter verankerde procedure worden ingericht, waarin zowel de positie van de raad als de voortgang van de vergunningprocedure voldoende is gewaarborgd. Mocht het advies vragen oproepen, dan zijn wij uiteraard tot een nadere toelichting bereid. Met vriendelijke groet,

J.T. Fuller & J. van den Hoorn

17