bijlage 9 - Rapport Behandeling van bezwaarschriften door gemeenten anno 2025 (november 2025)

Uit de weergave van de gesprekken op dit punt blijkt dat uiteenlopende categorieën bezwaarmakers worden genoemd ten aanzien waarvan een uitzondering zou moeten worden gemaakt op de verplichting contact op te nemen. Het vaakst worden veelklagers genoemd. Daarnaast worden genoemd, bezwaarmakers die misbruik maken van procedures of waar niet mee valt te communiceren, procedures met veel bezwaarmakers, procedures waar in het voortraject al veel contact is geweest en handhavingszaken. Een volgende reden voor scepsis is dat de verplichting om contact op te nemen lastig is te realiseren, gezien de wijze waarop de bezwaarbehandeling in de eigen gemeente is georganiseerd en gezien de werkwijze van de personen die daarbij betrokken zijn: “De informele aanpak is wel heel erg afhankelijk van de persoon die de zaak behandelt. Als wij als afdeling Juridische Zaken zouden bellen: het nadeel is dan dat we ons moeten inlezen.” “Dan zou de vakafdeling standaard contact moeten opnemen. Dat zouden ze wel lastig vinden, om iemand op te bellen die het niet eens is met een besluit. De verplichting om te bellen is moeilijker bij het ruimtelijk domein dan bij het sociaal domein, want daar is sowieso meer contact met burgers. Bij invoering zouden wij, als secretariaat van de bezwaarcommissie, tussenpersoon kunnen zijn. Wij werken als secretariaat van de commissie, wij gaan niet over de inhoud.”

Scepsis kan ten slotte ook voortkomen uit het feit dat men zich afvraagt of de verplichting om contact op te nemen wel een proportioneel en effectief middel is om het doel dat ermee wordt beoogd, een oplossingsgerichte aanpak van het bezwaar, te realiseren: “De vraag is of deze bepaling, waarin op formele wijze een informeel overleg wordt vastgelegd, wel heel

43

gelukkig is. Want is het qua kosten te doen als met iedereen die een bezwaarschrift indient contact moet worden opgenomen, ook als eigenlijk helemaal geen bezwaar kan worden gemaakt, bijvoorbeeld omdat het bezwaar niet is gericht tegen een appellabel besluit. Bestaat dan niet het risico dat een podium wordt geboden aan de verkeerde mensen? Bezwaren die een inhoudelijke beoordeling verdienen kunnen ondergesneeuwd raken.” “Een beetje dubbel gevoel over artikel 7:1b Awb. Aan de ene kant kan de bepaling een duwtje in de rug van organisaties zijn, maar de verplichting kan ook beperkend werken. Als het verplicht is om contact op te nemen, bestaat ook het gevaar dat het een ‘moetje’ wordt. In hoeverre leidt dit dan nog tot minnelijke oplossingen waar burgers tevreden over zijn? Nu is het zo dat wanneer je als gemeente contact opneemt, je een soort goodwill hebt, omdat je het niet hebt gedaan omdat je ertoe verplicht was. Maar is die goodwill er nog steeds als sprake is van een verplichting om contact op te nemen?”

Beschouwing Als we het geheel van reacties op de vraag naar de wenselijkheid van invoering van artikel 7:1b Awb in ogenschouw nemen, valt een aantal zaken op. In de eerste plaats ontbreken principiële bezwaren bijna geheel. In de tweede plaats is bij de overgrote meerderheid van de respondenten sprake van instemming met het idee om in de wet vast te leggen dat bestuursorganen zo snel mogelijk na de start van de procedure contact zoeken met de bezwaarmaker om te bespreken hoe de zaak het beste kan worden behandeld. Een substantieel aantal respondenten plaatst wel kanttekeningen bij het voornemen van de wetgever. Die kanttekeningen zijn in drie categorieën onder te verdelen. Enkele respondenten stellen vragen bij de uitvoerbaarheid van de verplichting van artikel 7:1b Awb, gezien de wijze waarop de bezwaarbehandeling in hun eigen gemeente is georganiseerd. Vervolgens is er een beperkt aantal respondenten dat vindt dat direct contact met bezwaarmakers alleen van meerwaarde is als denkbaar is dat het de eerste stap is op weg naar een minnelijke oplossing van het geschil. De verplichting zou zich moeten beperken tot zaken waarin de bezwaarbehandelaar die kans aanwezig acht.

Ten slotte is er een substantiële groep respondenten die zonder meer positief staat tegenover een algemene verplichting, maar wel de mogelijkheid wil hebben om in uitzonderingsgevallen geen contact te hoeven opnemen. Wat die uitzonderingsgevallen zouden moeten zijn, verschilt per respondent. Het vaakst worden genoemd, bezwaren die afkomstig zijn van personen die de gemeente met een onmetelijke hoeveelheid bezwaarschriften opzadelen, de zogenoemde veelklagers.

44

7. Conclusie

In dit onderzoek is een beeld geschetst van de wijze waarop gemeenten hun bezwaarprocedure hebben georganiseerd, met bijzondere aandacht voor de mate waarin en de manier waarop gemeenten proberen een oplossing te vinden voor de bezwaren die tegen besluiten van gemeentelijke bestuursorganen worden ingediend. Achtergrond van het onderzoek is de mogelijke invoering van artikel 7:1b Awb, dat als volgt luidt: ‘Het bestuursorgaan onderzoekt in overleg met de indiener van het bezwaarschrift en eventuele andere belanghebbenden de mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar.’ Gezien de voorgenomen invoering ervan is het van belang te weten in hoeverre gemeenten op dit moment al werken langs de lijnen van deze bepaling. Uit het onderzoek blijkt dat voor wat betreft de organisatie van de bezwaarprocedure op allerlei punten grote verschillen bestaan tussen gemeenten, maar dat op één, cruciaal, aspect van de bezwaarprocedure sprake is van een grote mate van overeenstemming tussen gemeenten. De verschillen betreffen in ieder geval de volgende vijf aspecten van bezwaarprocedure. 1. Er zijn grote verschillen tussen gemeenten voor wat betreft de vraag of de oplossingsgerichte werkwijze in bezwaar is geregeld in de gemeentelijke verordeningen over de bezwaarprocedure en zo ja, hoe die is geregeld.

Tegenover een substantieel aantal gemeenten dat daarover niets heeft geregeld, staan vele gemeenten die in hun verordeningen – kort gezegd – hebben bepaald dat standaard wordt onderzocht of een minnelijke oplossing voor het bezwaar mogelijk is. Daarnaast is er een beperkt aantal gemeenten die blijkens hun verordening de oplossingsgerichte behandeling van bezwaren als de kern van hun bezwaarprocedure zien. 2. Grote verschillen zijn er ook in de voorlichting die gemeenten op hun websites over de bezwaarprocedure geven. Die verschillen betreffen zowel de toon als de inhoud van de voorlichting. Wat betreft de toon: die loopt uiteen van uiterst zakelijk en afhoudend, tot buitengewoon uitnodigend en toeschietelijk. Wat betreft de inhoud: waar ruim 70% van de gemeenten blijkens hun verordening werk maakt van een oplossingsgerichte aanpak van bezwaar, meldt slechts 36% van de gemeenten op hun website dat zij dat doen. Overigens is allerminst sprake van een volledige overlap. Anders gezegd: er zijn behoorlijk wat gemeenten die blijkens hun verordening oplossingsgericht werken terwijl dat niet blijkt uit de voorlichting die zij op hun website over de bezwaarprocedure in hun gemeente geven, terwijl ook het omgekeerde regelmatig voorkomt. 3. Een derde punt waarop gemeenten sterk van elkaar verschillen betreft het horen van de bezwaarmaker en eventuele andere belanghebbenden.

In bijna drie kwart van de gemeenten wordt uitsluitend gehoord door een externe bezwaaradviescommissie. Het betreft vooral de relatief kleinere gemeenten. In de grotere gemeenten wordt veelal deels ambtelijk gehoord, deels door de extern commissie. De geluiden van de bezwaarbehandelaars die wij spraken over het horen door de externe commissie zijn niet onverdeeld positief: op de deskundigheid valt weliswaar in de regel niets af te dingen, maar het is er vaak een nogal formeel en voor bezwaarmakers soms zelfs enigszins intimiderend gebeuren.

45

4. Een vierde verschil betreft de organisatie van de bezwaarprocedure. Op grond van onze gesprekken bij gemeenten zijn twee modellen van bezwaarbehandeling te onderscheiden: een model waarbij de afdeling Juridische Zaken als regisseur van de bezwaarprocedure optreedt en een model waarin Juridische Zaken zich beperkt tot een secretariële rol en waarin het initiatief voor het oplossingsgericht behandelen van bezwaren primair bij de vakafdeling ligt. In beide modellen is het goed mogelijk om met succes oplossingsgericht te werken, maar ons onderzoek bevat meerdere aanwijzingen dat het regiemodel in de praktijk op het punt van het oplossen van bezwaren tot betere resultaten leidt dan het secretariaatsmodel. 5. Een vijfde en laatste verschil betreft de mate waarin het oplossingsgericht werken in een bepaalde gemeente de kern van de bezwaarprocedure betreft. Voor enkele gemeenten in het onderzoek is dit – afgaande op het met die gemeente gevoerde gesprek en aanvullende documentatie – zonder meer het geval.

Meerdere als ideaaltypisch te beschouwen kenmerken van het oplossingsgerichte werken komen daar samen: een verordening die het oplossingsgericht werken centraal stelt, heldere, volledige en uitnodigende voorlichting op de website, een procedure waarin zeer voor hun taak berekende medewerkers van de afdeling Juridische Zaken per zaak bekijken wat de meest passende behandeling is en in nauwe samenwerking met de betreffende vakafdeling zoeken naar een oplossing voor het bezwaar. Ondanks grote verschillen in de behandeling van bezwaren, waarvan we er hier de vijf meest sprekende hebben uitgelicht, bestaat er op één cruciaal punt een grote mate van overeenstemming tussen de gemeenten van het onderzoek. Dat betreft het besef dat het van grote waarde is als de bezwaarprocedure leidt tot een oplossing voor het bezwaar. De waarde daarvan wordt door zo goed als al onze gesprekspartners in de 47 gemeenten waar we hebben gesproken over de bezwaarprocedure, gezien.

De waarde is niet alleen gelegen in het feit dat overeenstemming tussen partijen in het algemeen te prefereren is als uitkomst van een procedure boven een eenzijdige beslissing, maar ook dat de belasting van de bezwaarprocedure voor de betrokken partijen geringer is als het niet nodig is de zaak op een hoorzitting te behandelen en de zaak kan worden afgedaan zonder dat een formele beslissing op het bezwaar hoeft te worden afgewacht. Gezien de consensus bij de overgrote meerderheid van de bezwaarbehandelaars bij gemeenten die wij hebben gesproken over oplossingsgerichte bezwaarbehandeling, is het niet verbazend dat men in het algemeen (zeer) welwillend staat tegen de invoering van artikel 7:1b Awb. Men ziet die bepaling deels als codificatie van een belangrijk aspect van de oplossingsgerichte werkwijze in bezwaar, deels als aansporing voor gemeenten om daar (nog) meer werk van te maken. Over het verplichtende karakter van artikel 7:1b Awb maakt men zich in het algemeen geen zorgen, zij het dat sommige van de medewerkers van de gemeenten die wij spraken zeiden wel behoefte te hebben aan een mogelijkheid af te zien van contact in die gevallen waarin evident is dat dit voor een goede behandeling van de bezwaarzaak geen enkele meerwaarde heeft.

Wat betekenen de uitkomsten van het onderzoek voor het antwoord op de centrale onderzoeksvraag? Uit het onderzoek blijkt dat alle gemeenten waar wij gesprekken hebben gevoerd ten minste in enige mate elementen van de krachtens artikel 7:1b Awb voorgeschreven behandeling van bezwaren hanteren en dat een substantieel aantal gemeenten dat in hoge mate doen. Het onderzoek heeft geen harde informatie opgeleverd over de kosten van het hanteren van een oplossingsgerichte werkwijze in bezwaar en evenmin over de tevredenheid van bezwaarmakers en andere belanghebbenden over deze werkwijze. Uit de interviews zijn echter geen signalen naar voren gekomen dat de kosten van bezwaarbehandeling bij gemeenten die een oplossingsgerichte werkwijze hanteren hoger zouden 46

liggen dan bij gemeenten die niet een dergelijke werkwijze toepassen, maar wel signalen dat er bij bezwaarmakers waardering bestaat voor deze wijze van werken. Voor wat betreft de benodigde vaardigheden van medewerkers komt als beeld naar voren dat op dat punt in een aantal gemeenten zeker nog winst te behalen valt. Ten slotte heeft het onderzoek verschillende aanwijzingen opgeleverd dat een oplossingsgerichte werkwijze de kans vergroot dat de bezwaarprocedure eindigt met de intrekking van het bezwaar omdat een oplossing voor het bezwaar is gevonden.

47

Literatuur Brenninkmeijer & Marseille 2011 A.F.M. Brenninkmeijer & A.T. Marseille, ‘Meer succes met de informele aanpak van bezwaarschriften’, NJB 2011/1586. Herweijer & Lunsing 2011 M. Herweijer & J.L. Lunsing, Hoe beleven burgers de bezwaarprocedure, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2011. Ippel & Steenhagen 2025 Maurits Ippel & Nick Steenhagen, ‘De drie dimensies van dienstbaarheid. Handelingsperspectieven voor de invulling van het dienstbaarheidsbeginsel’, in: J. Goossens, P. de Winter en W. Wierenga (red.), Zinvol contact met de overheid en de rol van de gemeentejurist, Den Haag: Boom 2025, pp. 111-127. Marseille, Tolsma & De Graaf 2011 A.T. Marseille, H.D. Tolsma & K.J. de Graaf, Juridische handreiking informele aanpak, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2011. Marseille, De Waard & Wever 2017 A.T. Marseille, B.W.N. de Waard & M. Wever, Evaluatie bezwaarschriftprocedure gemeente Tilburg, Groningen: Vakgroep SBB, 2017. Marseille e.a. 2023 A.T. Marseille e.a., ‘Kleine Gids voor het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb’, NJB 2023/819. Marseille e.a. 2024 A.T. Marseille e.a., ‘Addendum bij de ‘Kleine Gids voor het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb’’, NJB 2024/867. Marseille 2025 A.T. Marseille, ‘Professionele standaarden in de bezwaarprocedure’, NTB 2025/201 Marseille e.a. 2025 A.T.

Marseille, A.J.G.M van Montfort, M. Wever & H.B. Winter, ‘Horen en adviseren in de bezwaarprocedure: intern of extern? Gst 2025/40. Mein & Marseille 2019 A.G. Mein & A.T. Marseille, ‘Responsieve bezwaarbehandeling in theorie en praktijk’, NTB 2019/36. Schwartz 2010 A. Schwartz, De adviescommissie in bezwaar: Inrichting van de bezwaarprocedure bij gemeenten (diss. Groningen), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010.

48

Tolsma 2011 H.D. Tolsma, ‘Formele aspecten van een informele aanpak’, in: H.D. Tolsma, I.C.M. van Leeuwen, F. Dijk & C. Heinen, Een informele aanpak bij bestuurlijke besluitvorming (Preadviezen Jonge VAR 2011), Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 9-55. Van der Velden, Koetsenruijter & Euwema 2010 L. van der Velden, C.C.J.M. Koetsenruijter & M.C. Euwema, Prettig Contact met de Overheid 2: Eindrapportage pionierstraject mediationvaardigheden, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010. Wever 2016 M. Wever, ‘Bezwaarbehandeling door de overheid anno 2016. Vooral vernieuwing op papier?’, NJB 2016/2289. Wever 2020a M. Wever, Kwaliteit van bestuursrechtelijke bezwaarprocedures (diss. Groningen), Arnhem: Wolf Legal Publishers 2020. Wever 2020b M. Wever, ‘De Awb-bezwaarprocedure: gebruik, inrichting en functioneren vanuit empirisch perspectief, in: C. Bijleveld e.a. (red), Nederlandse Encyclopedie Empirical Legal Studies, Den Haag: Boom juridisch 2020, p. 471-496.

49