RAPPORT Rekenkamercommissie SSCWA - 31 jan.docx
Tekst van het document
Rapport
Onderzoek Stichting Sociaal Cultureel Werk Ameland
31 januari 2022
1
I N H O U D S O P G A V E
INLEIDING
3
1 KADERS EN STURING
8
1.1 Doelstelling en kaders SSCWA 1.2 Doelstelling en kaders subsidiëring gemeente
8 9
1.3 Bevindingen doelstellingen en kaders 2 UITVOERING EN VERANTWOORDING SSCWA
13
2.1 Organisatie
13
2.2 Uitvoering activiteiten
15
2.3 Financiële positie
17
2.4 Bevindingen uitvoering en verantwoording SSCWA 3 OPDRACHTGEVERSCHAP GEMEENTE
25
3.1 Evaluatie en verantwoording
25
3.2 Rol gemeenteraad
26
3.3 Bevindingen opdrachtgeverschap
26
4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 4.1 Inleiding 4.2 Conclusies
27
4.3 Aanbevelingen
29
Bijlage I - Bronnen
32
Bijlage II — Tarieven zaalhuur en horeca
33
27 27
Bijlage III — Bestuurlijke reactie Bijlage IV — Nawoord Rekenkamercommissie
2
38
INLEIDING
Aanleiding onderzoek In de gemeenteraad van 15 februari 2021 is het visiedocument Toekomstbestendig welzijnswerk Ameland vastgesteld. Tijdens de behandeling van deze visie gaven enkele fracties aan graag meer inzicht te willen krijgen in het welzijnswerk op Ameland, met name wat betreft de financiële kwetsbaarheid, doelmatigheid en de doeltreffendheid van de subsidies en de bedrijfsvoering per locatie.1 De rekenkamercommissie De Waddeneilanden is gevraagd door de gemeenteraad om met een onderzoeksvoorstel te komen om een onderzoek in te stellen naar het Sociaal Cultureel Werk Ameland (SSCWA). SSCWA levert diensten op het gebied van sociaal cultureel werk, sociale activering, vrijwilligerswerk, kinder- en peuteropvang, muziekonderwijs, lokaal stimuleringsbeleid, sociale activering, jongeren-, volwassenen-en ouderenwerk.2 Op 19 juli 2021 heeft de raad unaniem ingestemd met de onderzoeksvragen en het verlenen van krediet aan de rekenkamercommissie om het onderzoek uit te voeren. Dit rapport doet verslag van het onderzoek.
Centrale vraag en deelvragen De hoofdvragen van het onderzoek: In welke mate is de uitvoering van SSCWA in lijn met de gestelde gemeentelijke doelstellingen in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid en hoe is de verantwoording hierover georganiseerd? Specifiek aandacht daarbij voor de vergelijking van de twee locaties op de eventueel mogelijke ondoelmatigheden en ondoeltreffendheden. Deze hoofdvraag wordt in deelvragen onderverdeeld. Kaders en sturing van de gemeente richting SSCWA 1. Wat zijn de gemeentelijke doelen op het gebied van het werkveld SSCWA? 2. Welke afspraken (o.a. in de ASV, in de subsidieverordening en beschikking) hanteert de gemeente voor de subsidiëring richting SSCWA? Zijn de afspraken meetbaar geformuleerd? En zijn daar specifieke afspraken (geoormerkte middelen per activiteit/ locatie) voor de twee verschillende locaties van SSCWA in vastgelegd? 3. Welke bepalingen voor informatievoorziening en verantwoording over activiteiten, prestaties, gebruikerstevredenheid, financiën en risico’s bevat de subsidieverordening? 4. In welke mate en op welke manier is het inzicht van de beleidsverkenning en evaluatie van het beleid dat gebruikt is voor het Rapport Eerste fase Toekomstsbestendige visie Welzijnswerk Ameland gebruikt?
1 Raadsvoorstel verlenen van krediet voor onderzoek rekenkamercommissie de Waddeneilanden, 19 juli 2021. 2 www.scw-ameland.nl.
3
SSCWA uitvoering en verantwoording aan de gemeente 5. Hoe is de uitvoering van SSCWA, in activiteiten en in doelbereik? 6. Hoe is specifiek de uitvoering op de twee locaties, in openingstijden, bezoekers, activiteiten etc.? 7. Wat is de financiële positie van SSCWA en wat zijn de financiële risico’s/ financiële kwetsbaarheid? En is er onderscheid tussen de twee locaties op dit gebied? 8. Welke informatie levert SSCWA jaarlijks aan de gemeente? 9. Is in de verantwoordingsinformatie duidelijk wat de relatie/ koppeling tussen de uitvoering /activiteiten van SSCWA en het vastgelegde doel? Indien nee, is daarover gesproken en zijn daarover afspraken vastgelegd? Controle en evaluatie vanuit de gemeente 10. Hoe toetst de gemeente de doeltreffendheid van subsidies aan SSCWA, in verrichte activiteiten, etc.? 11. Hoe toetst de gemeente de doelmatigheid van de subsidies aan SSCWA, in termen van financiën, de financiële positie en risico’s? 12. Hoe verhouden de bovenstaande bevindingen zich tot de uitvoering op twee locaties? Raad 13. Wat is de rol van de raad binnen het subsidieproces t.a.v. SSCWA? 14. Op welke wijze vindt er terugkoppeling van de resultaten van de subsidies aan SSCWA door het college aan de raad plaats? 15.
Is de informatie toereikend voor de raad om adequaat en tijdig te kunnen (bij)sturen en monitoren (kaderstellende en controlerende rol van de raad) en is daarbij aandacht voor de twee verschillende locaties?
Aanpak en leeswijzer De rekenkamercommissie heeft het onderzoek uitgevoerd door ten eerste de beschikbare documentatie te analyseren. Een lijst met geraadpleegde documentatie is in de bijlagen opgenomen. Wat betreft de financiële analyse betrof het onderzoek de beschikbare financiële overzichten, zoals jaarrekeningen en door SSCWA aangeleverde financiële gegevens. Het onderzoek betrof niet een gedetailleerd ‘boekenonderzoek’. Ten tweede is een aantal interviews gehouden met direct betrokkenen. Er is gesproken met betrokkenen vanuit zowel de gemeente Ameland, als SCWA. Ook is gesproken met een bestuur van een dorpshuis waar SSCWA niet actief is.3 Daarmee is met de meest relevante betrokkenen gesproken, en is breed informatie opgehaald. In het onderzoek is niet aan alle medewerkers, en ook niet bijvoorbeeld aan deelnemers aan activiteiten, naar de gang van zaken bij SSCWA gevraagd. Leeswijzer In hoofdstuk 1 van dit rapport wordt ingegaan op de kaders en doelen die er zijn, zowel van SSCWA als rond de subsidieverlening door de gemeente. In hoofdstuk 2 staat de uitvoering en organisatie van SSCWA centraal, inclusief een financieel overzicht. De wijze waarop het opdrachtgeverschap van de gemeente is georganiseerd, inclusief de rol en informatievoorziening richting gemeenteraad, komt in hoofdstuk 3 aan de orde. In hoofdstuk 4 staan de conclusies en aanbevelingen.
In de bijlagne staat detailinformatie.
3 De namen zijn bekend bij de onderzoekers, maar worden hier vanwege VGA-regels niet genoemd.
4
Situatieschets Aanbod van activiteiten Stichting Sociaal Cultureel Werk Ameland (SSCWA) vervult de dorpshuisfunctie in Hollum en Nes, kinder- en peuteropvang, de muziekschool, het Vrijwilligers Steunpunt Ameland en het professionele welzijnswerk. Er wordt met professionals (circa 15 medewerker)4 en circa 60 vrijwilligers gewerkt. SSCWA krijgt voor de werkzaamheden een gemeentelijke subsidie (in 2020) in totaal voor alle genoemde activiteiten ca. 366.000 euro.5 Een deel van de subsidie (48.550 euro) betreft niet een daadwerkelijke geldstroom, maar een ‘subsidie gemeente voor gebouwen Ons Hol en De Toel’ die wordt ‘weggestreept’ tegen een zelfde bedrag voor de huur van de gebouwen. Feitelijk betaald de stichting daardoor geen huur en gebruikt ze de gebouwen ‘om niet’ (los van kosten energie, beheer en intern onderhoud die door SSCWA wordden betaald). .De activiteiten van SSCWA vinden plaats in twee centra in eigen beheer (Ons Hol in Hollum en De Toel in Nes), maar zijn wel voor het hele eiland beschikbaar. De dorpshuisfunctie in Hollum en Nes is wat betreft beschikbaar stellen van ruimten voor (culturele) verenigingen (zangkoren, korpsen, toneelvereniging, vrouwen van nu, etc.) en bijeenkomsten (feestelijke ouderavonden scholen, informatiebijeenkomsten, voorstellingen/uitvoeringen, etc.) van veel grotere omvang dan de dorpshuisfuncties (zie hieronder) in Ballum en Buren.
Naast de SSCWA zijn nog drie andere partijen actief met activiteiten in een dorpshuis of op een ontmoetingsplek.
‘t Wantij in Buren vervult de dorpshuisfunctie waarvoor een beperkte gemeentelijke subsidie wordt ontvangen van 3.780 euro.6 De subsidie wordt verleend voor het organiseren van diverse activiteiten ten behoeve van het verenigingsleven, de vrijetijdsbesteding, de dienstverlening en het beheren van het dorpshuis.7 Vanaf 2020 wordt de hoogte van de subsidie 3.500 euro.8 De subsidie wordt dan verleend voor het organiseren van activiteiten ten behoeve van vrijetijdsbesteding en ontmoeting voor dorpsbewoners en het verenigingsleven met als doel het vergroten van de leefbaarheid in de kleine dorpen. Daarnaast wordt ook kinderopvang en peuteropvang uitgevoerd in ‘t Wantij waarvoor apart subsidie wordt ontvangen van 36.000 euro voor kwaliteit en een bedrag van 2.614 euro voor toegang.9 Voor de uitvoering van de kinderopvang en peuteropvang werkt ’t Wantij met een aantal professionals (circa 3 fte). De uitvoering van de dorpshuisfunctie wordt met vrijwilligers gedaan.
‘t Camminghahuus in Ballum heeft een dorpshuisfunctie waarvoor een beperkte gemeentelijke subsidie wordt ontvangen van 3.500 euro10 en voert de activiteiten en het beheer met vrijwilligers uit. De omschrijving van het doel van de subsidie is gelijk aan ‘t Wantij.
De Plaats11 is een nieuwe ontmoetingsplek in Hollum, gevestigd in een onlangs verbouwde boerderij. De Plaats is aangekocht door de Hervormde gemeente Ameland. Het beheer wordt door een door de stichting De Plaats betaalde kracht uitgevoerd en verder worden vrijwilligers ingezet; er wordt geen subsidie van de gemeente ontvangen.
Een nieuwe visie In 2015 is de transformatie van het Sociaal Domein gestart en daarmee is ook de rol van het welzijnswerk veranderd. In samenspraak met de welzijnsprofessionals op Ameland schreef de gemeente een startnotitie met een eerste aanzet voor een visie voor toekomstbestendig welzijnswerk op Ameland. In het voorjaar van 2019 gaf 4 jaarverslag 2019, p.10 5 Volgens de jaarrekening 2020; zie hoofdstuk 2. 6 Het bedrag is in ieder geval vanaf 2016 niet geïndexeerd tot 2020. 7 Beschikking subsidie 2019 en vaststelling 2017, Dorpshuis ‘t Wantij, 12 december 2018 8 Dit komt omdat de subsidies van de twee dorpshuizen niet meer met een apart bedrag worden vastgesteld maar voor beide
dorpshuizen een gelijk bedrag van 3.500 per jaar. Stichting dorpshuis ‘t Wantij beschikking subsidie 2020 en vaststelling 2018, 19 december 2019 9 Het laatste bedrag wordt en dat bedrag wordt door declaraties definitief vastgesteld. Beschikking subsidie peuteropvang 2020-2021 dorpshuis ‘t Wantij, 8 september 2020 10 Beschikking ’t Camminghahuus subsidie 2020, 19 december 2019 en Beschikking subsidie ‘t Camminghahuus 2021, 22 december 2020 11 www.deplaats-ameland.nl.
5
de gemeenteraad aan dat er naar haar mening nog onvoldoende zicht was op de actuele ontwikkelingen van het welzijnswerk op Ameland. De gemeenteraad heeft daarom de opdracht gegeven om van alle partijen goed ‘de vraag achter de vraag’ duidelijk te krijgen en om tot een gedeelde visie te komen. De gemeente Ameland heeft als vervolg daarop het adviesbureau Haute Equipe gevraagd om deze opdracht uit te voeren.12 In een eerste fase heeft Haute Equipe de huidige stand van zaken beschreven. In een tweede fase zijn gesprekken gevoerd met partijen die bij het welzijnswerk op Ameland zijn betrokken: de gemeente, de stakeholders, beheerders van dorpshuizen en professionals van de kinderopvang, maatschappelijke organisaties en zorg. Dat heeft in maart 2020 geresulteerd in het rapport Eerste Fase Toekomstbestendige Welzijnsvisie Ameland.13 Vervolgens is een Visiedocument Toekomstbestendig Welzijnswerk Ameland opgesteld. Dat document is in februari 2021 vastgesteld door de gemeenteraad.14 De raad heeft ook meegegeven dat er een voorkeur bestaat voor een onafhankelijke stichting met leden uit de diverse locaties met een onafhankelijk voorzitter. Per locatie moeten volgens de raad de kosten en baten goed inzichtelijk worden gehouden, en moet er zorg zijn voor de vrijwilligers.
Stichting ’t Wantij, Stichting ’t Camminghahuus, Stichting Sociaal Cultureel Werk Ameland en het Gebiedsteam Ameland zijn betrokken geweest bij de totstandkoming van het Visiedocument.15 Haute Equipe heeft de volgende elementen van een toekomstvisie aangegeven. Kinder- en peuteropvang In tegenstelling tot het welzijnswerk en de dorpshuisfunctie kent de kinderopvang marktwerking, een eigen cao en wettelijke kwaliteitseisen (op basis van Wet Kinderopvang, Wet IKK, en regels voor voorschoolse educatie, VVE). Volgens het visiedocument, gelet op de marktwerking, de eigen cao en de wettelijke kwaliteitseisen:16 is het nodig dat de kinderopvang (inclusief peuteropvang) apart van het welzijnswerk en de dorpshuisfunctie wordt gepositioneerd en georganiseerd; is het wenselijk dat beide kinderopvangorganisaties nadrukkelijk samenwerken c.q. samengaan (één organisatorische eenheid, inclusief financiële administratie, personeelszaken, juridische zaken, enzovoorts); moet de kinderopvangorganisatie “de eigen broek ophouden”.
Over de organsiatie is in het visiedocument ook aangegeven (als ‘denkrichting’) dat de kinder- en peuteropvang in de toekomstige samenwerking georganiseerd kan zijn in een coöperatie of een aparte stichting voor kinderopvang, of de kinderopvang als stichting deel kan uitmaken van een grotere stichting waar ook het welzijnswerk en de dorpshuisfunctie deel van uitmaken. Ook wordt opgemerkt dat de wens of noodzaak voor de vorming van een Integraal Kind Centrum (IKC) zou moeten worden onderzocht. Dorpshuisfunctie en welzijnswerk In het visiedocument zijn twee oplossingsrichtingen aangeven om de nieuwe organisatie voor de dorpshuisfunctie en het welzijnswerk, los van de kinderopvang, toekomstbestendig te organiseren en in te richten: 1. Organiseren op afstand van de gemeente en gemeentelijke organisatie. 2. Organiseren binnen de gemeente en gemeentelijke organisatie. In het visiedocument is aangegeven dat “de conclusie [zou] kunnen zijn” de dorpshuisfunctie en het welzijnswerk op afstand van de gemeente en gemeentelijke organisatie te organiseren en uit te voeren, via een nieuwe stichting. De (welzijns)professionals zouden dan ambulant en flexibel, en meer vraaggericht kunnen worden ingezet. De beheerders zouden dan (met een deel welzijnsondersteunende taken) kunnen worden ingezet in de dorpshuisfunctie, en zo nodig en wenselijk, voor algemeen beheer in gemeentelijke accommodaties.
In het visiedocument staat over de toekomstige, gewenste situatie van het beheer verder: “De inzet van het beheer in de dorpshuisfunctie op de locaties is, meer dan in het verleden, in verbinding met vrijwilligers (bijvoorbeeld schoonmaakpool). Het beheer is aanspreekpunt, organiseert en voert deels uit”.17 12 Zie Raadsvoorstel Toekomstbestendige visie Welzijnswerk Ameland, 15 februari 2021. 13 Haute Equipe (2020), eerste fase Toekomstbestendig Welzijnsvisie Ameland, 27 maart 2020. 14 https://ris2.ibabs.eu/Ameland; vastgesteld in de vergadering van de gemeenteraad van 15 februari 2021. 15 Besluitenlijst raadsvergadering 15 februari 2021, p. 2. 16 Haute Equipe (2021), Visiedocument Toekomstbestendig Welzijnswerk Ameland. “Met elkaar, voor elkaar”, p. 35. 17 Haute Equipe (2021), Visiedocument Toekomstbestendig Welzijnswerk Ameland. “Met elkaar, voor elkaar”, p. 37.
6
Over de dorpshuisfunctie wordt vermeld dat deze “naar behoefte in de dorpen in te vullen” is, zodat er per dorp verschillen kunnen zijn. Ook de gewenste inzet van de (welzijns)professionals kan dan verschillen. In het visiedocument wordt ook over de eindsituatie gesproken: “Op Ameland is er sprake van een kleinschalige eilandsituatie. Er is een geringe omvang van welzijnsdiensten en (welzijns)professionals. Dit betekent dat de voordelen van het op afstand zetten/houden van het welzijnswerk met de (welzijns)professionals in de lokale situatie minder krachtig zijn en de nadelen een grotere rol spelen. In de lokale situatie is het een optie de inzet van de (welzijns)professionals ambulant/flexibel en in verbinding met de dorpshuisfuncties te doen en de medewerkers te koppelen aan de gemeente c.q. de gemeentelijke organisatie.18 In het visiedocument wordt verder de door de gemeente gewenste vervolgstap aangegeven: “Als het hoofddoel is de kwaliteit en diversiteit van het welzijnswerk, inclusief de dorpshuisfunctie, op Ameland te borgen en daarmee recht doen aan onze maatschappelijke opdracht om iedereen op Ameland het beste te geven met de beschikbare middelen.
Dan kunnen we, door de meest verregaande vorm van samenwerking te kiezen - samengaan in één stichting/organisatie - de middelen zo efficiënt mogelijk inzetten en de medewerkers maximale ontplooiings- en ontwikkelingsmogelijkheden bieden om de beste begeleiding/ondersteuning en kinderopvang te geven aan alle inwoners van Ameland”.19 Naar aanleiding van de plannen uit het visiedocument zijn in de gemeentelijke Kadernota 2021 voorwaarden richting SSWA opgenomen voor een eventuele aanvullende subsidie van circa 40.000 euro per jaar.20 In de Kadernota staat dat voordat er aanvullende subsidie wordt verleend, er voor de uitvoering van het welzijnswerk sprake dient te zijn van een nieuwe organisatorische opzet via het samengaan van de bestaande stichtingen. In de Kadernota staat ook dat als het lukt het welzijnswerk te transformeren in een integrale, professionele samenwerkingspartner, de gemeente met de nieuwe stichting wil onderzoeken of het onderbrengen van diverse sociaal maatschappelijke functies en/of eenheden, zoals buurtsportcoaches en Gebiedsteam, bij het welzijnswerk wenselijk en mogelijk is.21
18 Haute Equipe (2021), Visiedocument Toekomstbestendig Welzijnswerk Ameland. “Met elkaar, voor elkaar”, p. 37. 19 Haute Equipe (2021), Visiedocument Toekomstbestendig Welzijnswerk Ameland. “Met elkaar, voor elkaar”, p. 38. 20 De subsidie is al meerjarig in de activiteitenbegroting opgenomen. Zie Gemeente Ameland (2021). Activiteitenbegroting
2022-2025, Beheersbegroting, p. 105. 21 https://www.scw-ameland.nl/pdf/Doelstelling_missie_en_visie.pdf (zonder datum); https://www.ameland.nl/document.php?m=68&fileid=82624&f=7ffc486465270f276493565b048768b9&attachment=0&c=51238, p.12, en Kadernota 2021, p 14 en p. 15.
7
1
KADERS EN STURING
1.1
Doelstelling en kaders SSCWA
De doelstelling van SSCWA is dat wordt gestreefd naar een aanbod van activiteiten met een lage drempel, ondersteuning en een integrale aanpak. SSCWA heeft in het visiedocument vier doelstellingen vastgelegd:22 1. Het bevorderen van een leefbare samenleving en de bewustwording en activering van de bewoners en organisaties tot onderlinge samenwerking. 2. Het stimuleren, het aanbieden en begeleiden van culturele activiteiten die gericht zijn op de ontplooiing en de vorming van personen in recreatieve, creatieve, educatieve en emancipatorische zin. 3. Het bieden van ontwikkelingskansen voor kinderen. 4. Ondersteuning bieden bij individuele (zorg)vraag. De beoogde maatschappelijke effecten zijn in het visiedocument niet expliciet geformuleerd, maar wel is in het visiedocument concreet geformuleerd met welke activiteiten SSCWA haar doel wil bereiken, namelijk door: Het coördineren, stimuleren, initiëren en begeleiden van vormende, sociale, culturele, (re)creatieve, maatschappelijke en samenlevingsopbouwende activiteiten en andere acties die wenselijk zijn ter behartiging van het doel van de Stichting. Het bevorderen van een goede vorming, opleiding en training van groepen en personen die daar behoefte aan hebben, met voorkeur voor hen die daarin een bepaalde achterstand in te halen hebben. Participeren in de schil rond 1e lijns hulpverlening.
Serviceverlening aan groepen, verenigingen en particulieren. Het verzorgen van Peuter- en Kinderopvang en het bieden van Vroeg Voorschoolse Educatie. Het verzorgen van muziekonderwijs. Het verlenen van hulp en advies aan instellingen en organisaties die van belang zijn voor de verdere harmonische groei van het directe woon - en leefmilieu, c.q. het eiland. Zich in te zetten ten behoeve van basiseducatie en ouderenwerk. Het exploiteren, ter beschikking stellen en in stand houden van de twee ontmoetingscentra ‘Ons Hol’ en ‘De Toel’. Alle andere aanvaardbare middelen en mogelijkheden die het doel van de Stichting dienen. Voor het onderdeel kinder- en peuteropvang is een eigen doelstelling vastgelegd in het pedagogisch werkplan.23 Daarin staat de doelstelling zoals die ook is vastgesteld in de statuten van de kinderopvang: : Het bevorderen van de ontwikkeling van kinderen door hen in groepsverband samen te brengen onder deskundige begeleiding; Zorgen voor thuisbasis voor kinderen; Het bevorderen van de ontmoeting en ontplooiing gedurende minimaal één tot twee dagdelen per (school)week; Vaste gezichtscriterium; Mentorschap is gewaarborgd. Zo weinig mogelijk wisseling van pedagogisch medewerkers; Gebruik maken van de omgeving. Zoveel mogelijk buiten activiteiten.
Op basis van de analyse van documentatie van SSCWA blijkt dat er een algemene strategische doelomschrijving is die vrij globaal en in algemene termen is geformuleerd. Op een meer operationeel (uitvoerend) niveau zijn voor SSCWA de activiteiten benoemd. De relatie tussen enerzijds de doelen die het SSCWA nastreeft in termen van het bevorderen van een leefbare samenleving, ontplooiing en ontwikkelingskansen en anderzijds de aangeboden activiteiten is niet duidelijk beschreven. Bij het onderdeel de kinder- en peuteropvang is de doelstelling gegeven in termen van bevordering van ontwikkeling, een thuisbasis en ontmoeting en ontplooiing. Een begrip als thuisbasis wordt verder niet geoperationaliseerd. Ook is een aantal middelen of uitgangspunten opgenomen die
22 https://www.scw-ameland.nl/pdf/Doelstelling_missie_en_visie.pdf (zonder datum). 23 SCWA, Pedagogisch werkboek, januari 2021, paragraaf 1. Een pedagogisch werkplan is verplicht volgens het Besluit
Kwaliteit Kinderopvang (artikel 3).
8
eigenlijk niet als doelstelling te beschouwen zijn (zoals ‘vastegezichtscriterium’, ‘mentorschap’ en ‘gebruik maken van de omgeving’). Doordat de doelen redelijk algemeen zijn geformuleerd, is het op basis van de documentatie niet goed mogelijk aan te geven op welke manier en in welke mate de activiteiten bijdragen aan de doelen.
1.2
Doelstelling en kaders subsidiëring gemeente
Beleidsdoelstellingen van de gemeente In de programmabegroting van de gemeente Ameland 2020-202324, programma Sociaal domein, is opgenomen wat de gemeente wil bereiken met algemene voorzieningen zoals dorpshuizen en welzijnsinstellingen. De doelen voor SSCWA zijn als volgt geformuleerd:
subsidiëren en huisvesten van verenigingen, stichtingen en instellingen gericht op ontwikkeling, zelfredzaamheid en participatie, zoals welzijnswerk, peuteropvang, dorpshuizen, bibliotheekvoorziening, sportvoorzieningen en maatschappelijk werk; professionaliseren van het Welzijnswerk, combineren en versterken maatschappelijke voorzieningen; actualiseren van de Kadernota Sociaal Domein.
De doelen zijn vrij algemeen geformuleerd en niet specifiek met concreet doelen waar de effecten voor de inwoners van Ameland expliciet in zijn beschreven. Het doel “subsidiëren” is overigens niet te beschouwen als een doel, maar is een middel (namelijk het subsidiëren). Er is verder geen beschrijving in de beleidsstukken van wat wordt bedoeld met bijvoorbeeld ‘professionaliseren’ en ‘actualiseren’. In de programmabegroting staat voor “sociaal cultureel werk” het subsidiebedrag genoemd, maar verder zijn er geen beleidsindicatoren opgenomen of andere kaderstellende uitgangspunten voor het welzijnswerk. Ook heeft de gemeente Ameland geen hoofdstuk in de begroting waarin alle subsidies zijn opgenomen, wat in andere gemeenten meestal wel gebruikelijk is.25 In de Kadernota 2021 is ook een passage opgenomen over de Ouderenhuisvesting De Stelp. Aangegeven is dat in het totaalplan De Stelp er een verbinding is met sociaal-maatschappelijke voorzieningen. Dit wordt grotendeels via renovatie/verbouw van het bestaande gebouw Ons Hol geregeld. “In dit geheel is het de bedoeling activiteiten voor de samenleving via multifunctioneel gebruik van de gebouwen toe te voegen”.26 Uit de beleidsdocumenten van de gemeente Ameland blijkt dus dat de doelformulering ten aanzien van het dorpshuizen en welzijnswerk vrij algemeen is.
Het beleid is in de beleidsstukken niet of nauwelijks in termen van concrete en meetbare doelen opgenomen.
Algemene kaders voor subsidiëring In het algemeen zijn de gemeentelijke subsidies erop gericht om zowel organisaties als eenmalige of jaarlijks terugkerende activiteiten en evenementen op het gebied van de amateurkunst, welzijn en sport te ondersteunen. Daarbij heeft de gemeente de rol van een opdrachtgever omdat de gemeente gaat over het vaststellen van de beoogde maatschappelijke effecten (Wat er moet gebeuren) en de opdrachtnemer de welzijnsinstelling gaat over de invulling en uitvoering daarvan (Hoe moet het wat gebeuren). De subsidieverordening Ameland 201927 biedt een algemeen raamwerk voor alle vormen van subsidies. In hoofdstuk 3 van de subsidieverordening is opgenomen dat de subsidie-ontvanger gegevens overlegt aan de
24
https://www.ameland.nl/document.php?m=68&fileid=82624&f=7ffc486465270f276493565b048768b9&attachment=0&c=5123
8, p.12 25 Bijvoorbeeld de gemeente Texel heeft wel een apart hoofdstuk in de begroting waar alle subsidies opgenomen staan. Zie
https://www.texel.nl/wp-content/uploads/2021/05/Programmabegroting-2021.pdf, p.154. 26 Kadernota 2021 gemeente Ameland, p.13. In de kadernota staat ook dat daarvoor dan ook een passende huur aan
(gesubsidieerde) instellingen in rekening zal worden gebracht. 27 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR626591.
9
gemeente waaruit de doelstellingen en resultaten blijken, die met de subsidies worden nagestreefd, en hoe de activiteiten aan dat doel bijdragen. Ook hoort daarbij inzicht in welke mate de activiteiten gericht zijn op de door de gemeente vastgestelde doelen of beleidsterreinen. De subsidieverordening van de gemeente Ameland is gebaseerd op algemene uitgangspunten, met een aantal specifieke voorwaarden en regels. Nadere afspraken in gemeentelijke beleidsregels over het welzijnswerk bijvoorbeeld goed bestuur, risico’s, cliënttevredenheid, social return of duurzaamheid zijn niet aangetroffen. De gemeente kan ook voor grotere subsidie-ontvangende instellingen die gebruik maken van een specifiek gebouw ook afspraken vastleggen over het onderhoud van de gebouwen. De gemeente Ameland heeft geen specifieke afspraken over bijvoorbeeld gebouwen vastgelegd. SSCWA huurt ‘om niet’ twee gebouwen van de gemeente. In interviews is aangegeven dat dit een besluit van de raad is. Voor het externe onderhoud is de gemeente verantwoordelijk, voor het interne onderhoud de stichting. In de uitvoeringsregeling subsidie Welzijnswerk Ameland 2019, artikel 6, is de mogelijkheid opgenomen dat het college in de subsidiebeschikking nadere verplichtingen (o.a.
over de inzet en de verantwoording van de subsidie) kan opleggen.28 In het geval van SSCWA is de beoordeling door de gemeente van de subsidie-aanvraag in de praktijk niet zozeer gebaseerd op het realiseren van doelen, maar vooral op een overzicht van welke activiteiten zijn gepland voor het komende jaar die in de subsidie-aanvraag (en het daarbij meegezonden jaarverslag) worden benoemd. Er is geen beschrijving hoe de activiteiten bijdragen aan of zijn gekoppeld aan de doelen van de gemeente. In de subsidiebeschikking voor SSCWA is in algemene bewoordingen beschreven wat de doelen en activiteiten zijn waar de subsidie is voor bedoeld. Het gaat om het “initiëren, coördineren, stimuleren en uitvoeren van vormende, sociaal-culturele, (re)creatieve, maatschappelijke en samenlevingsopbouwende activiteiten. Bij het uitvoeren van de activiteiten dient bijzondere aandacht te worden geschonken aan kwetsbare groepen (onder meer jeugd, ouderen, mensen met beperkingen, laaggeletterden) en groepen in achterstandssituaties”. Daarnaast gaat het om “het stimuleren en ondersteunen van vrijwilligerswerk”.29 Vervolgens worden een aantal activiteiten benoemd waar de subsidie voor is bedoeld:
de betrokkenheid bij de uitvoering van volwasseneneducatie/het Digi-Taalhuis; het uitvoeren van activiteiten in het kader van Omgaan met Elkaar (OME); het uitvoeren van het gemeentelijk muziekbeleid; het uitvoeren van de reguliere werkzaamheden van het VSA.
Zowel de bepaling dat bijzondere aandacht moet worden gegeven aan specifieke doelgroepen als de activiteiten zijn niet nader geconcretiseerd. De gemeente Ameland legt dus als onderdeel van de subsidiebeschikking niet vast welke maatschappelijke ambities en prestaties de gemeente precies van SSCWA verwacht. Ook zijn prestaties niet uitgedrukt in meetbare indicatoren. In de subsidieverordening Ameland 201930 is aangegeven dat bij het besluit tot het verlenen van een subsidie (beschikking) het college aangeeft op welke wijze de besteding van de te ontvangen subsidie wordt verantwoord (artikel 10, lid 1 van de verordening). Tevens verschaft het college in (hetzelfde artikel 10 lid 3 ) zichzelf de mogelijkheid om aanvullende verplichtingen op te leggen rondom het beheer van de subsidie en de uitvoering van de activiteiten van de subsidieaanvrager. Bij subsidies hoger dan € 25.000,- die verleend worden voor activiteiten die meer dan een jaar in beslag nemen, kan het college de verplichting opleggen tot het tussentijds afleggen van rekening en verantwoording (artikel 11 van de subsidieverordening). Uit de documentanalyse die in dit onderzoek is gedaan, is gebleken dat de gemeente in het geval van SSCWA niet om tussentijdse extra informatie heeft gevraagd en ook geen aanvullende eisen heeft gesteld aan de subsidieontvanger.
In de subsidiebeschikking wordt ten aanzien van de verantwoordingsinformatie als voorwaarde een jaarrekening (met exploitatierekening en balans) en een jaarverslag (met een weergave van de aan de gemeente geleverde producten en bereikte resultaten, alsmede een kwalitatieve weergave van de uitgevoerde activiteiten) gevraagd. De jaarrekening en het jaarverslag dienen te worden voorgelegd aan de
28 Uitvoeringsregeling subsidie welzijnswerk gemeente Ameland 2019, 2 december 2019, p. 1. 29 Getekende beschikking, subsidieverlening 2020 en -vaststelling 2018, 17 december 2019 en Subsidieverlening 2021 en -
vaststelling 2019, 24 december 2021. 30 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR626591.
10
accountant voor een verklaring.31 Er is in de beschikking niet duidelijk opgenomen wat voor verklaring de gemeente wil. In de subsidieverordening van Ameland is voor subsidies vanaf 25.000 euro opgenomen dat een verklaring (controleverklaring, beoordelingsverklaring dan wel een samenstellingsverklaring) opgesteld moet worden door een accountant.32 In de jaarrekening van SSCWA 2020, geeft de accountant aan dat het accountantsrapport een samenstellingsverklaring is, en dat geen controle- of beoordelingswerkzaamheden zijn uitgevoerd, dit betekent dat er geen conclusie is getrokken met betrekking tot de getrouwheid van de jaarrekening.33 Ook vermeldt de accountant dat SSCWA verantwoordelijk is voor dat de informatie klopt en dat alle relevante informatie is aangeleverd. De accountant draagt hierin dus geen verantwoordelijkheid. De VNG heeft een vast modelverordening voor subsidies en daarin is ook een artikel opgenomen over verantwoording door de subsidieontvanger. Bij subsidies vanaf 50.000 euro adviseert de VNG om een controleverklaring opgesteld door een onafhankelijke accountant.
In de interviews is aangegeven dat een controleverklaring (te) kostbaar is.34 In de subsidiebeschikking over de subsidie voor 2021 is daarnaast een algemene voorwaarde geformuleerd die SSCWA vraagt om “zeer actief” een bijdrage te leveren aan de transformatie op basis van de plannen die in het visiedocument zijn neergelegd. “Dit vraagt onder meer om actieve deelname aan het traject 'Toekomstgerichte visie Welzijnswerk Ameland', een werkwijze die beter aansluit bij 'het welzijnswerk van deze tijd' en de vraag van de inwoners en een andere inzet van personeel (minder capaciteit beheerders, meer inzet op welzijnsfuncties)”.35 Wat een ‘(zeer) actieve’ bijdrage is, is verder in de beschikking niet uiteengezet; het gaat dus om een algemeen geformuleerde inspanningsverplichting die wordt opgelegd. In de subsidiebeschikking wordt van de inzet van SSCWA gevraagd dat die aansluit op ‘minder capaciteit beheerders’ en ‘meer inzet op welzijnsfuncties’ zonder dat die beide elementen nader worden gespecificeerd. Als wordt gekeken naar de kaders voor subsidieverlening, kan worden geconstateerd dat de gemeente het koppelen van de subsidie aan meetbare doelen en resultaten specifiek voor SSCWA niet of nauwelijks heeft ingevuld.
Ook de subsidiebeschikking bevat geen concrete doelen, en benoemd alleen een beperkte verantwoordingsplicht (jaarverslag en jaarrekening), een algemene inspanningsverplichting rond het ‘transformatie’-proces, en een aantal activiteiten. In de ambtelijke reactie op de concept-bevindingen is aangegeven dat er overleg is tussen gemeente en leidinggevende van SSCWA, waarbij een start is gemaakt om een aantal prestatieafspraken te koppelen aan een aantal doelstellingen. Dit is nog niet omgezet in formele afspraken.
1.3
Bevindingen doelstellingen en kaders
Op basis van het voorgaande worden de volgende bevindingen gedaan.
Uit de documentanalyse van de stukken van SSCWA is de relatie tussen enerzijds de doelen die het SSCWA nastreeft in termen van het bevorderen van een leefbare samenleving, ontplooiing en ontwikkelingskansen en anderzijds de aangeboden activiteiten niet concreet en eenduidig beschreven.
Uit de documenten van de gemeente Ameland blijkt dat het beleid ten aanzien van het dorpshuizen en welzijnswerk niet of nauwelijks in termen van concrete en meetbare doelen is geformuleerd.
De gemeente is subsidiegever van het welzijnswerk en kinder- en peuteropvang, maar in termen van formulering van meetbare doelen en resultaten zijn de subsidievoorwaarden niet of nauwelijks ingevuld.
31 Getekende subsidiebeschikking SCW Ameland 2020, 17 december 2019, p.2.
Subsidieverordening Ameland 2019, voor subsidies vanaf 25.000, artikel 16, lid 2 d. De drie soorten verklaringen van een accountant kunnen als volgt worden omschreven: samenstellingsverklaring, de accountant ondersteunt de organisatie bij het opstellen van de jaarrekening. Omdat de accountant het bestuur helpt bij het maken van een jaarrekening geeft hij geen oordeel over de jaarrekening. controleverklaring, de accountant geeft een oordeel over de jaarrekening met een redelijke mate van zekerheid. beoordelingsverklaring, de accountant geeft een conclusie met een beperkte mate van zekerheid. 32
33 accountantsrapport jaarrekening 2020 SSCWA, 8 juli 2021, p.2 34 In de orde van grootte van 15-20.000 euro (bron: gemeente). 35 Voorstel subsidievaststelling 2019 en subsidieverlening 2021, 7 dec. 2020.
11
De gemeente heeft op papier in de subsidieverordening en beschikkingen specifieke voorwaarden en sturingsmogelijkheden om toezicht te houden op de subsidieontvanger, zoals het opvragen van (tussentijdse) verantwoordingsinformatie over beheer en uitvoering van activiteiten. In de praktijk worden die randvoorwaarden slechts in beperkte mate benut door de gemeente.
Het accountantsrapport van SSCWA bevat een samenstellingsverklaring en bevat dus geen controle op de getrouwheid van de jaarrekening. Bovendien draagt de accountant geen verantwoordelijkheid voor de informatie aanlevering en ook niet of dat de informatie klopt. In interviews is aangegeven dat vooral kostenoverwegingen meespelen om niet een controleverklaring voor SSCWA te laten uitvoeren. Een controleverklaring moet wel aan veel eisen voldoen waardoor de werkzaamheden intensiever en uitgebreider zijn dan bij een samenstellingsverklaring. Het niet laten uitvoeren van een controleverklaring komt vaker voor, maar betekent wel dat er minder zekerheid is of de jaarrekening de feitelijke situatie weerspiegelt.
12
2
2.1
UITVOERING EN VERANTWOORDING SSCWA
Organisatie
Bestuur De bestuurlijke organisatie van SSCWA is vastgelegd in de statuten en het huishoudelijke reglement.36 In de stukken is geregeld dat het bestuur uit tenminste vijf leden bestaat met ieder een eigen taak waarvan een portefeuille-omschrijving wordt vastgelegd in het beleidsplan.37 De rekenkamercommissie heeft een nadere portefeuille-omschrjiving niet kunnen vinden. In het huishoudelijk reglement is vastgelegd dat het bestuur vanuit de Amelander gemeenschap moet komen. Het bestuur vergadert tenminste vijf maal per jaar.38 In het visiedocument van SSCWA is over de nieuw op te richten stichting alleen vermeld dat er een onafhankelijk bestuur moet komen voor zowel de dorpshuisfunctie als de kinder- en peuteropvang. Uit de interviews en documenten blijkt dat het bestuur in de afgelopen jaren niet optimaal heeft kunnen functioneren vanwege wisselingen. Zo is de voorzitterspost halverwege 2019 naar iemand anders gegaan en opnieuw begin 2020. De nieuwe voorzitter moest nog worden ingewerkt. Ook is de positie van penningmeester na het vertrek van dat bestuurslid (halverwege 2019) niet ingevuld. De overige bestuursleden zitten al langer in het bestuur, maar spelen bijvoorbeeld bij het proces rond samenwerking en het visiedocument niet een actieve rol; die rol wordt vooral vervuld door de nieuwe voorzitter en de interim-leidinggevende.
Dat betekent dat de bestuursbezetting zowel in kwantitatieve termen als vanwege de tijd die de nieuwe voorzitter nodig had om zich in te werken niet op niveau was. Er is in beperkte mate sprake geweest van overdracht van kennis en dossiers naar de nieuwe voorzitter. Op basis van de interviews en documenten is geconstateerd dat het bestuur geen heldere rolopvatting heeft. In de praktijk zit men dicht op de organisatie. In het pedagogisch werkplan van de kinderopvang wordt alleen in algemene termen over de bestuurstaken gesproken.39 Dat de rolopvatting niet helder was, blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de voormalige penningmeester ook de betalingen en de financiële administratie deed (via Administratie Service Ameland). De voorzitter trekt de afgelopen periode samen met de interim-leidinggevende actief op in de gesprekken over de nieuwe samenwerkingsstructuur en de begroting. Dat betekent dat voor een onafhankelijke toezichthoudende rol – meer op afstand – weinig plaats is. Aan de rekenkamercommissie is aangegeven dat het bestuur in de nieuwe situatie op basis van het visiedocument meer een toezichthoudende rol wil hebben. De gemeente is recent weliswaar nauw betrokken bij de financiële gang van zaken, maar heeft formeel geen toezichthoudende rol, buiten de controlerende taak (van de raad).
In het verleden had de gemeente zitting in het bestuur, maar dat is gestopt vanwege het feit dat de gemeente op afstand wilde staan van de stichting.. In algemene zin is een bestuur verantwoordelijk voor (het in acht nemen van) de governance binnen de organisatie.40 Dat vraagt om zekere competenties en kennis. Niet altijd is er geïnvesteerd in het up-to-date houden van de kennis van het bestuur. Dit jaar is bijvoorbeeld de Wet Bestuur en Toezicht Rechtspersonen (WBTR) in werking getreden. Daarbij kunnen bestuursleden en toezichthouders aansprakelijk zijn als ze niet aan hun verplichtingen voldoen. Uit de interviews en de documentatie is niet gebleken dat dit onderwerp aan de orde
36 De statuten zijn op 26 augustus 2008 opgesteld en een huishoudelijk reglement dateert mei 2016 en is geldig tot december
2022. 37 Huishoudelijk reglement 2016, artikel 1.7. 38 Huishoudelijk reglement 2016, artikel 1.4. De bestuursleden ontvangen een onkostenvergoeding van 600 euro. 39 SSCWA, Pedagogisch werkboek, januari 2021, paragraaf 9. Een pedagogisch werkplan is verplicht volgens het Besluit
Kwaliteit Kinderopvang (artikel 3). 40 Zie https://www.sociaalwerknederland.nl/dienstverlening/governancecode, en https://www.sociaalwerknederland.nl/?file=11686&m=1480425740&action=file.download.
13
is gekomen in het bestuur. Wel is aangegeven dat het bestuur zich meer richting een toezichthoudende rol wil gaan ontwikkelen.
Staf en personeel Leidinggevende SSCWA is lange tijd door dezelfde leidinggevende geleid. Na zijn pensioen is een nieuwe leidinggevende aangesteld die echter na ongeveer anderhalf jaar is vertrokken. In de kadernota 2020 is opgenomen dat er is gekozen voor het tijdelijk invullen van de functie van leidinggevende voor circa een jaar, gelet op het proces van invoering van de nieuwe visie, de zorgelijke financiële positie van SSCWA en mogelijke verwachte organisatorische veranderingen.41 De functie is opgevuld met een interim-manager voor 16 uur per week. De interim-manager heeft naast het algemeen leiding geven ook expliciet een taak in het begeleiden van het proces naar samenwerking langs de lijnen van het visiedocument. Door het in korte termijn komen en gaan van leidinggevenden is er onduidelijkheid over wie waar over gaat. Het is niet altijd duidelijk wie over welke besluiten gaat, of in meer praktische zin wie verantwoordelijk is voor bepaalde uitgaven of voor de financiële afhandeling van zaken. De onduidelijkheid wordt mede gevoed doordat er geen (strategisch) personeelsbeleid is vastgelegd, functiebeschrijvingen beperkt zijn vastgelegd, en mandaten niet inzichtelijk zijn geregeld. Wat betreft functiebeschrijvingen worden de algemene beschrijvingen vanuit Sociaal Werk Nederland gevolgd. De interim-manager heeft op dit moment als taak het leiding geven.
Het is de bedoeling dat In het businessplan dat op basis van het visiedocument wordt opgesteld, functies en taken wel meer expliciet worden beschreven. Door de interim-manager is een onderzoek ingesteld naar de financiële organisatie en zijn nadere afspraken gemaakt over de financiële administratie (met een nieuwe, externe financiële administrateur). De uitkomsten van dat onderzoek zijn onderdeel van het proces van transformatie op basis van het visiedocument. Beleids- en werkplannen SSCWA werkt de afgelopen periode zonder uitwerking van het beleid in concrete beleids- of werkplannen voor de (welzijns)activiteiten. Er zijn geen werkplannen voor de doelgroepen en voor de twee locaties, die duidelijk maken welke activiteiten nodig zijn (of prioriteit hebben) om de doelen te halen. Bij de kinderopvang is wel een werkplan, in de vorm van een pedagogisch werkplan; een pedagogisch werkplan is verplicht.42 De rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat de activiteiten buiten de kinderopvang in belangrijke mate worden georganiseerd op basis van de eigen inzichten van de betreffende medewerkers en de ervaring met de activiteiten in het verleden.
Bij navraag is de rekenkamercommissie vertelt dat de business case voor de op basis van het visiedocument nieuw te ontwikkelen stichting, gezien kan worden als het beleidsplan voor de nieuwe stichting waarin ook doelen en taak- en functie-omschrijvingen zullen worden opgenomen Sociaal-cultureel werk Beide sociaal-cultureel werkers hebben in de dagelijkse uitvoering een coördinerende taak, de een voor het sociaal-cultureel werk en de ander voor de kinder- en peuteropvang. Bovendien hebben zij in de dagelijkse uitvoering ook een coördinerende taak richting beheerders. Door de geringe formatie en de inzet die men ook in de uitvoering heeft, is er weinig tijd voor overkoepelende beleidstaken. De sociaal-cultureel werkers hebben sinds hun indiensttreding (circa 20 jaar in dienst) geen opleiding of cursus gevolgd. Kinder- en peuteropvang De kinder- en peuteropvang vormen een min of meer eigen organisatorische eenheid met circa tien pedagogisch medewerkers (in fte veel minder). In het pedagogisch werkplan voor de kinder- en peuteropvang is vermeld dat de pedagogisch medewerkers elk jaar cursussen volgen.43 Alle pedagogisch medewerkers van de kinder- en peuteropvang hebben in 2020 en 2021 wel VVE-scholing gevolgd om op het vereiste niveau te komen van het nieuwe kwaliteitskader voor Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE). 41 Kadernota 2020, p 14.
42 SSCWA, Pedagogisch werkboek, januari 2021, paragraaf 9. Bovendien worden er door de GGD inspectierapporten
opgesteld. 43 SSCWA (2021). Pedagogisch Werkboek. Stichting Sociaal Cultureel Werk Ameland, p.10.
14
Muziekschool De muziekschool heeft twee medewerkers die de muzieklessen verzorgen. Beheerders De organisatie heeft voor de beheerfunctie drie medewerkers in dienst. De beheerfunctie is van deze omvang onder meer omdat er vanuit wordt gegaan dat steeds bezetting door een van de beheerders nodig is gedurende de openstelling van de gebouwen: gedurende kantoortijden en daarnaast ook elke avond tot half een. Er wordt door de beheerders in een rooster gewerkt. In interviews is aangegeven dat de beeldvorming over vrijwilligers die de beheerrol gedeeltelijk invullen en betaalde beheerskrachten in sommige situatie tot onduidelijkheid kan leiden. Het totale personeel van SSCWA omvat 17 personen, wat neerkomt op 7,9 fte. Naast de staf worden de activiteiten uitgevoerd door een groep van ca. 60 vrijwilligers. De interim-leidinggevende, de administratie en accountantswerkzaamheden worden extern ingehuurd. De personeelsadministratie wordt door de gemeente (tegen een vergoeding) gedaan. Op basis van de interviews en de documentatie kan worden geconstateerd dat de organisatie feitelijk bestaat uit drie eenheden: ten eerste de kinder- en peuteropvang die, met name vanwege eigen regelgeving en wettelijke eisen - als een relatief eigenstandige organisatie opereert;
ten tweede zijn er de dorpshuisfunctie, het welzijnswerk en de muziekschool die relatief klein zijn in termen van fte; de dorpshuisfunctie en de activiteiten voor het welzijnswerk lopen in de praktijk in elkaar over;
ten slotte is er de beheersfunctie die met bijna drie fte iets minder dan 40% van de totale fte betreffen.
Verder kan worden geconstateerd dat door personeelswisselingen, achterstanden in de financiële administratie (zie hierna), en het ontbreken van vastgelegd (strategisch) personeelsbeleid en van werkplannen (behalve voor de kinder- en peuteropvang) er een situatie is ontstaan waarbij de organisatie niet bij machte is om helder en eenduidig sturing te geven aan de werkprocessen. De komst van de interim-manager beoogt dit te verbeteren. Zoals aangeven in hoofdstuk 1 van dit rapport is door Haute Equipe een visiedocument opgesteld. In het jaarverslag 2020 van SSCWA is opgenomen, dat er meer moet worden samengewerkt, bij voorkeur in één stichting die het welzijnswerk en de dorpshuizen aanstuurt.44 Dit is de richting die volgens de geïnterviewden ook SSCWA wil opgaan vanaf 2021 en die aansluit bij het visiedocument.
2.2
Uitvoering activiteiten
Overzicht activiteiten In het jaarverslag wordt per productgroep een korte beschrijving gegeven van de activiteiten.45 Sociaal cultureel werk
kinderwerk, hierbij worden het aantal deelnemers genoemd voor o.a timmeren, judo, dansen etc en is een onderscheid gemaakt tussen de activiteiten op Ons Hol en De Toel. jongerenwerk alleen darten en daarbij is ook het aantal deelnemers genoemd volwassenenwerk, de activiteiten zijn gericht op o.a. scholing, ontmoeting en recreatief. met een onderscheid tussen de activiteiten op Ons hol en De Toel ouderenwerk, hierbij worden het aantal deelnemers genoemd voor o.a timmeren, dansen etc en is een onderscheid gemaakt tussen de activiteiten op Ons hol en De Toel.
Voor kinder- en jongerenwerk zijn geen prestatieafspraken opgenomen. Voor het volwassenen- en ouderenwerk zijn wel prestatieafspraken en resultaten opgenomen maar die zijn deels beschrijvend en activiteit gericht zoals: 44 Jaarverslag SCW 2020, p. 4 en verder. 45 Jaarverslag SCW 2020, p. 4 en verder.
15
“[v]ia ‘ontmoeting’ hebben inwoners zinvolle contacten en participeren als vrijwilliger en/of deelnemer. Koffieochtend ouderen, ontmoetings- en thema activiteit voor kwetsbare inwoners. Twee keer per maand met vrijwilligers/stagiairs. Deelnemers hebben een sterke band, men leert elkaar beter kennen en helpt elkaar”.46 Vrijwilligers Steunpunt Het vrijwilligers steunpunt (VSA) is een onderdeel van SSCWA dat zich richt op welzijn. De gemeente verstrekt gericht subsidie voor deze activiteiten waarbij aansluiting is met het gebiedsteam, zoals de Max-mobiel, burenhulp en maatjesproject voor eenzame ouderen.47 Naast een beschrijving van activiteiten is er geen inzicht in de resultaten en prestaties opgenomen. Facilitair Bij de dorpshuisfunctie staan de volgende prestatieafspraken opgenomen in het jaarverslag:48 We bieden onderdak aan maatschappelijke organisaties en initiatieven.
Het beheer verzorgt huisvesting en de overige (bar) faciliteiten.
Wij zijn daarin laagdrempelig en openstaand voor iedereen.
Vele verenigen op het eiland weten onze buurthuizen te vinden en maken zij wekelijks gebruik van de geboden faciliteiten.
Ruimtes worden verhuurd voor bijeenkomsten van bijvoorbeeld Gemeente Ameland, onderwijs, Zorgcoöperatie Ameland en Kerken
De gebouwen voldoen aan de eisen van hygiëne en bruikbaarheid
Het netwerk van de vrijwilligers is uitgebreid.
De taken van de afdeling facilitair en beheer hebben betrekking op het ondersteunen dat het arbeidsproces veilig is ingericht (Arbo etc.) van de medewerkers en de vrijwilligers. Activiteiten zijn o.a. schoonmaak en preventie medewerkers taken, die worden gemonitord. Muziekschool Op 31 december 2020 had de muziekschool 20 leerlingen: 3 drummers, 8 blazers, 8 gitaar en 1 piano.49 Behalve deelname zijn er geen andere gegevens over resultaten en prestaties. Kinder- en peuteropvang Bij de kinder- en peuteropvang worden verschillende activiteiten georganiseerd. De voorschoolse educatie (VVE) is met name bedoeld voor peuters (2,5-4 jaar) met een risico op een onderwijsachterstand, om onderwijsachterstanden te voorkomen, vroegtijdig op te sporen en aan te pakken. Kinderen die een extra steuntje kunnen gebruiken kunnen voor ouders kosteloos gebruik maken van extra uren op de peuteropvang.50 Bij peuter- en kinderopvang en bij VVE is geen overzicht opgenomen over deelnemers en resultaten. Wel is in het jaarverslag 2019 vermeld dat het aantal peuters in 2019 sterk is gedaald, deels door demografische factoren, en doordat door het aanbod van derden (gastouders en ’t Wantij).51
Twee locaties SSCWA beheert twee locaties: Ons Hol en DeToel.52 In de interviews is aangegeven dat het een uitdaging is om bepaalde doelgroepen te bereiken, zoals jongeren. Het is volgens geïnterviewden nodig om dan te kijken naar de
46 Jaarverslag SCW 2020, p. 11 47 Jaarverslag SCW 2020, p. 11 en p. 12 48 Jaarverslag SCW 2020, p. 13 49 Jaarverslag SCW 2020, p. 17 50 Jaarverslag SCW 2020, p. 18 51 Jaarverslag 2019, p.19. 52 De westkant (Hollum en Ballum) is van oudsher protestants en de oostkant (Nes en Buren) katholiek. Hoewel het geloof
momenteel geen grote rol meer speelt op het eiland, wordt de scheiding aangeduid als ‘De Dijk’ die fysiek tussen west en oost loopt. De dorpen hebben hun eigen identiteit, rituelen en tradities, Haute Equipe (2021), Visiedocument Toekomstbestendig Welzijnswerk Ameland. “Met elkaar, voor elkaar”, p. 27 en p. 45.
16
beste lokale ontmoetingsplek, en niet naar een evenwichtige spreiding van activiteiten over de twee locaties. In de interviews en ook in het visiedocument53 is gesteld dat er breder moet worden gekeken dan de vaste locaties. Uit de interviews is gebleken dat ook de sociaal-cultureel werkers meer doelgroepgericht en voor de eilandbewoners willen werken in plaats van locatiegericht. Wat betreft activiteiten kent De Toel meer activiteiten en bezoekers voor wat betreft het sociaal-cultureel werk en het dorpshuis dan Ons Hol. In Ons Hol is de kinderopvang gevestigd.
Hollum/ Ons Hol: wekelijks ca. 150 deelnemers over een 15-tal activiteiten, en daarnaast gebruik door minstens 10 verenigingen en organisaties voor regelmatig overleg of een andere activiteit. De kinder- en peuteropvang in Ons Hol hebben 16 respectievelijk 12 kinderen per week. Daarnaast is er ander (eenmalig) gebruik met aantallen bezoekers variërend van 15 tot 250, zoals bijvoorbeeld bij uitvoeringen van de basisschool.54 De zomeractiviteiten worden vanuit Ons Hol voor ca.70 kinderen georganiseerd.
Nes/ De Toel: wekelijks ca. 400 deelnemers over een 20-tal activiteiten, en daarnaast gebruik door ca. 20 verenigingen en organisaties voor regelmatig overleg of een andere activiteit. De muziekschool heeft twee dagen in de week ca. 20 deelnemers. De peuteropvang in De Toel heeft 30 kinderen drie dagen per week. Daarnaast is er ander (eenmalig) gebruik met aantallen bezoekers variërend van 15 tot 500.55 De zomeractiviteiten worden vanuit De Toel voor ca. 500 kinderen georganiseerd.
Evaluatie activiteiten Geconstateerd kan worden dat het meest recente jaarverslag (en ook eerdere jaarverslagen) weliswaar informatie bevat over de uitgevoerde activiteiten, maar dat er geen concrete koppeling wordt gelegd met de doelen, zowel die van SSCWA zelf als die van de subsidiegever (de gemeente). De informatie is sterk beschrijvend en geeft vooral een overzicht van activiteiten. Uit de interviews is naar voren gekomen dat de aanvraag voor de subsidie ook meestal het voortzetten van de bestaande activiteiten betrof. De gang van zaken was (en is) vooral gericht op het doorgaan van waar men eerder ook al mee bezig is. In de interviews is aangegeven dat er op beperkte schaal gestart is met een omslag om de activiteiten meer en meer in samenwerking met andere partijen te organiseren (zoals de sportcoaches, het museum, het Cammingahuus, Staatsbosbeheer en Klein Vaarwater). Voor de meer kwetsbare en eenzame mensen is een samenwerking gestart met De Plaats en de plaatselijke horeca en vrijwilligers om samen te eten. Bij de subsidieaanvraag wordt er weinig aandacht besteed aan de koppeling met doelrealisatie en ook zijn er geen klantervaringscijfers of klantevaluaties van de uitgevoerde activiteiten.
Op basis van de documentatie en de interviews komt een beeld naar voren van een organisatie die weinig innovatief is en weinig tijd en aandacht heeft voor vernieuwing van de activiteiten in het kader van het realiseren van de (eigen of gemeentelijke) doelen. Deels heeft dat te maken met een manier van werken (cultuur), maar ook met de wijze waarop de organisatie in het recente verleden is aangestuurd, en het niet hebben kunnen borgen van financiële ruimte voor vernieuwing of investeringen. Op de financiële positie wordt hierna ingegaan.
2.3
Financiële positie
Voor een overzicht van de financiële positie van SSCWA is gekeken naar de recente jaarrekeningen die in de verschillende (bijlagen van) jaarverslagen56 staan en naar het accountantsrapport over 2020.57 Daarnaast is in de interviews gevraagd naar financiële gegevens en de vormgeving van de financiële administratie.
53 Haute Equipe (2021), Visiedocument Toekomstbestendig Welzijnswerk Ameland. “Met elkaar, voor elkaar”, p. 27. 54 Gegevens via de gemeente ontvangen. 55 Gegevens via de gemeente ontvangen. 56 Bijlage bij Jaarrekening 2018 (heeft geen datum; opgesteld t.b.v. de subsidieaanvraag 2020) en begroting 2020, Jaarverslag
2019 (paragraaf 7), en Begroting 2021. 57 Van Wieren en Vellinga, St. Sociaal Cultureel Werk Ameland, Accountantsrapport 2020, 8 juli 2021.
17
Financiële administratie De financiële administratie was tot voor kort niet geautomatiseerd. Een deel van de inkomsten werd (en wordt nog) handmatig bijgehouden. De personeelsadministratie en loonbetalingen worden door de gemeente verzorgd. Uit de financiële administratie die SSCWA zelf bijhoudt, wordt door een extern accountantskantoor jaarlijks een jaarrekening opgesteld, dat als bijlage bij het jaarverslag en de subsidie-aanvraag wordt gebruikt. De accountantsverklaring betreft een zogenoemde samenstellingsverklaring zonder een controle van de betrouwbaarheid van de cijfers. 58 Geconstateerd kan worden dat door het gebrek aan automatisering van de financiële administratie en van interne werkprocessen, het inzicht in de activiteiten en het doelbereik niet optimaal is. Inmiddels wordt wel gewerkt met een nieuw (digitaal) boekhoudpakket en wordt er naar gestreefd dat alle betalingen via facturering verlopen. Desondanks wordt nog veel met de hand en op papier genoteerd, waaronder tot voor kort bijvoorbeeld de urenbriefjes (overzichten van gewerkte uren)59 en de inkomsten uit de horeca.60 In onderzoek naar de financiële organisatie is geconstateerd dat er niet altijd zicht was op facturering waardoor zaken dubbel zijn gefactureerd. In de subsidiebeschikking 2021 jaarverslag is aangegeven dat er nog onduidelijkheid is over bepaalde begrotingsposten, met name t.a.v .
openstaande facturen voor het stroom- en waterverbruik.61 De huidige organisatie van de financiële administratie biedt mede daardoor weinig inzicht om een reële begroting op te stellen voor specifieke activiteiten. De liquiditeitspositie is niet sterk, wat regelmatig leidt tot het (moeten) schuiven met betalingen. Doordat de financiële administratie en de interne werkprocessen niet optimaal zijn, is er op basis van de financiële administratie geen gedetailleerd inzicht in activiteiten en het doelbereik per hoofdactiviteit, en voor de twee verschillende locaties. Er kan daardoor geen vergelijking worden gemaakt in termen van kostenefficiëntie tussen hoofdactiviteiten en tussen de twee locaties. Afwegingen om zaken meer kostenefficiënt te maken, kunnen daardoor niet goed worden gemaakt. Uit de interviews blijkt ook dat medewerkers geen actueel inzicht hebben in de uitputting van hun budget voor activiteiten, waardoor ze lastig activiteiten kunnen plannen. Baten In dit onderzoek is op basis van verschillende financiële documenten een overzicht opgesteld van baten en lasten van SSCWA (tabel 2.1).62 De totale baten of inkomsten van SSCWA bedragen ca. 660.000 euro (2020; zie de tabel hierna). De belangrijkste inkomsten zijn de gemeentelijke subsidie (ca. 366.000 euro) en de opbrengsten voor de kinderopvang (ca. 240.000 euro).
Daarnaast zijn er horeca-inkomsten, inkomsten uit verhuur van ruimtes en deelname aan activiteiten en enkele overige inkomsten. In de gemeentelijke subsidie zit een deel (48.550 euro) dat niet een daadwerkelijke geldstroom betreft, maar een ‘subsidie gemeente voor gebouwen Ons Hol en De Toel’ die wordt ‘weggestreept’ tegen een zelfde bedrag voor de huur van de gebouwen. Feitelijk betaald de stichting daardoor geen huur en gebruikt ze de gebouwen ‘om niet’ (los van kosten energie, beheer en intern onderhoud die door SSCWA wordden betaald). Het totale subsidiebedrag, inclusief het deel voor huur en gebouwen wordt wel opgenomen in de financiële overzichten van SSCWA en staat ook in de gemeentelijke programmabegroting 2022-2025.63 De gemeenteraad stelt elk jaar in november de begroting vast voor het komende jaar. Daarmee worden dan ook de te verlenen subsidies door de gemeenteraad goedgekeurd. De door de gemeente aan SSCWA verstrekte subsidies zijn gericht op de toekenning van subsidie voor het welzijnswerk, enkele specifieke activiteiten (zoals 58 Zie hoofdstuk 1. 59 De urenbriefjes zijn inmiddels gedigitaliseerd. 60 De kas van de horeca inkomsten is niet geautomatiseerd en betalingen vinden niet per pin plaats maar in contanten. 61 Subsidieverlening 2021 en -vaststelling 2019, 24 december 2021.
62 Bijlage bij Jaarrekening 2018 en begroting 2020, Jaarverslag 2019 (paragraaf 7), Begroting 2021, Van Wieren en Vellinga,
St. Sociaal Cultureel Werk Ameland, Accountantsrapport 2020, 8 juli 2021. Omdat het om een overzicht gaat waarin cijfers zijn afgerond, kunnen de cijfers enigszins afwijken van de cijfers zoals die in de achterliggende documenten zijn gepresenteerd. 63 https://ameland.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/c5187b0c-4b61-4011-bdf26c2008f40066?documentId=6c5e8e9d-b787-40c0-a975-c6e95b5a3b4e&agendaItemId=9f5cc620-fdff-4224999b-a05812890215, p. 19, en https://ameland.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/c5187b0c-4b61-4011bdf2-6c2008f40066?documentId=a308eee6-9c7e-405f-9d1d-11757dec0e06&agendaItemId=9f5cc620-fdff-4224999b-a05812890215, p. 105.
18
de muziekschool) en het beheer van de locaties. In de jaarrekening 2020 worden de volgende gemeentelijke subsidies genoemd, in volgorde naar omvang:64 exploitatie SSCWA: ca. 262.000 euro; huur gebouwen Ons Hol en De Toel: ca. 49.000 euro;65 peuterspeelzaal: ca. 27.000 euro; muziekschool: ca. 16.000 euro; bijdrage Vrijwilligers Steunpunt Ameland: ca. 11.000 euro.66 Volgens de subsidiebeschikking die aan SSCWA is gestuurd, gaat het voor het lopende jaar – 2021 – deels om dezelfde bedragen: 262.000 euro voor exploitatie van SSCWA, 15.500 voor de muziekschool (“uitvoeren van het gemeentelijke muziekbeleid”) en ca. 10.000 euro voor (reguliere) werkzaamheden voor het VSA. Bij de exploitatie gaat het in belangrijke mate om een bijdrage in de personeelskosten van de (drie) beheerders en de sociaal-cultureel werkers. Een deel van de exploitatiegelden wordt ingezet voor het inhuren van de interimmanager.67 De post huur gebouwen betreft niet een werkelijke inkomstenpost. Het gaat hier om een enkel administratieve post die exact gelijk is aan de veronderstelde huurkosten voor De Toel en Ons Hol; ook die huurkosten betreffen niet daadwerkelijke uitgaven. In de administratie kunnen beide posten tegen elkaar worden weggestreept, maar ze leiden niet tot feitelijke inkomsten respectievelijk uitgaven.