A11 2103 Adviesrapport Betrokken bij klimaat

Betrokken bij klimaat Burgerfora aanbevolen

Eindrapportage adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid Maart 2021

Inhoudsopgave Voorwoord4 Over burgerfora

5

Inleiding7 Hoofdstuk 1: Klimaat- en energiebeleid als onderwerp voor een burgerforum? 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Aanleiding Opdracht aan deze commissie Meer inhoud geven aan democratie De democratische puzzel Het klimaatbeleid is een complex vraagstuk Komt dit advies wel tijdig?

10 13 14 17 20 20

Hoofdstuk 2: Randvoorwaarden voor de effectieve toepassing van burgerfora 2.1 Wat is een burgerforum? 2.2 Randvoorwaarden voor keuze burgerforum 2.2.1 Niet geïsoleerd maar verbonden  2.2.2. Zie het niet louter als instrument om draagvlak te verkrijgen 2.3 Randvoorwaarden voor ontwerp en uitvoering van een burgerforum 2.3.1 Het juiste vraagstuk 2.3.2 Politieke inbedding 2.3.3 Samenstelling en representativiteit 2.3.4 Ondersteuning en uitvoering tijdens het proces 2.3.5 Verhouding tussen mini- en maxi-publiek 2.3.6 Vervolg uitkomsten burgerfora (‘terug naar de politiek’) 2.4 Verandert de werking van onze democratie door de inzet van burgerfora? 2.5 Samenvatting van de randvoorwaarden

Hoofdstuk 3: De noodzaak van onderzoeken en leren 3.1 De effectieve inzet van burgerfora vraagt om kennisopbouw 3.2 Een lerend netwerk vraagt om een lerende houding 3.3 Een lerende aanpak van participatie bij klimaatbeleid is veelzijdig 3.4 Monitoren en onderzoeken 3.5 Een forum over het monitoren en ontwikkelen van burger­participatie en burgerfora in het bijzonder

10

24 24 27 27 27 27 27 30 31 31 33 34 34 36

39 39 40 42 42 42

Conclusie43 Bijlagen45 Bronnenlijst45 Overige literatuur en relevante publicaties 51 Werkwijze van de commissie 54 Praktijkvoorbeelden van burgerfora 56

Betrokken bij klimaat | 3

Voorwoord Het klimaatbeleid staat hoog op de politieke en maatschappelijke agenda, omdat de uitvoering van het Verdrag van Parijs en de Green Deal van de EU vergaande maatschappelijke gevolgen heeft. Het Klimaatakkoord heeft laten zien dat voor de industrie, de gebouwde omgeving, elektriciteit, mobiliteit en landbouw en landgebruik ingrijpende keuzes voor de toekomst moeten worden gemaakt en uitgevoerd op nationaal, regionaal en lokaal niveau. De uitwerking van het klimaatbeleid zal ons allemaal raken. Het is daarom begrijpelijk dat niet alleen vanuit de verschillende sectoren van onze economie, maar ook vanuit de samenleving de behoefte groeit om betrokken te zijn bij de keuzes in het klimaatbeleid en bij de uitvoering ervan. Aan de klimaattafels bij het tot stand brengen van het Klimaat­akkoord hebben de verschillende sectoren mee kunnen denken aan oplossingen. Op een aantal plaatsten in Nederland is aan de betrokkenheid van burgers inhoud gegeven met verschillende vormen van burgerparticipatie. In sommige gevallen is zelfs gekozen voor intensieve burgerparticipatie in de vorm van burgerfora, waarbij een zo representatief mogelijke groep uitgenodigde burgers voorstellen uitwerkt die vervolgens op bestuurlijk niveau gebruikt kunnen worden.

Naar aanleiding van deze initiatieven is vanuit de Tweede Kamer de vraag gesteld of burgerfora toe te passen zijn om klimaatbeleid mee te ontwikkelen en uit te voeren. Dit rapport geeft antwoord op die vraag. Als burgerfora serieus worden aangepakt, kan betrokkenheid van burgers vergroot worden, kan het draagvlak voor maatregelen verbreed worden en kan ook geprofiteerd worden van de kennis in de samenleving om klimaatmaatregelen wat betreft ontwerp en uitvoering zo goed mogelijk aan te laten sluiten. Bovendien kan de ervaring met burgerfora ertoe bijdragen dat de dialoog in onze samenleving versterkt wordt en tegenstellingen die in de (digitale) media makkelijk opspelen – bijvoorbeeld rond klimaatmaatregelen – makkelijker overbrugd kunnen worden.

Alex Brenninkmeijer, voorzitter adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid

4

| Betrokken bij klimaat

Over burgerfora Er hoeft geen twijfel over te bestaan dat veel inwoners meer directe invloed wensen op belangrijke besluiten van de overheid. Welke invloed mensen precies wensen verschilt van persoon tot persoon, maar wat steeds meer burgers gemeenschappelijk hebben, is dat ze door de overheid gezien en gehoord willen worden. Tegelijkertijd geldt voor veel beleid dat een goede en duurzame maat­ schappelijke inbedding een onmisbare voorwaarde is, omdat beleidskeuzes grote gevolgen kunnen hebben voor de samenleving en onvoldoende verbinding met de samenleving grote risico’s kent. Deze wederzijdse behoefte van burgers en overheid tot meer verbinding is ook te zien bij het klimaat­ beleid. Klimaatbeleid raakt alle geledingen van onze samenleving en uiteindelijk ieder van ons in ons dagelijkse leven en dat van onze kinderen. Klimaatbeleid is in veel opzichten ook een complex onderwerp waarover onder een zekere tijdsdruk gedelibereerd en beslist moet worden en waarvoor concrete uitvoering in gang moet worden gezet. De maatschappelijke druk om burgers meer te betrekken bij beleid waar veel discussie over bestaat kan vandaag niet meer alléén opgevangen worden door representatie via politieke partijen en de traditionele inspraak.

We zien dan ook dat burgers zich organiseren, bijvoorbeeld in buurtinitiatieven, en dat overheden de afgelopen jaren steeds sterker hebben ingezet op participatie. Deze andere vormen van burgerbetrokkenheid kunnen een waardevolle aanvulling en verdieping zijn van onze representatieve democratie. Recent is het burgerforum nadrukkelijk geagendeerd als manier om burgers een stevigere stem te geven in beleidsvorming. Kijkend naar de grote lijnen in het naoorlogs participatiebeleid vormt het burgerforum waarbij deelnemers ingeloot worden mogelijk een nieuwe, vierde generatie: na inspraak (naar voren komend in de jaren ‘70), interactief beleid (in de jaren ‘90), doe-democratie (in de jaren ‘0) zien we met het burgerforum (vanaf de jaren ‘10, ‘20) mogelijk een nieuwe generatie burger­ participatie naar voren komen, waarbij de burger nog meer betrokken wordt bij het bepalen van de agenda en waarbij de burger intensief meedenkt over alternatieven en concrete voorstellen doet. Mensen beleven en ervaren maatschappelijke tegenstellingen sterker. Deze krijgen in het publieke debat ook meer aandacht. De hierdoor toenemende maatschappelijke polarisatie vormt een bedrei­ ging voor het effectief uitvoeren van het klimaatbeleid.

Burgerparticipatie, waaronder burgerfora, kan echter ‘ontmoetingsplaatsen’ in onze samenleving opleveren waar dwars door maatschappelijke groeperingen en tegenstellingen heen contact en dialoog kan ontstaan en tegenstellingen anders beleefd gaan worden en waardoor polarisatie juist vermindert. Burgerfora kunnen dus op nationaal, regionaal en lokaal niveau een geschikte manier zijn om samen met inwoners te komen tot rijkere oplossingen voor het klimaatprobleem, waar zij zich meer eigenaar van voelen, ondanks dat belangen onverenigbaar kunnen lijken. Zo kunnen burgerfora een manier zijn om invulling te geven aan de meer participatieve democratie. Tegelijkertijd is het organiseren van een burgerforum een complexe onderneming, die zonder serieuze, doordachte aanpak juist tot minder betrokkenheid en vertrouwen van burgers kan leiden. Burgerfora zijn intensief, omdat de inbreng van burgers tijdig moet zijn, maar ook niet vrijblijvend mag worden opgevat. Bij de keuze voor een burgerforum moet duidelijk zijn hoe het forum verbonden is met het beleidsproces en welke ruimte daarin bestaat voor de stem van burgers. Bovendien vragen burgerfora, net als andere vormen van participatie, een investering in tijd en geld van de kant van de overheid en andere maatschappelijke spelers, maar ook van inwoners en betrokken burgers.

Om burgerfora succesvol te laten zijn moet aan een aantal randvoorwaarden voldaan worden, zoals: • • • •

de juiste vraagstelling, de duidelijke inbedding vooraf in de politieke besluitvorming, de representativiteit van het burgerforum met de nodige middelen om gelijkwaardige deelname mogelijk te maken, de verbinding tussen het forum en de rest van de samenleving Betrokken bij klimaat | 5

• •

de goede praktisch en inhoudelijke ondersteuning van het forumproces, en een vooraf bepaald en transparant vervolg op de voorstellen uit het forum in de politieke besluitvorming.

Over deze randvoorwaarden voor succesvolle burgerfora moet in de praktijk al doende geleerd worden, door alle betrokkenen. De kennisbasis hiervoor is op dit moment nog smal. De effectieve, bredere inzet van burgerfora vraagt daarom om een structurele aanpak van kennisopbouw en leren. Belangrijk is dat daarin voortgebouwd wordt op bestaande kennis en ervaring en dat er ruimte is voor leren van fouten en leren in netwerken. Leren over burgerfora kan niet los gezien kan worden van de bredere ontwikke­ ling van burgerparticipatie. Deze expertcommissie stelt daarom voor om een forum te organiseren van vele betrokkenen bij burgerparticipatie – in de eerste plaats burgers – die samen een voorstel ontwik­ kelen voor een structuur en een werkwijze waarin participatie gemonitord wordt en waarbinnen kennis ontwikkeld en gedeeld wordt. Het kabinet dat na de verkiezingen van 17 maart en de daaropvolgende formatie aantreedt zal een cruciale rol hebben in de sterkere maatschappelijke verankering van het klimaatbeleid. Aan de forma­ tietafel kunnen keuzes gemaakt worden om in de komende jaren aan de sociale kanten van het klimaatbeleid recht te doen. De volgende uitgangspunten voor burgerparticipatie en burgerfora in het bijzonder kunnen als leidraad gelden om in de komende jaren serieus vorm te geven aan een sterke betrokkenheid van burgers bij het klimaatbeleid. 1. 2.

3.

4.

5. 6.

7.

8.

9.

De ontwikkeling en uitvoering van het klimaatbeleid zullen iedereen in onze samenleving ingrij­ pend raken, niet alleen in technische, maar ook in maatschappelijke zin. Door de grote urgentie van het klimaatbeleid zal onvermijdelijk op veel plaatsen in onze samenle­ ving druk ontstaan, waarbij verschillen, in lasten en lusten, discussies zullen oproepen over klemmende vragen. Het antwoord op die aan het klimaatbeleid verbonden vragen zal vanwege het ingrijpende karakter ervan en vanwege de urgentie in nauwe samenwerking met vele geledingen in onze samenleving gezocht moeten worden. Het ontwikkelen en uitvoeren van klimaatbeleid begint bij besluitvorming in onze volksvertegen­ woordigingen op lokaal, regionaal en nationaal niveau, zoals dat bij de totstandkoming van het Klimaatakkoord heeft plaatsgevonden. Deze besluitvorming kan aan maatschappelijke steun winnen wanneer bepaalde vraagstukken tot onderwerp gemaakt worden van intensieve burgerparticipatie, zoals burgerfora. Voor burgerparticipatie, en in het bijzonder burgerfora, zijn interessante voorbeelden te vinden in binnen- en buitenland, die een inspiratiebron kunnen vormen voor het organiseren van intensieve burgerbetrokkenheid.

Burgerfora hebben de potentie om een belangrijke aanvulling te vormen op de representatieve democratie, die past bij de steeds actievere rol van veelal goed geïnformeerde burgers in onze samenleving. Burgerfora kunnen in onze samenleving op lokaal, regionaal en nationaal niveau de dialoog over het klimaatbeleid en gerelateerde onderwerpen versterken en ertoe bijdragen dat passende oplossingen gevonden worden. Burgerfora kunnen alleen een succes worden wanneer aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan, zoals tijdigheid, transparantie over doelstelling, financiering, bevorderen representativi­ teit, een goede verbinding tussen het burgerforum en de brede samenleving en een gedegen koppeling tussen de uitkomsten en de besluitvorming in de representatieve democratie.

10. Het klimaatbeleid vormt een kansrijke aanleiding om al doende te leren over intensieve burger­ participatie door burgerfora. Door dit te bestuderen en kennis en ervaring hierover te delen kan onze samenleving in de loop van de komende jaren verrijkt worden met meer actieve vormen van inbreng van burgers.

6

| Betrokken bij klimaat

Inleiding Er hoeft geen twijfel over te bestaan dat veel mensen meer invloed wensen op belangrijke besluiten van de overheid en op wat er in hun omgeving gebeurt. Tegelijkertijd is er een groot verschil tussen mensen in hoe zij betrokken willen worden, omdat ‘de burger’ of ‘de inwoner’ of ‘de kiezer’ niet bestaat. Wat steeds meer – maar niet alle – burgers gemeen hebben is dat ze meer dan ooit door de overheid gezien én gehoord willen worden. Meer mensen willen het proces van besluitvorming door de overheid kunnen volgen en begrijpen voordat ze de gemaakte keuzes kunnen steunen: er zijn in onze samen­ leving veel ‘mondige burgers’. Bovendien is ‘burgerbetrokkenheid’ en ‘gehoord worden’ een uitvloeisel van toepassing van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die in juridische zin richtinggevend zijn voor het bestuur en de rechter. Het is echter niet eenvoudig om democratische besluitvorming in onze volksvertegenwoordigingen op lokaal, provinciaal en landelijk niveau te verbinden met meer directe invloed van burgers. In onze samenleving vervullen mensen verschillende rollen in relatie tot de overheid. Op lokaal en regionaal niveau is de burger vaak ‘inwoner’ en ‘klant’, op nationaal niveau ‘staatsburger’ of ‘kiezer’.

Burger­ participatie – mits goed georganiseerd – kan een nuttige en inhoudsvolle aanvulling zijn voor de verhouding tussen overheid en burger en daarmee voor de democratie. Vanuit de intentie dat met deze aanvulling meer recht gedaan kan worden aan de wensen en verlangens van de betrokken mensen. ‘Burger’ is ook verbonden met ‘burgerschap’, dat verwijst naar een wederkerige relatie tussen burger en overheid. Het is daarbij van belang dat de drijfveer van mensen om te participeren in de context van hun omgeving of ‘samenleving’ vaak een heel andere is dan die van professionals in de publieke sfeer, wanneer zij burgerparticipatie organiseren. Veel initiatieven vanuit de samenleving berusten op zingeving, bijvoorbeeld omdat inwoners zich betrokken voelen bij ‘hun’ leefomgeving, omdat ze goede buren willen zijn, of omdat ze een bepaald initiatief steunen. Inwoners handelen vanuit hun leefwereld en dat ze ‘er plezier of zin in hebben’ vormt vaak een belangrijke drijfveer. Professionals werken meer vanuit de bestuurlijke systeemwereld, waarbij een bepaalde agenda opgesteld is of wordt en die soms zelfs dwingend uitgevoerd moet worden en waarbij er politieke of bestuurlijke risico’s op het spel staan.

De wettelijk geregelde traditionele ‘inspraak’ en de obligate ‘inspraakavond’ zijn vaak weinig bevre­digend voor inwoners, omdat hun invloed pas relatief laat kan worden uitgeoefend in het besluitvormings­ proces en daarmee vaak klein is. De wet laat overheden vrij om, passend bij de vraag, meer inhoud te geven aan burgerparticipatie, hoewel verschillende nieuwe wetgeving hier wel structureler toe aanzet. In de praktijk zijn het vaak lokale en regionale ad-hocinitiatieven om de invloed van inwoners te vergroten door bijzondere vormen van burgerparticipatie waarbij ‘de burger aan zet is’; de vorm, timing en mate van invloed verschilt per beleidstraject of project en is weinig structureel voorspelbaar en berekenbaar voor inwoners. Methoden die ingezet worden zijn bijvoorbeeld burgerbegrotingen, wijkbudgetten, the right to challenge, financiële participatie, beleidsbemiddeling enzovoorts. Niet alleen burgers en bestuurders, maar ook volksvertegenwoordigers worstelen met hun rol hierin. Zij zijn tenslotte gekozen door diezelfde burgers in hun rol van kiezer. Dus rijst de vraag hoe dergelijke vormen van burgerparticipatie zich kunnen verhouden tot de reguliere bestuurlijke en democratische processen van besluitvorming en financiering, bijvoorbeeld via de vaststelling van de begroting of het tot stand komen van plannen en besluiten.

De stembusgang ééns per vier jaar en de keuze met het rode potlood zou, voor de onderwerpen die zich daarvoor lenen, aangevuld kunnen worden met vormen van meer directe democratie, die meer en intensievere contactmomenten kennen en tot een duurzame betrokkenheid leiden tussen burgers en overheid.

“Mensen hebben nu alleen invloed op de politiek via verkiezingen, referenda en petities. Met een burgerforum kunnen mensen nu echt meepraten met de politiek.” – uit een inzending in de postbus Overigens vindt er ook voortdurend debat plaats over inhoud en vormgeving van onze democratie, neem alleen al de discussie over invoering van een referendum, burgerparticipatie en burgerfora. De discussie over de vormgeving van onze democratie is zelf ook onderdeel van die democratie. In de afgelopen circa tien jaar hebben overheden en bedrijven steeds meer ingezet op participatie en betrokkenheid van burgers, ook bij energie- en klimaatbeleid. Het gaat dan zowel om het op de agenda zetten en ‘normaal maken’ van burgerparticipatie als om professionalisering op dit gebied. De ervaringen met weerstand vanuit de omgevingen van (grootschalige) windparken hebben sterk bijgedragen aan de bewustwording over het belang van participatie. Het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving zien actievere betrokkenheid van inwoners bij de besluitvorming over klimaatbeleid als een belangrijke voorwaarde voor het slagen van het klimaatbe­ leid en stellen dat die betrokkenheid op vele manieren vorm kan krijgen.

Ook vanuit de brede samenleving is er veel enthousiasme voor burgerbetrokkenheid bij klimaat- en energievragen; organisaties die zich inzetten voor maatschappelijke initiatieven zijn gegroeid en dat geldt ook voor de coöperatieve beweging. In het afgelopen jaar is het burgerforum nadrukkelijk op de maatschappelijke agenda gekomen als manier om de betrokkenheid van burgers bij beleid te vergroten en verbeteren. Kijkend naar de grote lijnen in het naoorlogs participatiebeleid vormt het burgerforum waarbij deelnemers ingeloot worden mogelijk een nieuwe, vierde generatie: na inspraak (naar voren komend in de jaren ‘70), interactief beleid (in de jaren ‘90), doe-democratie (in de jaren ‘0) zien we met het burgerforum (vanaf de jaren ‘10, ‘20) mogelijk een nieuwe generatie burgerparticipatie naar voren komen. En juist voor de veelvormige, complexe vraag hoe het Nederlandse klimaatbeleid vorm te geven en uit te voeren wordt nu het burgerforum geopperd als manier om deze vraag samen met de samenleving te beantwoorden.

8

| Betrokken bij klimaat

Hoofdstuk 1 Klimaatbeleid als onderwerp voor een burgerforum? Er zijn goede redenen om bij het klimaat- en energiebeleid burgerfora op lokaal, regionaal en nationaal niveau in te zetten. De roep om meer directe invloed vanuit de samenleving wordt steeds luider, zeker wanneer het gaat om belangrijke besluiten die door de overheid genomen worden. Die roep om betere betrokkenheid geldt zeker ook voor het klimaatbeleid, dat ingrijpende gevolgen voor iedereen in de samenleving zal hebben. De grote gevolgen voor burgers van zowel het klimaatbeleid als het klimaatprobleem zelf vragen om betere betrokkenheid van burgers. Het versterken van de betrokkenheid van burgers vormt tegelijkertijd een kans om onze democratie te verdiepen en te verbreden. Burgerfora kunnen bij die verdieping een waardevolle bijdrage leveren.

Hoofdstuk 1: Klimaat- en energiebeleid als onderwerp voor een burgerforum? 1.1 Aanleiding De betekenis van democratie in onze moderne samenleving is breder en dieper dan de werking van de representatieve democratie via volksvertegenwoordiging alleen. Democratie geeft vorm aan de betrokkenheid van burgers, maar vormt voor velen ook een bron van vertrouwen in het openbaar bestuur en legitimatie van de besluiten die genomen worden. Zeker als het om nieuw beleid en nieuwe maatregelen gaat, zijn vertrouwen en legitimatie van essentiële betekenis voor het welslagen van dat beleid en die maatregelen. De vele actuele discussies rond het klimaatbeleid laten zien dat dit bij uitstek onderwerpen zijn waarover niet alleen op democratische wijze beslist kan worden door volksvertegenwoordigende organen, maar waarbij ook een manier van besluitvorming passend is die ertoe bijdraagt dat er in verschillende geledingen van de samenleving een breed gevoel van medeeigenaarschap is. Met het door 47 maatschappelijke partijen ondertekende Energieakkoord uit 2013 en het door 76 partijen ondertekende Klimaatakkoord uit 2019 zijn volgens het Nederlandse poldermodel belang­ rijke afspraken gemaakt over te nemen energie- en klimaatmaatregelen voor 2030. Op die manier streeft Nederland ernaar om uitvoering te geven aan de internationale afspraken gemaakt in 2015 in Parijs.

Belangrijk is het drastisch terugdringen van de CO2-uitstoot waarvoor onder andere de energie­ opwekking en het energieverbruik in de komende jaren ingrijpend zullen moeten veranderen. Dit zal grote gevolgen hebben voor de samenleving. De maatschappelijke discussie over het klimaatbeleid wordt echter vanwege het complexe en technische karakter gedomineerd door professionals, terwijl het voor iedereen belangrijk is om de ingrijpende gevolgen van het beleid voor hun eigen leven te kunnen begrijpen. Bovendien zou het goed zijn wanneer, gelet op het grote belang van het klimaat­ beleid, iedereen in onze samenleving zich – in meerdere of mindere mate – verbonden zou kunnen voelen met de transities die door het klimaatbeleid vorm krijgen en daarover kan meepraten. Dit onderstreept dat het van belang is om te komen tot keuzes waarbij burgers goed zijn betrokken. Door de grote invloed van klimaatbeleid op de gehele samenleving blijft de politieke en maatschappelijke discussie over doelen en gekozen maatregelen lokaal, nationaal en internationaal gaande. Daarbij neemt, naarmate de maatregelen concreter worden en meer direct in de leefomgeving en leefwijze van burgers ingrijpen, de discussie in heftigheid toe. Daarbij geldt dat een – soms luidruchtige – minderheid klimaatverandering ontkent en het Klimaatakkoord van Parijs en het Nederlandse Klimaatakkoord volledig afwijst.

Die veelkleurigheid hoort bij democratie. Deze discussie neemt niet weg dat in het regeerakkoord van kabinet Rutte-III neergelegd is dat Nederland aan zijn ‘Parijse’ verplichtingen zal voldoen. Deze verbinding van nationaal beleid aan internationale afspraken bemoeilijkt het betrekken van burgers, omdat bepaalde besluiten al op internationaal niveau genomen zijn. Dat kan leiden tot het gevoel dat burgers niet over het beleid en de voorgestelde maatregelen kunnen meepraten en roept de vraag op wanneer zij wel in beeld komen om mee te denken over de te treffen maatregelen. En waarover ze dan daadwerkelijk nog mee kunnen praten of ontwerpen en besluiten. Het Klimaatakkoord gaat over vele verschillende maatschappelijke sectoren – industrie, mobiliteit, gebouwde omgeving, elektriciteit en landbouw – en heeft op veel manieren directe invloed op ons dagelijks leven. Zo worden als uitvloeisel van het op nationaal niveau gesloten Klimaatakkoord bijvoorbeeld in 30 regio’s energiestrategieën ontwikkeld die invulling geven aan het opwekken van duurzame energie op land. Dit betreft maar een beperkt deel van de afspraken in het Klimaatakkoord, maar wel een deel dat erg zichtbaar wordt in de leefomgeving, door bijvoorbeeld de plaatsing van windmolens, wat lokaal kan leiden tot vormen van onvrede en protest.

Betrokken bij klimaat | 10

Het aardgasvrij maken van wijken speelt zelfs voor iedere inwoner, zelfs achter de voordeur en met directe gevolgen voor de eigen portemonnee. Hetzelfde geldt op termijn voor elektrisch vervoer, want er staat niet vanzelf een elektrische auto voor de deur. In deze transitie zullen burgers vanzelf meer en meer ervaren dat ze afscheid moet nemen van hoe het nu is (geen gas/olie/kolen), maar ze hebben begrijpelijkerwijs nog een onvoldoende concreet idee wat de toekomst brengt. ‘Van het aardgas af’ en ‘het huis isoleren’ zijn misschien herkenbaar, maar dat vormt slechts een deel van de veranderingen. Transitie gaat gepaard met veel van deze onzekerheden.

Inzet op burgerparticipatie in het Klimaatakkoord Het Klimaatakkoord vormt een belangrijk kader voor burgerparticipatie-initiatieven. Het akkoord zelf erkent dat een brede en actieve betrokkenheid van burgers essentieel is voor het slagen van het akkoord. In het Klimaatakkoord zijn afspraken opgenomen over participatie in het kader van de Regionale Energiestrategie (RES), de wijkgerichte aanpak en hernieuwbare energieopwekking. Bij de ontwikkeling van een Regionale Energiestrategie werken overheden met netbeheerders, maatschappelijke stakeholders en inwoners regionaal gedragen keuzes uit voor de opwekking van duurzame elektriciteit en voor (bovengemeentelijke) duurzame warmtebronnen. Hierin wordt rekening gehouden met ruimtelijke kwaliteit, systeemefficiëntie en het maatschappelijk en bestuurlijk draag­ vlak. De RES-regio’s organiseren in verschillende vormen en met verschillende intensiteit participatie met inwoners, belangenorganisaties, ondernemers en andere stakeholders. Omdat de situatie in elke regio anders is, is maatwerk, passend bij de regio, hierbij het uitgangspunt. De regio’s worden hierin ondersteund door het Nationaal Programma RES. Gemeenten hebben de regierol in de transitie naar aardgasvrije wijken. Zij maken per wijk een afweging wat de beste oplossing is, als woningen niet langer met de traditionele cv-ketel worden verwarmd.

De oplossing kan per wijk verschillen. Dat geldt ook voor de passende participatie. In het Programma Aardgasvrije Wijken worden verschillende wijkprofielen uitgewerkt en getoetst in de proeftuinen. Onderdeel van dit programma Aardgasvrije wijken vormt een Kennis- en leerprogramma dat tot doel heeft de regierol van gemeenten te versterken en leerervaringen van gemeenten en andere stakeholders te bundelen. Voor het vormgeven van participatie bij hernieuwbare energieprojecten (wind en zon) is een handreiking opgesteld voor overheden en ontwikkelaars. Daarnaast is er in het Klimaatakkoord afgesproken dat de initiatiefnemer van een energieproject een proces doorloopt om te komen tot een wenselijke en haalbare vormgeving van participatie. Afspraken met de omgeving worden vastgelegd in een omgevings­overeenkomst. Ook is afgesproken dat er gestreefd wordt naar 50% lokaal eigendom van de productie van deze projecten en is er voor energiecoöperaties een speciaal ontwikkelfonds op­gericht. Naar aanleiding van een motie in de Tweede Kamer is de monitor participatie hernieuwbare energie op land ontwikkeld. Om burgers bewust te maken van hun persoonlijke rol in de transitie en hen te stimuleren hun gedrag te veranderen is het Rijk met een brede publieksaanpak gestart. Deze kent twee elementen: een publiekscampagne en een netwerkaanpak.

De publiekscampagne benadert de burger via gerichte communicatie op momenten dat deze er het meest voor openstaat. De brede publieksaanpak verbindt alle inspanningen die het Rijk, private en publieke stakeholders op dit gebied ontwikkelen.

Gedrag en participatie Betrokkenheid van burgers bij beleid kan zich uiten in vele vormen – dit is voor het klimaat- en energiedomein niet anders. Burgers kunnen bijvoorbeeld hun keuzes en gewoonten veranderen voor het klimaat, ze kunnen meedenken bij beleid, of zichzelf organiseren in een lokaal initiatief of actiegroep. Gedrag en gedragsverandering spelen in al deze vormen van betrokkenheid een belangrijke rol en dat maakt kennis van gedrag voor het betrekken van burgers essentieel. Dit spreekt voor zich als we het hebben over klimaatmaatregelen die concrete gedragsverandering

11 |

Betrokken bij klimaat

vragen, zoals minder en anders reizen en verduurzamen van de eigen woning. Maar ook als een overheid mensen wil aanzetten tot meedenken en meedoen of het organiseren van eigen initiatie­ ven speelt inzicht in gedrag een sleutelrol. Het huidige advies richt zich op betrokkenheid van burgers via participatie die wordt georgani­ seerd door de overheid, en niet op gedragsverandering. Er is echter een wisselwerking tussen het stimuleren van gedragsverandering en van burgerparticipatie; een campagne die aanzet tot klimaatvriendelijk gedrag kan bijvoorbeeld de bewustwording verhogen en bereidheid tot partici­ patie verhogen. Omgekeerd kan de ervaring met participatie invloed hebben op de motivatie om het eigen gedrag te veranderen. Bovendien zijn bij beide vormen van betrokkenheid vaak dezelfde mechanismes aan het werk. Voor zowel gedragsverandering als participatie is het bijvoorbeeld bepalend of mensen begrijpen waarom bepaalde maatregelen genomen worden (weten), of zij het wel of niet belangrijk vinden (willen) en of zij het gevoel hebben bij te kunnen bijdragen (kunnen). Bij het lezen van dit advies en bij het organiseren van burgerparticipatie is het zinvol om het algemene belang van gedragskennis en de wisselwerking tussen gedragsveran­ dering en participatie in gedachten te houden. Relevant bronmateriaal hiervoor is onder meer: • • •

•

Waarderen of veroordelen? De betekenis van kritische burgers die niet meepraten voor lokale participatieprocessen (2018) in Bestuurswetenschappen Meepraten schept de verwachting serieus genomen te worden: Hoe deelnemers aan stads­ gesprekken spreken over hun verwachtingen (2019) in Tijdschrift voor Communicatiewetenschap Hoe gesprekken een participatieproces maken of breken: een vergelijkende casestudie naar de betekenis van gesprekken tussen burgers en overheid voor het verloop van een lokaal participatieproces (2019) in Tijdschrift voor Communicatiewetenschap Het spel en de knikkers: ervaren rechtvaardigheid in vier lokale participatieprocessen (2020) in Bestuurswetenschappen.

Aan de overlegtafels van het Klimaatakkoord zat een aantal organisaties die belangen van burgers en ‘civil society’ vertegenwoordigen, zoals de Natuur- en Milieufederaties en Vereniging Eigen Huis. Hiermee was een gedeelte van de belangen van burgers vertegenwoordigd, maar minder de burgerbelangen in het algemeen. Tijdens de totstandkoming van het Klimaatakkoord zijn daarnaast gesprekken georganiseerd met burgers over het brede klimaatbeleid. Deze gesprekken zijn pas gedurende het proces van het Klimaatakkoord georganiseerd en er was geen commitment of duidelijk­heid vooraf over wat er zou gebeuren met de uitkomsten. Dit illustreert een aantal van de valkuilen van participatie. Het is een voorbeeld van participatie die pas gaandeweg wordt georga­niseerd of bedacht, en waarbij geen zekerheid wordt gegeven over wat er met de uitkomsten zal gebeuren. Dit kan leiden tot teleurstellingen en is vatbaar voor kritiek. De afspraken uit het Klimaatakkoord hebben voor een aantal onderwerpen of sectoren – zoals aardgasvrije wijken, hernieuwbare energie op land via de Regionale Energie Strategieën – participatie duidelijk op de agenda gezet. Burgers kunnen op basis daarvan verwachten dát er participatie georganiseerd gaat worden rond deze ontwikkelingen; maar hoe die participatie eruit gaat zien is niet landelijk bepaald en daardoor niet overal concreet ingevuld of even duidelijk.

Daardoor weten burgers niet wat zij wanneer van wie kunnen verwachten. Dit komt deels voort uit de wens (of noodzaak) voor maatwerk per project of gebied. Ook speelt mee dat er ervaring moet worden opgedaan en is er behoefte van overheden om hierin te onderzoeken en leren. Opvallend is dat er voor verdere beleids­ ontwikkeling op nationaal niveau geen afspraken over participatie zijn opgenomen in het Klimaatakkoord.

Betrokken bij klimaat | 12

1.2 Opdracht aan deze commissie Vanwege de ingrijpende gevolgen voor de samenleving van afspraken uit het Klimaatakkoord wordt er in de uitvoering van het akkoord op verschillende manieren burgerparticipatie georganiseerd. Al doende leert men en daarbij is ook de vraag gerezen om vanuit de praktijk te onderzoeken wat goede manieren zijn om inwoners serieus te betrekken in alle fasen van de realisatie van het Klimaatakkoord: in de abstracte planfases en bij het concreter worden van bijvoorbeeld energie­ projecten en concrete aardgasvrije warmtebronnen voor wijken. Hierbij worden – zeker in coronatijd – nieuwe vormen van participatie uitgeprobeerd. Vanuit de Tweede Kamer wordt hier met veel belangstelling naar gekeken. Geïnspireerd door voorbeelden uit andere Europese landen rees bij Kamerleden de vraag of burger­ panels ingezet kunnen worden bij belangrijke maatschappelijk vraagstukken als het klimaatvraagstuk. Dit heeft geleid tot het verzoek uit de Tweede Kamer aan de regering dit nader te onderzoeken.

Concreet luidde de vraag om: ‘een overzicht voor te bereiden waarin de mogelijkheden van burgerpanels met de voor- en nadelen en de ervaringen in Nederland en in het buitenland worden beschreven, en deze voor de verkiezingen van maart 2021 te presenteren, zodat eventuele besluitvorming hierover bij de kabinetsformatie kan plaatsvinden.’ Voor de uitvoering van dit onderzoek heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat deze onafhankelijke adviescommissie ingesteld met enkele academici en praktijkdeskundigen op het terrein van deliberatieve democratie, maatschappelijke dialoog en burgerparticipatie. Deze commissie is gevraagd: ‘een analyse uit te voeren naar instrumenten om de betrokkenheid van burgers bij (de besluitvorming over) het klimaatbeleid op nationaal, regionaal en lokaal niveau te vergroten. Hierbij wordt gevraagd om bestaande kennis en ervaring op het gebied van deliberatieve democratie te benutten. In deze analyse dient in elk geval te worden ingegaan op de mogelijkheid van een burgerforum op nationaal niveau en de mogelijke toepassing ervan op regionaal en lokaal niveau.’ De adviescommissie is verzocht om haar onderzoek vóór de Tweede Kamerverkiezingen van maart 2021 af te ronden. De aanpak van de commissie is afgestemd op deze korte periode.

Naast een aantal bijeenkomsten van de experts en externe deskundigen is een open klankbordgroep ingesteld die ruimte biedt voor inbreng van andere experts op het terrein van burgerparticipatie. Daarnaast is een enquête uitgezet onder begeleiders en deelnemers van participatieprocessen op het gebied van klimaat en energie, die door het Team Omgevingskennis van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland is uitgewerkt. Via digitale media is een oproep verspreid, bedoeld voor iedereen die zich betrokken voelt bij het klimaat, om via een digitale postbus voorstellen en ideeën in te brengen. De commissie is gevraagd om in drie maanden tijd een advies op te leveren. Hierdoor was er beperkte ruimte voor het doen van eigen onderzoek. De commissie is daarom bij het opstellen van het rapport afgegaan op bestaand onderzoeksmateriaal, de visies van ervaringsdeskundigen en wetenschappers en een aantal korte vragenlijsten. Ook is de commissie om deze reden voorzichtig met het nu al formuleren van mogelijke verbeterpunten in de huidige betrokkenheid van burgers bij het klimaatbeleid. Het resultaat van het werk van de adviescommissie omvat naast dit rapport een digitale database (via www.BetrokkenBijKlimaat.nl) waarin, behalve de verslagen van de verschillende bijeenkomsten, al het verkregen materiaal en achterliggend onderzoek voor eenieder beschikbaar is.

13 |

Betrokken bij klimaat

Publiek denkt mee met de commissie door middel van postbus De commissie wilde voor het advies meer te weten komen over de ervaringen en ideeën die burgers hebben met en over burgerparticipatie en burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid. Via een online postbus (www.BetrokkenBijKlimaat.nl) kwamen 135 inzendingen binnen, die illustreren hoe de samenleving op dit moment de participatie bij het klimaat- en energiebeleid beleeft. Deze inzendingen waren zeer divers. Zo worden er lokale voorbeelden gegeven waarbij de mogelijkheden tot participatie als positief werden ervaren, maar is er ook teleurstelling of gebrek aan vertrouwen gedeeld. De meeste inzenders zien de participatiemogelijkheden in het huidige klimaatbeleid als onvoldoende. Uit de inzendingen wordt duidelijk dat er veel negatieve ervaringen zijn met participatie omtrent het opwekken van energie op land. De verschillende inzenders zijn wel positief over een nieuwe vorm van participatie zoals een burgerforum. De inzenders merken dan wel op dat zij zien dat er bepaalde ingrediënten nodig zijn om burgerparticipatie succesvol te laten verlopen. Zo worden voorbeelden gegeven van participatieprocessen waar de vraag te abstract was en de toegankelijk­ heid tot deelname onvoldoende. De commissie heeft de inzendingen gebruikt om het rapport te verrijken met praktijkvoorbeelden.

Een aantal citaten uit deze inzendingen is opgenomen in het rapport. Ook worden alle inzendin­ gen na publicatie van dit rapport openbaar gemaakt. Daarnaast wordt een analyse van de postbus gepubliceerd met daarin de eigenschappen van de inzendingen.

1.3 Meer inhoud geven aan democratie Tijdens de voortschrijdende discussies en besluitvorming over klimaat- en energiemaatregelen neemt de maatschappelijke druk onvermijdelijk toe. Die druk kan niet alléén opgevangen worden door de representatie via politieke partijen in het parlement, provinciale staten, gemeenteraden en bij waterschappen. Bovendien hebben politieke partijen door de bank genomen steeds minder leden, waardoor ze aan legitimiteit kunnen inboeten. Dit wordt onder meer onderstreept door de analyse van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. Bovendien is het de vraag of langs de traditionele weg van de vertegenwoordigende democratie voldoende verbinding kan worden gelegd met burgers en hun ideeën, zeker omdat er groepen burgers zijn die met wantrouwen of schijnbare onverschilligheid tegenover ‘de overheid’ staan. Dit zijn burgers die ondertussen wel hun mening (willen) laten horen, steeds meer ideeën hebben over de inrichting van hun eigen samenleving en ook een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan de lastige keuzes die gemaakt moeten worden.

“Ik kom maar niet aan boord bij mijn gemeente/regio. Communicatie is er niet. (…) Er wordt gepraat met stakeholders, maar inwoners zijn daarbij nog steeds niet aanwezig.” – uit een inzending in de postbus De meer traditionele weg van burgerbetrokkenheid via partijlidmaatschap en verkiezingen, en via belangenorganisaties en het poldermodel, verhoudt zich steeds moeilijker tot de directheid en snelheid van de digitale en meer traditionele media en het steeds sterker wordende zelforganiserend vermogen van burgers. Een deel van deze burgers voelt te veel afstand tot besluiten genomen in “verre” bestuurskamers. Anderen willen graag zelf aan de slag en vragen de overheid om mee te doen in hun proces. Deze opkomende betrokkenheid van burgers bij de publieke zaak en het zelforganiserend vermogen doen de vraag rijzen of het niet tijd wordt om meer van de kracht van een vitale samen­ leving te profiteren bij besluitvorming over ingewikkelde en ingrijpende besluiten die de overheid neemt. Daarbij is het zinvol om inspiratie te putten uit bestaande initiatieven en ervaringen met participatie die laten zien dat intensievere burgerbetrokkenheid tot maatschappelijk waardevolle Betrokken bij klimaat | 14

resultaten kan leiden en bovendien bijdraagt aan een betere verhouding tussen burger overheid. En, als dit minder goed uitpakt, te leren van wat er misgaat, en waarom.

“Er zijn inspraakavonden geweest waarin onze zorgen niet serieus werden genomen en het erop neerkwam dat we met gele bolletjes mochten aangeven waar die turbines mochten komen binnen de randvoorwaarden van de gemeente. (…) Als inwoner van (…) ben ik ook vanwege mijn eigen ervaring met burgerparticipatie in een reeks van landen - diep geschokt over de regenteske participatie die de gemeente voorschotelt aan de bewoners bij de plannen voor wind­ turbines. Tekenen bij het kruisje, en wie niet ja zegt is een NIMBY in dit proces.” – uit een inzending in de postbus Juridisch kader Het juridische kader voor participatie en burgerfora is voor de vormgeving ervan slechts van betrekkelijke betekenis. De Algemene wet bestuursrecht kent de reguliere voorbereidings­ procedure van titel 4.1., in afdeling 3.4. de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure. Bij de Omgevingswet zijn beide procedures van belang. Voor gemeenten ligt het Wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau bij de Raad van State voor advies. De inspraakverordening wordt opgewaardeerd tot een participatie­ verordening.

Het doel van deze wijziging is dat elke gemeenteraad in de participatieverordening kaders stelt voor participatie, zodat voor zowel de inwoners als voor gemeenten duidelijk is op welke manier zij in welke fase van het beleidsproces betrokken worden. Ook wordt in de wet verankerd dat in de participatieverordening regels kunnen worden gesteld over het uitdaagrecht, waarbij inwoners met een bijbehorend budget een taak overnemen, bij voorbeeld het onderhoud van een park. Binnen de huidige en komende wettelijke kaders zijn verschillende vormen van burgerparticipatie mogelijk, omdat participatie op zich vormvrij is. Dat betekent dat per geval en afhankelijk van de lokale of regionale behoeften meer of minder ruimte aan inwoners kan worden gegeven. Ook het organiseren van een burgerforum, waarbij in meer bindende vorm de keuzevrijheid bij burgers gelegd wordt, is wettelijk gezien vormvrij. Dit past bij de ontwikkelfase waarin onder andere burgerfora zich bevinden. Wellicht is op termijn een regeling van het burgerforum denkbaar.

In het meer traditioneel georiënteerde Ierland bleken discussies over het homohuwelijk en abortus langs de gebruikelijke politieke weg vast te lopen, ondanks het feit dat er een heldere maatschappelijke vraag was naar breed gedragen oplossingen. Via de inzet van burgerfora zijn met actieve inbreng van burgers voorstellen ontwikkeld die uiteindelijk via referenda en de vertegenwoordigende democratie bekrachtigd zijn. Dit voorbeeld laat zien dat participatieve democratie aanvullend kan werken op de meer traditionele representatieve democratie. Aanvullend in die zin dat met versterkte inbreng van inzichten van burgers besluiten worden voorbereid op een wijze die binnen de gebruikelijke overlegen besluitvormingsmethoden vaak niet mogelijk bleken. Aanvullend ook omdat de participatie voorafging aan de besluitvorming, in dit geval door het parlement. Heftig maatschappelijk protest kan een signaal zijn dat meer aandacht aan de wijze van besluit­ vorming besteed moet worden. De opstand van de ‘gele hesjes’ in Frankrijk vormde voor president Macron aanleiding om een ‘Convention citoyenne’ – een forum met 150 Fransen – te organiseren, die uitgenodigd werd om met voorstellen te komen op het terrein van klimaat en energie. De Franse 15 |

Betrokken bij klimaat

en Ierse initiatieven dragen een experimenteel karakter en dat kenmerkt de stand van zaken als het gaat om de opkomst van burgerparticipatie en meer directe democratie. Zwitserland kent een lange traditie van referenda en mede daardoor werkt de inzet van referenda in de Zwitserse samenleving redelijk goed. Zwitsers weten hoe het werkt en weten waar ze aan toe zijn als hen een referendumvraag wordt voorgelegd, hoewel de opkomst kan tegenvallen. Vergelijkbare lange tradities op het vlak van burgerfora zijn in Europa niet zo makkelijk te vinden. Onze parlementaire democratie werkt, omdat er in onze samenleving een zekere traditie mee is opgebouwd en veel kiezers inzien wat de waarde van democratie is. Een vergelijkbare vertrouwdheid met burgerparticipatie is noodzakelijk om die participatie breder in onze samenleving te laten slagen. Dat kan de paradox van burgerparticipatie genoemd worden. De inzet van de verschillende vormen van burgerparticipatie van de afgelopen decennia heeft een ad-hockarakter en blijft te veel beperkt tot incidentele experimenten. Daardoor hebben burgers, bestuurders en politici zich het fenomeen nog weinig eigen kunnen maken en zijn zij beter bekend met de tegenstelling tussen actiegroepen en bestuurders dan met elkaar vinden in dialoog.

Ook in de media komen deze uitersten en de politieke strijd die met democratische besluitvorming gepaard gaat vooral aan bod. De strijd als journalistieke verhaallijn trekt eerder aandacht dan de ideeën van de middengroepen en overlegprocessen die meer met dialoog gediend zijn. Ter illustratie: Hart van Nederland van SBS6 overwoog naar aanleiding van de instelling van de adviescommissie een tv-item over burgerfora bij een regionale energiestrategie. Na opnames mede op locatie besloot de redactie uiteindelijk om het onderwerp te laten rusten, omdat het ‘te abstract’ was. Het ‘abstracte’ van het onderwerp school vooral in het ontbreken van een conflict in de casus waar het om ging: de plaatsing van windmolens. De gangbare verhaallijn in media is ‘het conflict’, terwijl bij burgerparticipatie juist dat conflict ontbreekt of het op een verstandige wijze gebruikt wordt om tot goede oplossingen te komen. Deze paradox kan mogelijk worden opgelost door meer systematische inzet van participatie in aanvulling op de representatieve democratie en ook door de participatie te monitoren, te evalueren en ervan te leren. Zo kan al doende geleerd worden van de ervaringen en daarmee kan de vertrouwdheid en effectiviteit van burgerparticipatie vergroot worden.

Dat vraagt van de vertegenwoordigers in de representatieve democratie dat ze zich hier meerjarig aan verbinden en dat ze een helder commit­ ment en vertrouwen geven. En het vraagt van inwoners dat ze bereid zijn om hier tijd voor vrij te maken, zich te verdiepen in het onderwerp, de dialoog aan te gaan en te luisteren naar andere visies. Representatie van alle groepen in de samenleving is hierbij cruciaal. In Nederland zijn op regionaal en lokaal niveau initiatieven voor burgerparticipatie opgekomen en is er ook al geëxperimenteerd met burgerfora. Rond klimaatbeleid gebeurt dit in het bijzonder bij de ontwikkeling van de 30 regionale energiestrategieën, in de gemeente Súdwest-Fryslân, in Overijssel (‘Studio Vers Bestuur’) en in de regio ‘Foodvalley’, acht gemeenten in de regio rond Wageningen. Daarmee vormen deze initiatieven leerzame ervaringen voor de ontwikkeling van burgerfora en kunnen ze dienen als materiaal voor monitoring en evaluatie van nieuwe vormen van democratische cocreatie.

Betrokken bij klimaat | 16

1.4 De democratische puzzel Ondanks het feit dat in de loop der jaren al is geëxperimenteerd met en geleerd van burgerparticipatie die (veel) verder gaat dan de ‘inspraakavond’, is er in Nederland geen vaste traditie van goed georga­ niseerde burgerparticipatie. In het bijzonder de inzet van burgerfora is nog beperkt. Hoewel verschillende mensen en organisaties zich hebben ingezet voor het verzamelen en delen van kennis en ervaringen op het gebied van burgerparticipatie, is dit sterk verspreid over organisaties en sectoren. Hierdoor ontbreken vaste formats, draaiboeken of wettelijke regelingen, vergelijkbaar met de uniforme open­ bare voorbereidingsprocedure in de Algemene wet bestuursrecht of de nieuwe Omgevingswet. In de samenleving is burgerparticipatie een onvoldoende gangbaar en daarmee herkenbaar onderwerp, zoals ‘het Binnenhof’ als beeld voor besluitvorming door regering en parlement dat wel is. Specifiek voor het fenomeen burgerforum zijn meerdere termen in opkomst, zoals burgerberaad, ‘G1000’ en burgerpanels. De herkenbaarheid in brede lagen van de samenleving is daarmee nog beperkt. Een eerste stap zou kunnen zijn om één term te kiezen. Wij geven de voorkeur aan ‘burgerforum’. Om bij burgerparticipatie de intensiteit van de invloed van inwoners te beschrijven wordt ook wel van een participatieladder gesproken.

Raadplegen, adviseren, coproductie, meebeslissen en zelf organiseren zijn gangbare beschrijvingen van de verschillende treden van de participatieladder, van laag naar hoog. Overeenkomstig die treden geven burgers hun mening of kennis rond een beleidsonderwerp, genereren ideeën en oplossingen voor een goed advies binnen een beleidsthema, werken intensief met de overheid mee aan plannen of beleid, organiseren en voeren zelf projecten uit, of zijn mede­ verantwoordelijk voor beslissingen en mede-eigenaar van de uitkomst.

17 |

Betrokken bij klimaat

Toolbox burgerparticipatie Er zijn diverse manieren om burgerparticipatie te organiseren. Verschillen zitten onder andere in het aantal mensen dat kan deelnemen en hoeveel invloed de deelnemers hebben op het plan of besluit dat voorligt. Het burgerforum is een van de meest intensieve vormen van participatie. Een greep uit de toolbox:

Inloopbijeenkomst Een fysieke of online bijeenkomst waar inwoners en andere belang­ hebbenden worden geïnformeerd of kunnen meepraten.

Workshop Een groep burgers en professionals werkt samen aan een oplossing voor het beleid, plan of project.

Enquête Een gerichte groep wordt uitgenodigd om hun mening te geven via een vragenlijst.

Burgerforum Een (vaak door loting) geselecteerde groep burgers gaat met elkaar in gesprek om de politiek te adviseren of om mee te beslissen.

Het burgerforum is een vorm van intensieve participatie, waarbij een geselecteerde groep burgers binnen zekere kaders zelf ideeën of oplossingen ontwikkelt en daarmee medeverantwoordelijkheid neemt. De omvang van die groep burgers kan verschillen, van 100 tot 300 tot 1000 bij de G1000. Als het burgerforum voorstellen doet voor keuzes met betrekking tot de publieke zaak, dan rijst vanzelf een aantal belangrijke vragen die als ‘randvoorwaarden’ voor de toepassing van burgerfora kunnen gelden. Bijvoorbeeld de vraag over welk onderwerp het forum voorstellen ontwikkelt, wie daarover beslist en hoe uiteindelijk het voorstel van het burgerforum doorgeleid wordt naar de formele bestuurlijke en publieke besluitvorming. Een andere vraag is in hoeverre de ideeën en voorstellen van 100, 300 of 1000 inwoners die ingaan op een uitnodiging om mee te doen voldoende representatief kunnen zijn voor wat leeft bij een breder publiek dat niet meedoet. Anders gezegd: wat is de verbinding tussen het ‘kleine forum’ en het ‘grote publiek’, ook wel mini- en maxi-publiek genoemd?

Participatie bij de Regionale Energiestrategieën Bij regionale energiestrategieën vormt het op nationaal niveau vastgestelde Klimaatakkoord het – bindende – kader waarbinnen regionaal keuzes gemaakt kunnen worden die uiteindelijk vertaald zullen worden in besluiten van provincies, waterschappen en gemeenten. In een aantal regio’s is een burgerforum toegepast om tot keuzes te komen. De ontwikkeling en uitvoering van de Regionale Energiestrategieën gebeurt in verschillende fases, waarbij steeds bestuurlijke en politieke besluitvorming zal volgen. Iedere stap kan zijn eigen passende vorm van burgerparticipatie hebben. Op die manier kan burgerparticipatie in de verschillende fases en met verschillende vormen ‘ingeweven’ worden in de formele besluitvormingsprocedures. Ervaring zal steeds meer kunnen leren hoe dat op de beste manier of manieren kan en hoe voorkomen kan worden dat door eerdere besluitvorming de burgerparticipatie te stroef loopt. Het kan zijn dat er dan te veel verzet is opgeroepen en dat de vraag rijst of er nog voldoende ruimte is voor betekenisvolle participatie.

Ook de traditionele democratische cultuur, op nationaal, regionaal en lokaal niveau, zal zich moeten verhouden tot meer directe betrokkenheid van inwoners via bijvoorbeeld een burgerforum. Daarvoor is het commitment van politici en bestuurders aan een burgerforum essentieel, net als het vertrouwen bij inwoners dat met hun voorstellen serieus omgegaan zal worden. Het is tevens belangrijk om een balans te vinden tussen de representatieve democratie en het direct betrekken van burgers; wat er van burgers gevraagd wordt moet immers wel haalbaar zijn en niet leiden tot ‘participatiemoeheid’.

De energietransitie is maar één van de vele opdrachten voor de samenleving. Er wordt al gesproken over ‘participatie burn-out’, nog voor de invoering van de Omgevingswet. – uit een inzending in de postbus Wij hebben met een enquête begeleiders van dit soort processen en deelnemers gevraagd wat zij van belang vinden bij participatie. Daaruit komen vrij duidelijk de volgende punten naar voren: • zo vroeg mogelijk starten met participatie en informatieverstrekking; • • • •

19 |

wees duidelijk wat burgers kunnen verwachten, stel heldere doelen (opgaven) en kaders; als er geen ruimte is voor participatie, doe het dan ook niet; neem de inbreng van burgers serieus en informeer over wat er met de inbreng is gedaan; houd het simpel: eenvoudig taalgebruik, zo mogelijk aangevuld met visuele communicatie; zorg voor een gevarieerde groepssamenstelling, doe extra moeite om iedereen te betrekken, niet alleen de mensen ‘die we altijd al horen’;

Betrokken bij klimaat

•

•

benut verschillende communicatievormen voor een breder bereik en creëer meer diversiteit door verschillende groepen gericht te benaderen om mede-eigenaarschap te vergroten vooral bij grote en lastige vraagstukken; goed kunnen begeleiden vraagt begeleiding door een verbindende persoonlijkheid met communi­ catieve vaardigheden en politiek-bestuurlijke sensitiviteit.

1.5 Het klimaatbeleid is een complex vraagstuk Het klimaatvraagstuk is in veel opzichten complex. Het gaat niet alleen om een onderwerp met een mondiale (Verdrag van Parijs) en Europese (Green Deal) betekenis, maar het betreft vele sectoren van de samenleving die een sterke verwevenheid hebben. Die sectoren zijn zowel technisch als maatschappelijk gelaagd en gesegmenteerd. Er staat ook tijdsdruk op de vormgeving en uitvoering van het klimaatbeleid, omdat er (internationale) afspraken zijn gemaakt over bepaalde concrete doelstellingen omtrent CO2-reductie en omdat er inherent tijdsdruk zit op het klimaatvraagstuk. De uitvoering van het klimaatbeleid raakt alle bestuurslagen, dringt diep door in de samenleving en raakt vrijwel iedereen in het dagelijks leven en bij verschillende soorten belangen. Het klimaatbeleid als zodanig is politiek en maatschappelijk omstreden en maakt niet alleen de pennen, maar ook emoties los bij een breed publiek. Bovendien is er nog weinig praktijkervaring opgedaan met een omvangrijk vraagstuk als de ontwikkeling, vaststelling en uitvoering van het klimaatbeleid. We doen het voor de eerste keer. Het Verdrag van Parijs is uniek in zijn soort, de inzet van klimaattafels voor ontwikkeling met sectoren van een Klimaatakkoord is uniek in zijn soort, hoewel er in Nederland wel enige ervaring is met dit soort polderoverleg.

De vele initiatieven voor burgerparticipatie zijn betrek­ kelijk nieuw, evenals de vraag of burgerfora ingezet kunnen worden. Deze complexiteit van het vraagstuk brengt mee dat er op vele manieren en op verschillende niveaus, van meer algemeen tot meer concreet, onder tijdsdruk keuzes gemaakt moeten worden. Bij de inzet van politieke besluitvorming, afstemmend overleg in ‘de polder’ en burgerparticipatie moet ingespeeld worden op die complexiteit en die beperkte tijdsplanning. Het bepalen van de passendheid van politieke besluitvorming, maatschappelijk overleg of directe burgerparticipatie als vorm van besluit­ vorming en overleg hangt af van de fase en de onderdelen van het klimaatbeleid. Ook kan het zijn dat ze in een bepaalde volgorde op elkaar volgen. Zo zijn de hoofddoelstellingen van het klimaatbeleid in het Verdrag van Parijs door de ondertekenende staten vastgelegd en worden deze op Europees niveau verder uitgestippeld. Over de nationale doelstellingen in de Klimaatwet heeft politieke besluitvorming plaatsgevonden en over de invulling van het nationale beleid is met maatschappelijke organisaties overlegd om tot een door de sectoren gedragen Klimaatakkoord te komen. Bij de verdere uitwerking is de vraag opgekomen op welke manier burgerparticipatie ingezet kan worden.

1.6 Komt dit advies wel tijdig? Van verschillende kanten is de vraag gesteld of dit expertadvies niet te laat komt, bijvoorbeeld omdat het Energieakkoord en het Klimaatakkoord er al liggen. Bovendien zijn het Energieakkoord en het Klimaatakkoord overeenkomstig de Nederlandse traditie in polderoverleg tot stand gekomen, waarbij een vaker gehoorde kritiek is dat de verbinding met de samenleving als geheel misschien zwak was, omdat slechts beperkt met inwoners gesproken is en er geen echte participatieprocessen zijn toegepast. Ook is de besluitvorming die onderdeel is van de uitvoering van het Klimaatakkoord al onderweg. Elke gemeente moet bijvoorbeeld voor eind 2021 een Transitievisie Warmte vaststellen, en de Regionale Energie Strategieën 1.0 (RES) worden medio 2021 vastgesteld. De vraag is dus of er nog voldoende (mee) te beslissen valt, zoals ook blijkt uit een inzending van de postbus.

Betrokken bij klimaat | 20

“Beste commissieleden, dank voor deze mogelijkheid. Maar in onze situatie mosterd na de maaltijd. Gemeente (…) heeft haar besluit genomen. (…) Onvoldoende kennis en willekeur. Onze gemeenschap is in ieder geval niet gehoord. Aandragen van ideeën is mooi, maar mijn vertrouwen is nagenoeg weg.” – uit een inzending in de postbus Aan de andere kant is het zo dat veel ook nog niet vaststaat of kan worden aangepast. In veel sectoren is in het Klimaatakkoord richting gekozen, maar staat het beleid tot en met 2050 niet vast. Bovendien verandert ook de context van het klimaatbeleid, doordat Europese lidstaten eind 2020 besloten om het Europese klimaatdoel te verhogen van 49% naar 55% in 2030. Zo beschrijft de Eindrapportage Bestemming Parijs Wegwijzer voor klimaatkeuzes 2030, 2050 van de Studiegroep Invulling klimaatopgave Green Deal van januari 2021 een ruimere verkenning van de keuzemogelijk­ heden die na het Klimaatakkoord overblijven. Deze wegwijzer noemt nieuwe keuzevragen op, die al dan niet met inzet van burgerparticipatie opgelost kunnen worden. Ook dit creëert ruimte. En voor alle vernieuwingen geldt: eens moet je ermee beginnen en eigenlijk is het altijd te laat. Het Franse voorbeeld van de Convention Citoyenne pour le Climat laat zien dat in de Franse context al in een eerder stadium het klimaatbeleid tot onderwerp van een burgerforum kon worden gemaakt.

Daarnaast vraagt ook de uitvoering van vastgesteld beleid nog vele keuzes en nadere uitwerking. Uit het Klimaatakkoord komen de regionale energiestrategieën en aardgasvrije wijken voort, die op dit moment al in ontwikkeling zijn. Naast aandacht voor ‘het grote plaatje’ komt de uitvoering op regionaal en lokaal niveau in de aandacht en de vertaling van ambitie naar plan naar project. Bovendien ligt het voor de hand dat uitvoering van het Klimaatakkoord omstreden kan zijn voor inwoners, omdat zij niet allemaal dezelfde voorkeuren hebben of de noodzaak zien van klimaatmaat­ regelen, omdat juist in hun leefomgeving bijvoorbeeld windmolens gepland worden of omdat er persoonlijk te betalen kosten gemoeid zijn met energiemaatregelen, zoals woningen die van het gas af moeten of moeten worden geïsoleerd. Wie draagt deze kosten? En zijn de kosten evenredig naar draagkracht verdeeld? Dit zijn belangrijke vragen over de legitimiteit van de energiemaatregelen. Zoals gezegd, meer participatie bij energie- en klimaatbeleid houdt een innovatie in die op een zeker moment moet beginnen met het starten van de permanente dialoog. En als je begint is het eigenlijk altijd meteen te laat. Daarmee valt echter de waarde van een expertadvies over burgerparticipatie en in het bijzonder een burgerforum bij energie- en klimaatbeleid niet weg.

Het belang van een plek ‘aan tafel’ De instelling van deze adviescommissie leidde tot heftige reacties, zoals die van NederWind dat 75 lokale ‘antiwindmolengroepen’ vertegenwoordigt. Een korte samenvatting van hun grieven luidt dat ze geen toegang kregen tot de energietafel: “Ed Nijpels en de lobby van energiebedrijven stellen de klimaattafels zodanig samen, dat de energiebedrijven maximaal en met miljarden kunnen profiteren van subsidies (naast wind op land en zon is dat ook nog biomassa). Het leeuwendeel daarvan moet worden opgebracht door de burger, die niet aan tafel mag. De klimaattafels regisseren inderdaad hun eigen miljardenwinsten. Om het idee van draagvlak van onderop voor te wenden, worden RES-regio’s ingesteld. De opgave voor de regio’s wordt echter centraal vastgesteld door de klimaattafels. Door de RES-regio’s is er geen normale democratische controle, zoals in een gemeente of provincie. Daar waar gemeenteraadsleden nog wat mogen zeggen in de zijlijn, kunnen deze gemakkelijk worden gemanipuleerd/gestuurd vanuit het ministerie van EZK, omdat ze geen of weinig kennis hebben van het energiedomein. Om zeker te zijn, dat de RES het Klimaatakkoord volgt, worden financieel belanghebbenden uitgenodigd in de aansturing, terwijl de burger wordt buitengesloten. Nadat er toch weerstand is ontstaan onder de bevolking, lanceert Ed Nijpels het idee van burger-