A 21 bijlage Eindrapportage Evaluatie Jobinder 20 mei 2021.pdf
Tekst van het document
EVALUATIE JOBINDER Onderzoek naar de realisatie van de doelstellingen, opbrengsten en toekomst van Jobinder
OPDRACHTGEVER Mobiliteitsbureau Noordoost- Fryslân KENMERK FH/jve/002586 AUTEUR(S) Nienke Bilo, Frank Heuts en Fredo Schotanus Koen Idzenga (MOOV-ID) INFOGRAPHIC Ted du Bois DATUM 20 mei 2021 VERSIE Definitief
INHOUDSOPGAVE
Inhoudsopgave Managementsamenvatting
3
1
Waarom deze evaluatie?
6
1.1
Wat is de aanleiding van de evaluatie?
6
1.2
Welke vragen moet de evaluatie beantwoorden?
6
1.3
Wat is de context van de evaluatie?
7
1.4
Leeswijzer
8
2
3
Hoe is de evaluatie uitgevoerd?
10
2.1
Een normenkader biedt een onafhankelijke toets van de doelstellingen
10
2.2
De data is verzameld met deskresearch en interviews en getoetst aan het normenkader
10
Bevindingen over de realisatie van de doelstellingen
12
3.1
Mobiliteit van inwoners
12
3.2
Leefbaarheid door bereikbaarheid
16
3.3
Tussenconclusie: mobiliteit en leefbaarheid zijn grotendeels geborgd en de basis is gelegd voor doorontwikkeling
4
Bevindingen over de opbrengsten
18
4.1
Het regiemodel
18
4.2
Functioneren Mobiliteitsbureau en -centrale
19
4.3
Financiën
20
4.4
Tussenconclusie 1: na een moeizame start is de verbetering ingezet, de onderlinge samenwerking moet nog verder groeien
4.5
6
25
Tussenconclusie 2: de ontwikkelingen van lasten onder Jobinder laten een wisselend beeld zien, cijfers ontbreken om een goede vergelijking te maken met de periode vóór Jobinder
5
17
26
Bevindingen over de toekomst
27
5.1
Deelnemers staan achter de voortzetting van Jobinder
27
5.2
Deelnemers zien diverse verbeter- en ontwikkelpunten voor Jobinder
28
5.3
Deelnemers zien in Jobinder een systeem met potentieel om toekomstige uitdagingen aan te gaan 30
Conclusies en aanbevelingen 6.1
6.2
31
Belangrijkste conclusies op basis van de realisatie van de doelstellingen, opbrengsten en toekomst van Jobinder
31
Aanbevelingen
32
A.
Normenkader
36
B.
Jobinder plaat
37
Managementsamenvatting Voor u ligt de Evaluatie Jobinder, het onderzoek naar de realisatie van de doelstellingen, de opbrengsten en de toekomst van Jobinder. Het onderzoek is uitgevoerd in het eerste halfjaar van 2021 door Significant Synergy en MOOVID als onderaannemer, in opdracht van het Mobiliteitsbureau Noordoost-Fryslân. De bevindingen van dit onderzoek worden door de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling “Bedrijfsvoeringsorganisatie Mobiliteitsbureau Noordoost-Fryslân” gebruikt om tot besluitvorming te komen rondom het al dan niet verlengen van de contracten met vervoerders binnen het huidige vervoerssysteem of te komen tot een andere inrichting van het vervoerssysteem.
Hoe is de evaluatie uitgevoerd? (hoofdstuk 2)
De evaluatie is uitgevoerd op basis van deskresearch van relevante documentatie waaronder beleidsstukken, klanttevredenheidsonderzoeken, managementrapportages en jaarrekeningen in combinatie met diepte-interviews met betrokkenen (19 in totaal). Om de informatieverzameling en analyse te structureren en de verzamelde informatie te toetsen met betrekking tot de doelstellingen en opbrengsten van Jobinder is ervoor gekozen te werken met een normenkader (zie bijlage A). Per doelstelling of beoogde opbrengst zijn een of meerdere criteria opgenomen in het normenkader en op basis van de verzamelde informatie gescoord (variërend van onvoldoende, beperkt, neutraal, voldoende of goed behaald).
Realisatie van de doelstellingen rondom mobiliteit en leefbaarheid (hoofdstuk 3)
Het eerste doel van deze evaluatie is inzicht bieden in de realisatie van de voor Jobinder gestelde doelstellingen. Rondom mobiliteit en leefbaarheid gaat het om de doelstellingen: a.
Leefbaarheid door bereikbaarheid;
b.
Burgers die dat echt nodig hebben ondersteunen in hun mobiliteit;
Drie jaar na de start van Jobinder is het breed gedragen beeld dat de basis van Jobinder staat. De mobiliteit van inwoners is geborgd, doelgroepen worden naar tevredenheid vervoerd en de leefbaarheid is, door het bereikbaar houden van de regio en voorzieningen, op peil gebleven. Hiermee voldoet Jobinder voor een belangrijk deel aan de gestelde doelstellingen op het gebied van mobiliteit en leefbaarheid. De doorontwikkeling op deze gebieden moet echter nog verder opgepakt worden. Het verkennen en uitvoeren van mogelijkheden om tot het combineren van ritten tussen en binnen de verschillende type vervoersvormen heeft nog tot onvoldoende concrete resultaten geleid. Ook het benutten van andere vervoersoplossingen en het integreren van openbaar vervoer en doelgroepenvervoer dienen nog verder vorm te krijgen. De doorontwikkeling is en wordt tegelijk ook beïnvloed door de coronacrisis. Dit maakt het lastig om ook in 2021 concrete resultaten te realiseren voor de ingezette doorontwikkeling.
Beleidsmatige, kwalitatieve en financiële opbrengsten van Jobinder (hoofdstuk 4)
Het tweede doel van deze evaluatie is inzicht bieden in de financiële, maar vooral ook de beleidsmatige en kwalitatieve opbrengsten van Jobinder voor de deelnemende partijen, te weten de gemeenten, provincie en vervoerders.
Het regiemodel van Jobinder wordt door bestuurders van de gemeenten en provincie als een goede infrastructuur gezien voor sturing op het doelmatig en doeltreffend realiseren van mobiliteitsbeleid, maar tegelijk zien ze deze sturing in de praktijk nog te beperkt terug. Er is volgens de deelnemers meer transparantie en een betere controlecyclus, maar ook meer bureaucratie en tragere besluitvorming. Over het functioneren van het Mobiliteitsbureau zijn zowel bestuurders en ambtenaren als de Mobiliteitscentrale en Arriva over het algemeen tevreden. Er is in de huidige situatie en personele bezetting een prettige samenwerking, al verliep de opstart moeizaam. Uitvoerend doet het bureau het
3
goed, maar op de sturing en doorontwikkeling ziet men verbeterpunten. Daarbij wordt opgemerkt dat de geringe personele omvang van het bureau een belemmerende factor is. Over het functioneren van de Mobiliteitscentrale zijn bestuurders en ambtenaren minder tevreden. De oorzaak hiervan ligt met name in de beginperiode, waarin de centrale onvoldoende presteerde en onvoldoende flexibel richting gemeenten en inwoners was. De samenwerking met de centrale laat inmiddels verbetering zien.
Vanuit de vervoerders komt de meeste kritiek op (de introductie van) het regiemodel en het functioneren van het Mobiliteitsbureau en de Mobiliteitscentrale. Onder Jobinder is een deel van de regie over vervoer van vervoerders ondergebracht bij de Mobiliteitscentrale. De impact hiervan op hun bedrijfsvoering en exploitatie varieert sterk per vervoerder. De meeste vervoerders geven aan meer tevreden te zijn in de huidige situatie over het functioneren van het Mobiliteitsbureau en -centrale dan in de beginfase, maar het vertrouwen is broos. Ook in de huidige situatie zijn niet alle vervoerders tevreden over het functioneren van de centrale en ervaren niet alle vervoerders dat zij onderdeel uitmaken van een gezamenlijke opgave om mobiliteit in de regio te borgen.
Wat betreft de doelstelling om het vervoer goedkoper en efficiënter te organiseren door bundeling van het vervoer voor de deelnemende gemeenten kan in verband met beperkt beschikbare cijfers en de uitbraak van corona alleen iets betrouwbaars gezegd worden over de ontwikkeling in 2019 ten opzichte van 2018. Wat betreft het Wmo-vervoer kan gesteld worden dat in 2019 duidelijk een efficiëntieslag is gemaakt ten opzichte van 2018. Het volume is toegenomen, maar de totale vervoerslasten en de kosten per klant en per kilometer zijn afgenomen. Voor leerlingenvervoer geldt dat het volume eveneens is toegenomen, maar dat ook de totale vervoerslasten en de kosten per leerling zijn toegenomen. De kilometerprijs is echter wel minder gestegen dan de ontwikkeling van de kostprijs op basis van de NEA-index. Deze efficiëntieslag wordt echter in het kostenplaatje tenietgedaan door een toename in kilometers per leerling. Ondanks de beperkte beschikbaarheid van cijfers, zijn volgens het merendeel van de bestuurders en ambtenaren wel voordelen gerealiseerd met Jobinder ten opzichte van de situatie vóór Jobinder. Met name rondom de transparantie en de goede controlecyclus.
De toekomst van Jobinder (hoofdstuk 5)
Het derde doel van deze evaluatie is inzichtelijk te maken of en zo ja, hoe Jobinder verder kan in de toekomst. Hiervoor zijn drie opties onderscheiden, namelijk voortzetting in de huidige vorm, voortzetting in aangepaste vorm en geen voortzetting.
Het gedeelde beeld over de toekomst van Jobinder is dat het systeem al dan niet in een aangepaste vorm moet worden voortgezet, zonder nieuwe aanbesteding. Géén van de betrokken partijen geeft aan dat Jobinder niet moet worden voortgezet. Het belangrijkste argument vanuit gemeenten en provincie is dat het model an sich een toekomstbestendig model is om de leefbaarheid en mobiliteit in de regio te borgen, maar dat het tijd moet krijgen om zich verder te ontwikkelen. Voor vervoerders is het belangrijkste argument dat het systeem van Jobinder financiële zekerheid biedt. Waar een op korte termijn nieuwe aanbesteding door vervoerders wordt gezien als risico om werk te verliezen aan een andere vervoerder, wordt een nieuwe aanbesteding door onder andere de provincie gezien als risico op een prijsverhoging en een flinke tijdsinvestering.
Over de hele linie van het systeem worden door de betrokken partijen verbeter- en ontwikkelpunten gesignaleerd. De belangrijkste hiervan raken de onderlinge verdeling van taken, rollen en verantwoordelijkheden binnen het systeem, de wijze van samenwerken tussen de deelnemende partijen en het gevoel van een gezamenlijke opgave (of het gebrek daaraan). Op een enkele deelnemer na zijn de respondenten die wij hebben gesproken positief over het potentieel van Jobinder en de mogelijkheden om het huidige model met concrete aanpassingen te verbeteren.
4
Conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 6)
De bevindingen van deze evaluatie zijn samen te vatten in de volgende vier conclusies: a.
Mobiliteit en leefbaarheid zijn grotendeels geborgd en de basis is gelegd voor doorontwikkeling;
b.
Na een moeizame start is de verbetering ingezet, de onderlinge samenwerking moet nog verder groeien;
c.
De ontwikkelingen van lasten onder Jobinder laten een wisselend beeld zien, cijfers ontbreken om een goede vergelijking te maken met de periode vóór Jobinder;
d.
De deelnemers willen Jobinder voortzetten zonder nieuwe aanbesteding en zien in Jobinder een systeem met potentieel om toekomstige uitdagingen aan te gaan.
Op basis van onze bevindingen over de doelstellingen, opbrengsten en toekomst van Jobinder en de gesprekken met de verschillende deelnemende partijen hebben wij een vijftal concrete aanbevelingen voor Jobinder: a.
Maak weloverwogen keuzes ten aanzien van beleidsadvisering en uitvoering in samenhang met de beschikbare capaciteit. Zorg voor een passende verdeling van taken en verantwoordelijkheden en voldoende capaciteit, zodat het Mobiliteitsbureau op daadkrachtige wijze invulling kan geven aan de opgave van doorontwikkeling. Vertrouwen en onderlinge samenwerking tussen gemeenten en het bureau staan hierbij centraal. Meer ‘loslaten’ van taken door de individuele gemeenten en een aangepaste rol voor de ambtelijke adviesgroep, kan daarnaast zorgen voor effectiever overleg. Dit kan bijvoorbeeld vorm worden gegeven door het Mobiliteitsbureau een grotere rol te geven in beleidsadvisering in de adviesgroep, waarbij beleidsbesluitvorming nog steeds belegd blijft bij elke gemeente.
b.
Voorzie het Mobiliteitsbureau van een budget voor doorontwikkeling. Een budget dat direct beschikbaar is creëert meer handelingsruimte voor het Mobiliteitsbureau, waardoor het (pro)actiever aan de slag kan met doorontwikkeling die nodig is voor het realiseren van de gestelde doelen.
c.
Onderzoek de mogelijkheden het Mobiliteitsbureau en de Mobiliteitscentrale nauwer te laten samenwerken. Voor het realiseren van de gezamenlijke doelstellingen voor Jobinder, is efficiënte en effectieve samenwerking van belang. Onderzoek welke mogelijkheden er zijn om binnen de oorspronkelijke taakverdeling de samenwerking te verbeteren tussen het Mobiliteitsbureau en de Mobiliteitscentrale, bijvoorbeeld door het verkleinen van de fysieke afstand tussen bureau en centrale.
d.
Onderzoek onder welke voorwaarden het mogelijk is voor vervoerders om niet-gecontracteerd vervoer te combineren met gecontracteerd vervoer en het toevoegen van andere vervoersvormen in Jobinder. Door vervoerders toe te staan ook niet-gecontracteerd vervoer te combineren met vervoer van Jobinder en door het toevoegen van andere vervoersvormen in Jobinder kunnen de combinatiegraad en efficiëntie van vervoer worden verhoogd.
e.
Onderzoek de mogelijkheden om de indicatiestelling voor Wmo-vervoer en leerlingenvervoer af te stemmen op de mogelijkheden van klanten om met het OV te reizen en onderzoek de mogelijkheden om Wmo-klanten delen van ritten met het OV te laten afleggen. Aanpassing van de spelregels voor Wmo-vervoer en leerlingenvervoer kan bijdragen aan betere aansluiting met het openbaar vervoer en efficiëntere inrichting van het doelgroepenvervoer.
f.
Voer een transparante kwantitatieve nulmeting uit om te sturen en rapporteren op financiële ontwikkelingen van Jobinder. Zorg voor eenduidige en afgestemde monitoringsinformatie ten aanzien van de ontwikkelingen van Jobinder. Hierdoor worden de effecten van (toekomstige) ontwikkelingen, besluiten en wijzigingen beter meetbaar.
5
1 Waarom deze evaluatie? 1.1
Wat is de aanleiding van de evaluatie?
Medio 2021 wenst het bestuur van het Mobiliteitsbureau Noordoost-Fryslân een besluit te nemen over de toekomst van het vervoerssysteem Jobinder in verband met aflopende contracten met de Mobiliteitscentrale en de vervoerders. Om een weloverwogen en onderbouwd besluit te kunnen nemen, heeft het bestuur van Jobinder het Mobiliteitsbureau Noordoost- Fryslân verzocht een onafhankelijke evaluatie uit te laten voeren naar het functioneren van Jobinder.
Het Mobiliteitsbureau Noordoost- Fryslân heeft Significant Synergy (hierna: Significant) in januari 2021 de opdracht verstrekt om antwoord te geven op een aantal evaluatievragen over de opzet, het functioneren en de toekomst van Jobinder. In het eerste halfjaar van 2021 hebben wij deze evaluatie uitgevoerd. Onze bevindingen en aanbevelingen leest u in deze rapportage.
1.2
Welke vragen moet de evaluatie beantwoorden?
Het doel van de evaluatie is meerledig en beoogt te achterhalen hoe het is gesteld met: 1.
De realisatie van de doelen van Jobinder;
2.
De financiële, beleidsmatige en kwalitatieve opbrengsten van Jobinder;
3.
De toekomst van Jobinder.
Onderstaand lichten wij deze doelstellingen en bijbehorende onderzoeksvragen afzonderlijk toe.
Ad 1. Onderzoek realisatie doelstellingen
Deze evaluatie dient inzicht te bieden in de realisatie van de voor Jobinder gestelde doelen. Bij de opzet van Jobinder zijn er meerdere doelstellingen geformuleerd1, namelijk: De doelen van het vervoersysteem zijn: a.
Leefbaarheid door bereikbaarheid;
b.
Burgers die dat echt nodig hebben ondersteunen in hun mobiliteit;
c.
Dit binnen de beschikbare budgetten te realiseren.
Concreet beoogde resultaten zijn: a.
Efficiënter doelgroepenvervoer door samenwerking in ANNO-verband bij inkoop en regie op doelgroepenvervoer;
b.
Een samenhangend vervoerssysteem van openbaar vervoer en doelgroepenvervoer;
c.
Nieuwe vervoersconcepten voor de bereikbaarheid van de regio en daarmee de leefbaarheid.
Met betrekking tot de doelen van Jobinder zijn voor de evaluatie de volgende vragen geformuleerd2: 1a.
In hoeverre zijn de doelen (mobiliteit, leefbaarheid, efficiënter/goedkoper) van Jobinder behaald?
1b.
Indien dit niet het geval is, wat heeft daaraan in de weg gestaan?
1
Bron: Organisatieplan Mobiliteitsbureau (2016).
2
Bron: Uitvraag evaluatie door Jobinder (2020).
6
Ad 2. Onderzoek opbrengsten Jobinder
Deze evaluatie dient inzicht te bieden in de financiële, maar vooral ook de beleidsmatige en kwalitatieve opbrengsten van Jobinder voor de deelnemende partijen, te weten de gemeenten, provincie, Mobiliteitscentrale en vervoerders. Hierbij is het van belang welke keuzes zijn gemaakt bij de opzet van Jobinder. Daarbij spelen in ieder geval mee de keuze voor Jobinder als een lichte gemeenschappelijke regeling, de bedrijfsvoeringsorganisatie en de scheiding die gemaakt is tussen het vervoer en de planning van het vervoer door middel van een onafhankelijke centrale. Met betrekking tot de opbrengsten van Jobinder zijn voor de evaluatie de volgende vragen geformuleerd2: 2a.
Wat zijn de financiële, maar vooral ook de beleidsmatige en kwalitatieve opbrengsten van Jobinder?
2b.
In hoeverre heeft de voor Jobinder gekozen bedrijfsvoeringsorganisatie deze resultaten beïnvloed?
2c.
In hoeverre heeft de voor Jobinder gekozen scheiding tussen vervoer en planning deze resultaten beïnvloed?
Ad 3. Onderzoek toekomst Jobinder
Gezien het feit dat de contracten met de vervoerders en centrale per 31 december 2022 aflopen, is dit het moment om te onderzoeken of en hoe er een vervolg aan Jobinder moet worden gegeven. Deze evaluatie dient hier inzicht in te bieden. Met het oog hierop zijn de volgende vragen geformuleerd2: 3a.
3b.
3c.
Indien Jobinder in de huidige opzet moet worden voortgezet, zijn er dan: i.
Verbeterpunten;
ii.
Toe te voegen elementen; en/of
iii.
Elementen die in de huidige opzet zouden kunnen vervallen?
Indien Jobinder wel moet worden voortgezet, maar niet in de huidige vorm: i.
Welke opzet is dan de meest voor de hand liggende?
ii.
Welke zaken zouden aan Jobinder 2.0 moeten worden toegevoegd?
iii.
Welke zaken zouden niet meer moeten worden belegd bij Jobinder 2.0?
Indien Jobinder niet zou moeten worden voortgezet: i.
Hoe zouden de diensten die nu door Jobinder geleverd worden dan moeten worden geleverd?
ii.
Wat zijn de consequenties voor alle betrokken partijen als Jobinder zou worden ontbonden?
iii.
Wat zijn de consequenties indien één of meer partijen Jobinder zouden verlaten voor Jobinder en voor de partij die Jobinder verlaat?
1.3
Wat is de context van de evaluatie?
Krimp, meer spreiding van voorzieningen en vergrijzing zijn langetermijnontwikkelingen die in de regio NoordoostFryslân leiden tot vraagstukken rondom mobiliteit en bereikbaarheid. Binnen Jobinder werken de gemeenten Achtkarspelen, Tytsjerksteradiel, Dantumadiel en Noardeast-Fryslân en de provincie Fryslân samen aan ontwikkelopgaven3 op dit gebied. Jobinder werkt met een regiemodel met daarin de volgende rollen: a.
Gemeenten en provincie zijn verantwoordelijk voor het beleid;
b.
Het Mobiliteitsbureau is verantwoordelijk voor het contractmanagement en de doorontwikkeling van het systeem en regiemodel;
3
Anno II-opgaven: invulling geven aan de leefbaarheid door bereikbaarheid en het ondersteunen van burgers die dat
echt nodig hebben.
7
c.
De Mobiliteitscentrale verzorgt de planning van de ritten (Wmo-, leerlingen- en Opstappervervoer4 en op kleine schaal Jeugdwet-, zwem- en gymvervoer);
d.
De vervoerders verzorgen de uitvoering van de ritten.
Via een dienstverleningsovereenkomst (DVO) nemen de volgende partijen deel aan Jobinder: a.
Gemeenten Ameland en Schiermonnikoog;
b.
Arriva als concessiehouder voor het openbaar vervoer in de regio Noord- en Zuidwest-Fryslân en Schiermonnikoog.
Het vervoersysteem Jobinder is, na enige vertraging door een gerechtelijk afgedwongen heraanbesteding, op 8 januari 2018 van start gegaan5. De contracten met de Mobiliteitscentrale en de vervoerders lopen eind 2022 af. Het contract met de Mobiliteitscentrale kan nog met twee jaar verlengd worden, de contracten met de vervoerders nog met maximaal vier jaar. Indien het bestuur van het Mobiliteitsbureau besluit de contracten met de Mobiliteitscentrale dan wel met de vervoerders niet te verlengen (of met een ander model te gaan werken), betekent dit dat er opnieuw moet worden aanbesteed. De periode tussen medio 2021 en eind 2022 is dan nodig om de nieuwe aanbesteding in goede banen te leiden.
1.3.1
Een beknopte beschrijving van het regiemodel
Het belangrijkste kenmerk van het regiemodel is de scheiding tussen het Mobiliteitsbureau (beheren en ontwikkelen), de Mobiliteitscentrale (de planning van ritten) en de vervoerders (uitvoeren van ritten)6. De Mobiliteitscentrale is verantwoordelijk voor de ritaanname binnen het Wmo- en leerlingenvervoer en dient alle ritten zo efficiënt mogelijk te plannen en verdelen onder de verschillende gecontracteerde vervoerders. De Mobiliteitscentrale voert operationele regie uit in het model en is belast met het slim combineren van ritten binnen en tussen vervoersvormen. Doordat de Mobiliteitscentrale en vervoerders geen financiële relatie hebben met elkaar, kan de Mobiliteitscentrale haar taak onafhankelijk uitvoeren. Tevens dient de Mobiliteitscentrale actief mee te denken ten aanzien van de doorontwikkeling van het vervoerssysteem, bijvoorbeeld door het uitvoeren van data-analyses en samen met het Mobiliteitsbureau verbetervoorstellen voor te leggen aan het bestuur van het Mobiliteitsbureau.
Het Mobiliteitsbureau is opdrachtgever van de Mobiliteitscentrale en voert de tactische regie in het regiemodel. Dit betekent dat het Mobiliteitsbureau tactische taken heeft als contractmanagement: voeren opdrachtnemers (zowel de Mobiliteitscentrale als de vervoerders) hun taken uit zoals afgesproken? Daarnaast is het Mobiliteitsbureau in het regiemodel verantwoordelijk voor de doorontwikkeling: het samen met de hele keten (provincie, gemeenten, Mobiliteitscentrale en vervoerders) optimaliseren van de efficiency van het totale vervoerssysteem. Hiermee vervult het bureau een essentiële schakel tussen het strategisch beleidskader van de gemeenten en provincie en de operationele regie door de Mobiliteitscentrale. Het bureau biedt de mogelijkheid om te sturen op de beoogde doelen van leefbaarheid, mobiliteit en efficiency.
1.4
Leeswijzer
De hoofdstukken in dit rapport zijn ingedeeld op basis van de drie beschreven evaluatiedoelen (zie paragraaf 1.2). Per hoofdstuk gaan wij dieper in op de zienswijze van de verschillende respondenten op respectievelijk de realisatie van de doelstellingen van Jobinder, de financiële, beleidsmatige en kwalitatieve opbrengsten van Jobinder en de toekomst van 4
De Opstapper is een vervoersvorm van Arriva, de concessiehouder voor het openbaar vervoer in de regio Noord- en
Zuidwest-Fryslân en Schiermonnikoog. De aanname van ritten verloopt via Kijlstra, een onderaannemer van Arriva. De ritten worden door Kijlstra doorgezet naar de Mobiliteitscentrale voor de planning en uitvoering van de ritten in de regio Noordoost-Friesland. 5
Jobinder. Evaluatie 2018-2019 (2019).
6
Keuzes Mobiliteitscentrale Noordoost-Fryslân (2016).
8
Jobinder. In hoofdstuk 6 doen wij tot slot enkele aanbevelingen die wij op basis van de onderzoeksresultaten hebben opgesteld. Naast de rapportage is er ook een visuele uitwerking van de bevindingen en aanbevelingen ontworpen. Deze plaat is als separate bijlage toegevoegd aan de rapportage (bijlage B).
9
2 Hoe is de evaluatie uitgevoerd? De evaluatie is uitgevoerd op basis van de volgende werkwijze: a.
Uitvoeren van deskresearch van onder meer relevante documentatie waaronder beleidsstukken, klanttevredenheidsonderzoeken, managementrapportages en jaarrekeningen;
b.
Diepte-interviews met betrokkenen (19 in totaal).
Wij hebben ervoor gekozen te werken met een normenkader om de informatieverzameling en analyse te structureren en de verzamelde informatie te toetsen met betrekking tot de doelstellingen en opbrengsten van Jobinder (deelvragen 1a en 2a) (zie ook paragraaf 1.2). Het normenkader lichten we toe in de volgende paragraaf, gevolgd door een beschrijving van de onderzoeksmethoden.
2.1
Een normenkader biedt een onafhankelijke toets van de doelstellingen
Onderdeel van het evaluatieonderzoek is het toetsen of de vooraf vastgestelde doelstellingen van Jobinder zijn behaald. Om deze toets zo onafhankelijk en neutraal mogelijk uit te kunnen voeren, maken wij in ons onderzoek gebruik van een normenkader. Dit kader (zoals toegevoegd in bijlage A) is opgesteld op basis van oorspronkelijke beleidsdocumenten voor Jobinder en is bij aanvang van de opdracht gedeeld en afgestemd met het Mobiliteitsbureau. Onze onderzoekwerkzaamheden hebben hiermee geen invloed gehad op het normenkader. Het normenkader vergroot de objectiviteit en transparantie van het onderzoek, voorkomt kleuring door (verklaarbare) sentimenten, helpt de opdracht goed af te bakenen en zorgt ervoor dat er geen aandacht verloren gaat naar minder belangrijke onderwerpen.
Het normenkader bestaat uit een tabel met een aantal criteria gebaseerd op de vastgestelde doelstellingen van Jobinder. Bij ieder criterium in de tabel staat een beschrijving wanneer een criterium wel en niet is gerealiseerd. Op basis van feitelijke gegevens en interviews wordt vastgesteld of een doelstelling (of onderliggend criterium) is behaald. Zo is bijvoorbeeld voor een norm als ‘De vooraf opgestelde mobiliteitsdoelen voor Jobinder zijn behaald’ afgesproken dat er sprake is van een lage score (rood) als geen van de geïnterviewden beargumenteerd vindt dat Jobinder een bijdrage heeft geleverd aan het behalen van de mobiliteitsdoelen. Er is sprake van een hoge score (groen) als vrijwel alle geïnterviewden beargumenteerd aangeven dat de mobiliteitsdoelen zijn behaald.
Met het normenkader is het mogelijk om onafhankelijk vast te stellen in welke mate een bepaalde doelstelling is behaald (variërend van onvoldoende, beperkt, neutraal, voldoende of goed behaald). De duiding en toelichting op de score per doelstelling (of onderliggend criterium) staan beschreven in dit onderzoeksrapport.
2.2
De data is verzameld met deskresearch en interviews en getoetst aan het normenkader
Deskresearch
Voor de evaluatie is gebruikgemaakt van relevante documenten over Jobinder, zoals jaarrekeningen, periodieke managementrapportages, organisatieplannen, oprichtingsdocumenten, jaarverslagen, evaluaties enzovoort. Om ook een kwantitatief antwoord te kunnen geven over de opbrengsten van Jobinder is daar waar gegevens beschikbaar zijn, tevens onderzoek gedaan naar het aantal gebruikers, de wijze van gebruik en de gebruikerservaringen. De kosten van Jobinder (per gemeente en in totaal) zijn, daar waar de cijfers beschikbaar waren, inzichtelijk gemaakt en vergeleken met de kosten van de deelnemers in de periode voorafgaand aan de oprichting van Jobinder. Ten behoeve van een faire vergelijking zijn de kosten van Jobinder per vervoerde reiziger (leerling of Wmo-pashouder) en de kosten ten opzichte van het aantal gereden kilometers inzichtelijk gemaakt en door de tijd heen vergeleken.
10
Disclaimer: voor de periode voorafgaand aan de oprichting van Jobinder zijn documentatie en cijfers beperkt beschikbaar gebleken. Soms waren financiële cijfers wel beschikbaar van de periode voorafgaand aan Jobinder, maar waren deze niet vergelijkbaar met de financiële cijfers van Jobinder. Deze verschillen maken een objectieve vergelijking beperkt mogelijk. Tot slot: de vergelijkbaarheid van de cijfers voor de periode 2018 en 2019 met de periode 2020 is ook beperkt in verband met de impact van de coronacrisis op het vervoer.
Interviews
Om de deelvragen te beantwoorden zijn inhoudelijke interviews gehouden met de bij Jobinder betrokken belanghebbenden. Op basis van het normenkader hebben wij onderzoeksvragen en een interviewvragenlijst opgesteld en afgestemd met het Mobiliteitsbureau. De interviewvragenlijst vormde de leidraad voor de interviews. De focus van de interviews is bepaald per type belanghebbende en de mate van betrokkenheid bij Jobinder. Zo lag de focus bij de interviews met de gemeenten en provincie bijvoorbeeld meer op de (beleids-)doelstellingen van Jobinder en bij de vervoerders meer op de onderlinge samenwerking in Jobinder en effecten van Jobinder op de vervoerders.
Wij hebben interviews gehouden met: a.
Gedeputeerde en beleidsambtenaren van de provincie Fryslân;
b.
Wethouders en (beleids-)ambtenaren van de vier aangesloten gemeenten;
c.
Wethouders en (beleids-)ambtenaren van beide eilandgemeenten die via een DVO met Jobinder zijn verbonden;
d.
Medewerkers van het Mobiliteitsbureau;
e.
Managers van de Mobiliteitscentrale (Connexxion);
f.
Directie en managers van gecontracteerde vervoerders;
g.
Managers van de concessiehouder openbaar vervoer regio Noord- en Zuidwest-Fryslân en Schiermonnikoog (Arriva).
In totaal hebben wij 19 interviews gehouden.
Analyse en synthese
De gegevensanalyse heeft plaatsgevonden aan de hand van de geraadpleegde documenten en de gehouden interviews. Per onderzoeksitem zijn feiten verzameld en getoetst aan het normenkader en gestructureerd weergegeven en geclassificeerd naar type belanghebbende. Op deze wijze stellen wij per vraag op transparante wijze vast of en in welke mate is voldaan aan de vooraf gestelde doelstelling. Hiermee bieden wij een eenduidig overkoepelend beeld van de verschillende beelden over Jobinder die leven bij de respondenten.
11
3 Bevindingen over de realisatie van de doelstellingen De evaluatie dient inzicht te bieden in de realisatie van de voor Jobinder gestelde doelstellingen. Bij de opzet van Jobinder waren er meerdere doelstellingen, te weten: a)
Leefbaarheid door bereikbaarheid;
b)
Burgers die dat echt nodig hebben ondersteunen in hun mobiliteit;
c)
Dit binnen de beschikbare budgetten te realiseren.
In dit hoofdstuk beschrijven we achtereenvolgens de bevindingen over de realisatie van deze doelstellingen door Jobinder. We splitsen dit op naar mobiliteitsdoelstellingen in paragraaf 3.1, waarbij we ook de ontwikkeling van het doelgroepenvervoer meenemen, en de leefbaarheidsdoelstellingen in paragraaf 3.2. We sluiten het hoofdstuk af met een korte samenvatting en conclusie (bevindingen over de financiële cijfers en beschikbare budgetten komen in paragraaf 4.3 aan de orde).
3.1
Mobiliteit van inwoners
Met betrekking tot de mobiliteit heeft Jobinder als doelstelling het op peil houden van de mobiliteit van de inwoners in de regio, mede door de inbreng van de Opstapper. Niet alleen wat betreft het vervoer op zich, maar ook de kwaliteit van het vervoer. Wat betreft het doelgroepenvervoer (Wmo- en leerlingenvervoer) heeft Jobinder tevens tot doel dit efficiënter en goedkoper te organiseren. Hierbij gaat het met name om het afvlakken van de stijging in het gebruik van doelgroepenvervoer door aanbod van meer passend vervoer, het verhogen van de combinatiegraad van ritten en het verlagen van het aantal lege ritten.
3.1.1
Jobinder houdt de mobiliteit van de inwoners in de regio Noordoost-Fryslân op peil, maar de doorontwikkeling is nog onvoldoende opgepakt
Jobinder heeft tot doel het op peil houden van de mobiliteit van de inwoners van de regio Noordoost-Fryslân. De wethouders en (beleids-)ambtenaren van de gemeenten en de gedeputeerde en beleidsambtenaren van de provincie geven aan dat de opstart van Jobinder moeizaam verliep, maar dat het vervoer nu goed loopt. De wethouders, gedeputeerde en (beleids-)ambtenaren zijn eensgezind dat de mobiliteit van de inwoners in de regio Noordoost-Fryslân op peil is gebleven dankzij Jobinder.
Tegelijk geven de gemeenten en provincie aan dat door de moeizame opstart van het Mobiliteitsbureau, de inzet op de doorontwikkeling door het bureau op dit gebied nog beperkt is gebleven. De opzet en inrichting van het Mobiliteitsbureau worden hiervan als belangrijkste oorzaken genoemd. Het bureau heeft een beperkte bezetting en heeft geen beleidsvormende maar een uitvoerende functie. Hiermee is de uitvoerende taak goed geborgd, maar is er weinig capaciteit voor inzet op doorontwikkeling.
Zowel de wethouders en (beleids-)ambtenaren van de gemeenten en de gedeputeerde en beleidsambtenaren van de provincie geven aan dat zij onvoldoende zicht hebben op hoe inwoners de ontwikkeling van hun mobiliteit ervaren. Op basis van het periodieke klanttevredenheidsonderzoek is het mogelijk een beeld te vormen van de geleverde kwaliteit van de dienstverlening. Het klanttevredenheidsonderzoek biedt echter geen direct inzicht of de mate van mobiliteit voor inwoners op peil is gebleven7. 7
Het meenemen van het perspectief van inwoners buiten de klanttevredenheidsonderzoeken om (bijvoorbeeld door
diepte-interviews) maakte geen onderdeel uit van de reikwijdte van ons onderzoek.
12
In figuur 1 zijn de scores op de klanttevredenheid voor Jobinder weergegeven en in figuur 2 het aantal klachten per 1.000 ritten voor de periode 2018-2020. De klanttevredenheid is in deze periode ongeveer gelijk gebleven met een score van iets onder de 8 gemiddeld. Het aantal klachten is afgenomen van 3,2 per 1.000 ritten in 2018 naar 1,0 per 1.000 ritten in 2019 en 2020. Dit sluit aan bij het beeld dat uit de interviews met de gemeenten en provincie naar voren komt, namelijk dat het vervoer nu op goede wijze georganiseerd is.
Figuur 1: Ontwikkeling streefwaarde en realisatie voor 8
klanttevredenheid (2018-2020)
Figuur 2: Ontwikkeling streefwaarde en realisatie voor het aantal klachten (2018-2020)8
Wat betreft de doelstelling de mobiliteit op peil te houden, lijkt deze naar tevredenheid van de provincie, gemeenten en klanten te zijn behaald. Echter moet bij deze bevinding wel de kanttekening worden geplaatst dat het niet mogelijk was de prestaties van Jobinder te vergelijken met de situatie vóór Jobinder.
3.1.2
In het doelgroepenvervoer is het aantal reizigers per rit in 2019 licht gedaald ten opzichte van 2018, maar conform streefwaarden
Specifiek voor Wmo- en leerlingenvervoer heeft Jobinder de doelstelling het vervoer voor de vier deelnemende gemeenten en de beide eilandgemeenten te bundelen en het daarmee efficiënter en goedkoper te organiseren. Het Mobiliteitsbureau geeft aan dat het specifiek gaat om het afvlakken van de stijging in het gebruik van doelgroepenvervoer door aanbod van meer passend vervoer, het verhogen van de combinatiegraad van ritten en het verlagen van het aantal lege ritten. Deze criteria behandelen we in deze paragraaf: de effecten hiervan op de kosten (en de financiële doelstelling) behandelen we in paragraaf 4.3.
Het bundelen van het Wmo- en leerlingenvervoer voor de zes gemeenten zorgt ervoor dat ritten vanuit of naar verschillende kernen gecombineerd kunnen worden. De komst van Jobinder heeft de mogelijkheid hiervoor vergroot, een ontwikkeling die de wethouders en (beleids-)ambtenaren van deze gemeenten bevestigen. Door slim te combineren kan het aantal reizigers per rit verhoogd worden. In figuur 3 en figuur 4 is de ontwikkeling van deze aantallen voor Wmoen leerlingenvervoer weergegeven voor de periode 2018-2020. Een vergelijking van het aantal reizigers per rit, per type vervoersvorm met de periode vóór 2018 (en dus vóór Jobinder) is door het ontbreken van gegevens niet gemaakt.
8
Bron: prestatie-indicatoren Jobinder zoals opgenomen in jaarstukken 2018, 2019; persoonlijke communicatie 2020.
13
Figuur 3: Ontwikkeling streefwaarde en realisatie voor aantal Wmo-klanten per rit (2018-2020)
9
Figuur 4: Ontwikkeling streefwaarde en realisatie voor het aantal leerlingen per rit (2018-2020)9
Het gemiddeld aantal Wmo-reizigers per rit ligt in 2018 op 1,5, iets boven de streefwaarde van 1,4. Tussen 2018 en 2019 daalt het gemiddeld aantal Wmo-reizigers per rit naar 1,4. Tegelijkertijd is het totaal aantal Wmo-ritten toegenomen van 94.164 naar 99.213.
In 2018 ligt het gemiddeld aantal leerlingen per rit op 5,3, net iets onder de streefwaarde van 5,5. In 2019 daalt het gemiddeld aantal leerlingen per rit naar 5,0, maar realiseert Jobinder hiermee wel de streefwaarde voor dit jaar. Het aantal ritten leerlingenvervoer is in dit jaar afgenomen, namelijk van 234.036 in 2018 naar 225.075 in 2019. Een mogelijke verklaring voor de daling van het gemiddeld aantal leerlingen per rit zijn de ontwikkelingen als gevolg van de Wet passend onderwijs. De doelstelling van de wet is om leerlingen zo dicht mogelijk bij huis, passend onderwijs te laten volgen. Echter is de ontwikkeling in de regio Noordoost-Fryslân dat er meer leerlingen zijn die juist verder moeten reizen dan voorheen of op meer afwijkende tijden, waardoor combinatiemogelijkheden beperkter zijn en meer maatwerk nodig is (met hogere kosten tot gevolg).
Voor de ontwikkeling tussen 2019 en 2020 geldt voor beide doelgroepen een sterkere afname in het gemiddeld aantal personen per rit. Voor 2020 geldt echter dat het vervoeren van meerdere personen in hetzelfde voertuig door coronamaatregelen sterk beperkt werd.
De combinatiegraad van ritten Wmo-vervoer is stabiel
De combinatiegraad van ritten is een andere manier om de ontwikkeling en voortgang van het efficiënter organiseren van het doelgroepenvervoer te meten. Het gaat bij de combinatiegraad om het percentage ritten dat geheel of gedeeltelijk met andere reizigers is gecombineerd. De combinatiegraad van ritten Wmo-vervoer is een van de prestatieindicatoren die wordt gemonitord door het Mobiliteitsbureau, op basis van periodieke rapportages die zij ontvangen van de Mobiliteitscentrale10. In figuur 5 is de combinatiegraad van Wmo-vervoer voor de jaren 2016 tot en met 2019 weergegeven.
9
Bron: prestatie-indicatoren Jobinder zoals opgenomen in jaarstukken 2018, 2019; persoonlijke communicatie 2020.
10
De scores in de lijst van prestatie-indicatoren van Jobinder in eerdere rapportages verschillen sterk van de hier
gepresenteerde scores. De oude combinatiegraden (die afgelopen jaren zijn gedeeld) zijn gebaseerd op het vorige automatiseringssysteem van de Mobiliteitscentrale en zijn niet meer reproduceerbaar. Om toekomstige ontwikkelingen van de combinatiegraad te monitoren, adviseren wij de Mobiliteitsbureau uit te gaan van de voor deze evaluatie geleverde cijfers en de afspraak en berekeningswijze voor rapportages hiervan vast te leggen.
14
De weergegeven combinatiegraad is het percentage van alle Wmo-ritten dat geheel of gedeeltelijk gelijktijdig door hetzelfde voertuig is uitgevoerd met ten minste één andere rit.
De jaren 2016 en 2017 hebben betrekking op het Wmo-vervoer Noordoost-Fryslân. De jaren 2018 en 2019 hebben betrekking op het Wmogedeelte van Jobinder 12.
Figuur 5: Ontwikkeling combinatiegraad van het Wmo-vervoer van de laatste twee jaar voor en de eerste twee jaar na de opstart van Jobinder11
De doorontwikkeling van de combinatiegraad is ingezet
De Mobiliteitscentrale geeft aan dat de verantwoordelijkheid voor de doorontwikkeling van Jobinder en het verhogen van de combinatiegraad primair bij het Mobiliteitsbureau ligt en ervaart hierop weinig sturing. Volgens het Mobiliteitsbureau dient de Mobiliteitscentrale hier echter een proactieve rol in te spelen (conform het programma van eisen), wordt hier door de Mobiliteitscentrale geen sturing op ervaren. Over het verhogen van de combinatiegraad wordt vanuit de Mobiliteitscentrale aangegeven dat de omvang van de groep die vervoerd wordt in grote lijnen stabiel is en dat met de kenmerken van de groep maximaal combineren niet altijd mogelijk is. Het (verder) verhogen van de combinatiegraad is mogelijk bij grotere schaal en bij het combineren van (meerdere) doelgroepen. Dit kan, zoals ook aangegeven door enkele gemeenteambtenaren, wel betekenen dat er ingeleverd zal moeten worden op kwaliteit, met name wat betreft reistijd en reisgemak.
Veel van de betrokken partijen geven aan dat het combineren van Wmo- en leerlingenvervoer slechts beperkt mogelijk is door de specifieke kenmerken van reizigers uit de verschillende vervoersstromen. Er zijn praktische obstakels (bijvoorbeeld de instaphoogte van een bus voor leerlingenvervoer voor een Wmo-reiziger die slecht ter been is). Ook passen leerlingen (met of zonder indicatie) qua gedrag niet altijd bij een oudere Wmo-reiziger. Dit heeft geleid tot een focus op het combineren van ritten binnen dezelfde vervoersstroom (Wmo- of leerlingenvervoer). Twee jaar Jobinder (2018 en 2019) laten in de cijfers van het aantal gecombineerde ritten geen significante toename hiervan zien (zie ook figuur 5). Eind 2019 zijn de spelregels voor het combineren van Wmo- en leerlingenvervoer aangepast13, waarmee onder andere het combineren van Wmo-reizigers en leerlingen beter mogelijk wordt. Er worden reizigersprofielen opgesteld, zodat het voor de Mobiliteitscentrale duidelijker wordt welke reizigers onderling wel en niet gecombineerd kunnen worden. Volgens het Mobiliteitsbureau gaat de combinatiegraad met deze aanpassingen stijgen, maar heeft dit in 2020, onder invloed van de coronacrisis, nog niet kunnen leiden tot het gewenste effect.
Door het Wmo- en leerlingenvervoer bij Jobinder onder te brengen, is het mogelijk geworden om ritten binnen de vervoersstromen in een grotere regio te combineren. Het combineren van ritten heeft bijgedragen aan het terugdringen van het aantal lege ritten. Meerdere vervoerders geven aan dat het onderbrengen van Wmo- en leerlingenvervoer bij Jobinder voor hen heeft geleid tot beperkingen om te combineren. Door de komst van Jobinder hebben zij minder mogelijkheden om andere ‘eigen’ vervoersstromen (contante ritten, pgb-vervoer, ziekenvervoer) met elkaar te 11
Bron: cijfers en berekening: Mobiliteitscentrale Connexxion (2021).
12
De periodes 2016-2017 en 2018-2019 zijn in beperkte mate vergelijkbaar. In de overgang naar Jobinder is sprake van
een trendbreuk in volumestijging (namelijk 27 procent ten opzichte van normaal 6 procent per jaar) en geen precieze overlap in het vervoersgebied. 13
Memo Voorstel aanpassing spelregels Jobinder (2019).
15
combineren. De vervoerders stellen nu een chauffeur en auto of bus aan Jobinder ter beschikking en kunnen tussen het Wmo- en leerlingenvervoer geen andere ritten buiten Jobinder om uitvoeren met de betreffende chauffeur en auto/bus. Volgens enkele vervoerders leidt dit ertoe dat de geleverde chauffeurs langer stilstaan tussen Wmo-ritten en het leerlingenvervoer én dat vervoerders zelf met een andere chauffeur op dezelfde route rijden voor de andere eigen vervoersstromen.
3.2
Leefbaarheid door bereikbaarheid
Jobinder heeft als doelstelling een bijdrage te leveren aan de leefbaarheid van de regio, onder andere door inbreng van het Opstappervervoer vanuit de provincie. Deze doelstelling heeft betrekking op de bereikbaarheid van plaatsen in de regio en de ontwikkeling van vervoer en vervoersoplossingen.
3.2.1
De bereikbaarheid van de regio is niet toegenomen maar wel geborgd
De bestuurders van de vier deelnemende gemeenten en de provincie geven aan dat in de huidige situatie inwoners zich goed kunnen verplaatsen en dat belangrijke plaatsen met voorzieningen goed bereikbaar zijn. Ook zijn de kleine kernen in de regio bereikbaar gebleven. Ze zien echter geen toename in de bereikbaarheid van de regio ten opzichte van de periode vóór Jobinder. Een van de bestuurders geeft aan dat het feit dat de bereikbaarheid niet is afgenomen wel een bereikt doel op zich is. Voor de eilanden is Jobinder erg belangrijk voor het bereikbaar houden van de regio, zo geven bestuurders en ambtenaren aan. Dit geldt specifiek voor leerlingen van de eilanden die op het vasteland naar school gaan. Zij verliezen minder lestijd dankzij Jobinder (met het openbaar vervoer reizen leidt tot minder lestijd omdat de leerlingen dan niet op tijd aanwezig kunnen zijn). De bestuurders en ambtenaren van de eilanden zijn zeer tevreden hierover.
Zowel het Mobiliteitsbureau als de Mobiliteitscentrale bevestigen het beeld dat de regio goed bereikbaar is door Jobinder. Zelfs in coronatijd is iedereen van deur tot deur vervoerd en kan iedereen overal naar toe. Waar het reguliere openbaar vervoer in delen van de regio Noordoost-Fryslân wegvalt, worden de mogelijkheden van de Opstapper echter niet volledig benut. Arriva biedt in deze regio via een aantal onderaannemers passend maatwerkvervoer aan (zoals een lijntaxi en belbus). Dit terwijl Jobinder met de Opstapper de inwoners in de regio Noordoost-Fryslân ook kan voorzien.
Waar het vervoersaanbod voor Wmo-reizigers en leerlingen binnen de regio volgens de gemeenten, provincie en het Mobiliteitsbureau op peil blijft, leidt het gekozen regiemodel mogelijk ook tot onbedoelde neveneffecten. Eén vervoerder geeft aan dat zijn mogelijkheden om op sommige plekken in de regio (en net daarbuiten) commercieel taxivervoer (niet zijnde Wmo- en leerlingenvervoer) aan te bieden minder is geworden. Door de komst van Jobinder zijn niet alle plekken nog rendabel om te rijden voor de betreffende vervoerder, omdat het aantal mogelijke ritcombinaties voor hem is gedaald (door het onderbrengen van Wmo- en leerlingenvervoer bij Jobinder). Het gaat hierbij dus om het vervoersaanbod in en om de regio dat niet onder de verantwoordelijkheid valt van Jobinder.
3.2.2
Geen actieve bijdrage Jobinder in (vervoers-)ontwikkelingen en het benutten van andere vervoersoplossingen
Over de rol van Jobinder in (vervoers-)ontwikkelingen in de regio en het benutten van andere vervoersoplossingen geven de bestuurders van de vier deelnemende gemeenten en provincie aan dat zij hier geen actieve bijdrage van Jobinder herkennen. Vanuit de gemeenten worden meerdere oorzaken hiervoor aangedragen, die zijn samen te vatten in de volgende punten: a.
Het Mobiliteitsbureau heeft een beperkte omvang en bezetting;
b.
Het Mobiliteitsbureau heeft geen eigen (financiële) middelen, zoals bijvoorbeeld een budget om nieuwe diensten te ontwikkelen;
c.
De opstart verliep niet soepel, waardoor het tijd heeft gekost om een goede basis neer te zetten waarop doorontwikkeld kan worden;
d.
Jobinder is een uitvoeringsorganisatie en geen beleidsvormende organisatie.
16
Deze punten worden door het Mobiliteitsbureau bevestigd. De medewerkers van het bureau geven aan dat ze zelf geen beleid ontwikkelen, maar ook dat ze voor de uitwerking en uitvoering op het gebied van ontwikkeling onvoldoende door andere partijen zoals de gemeenten en provincie worden meegenomen.
Dit beeld signaleren we ook bij de vervoerders. Twee van de vervoerders stellen dat zij het gevoel hebben dat hun ideeën over de doorontwikkeling van de dienstverlening van Jobinder niet altijd worden gewaardeerd. Met name in de opstart en implementatie van Jobinder zijn de vervoerders voor hun gevoel onvoldoende meegenomen in het geheel. Waar enkele vervoerders openstaan om mee te denken met andere vervoersoplossingen (bijvoorbeeld het combineren van eigen ritten met ritten voor Jobinder), zijn andere vervoerders kritischer door de voorliggende periode. Het beperkte vertrouwen van enkele vervoerders in Jobinder maakt een vruchtbare onderlinge samenwerking lastiger.
Het ideaalbeeld vanuit de provincie is dat (bedrijfsvoeringsaspecten van) andere vervoersoplossingen (bijvoorbeeld vrijwilligersinitiatieven) ondergebracht worden bij (de Mobiliteitscentrale van) Jobinder, om onder andere het potentieel van de te combineren ritten te vergroten en daarmee de kosten voor het vervoer per reiziger terug te dringen. Het is echter niet helemaal duidelijk wat de gevolgen hiervan zijn voor de vervoerders.
3.2.3
De mogelijkheden om het openbaar vervoer en doelgroepenvervoer met elkaar te integreren zijn nog onvoldoende benut
Het algemene beeld dat in de interviews naar voren komt, is dat er nog een heel duidelijke scheiding is tussen openbaar vervoer en doelgroepenvervoer. Verschillende bestuurders geven aan dat hier mogelijk kansen zijn blijven liggen. Dat geldt voor zowel de mogelijkheid om reguliere reizigers mee te laten reizen met Wmo- of leerlingenvervoer en vice versa. Wel wordt erkend dat dit vooraf beter doordacht had kunnen worden om er uitvoering aan te geven. Zo blijkt het in de praktijk lastig om leerlingenvervoer te combineren met regulier openbaar vervoer. Vanuit de gemeenten wordt ook aangegeven dat het hier wel gaat om een opgave die hoort bij de transformatie en doorontwikkeling van Jobinder. Die is nog niet volledig ingezet, maar nu de basis er ligt kan hier wel mee gestart worden. De gemeenten zijn hierover nog niet het gesprek aangegaan met het Mobiliteitsbureau.
Wat betreft de integratie tussen het openbaar vervoer en doelgroepenvervoer, ziet de Mobiliteitscentrale wel mogelijkheden voor de toekomst. Jobinder kan een rol spelen in de transitie van grootschalig naar kleinschalig vervoer, maar ook in onder andere het ontwikkelen van meer openbaar vervoer op maat. Vanuit Arriva wordt aangegeven dat zij een positieve samenwerking ervaren op het gebied van verdere ontwikkeling rondom de integratie van openbaar vervoer en doelgroepenvervoer.
3.3
Tussenconclusie: mobiliteit en leefbaarheid zijn grotendeels geborgd en de basis is gelegd voor doorontwikkeling
Drie jaar na de start van Jobinder is het breed gedragen beeld dat de basis staat. De mobiliteit van inwoners is geborgd, doelgroepen worden naar tevredenheid vervoerd en de leefbaarheid is, door het bereikbaar houden van de regio en voorzieningen, op peil gebleven. Hiermee voldoet Jobinder voor een belangrijk deel aan de gestelde doelstellingen op het gebied van mobiliteit en leefbaarheid.
De doorontwikkeling op deze gebieden moet echter nog verder opgepakt worden. Het verkennen en uitvoeren van mogelijkheden om het combineren van ritten tussen en binnen de verschillende vervoersvormen heeft nog tot onvoldoende concrete resultaten geleid. Ook het benutten van andere vervoersoplossingen en het integreren van openbaar vervoer en doelgroepenvervoer dienen nog verder vorm te krijgen. Bestuurders en ambtenaren zien in recente ontwikkelingen dat de basis hiervoor is gelegd. De doorontwikkeling wordt tegelijk ook beïnvloed door de coronacrisis. Dit maakt het ook lastig om in 2021 concrete resultaten te verwachten van de ingezette doorontwikkeling.
17
4 Bevindingen over de opbrengsten Deze evaluatie dient inzicht te bieden in de financiële, maar vooral ook de beleidsmatige en kwalitatieve opbrengsten van Jobinder voor de deelnemende partijen, te weten de gemeenten, provincie en vervoerders. Hierbij is het van belang welke keuzes voor de opzet van Jobinder zijn gemaakt. Daarbij spelen in ieder geval mee de keuze voor Jobinder als een lichte gemeenschappelijke regeling, de bedrijfsvoeringsorganisatie en de scheiding die gemaakt is tussen het vervoer en de planning van het vervoer door middel van een onafhankelijke centrale.
4.1
4.1.1
Het regiemodel
Het regiemodel biedt een goede infrastructuur voor sturing, maar wordt nog niet voldoende benut
Bestuurders van de gemeenten en provincie zien het gekozen regiemodel voor Jobinder als een goede mogelijkheid om te sturen op een doelmatige en doeltreffende uitvoering van het mobiliteitsbeleid. Er is een duidelijke structuur en centrale aansturing. Ook zijn er concrete prestatie-indicatoren afgesproken in het bestuur waarop gestuurd kan worden. De gesproken bestuurders en ambtenaren zijn ook allen tevreden met de informatievoorziening vanuit Jobinder over de voortgang door middel van periodieke rapportages. In de praktijk is het echter zo dat gemeenten veelal de ontwikkelingen volgen maar niet actief inzetten op sturing. Het gesprek over de voortgang op de prestatie-indicatoren en doelstellingen wordt vanuit de gemeenten niet actief gevoerd. De medewerkers van het Mobiliteitsbureau geven hierover ook aan dat Jobinder is ingericht op sturing, maar dat het aan de gemeenten is om aan de knoppen te draaien.
Door bestuurders wordt de betrokkenheid van vrij veel verschillende organisaties aangegeven als argument dat de sturing op en ontwikkeling ten behoeve van de doelen in de weg kan staan. Er zijn vier gemeenten betrokken in de gemeenschappelijke regeling en de zeggenschap rondom besluiten is verdeeld over deze gemeenten. Er is onvoldoende afstemming en minder snel overeenstemming. Hierdoor kost het voorbereiden van besluiten veel tijd en overleg, wat de daadwerkelijke besluitvorming voor Jobinder vertraagt. Het model in de huidige situatie werkt bureaucratisch.
Vanuit de Mobiliteitscentrale wordt aangegeven dat er aan hun kant niet veel gemerkt wordt van een behoefte aan beheersbaarheid of sturing op doelen rondom bijvoorbeeld efficiëntie en het verhogen van de combinatiegraad. Sturing en actie hierop is naar mening van de medewerkers die wij hebben gesproken ook aan het Mobiliteitsbureau. Hierover zijn de medewerkers van het Mobiliteitsbureau het in zoverre eens, dat zij hierin inderdaad een leidende rol hebben, maar dat de verantwoordelijkheid voor het resultaat op doelen als efficiëntie en combineren, een gezamenlijke taak is. Aangegeven wordt dat in de beginjaren er weinig ruimte was om hier invulling aan te geven, maar dat nu het systeem staat er ook vervolgstappen op dit punt gezet kunnen worden. Over de rol- en taakverdeling lijken nu verschillende verwachtingen te zijn tussen het Mobiliteitsbureau en de centrale en geeft het bureau aan dat het zinvol is om hierover in gesprek te gaan.
4.1.2
De scheiding van vervoer en planning biedt transparantie, maar resulteert (onbedoeld) ook in afstand tussen de betrokken partijen
Een wezenlijk onderdeel van het regiemodel is de scheiding tussen vervoer en planning. In het systeem Jobinder wordt de planning verzorgd door de Mobiliteitscentrale, uitgevoerd door Connexxion. Ritten worden via de centrale aangenomen en gepland, waarbij het een taak van de centrale is om de ritten zo efficiënt mogelijk te combineren op basis van een aantal spelregels. De uitvoering van de ritten wordt gedaan door de gecontracteerde vervoerders. Zij stellen een chauffeur met voertuig beschikbaar aan de centrale. Via een geautomatiseerd systeem ontvangen zij van de centrale de ritten die zij moeten rijden.
18
Volgens de provincie is het effect van deze scheiding dat het transparantie biedt in de rittoewijzing en dat het model perspectief biedt voor kleinere vervoerders in de regio. Zij kunnen zonder te beschikken over een eigen centrale, toch een contract gegund krijgen bij Jobinder. De vervoerders zonder eigen centrale (die soms ook als onderaannemer van een grotere vervoerder werken) zijn hierdoor doorgaans positiever over de scheiding van vervoer en planning dan de grotere vervoerders. De vervoerders die zelf beschikken over een eigen centrale hebben de kosten voor deze centrale zien toenemen. Een deel van het vervoer dat voorheen door de eigen centrale werd gepland, is immers overgegaan naar de Mobiliteitscentrale.
Een gemeente stelt dat er in het Jobinder-model onnodig veel overleggen en trage besluitvorming plaatsvindt. Besluitvorming loopt te veel over verschillende schijven, wat bijvoorbeeld leidt tot vertraging in het verwerken van beschikkingen. Zowel de scheiding tussen de centrale en de vervoerders als de scheiding tussen de gemeenten, het Mobiliteitsbureau en de Mobiliteitscentrale leiden tot onduidelijkheid over de onderlinge taak- en rolverdeling.
De vervoerders geven aan dat de relatie tussen de Mobiliteitscentrale en de chauffeurs van wezenlijk belang is voor een efficiënte uitvoering van het vervoer. De centrale en chauffeurs moeten onderling in vertrouwen kunnen overleggen en afstemmen over onverwachte situaties en hier met een gevoel van gezamenlijke verantwoordelijkheid op anticiperen. Enkele vervoerders geven aan dat de samenwerking en afstemming tussen de centrale en de vervoerders nog onvoldoende is doordat de centrale verder weg staat van de chauffeurs. Zo is het voorgekomen dat een chauffeur ’s ochtends om 07.30 uur startte, maar pas om 09.30 uur zijn eerste rit had. Volgens een vervoerder zou een centralist die zich betrokken voelt bij de chauffeurs de betreffende chauffeur de avond vooraf hierover hebben geïnformeerd, ook al werden de uren in dit geval vanaf 07.30 uur vergoed. Volgens het Mobiliteitsbureau is dit proces inmiddels aangepast en ontvangen chauffeurs en vervoerders tijdig via een app een bericht over de eerste rit van de dag.
4.1.3
Voor een deel van de vervoerders is de impact van het regiemodel op hun bedrijfsvoering aanzienlijk
De keuze voor en implementatie van het nieuwe regiemodel heeft veel veranderd voor vervoerders. In onze gesprekken met de vervoerders geven zij aan onvoldoende te zijn meegenomen in de voorbereiding hierop. Het onderbrengen van het Wmo- en leerlingenvervoer onder de regie van Jobinder heeft bij sommige vervoerders een negatief effect gehad op de combinatiegraad van ritten die onder eigen regie worden uitgevoerd. Ook heeft het voor enkele vervoerders een negatief effect gehad op de rendabiliteit van de eigen centrale en van overig vervoer op sommige plekken in de regio. Voor veel van de gecontracteerde vervoerders geldt dat hun werk in omvang is toegenomen.
Voor alle vervoerders geldt dat Jobinder in de huidige constructie en met de huidige contracten een constante en zekere bron van inkomsten is. De bedrijfsvoering van de vervoerders is met de komst van Jobinder echter sterk gewijzigd, zowel op zakelijk als sociaal gebied. Niet alle vervoerders zijn hier positief over. Zij voelen een sterke verbondenheid met de regio, de inwoners en hun chauffeurs. Door het regiemodel zijn de contacten met deze partijen veranderd en in meer of mindere mate minder persoonlijk geworden.
4.2
4.2.1
Functioneren Mobiliteitsbureau en -centrale
Partijen zijn tevreden over de ontwikkeling van het Mobiliteitsbureau, maar er is ruimte voor verbetering in sturing, doorontwikkeling en opdrachtgeverschap
Vanuit de gemeenten wordt door zowel bestuurders als ambtenaren aangegeven dat er in de huidige situatie en personele bezetting een prettige samenwerking is. Zij geven een positieve beoordeling aan het Mobiliteitsbureau. Uitvoerend doet het bureau het goed, maar op sturing en doorontwikkeling is er ruimte voor verbetering. Wel wordt erkend dat het bureau een kleine organisatie is met een beperkte bezetting maar met een grote opgave. Dat werkt belemmerend in de doorontwikkeling voor het behalen van de gestelde doelen.
19
De Mobiliteitscentrale geeft aan dat vanuit het Mobiliteitsbureau niet alles aan de voorkant duidelijk geregeld was en er meer afstemming nodig was dan verwacht. In de huidige situatie is er betere aansturing, zijn de onderlinge rollen duidelijker en krijgen dossiers (zoals AVG, werkafspraken en website) invulling. Er is meer structuur dan in de beginfase van Jobinder. Ook vanuit Arriva wordt positief gesproken over het functioneren van het bureau. Het contact en de samenwerking verlopen goed. Ook hier geldt wel dat van beide kanten de samenwerking moest worden gevonden, maar dat hierop aan beide kanten een positieve ontwikkeling heeft plaatsgevonden die in de huidige situatie wordt voortgezet.
Vervoerders zijn over de brede linie genomen neutraal over het functioneren van het Mobiliteitsbureau. De meesten van hen geven aan in de huidige situatie meer tevreden te zijn dan in de beginfase. In de beginfase verliep de samenwerking tussen veel van de vervoerders en het bureau stroef. Dit heeft met name betrekking op de communicatie, onduidelijke afspraken, het niet nakomen van afspraken en een gebrek aan transparantie. Zo geven verschillende vervoerders als voorbeeld dat in de beginfase de communicatie gebrekkig was als het ging over het opvolgen van signalen van vervoerders en terugkoppeling over uitgevoerde acties en resultaten. In de huidige situatie is er meer duidelijkheid en betere communicatie, maar vertrouwen in de goede intenties van het Mobiliteitsbureau ontbreekt nog bij een deel van de vervoerders. De medewerkers van het Mobiliteitsbureau zijn zich hiervan bewust en zetten in op goede communicatie, transparantie en betrouwbaar opdrachtgeverschap.
4.2.2
Partijen zien verbetering in het functioneren van Mobiliteitscentrale. Er ligt er een basis voor goede samenwerking, maar er zijn ook punten waarop het vertrouwen herwonnen moet worden
Zowel de provincie als gemeenten zijn onvoldoende tevreden over het functioneren van de Mobiliteitscentrale. Met name in de beginperiode is er door de centrale onvoldoende gecommuniceerd, minder geleverd dan was afgesproken in het Programma van Eisen en werd er gewerkt met een verouderd planningssysteem dat niet aansloot bij de doelstellingen van Jobinder. Ook zijn in deze periode de planning en afspraken onvoldoende nagekomen en constateren verschillende gemeenten onvoldoende flexibiliteit richting gemeenten en inwoners. Gemeenten hebben bovendien klachten ontvangen over de bejegening vanuit de centrale richting inwoners. Het functioneren van de centrale laat inmiddels verbetering zien.
Het Mobiliteitsbureau bevestigt dat de start met de centrale niet goed verliep: de automatisering was niet op orde, net als veel basistaken van een Mobiliteitscentrale. In de huidige situatie zijn er bij de centrale personele wisselingen doorgevoerd en worden afspraken nagekomen. Ook geeft het Mobiliteitsbureau aan dat de vervoerders momenteel niet klagen over de centrale, iets wat in de voorliggende periode regelmatig gebeurde. Het op orde krijgen van de samenwerking en uitvoering door de Mobiliteitscentrale heeft veel aandacht gevraagd van het Mobiliteitsbureau, wat ten koste is gegaan van de capaciteit om door te ontwikkelen.