Onderzoeksrapport met advies
Tekst van het document
•
Het belang van gemeente Hardinxveld-Giessendam ligt vooral bij de waterverbinding met Werkendam. Voor de verbinding met Gorinchem heeft de gemeente juist geïnvesteerd in de Merwede-Lingelijn (treinverbinding).
De afgesproken verdeelsleutels tussen gemeenten weerspiegelen deze belangen. Ook in een bestuurlijke gespreksronde is het verschil in belangen duidelijk naar voren gekomen. Het is van belang om deze verschillen te onderkennen, maar tegelijkertijd ook een aantal basiskeuzen gezamenlijk te blijven maken. Samenwerking vraagt vooral om solidariteit bij verdere uitwerking van commitment en invloed. Een verschil kan wel worden gemaakt in de wijze van financiering. Bestuurlijke bereidheid bepaalt het advies Gedurende dit onderzoek zijn verschillende financieringsvarianten onderzocht. Geconstateerd wordt dat er (financieel-technisch) voldoende varianten mogelijk zijn om de financiering te regelen. Het vraagstuk gaat echter vooral over de bereidheid van de drie oevergemeenten om (al dan niet) te financieren en het bijbehorende afsprakenkader aan te passen. Voor dit vraagstuk zijn drie varianten te overwegen: 1.
Gorinchem financiert In deze variant wordt uitgegaan van voldoende bereidheid bij de gemeente Gorinchem (op basis van duidelijke en overzichtelijke informatie) om alsnog volledig te investeren.
2.
Aanpassen samenwerkingsafspraken In deze variant is Gorinchem onder voorwaarden bereid tot volledige investering. De gemeente Altena en Hardinxveld-Giessendam tonen voldoende hard commitment en krijgen voldoende invloed op de begroting.
3.
Mede-financieren In deze variant investeren de drie gemeenten een proportioneel deel van de benodigde investering. Financieel-juridisch kan dit als een ‘bijdrage aan activa in eigendom van derden’ worden geregeld. Hiervoor maken zij onderling afspraken t.a.v. commitment en invloed.
In bijlage 3 zijn de relevante varianten verder beschreven. In alle varianten blijft de benodigde juridische constructie beperkt: het betreft vooral (raads-)besluitvorming en eventuele aanpassing van de SOK. De bovenstaande varianten geven verder vooral aan dat de bereidheid van gemeenten bepalend is.
4.4
Advies kansrijke variant Afwegingen
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
28
De afgelopen jaren zijn de drie oevergemeenten meerdere keren geconfronteerd met tegenvallers, welke telkens hebben geleid tot een vermindering of vertraging van de beloofde financiële voordelen. Dit heeft geleid tot een verminderd vertrouwen in de keuze voor elektrificatie. Het financieringsvraagstuk is daarmee méér dan een technisch-financieel vraagstuk. Het gaat hierbij ook om draagvlak. Om de mate van draagvlak voor een variant te sonderen, hebben wij een bestuurlijke gespreksronde uitgevoerd. Mede op grond hiervan houden wij rekening met het volgende: •
Het niet definitief gunnen van de aanbesteding is een voor alle partijen onwenselijke uitkomst. Enerzijds vanwege het jaarlijkse voordeel hiervan in de exploitatiebegroting. Anderzijds omdat het staken van dit traject kan leiden tot een (ongewenste) discussie over het continueren of staken van de twee veerverbindingen.
•
Uit voorafgaande bestuurlijke sondering blijkt dat het (mede) financieren voor gemeente Altena en Gorinchem onder voorwaarden haalbaar lijkt. Voor de gemeente Hardinxveld-Giessendam is dit – mede gelet op het beperkte belang – niet aan de orde en niet doorslaggevend.
•
Voor alle partijen geldt dat er begrip is voor een wijziging in de samenwerkingsovereenkomst om tegemoet te komen aan het ongewenste kapitaalrisico bij beëindiging (geheel of op één der veerverbindingen) door één der partijen.
•
Het aangaan van een frictiekostenregeling is redelijk en billijk én vormt een bescherming voor iedere gemeente. Een frictiekostenregeling bevat duidelijke afspraken over de verrekening van frictiekosten. Ter illustratie: in het geval van de twee nieuwe vaartuigen kan dit gaan over eventuele boekwaardeverliezen (na aftrek verkoopopbrengst).
•
De huidige keuze van elektrificatie laat onverlet dat er op termijn veranderende omstandigheden kunnen zijn: in markt, technologie, organisatie en wet- en regelgeving. Om hierop tijdig in te kunnen spelen, hebben gemeenten er belang bij dat goede tussentijdse evaluaties worden uitgevoerd. Naar aanleiding van evaluatie kunnen partijen in gezamenlijkheid besluiten over positionering en functioneren van deze veerdiensten.
Advies Wij achten de volgende variant kansrijk: 4.
De gemeente Altena én de gemeente Gorinchem financieren ieder een deel van de opdrachtsom. Altena financiert het tekort van € 4.239.000 (vergelijkbaar met één vaartuig en een deel van de walstroominrichting). Gorinchem stelt het huidige investeringsbudget beschikbaar.
5.
De gemeente Altena, Gorinchem en Hardinxveld-Giessendam maken nieuwe afspraken (in de SOK). Deze afspraken bevatten een frictiekostenregeling, een bijpassende invloed bij Altena en Hardinxveld-Giessendam én afspraken over de wijze van (huidige en toekomstige) kostenallocatie.
6.
De verdeelsleutels tussen gemeenten blijven ongewijzigd. Dit betekent dat – per saldo – de financiële verhoudingen tussen gemeenten gelijk blijven.
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
29
4.5
Uitwerking advies Wij lichten de voorgestelde constructie toe. Ook geven wij hierbij de kaders aan, waarbinnen verdere uitwerking van het advies kan plaatsvinden. Financieringsconstructie De gemeenten Altena en Gorinchem financieren ieder een deel van de benodigde investering. De gemeente Gorinchem blijft, vanuit aanbestedingsrechtelijk perspectief, de opdrachtgever. Om mede financiering mogelijk te maken, wordt gekozen voor een ‘bijdrage aan activa in eigendom van derden’. Zie onderstaand kader voor een beknopte toelichting Kader: bijdrage aan activa in eigendom van derden In het Besluit Begroting en Verantwoording staat deze mogelijkheid beschreven. Bijdragen aan activa in eigendom van derden kunnen worden geactiveerd, indien: •
sprake is van een investering door een derde;
•
de investering bijdraagt aan de publieke taak;
•
de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een wijze zoals is overeengekomen en;
•
de bijdrage kan worden teruggevorderd, indien de derde in gebreke blijft of de provincie onderscheidenlijk gemeente anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering.
Met deze constructie blijft de gemeente Gorinchem eigenaar van de activa. Gemeente Altena activeert haar bijdrage (als immateriële vaste activa) en schrijft deze af. De kapitaalslasten bij Altena worden opgevoerd in de exploitatiebegroting en onderling verrekend. Binnen de gemeente Gorinchem wordt de bijdrage in mindering gebracht op de geactiveerde waarde (vergelijkbaar met een investeringssubsidie). Hierdoor worden de kapitaallasten (met eenzelfde waarde) verlaagd. De bovenstaande constructie moet worden verwerkt in de afspraken tussen gemeenten (zie de voorwaarden in het kader). Aanpassing samenwerkingsovereenkomst De basis van de huidige samenwerkingsovereenkomst (zie paragraaf 3.7) blijft in stand. Wel stellen wij voor om, in verband met deze wijze van financiering, aanvullende of gewijzigde afspraken op te nemen in de samenwerkingsovereenkomst. Wij stellen de volgende kaders voor: •
Een (nog) duidelijke(r) positie van de Stuurgroep Riveer (de wethouders van de oevergemeenten) als het orgaan, waar oordeelsvorming en besluitvorming plaatsvindt inzake de twee veerdiensten.
•
Het versterken van de invloed en zeggenschap bij de drie oevergemeenten. Dit is door te voeren door het toekennen van een goedkeuringsbevoegdheid bij de Stuurgroep Riveer op de (deel-)begroting Riveer voor de twee veerdiensten, de tussenrapportages en de eindverantwoording.
•
Het goedkeuren van wijzigingen in de kostenallocatie door de stuurgroep, welke van
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
30
toepassing is op de exploitatie van de twee veerdiensten. Deze goedkeuring leidt tot een stabiele kostentoerekening. Met name toerekening van indirecte kosten is hierdoor voorspelbaar gemaakt. •
Het opnemen van een informatierecht, waarbij de portefeuillehouders uit de stuurgroep de mogelijkheid hebben om nadere informatie op te vragen bij Riveer (voor zover dit de twee veerdiensten betreft). Dit informatierecht is mede van belang voor portefeuillehouders om hun gemeenteraden goed te kunnen blijven informeren.
•
Het opnemen van een frictiekostenregeling, die de verrekening van eventuele frictiekosten bij beëindiging door (minstens) één der gemeenten regelt. Deze regeling moet ook voorzien in gezamenlijke beëindiging.
•
Het opnemen van een strategische evaluatiemomenten. Een evaluatiemoment dient om gezamenlijk tot heroriëntatie te komen.
•
Het opnemen van een algemene opzegtermijn van 24 maanden. In de huidige overeenkomst is de opzegtermijn juridisch alleen van toepassing bij bijzondere omstandigheden.
•
Het verruimen van de mogelijkheid van stilzwijgende verlenging, waarbij partijen a) uiterlijk één jaar voor einde looptijd moeten opzeggen en b) meerdere periodes kan worden verlengd. In de huidige overeenkomst kan worden geïnterpreteerd dat slechts éénmaal kan worden verlengd.
Introductie frictiekostenregeling Een frictiekostenregeling vormt een aanvullende drempel voor gemeenten om besluiten te nemen, die in het nadeel kunnen zijn voor de samenwerking en de andere deelnemende gemeenten. Advies is om een frictiekostenregeling op te nemen in de SOK, waarbij de drie gemeenten afspraken maken over (gehele of gedeeltelijke) beëindiging van dienstverlening en daarmee de samenwerking. Deze situaties hebben tot gevolg dat Riveer wordt geconfronteerd met een sterke afname aan benodigde capaciteit, waarop zij zich moet aanpassen. De kosten om zich hierop (als uitvoeringsorganisatie) aan te passen, noemen wij frictiekosten. Frictiekosten zijn incidentele kosten die het gevolg zijn van eenzijdige gekozen afname of beëindiging van dienstverlening. Voor Riveer is onderscheid naar de volgende kostensoorten van belang: •
Arbeid (direct):
uitvoeringscapaciteit (± 46% van de kosten)
•
Productiemiddelen:
vaartuigen en walstroominrichting (± 30% van de kosten)
•
Overige kosten
o.a. brandstof/elektra, onderhoud (± 20% van de kosten)
•
Algemene kosten:
dit betreft leiding, ondersteuning en overhead (± 4% kosten)
Per categorie is de afbouwbaarheid van de kosten apart te bepalen. Zo is arbeid gekoppeld aan de (mate van) vaste contracten en minstens de bijbehorende transitievergoeding. Vaartuigen zijn gekoppeld aan de leeftijd, afschrijvingsperiode en restwaarde. En algemene kosten zijn sterk te koppelen aan de (beperktere) afbouwbaarheid van PIOFACH-kosten. Advies is om minstens de kapitaallasten in de frictiekostenregeling onder te brengen. Het is
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
31
gebruikelijk om ook voor de andere kostensoorten afspraken te maken. Wij adviseren een kwalitatieve frictiekostenregeling. Een kwalitatieve regeling definieert de omstandigheden, waarin sprake is van (verrekenbare) frictiekosten. Vervolgens zijn er harde afspraken over het te doorlopen proces. Het proces beschrijft de stappen die moeten worden doorlopen om te komen tot frictiekostenbepaling en -verrekening. Hierbij is geen sprake van het vaststellen van rekenregels. Evaluatiekader In de huidige SOK is afgesproken dat na twee jaar (na de start van elektrisch varen) een eerste evaluatie plaatsvindt van het elektrisch varen. Na vijf jaar zal een bredere evaluatie plaatsvinden naar de exploitatie, marktomstandigheden en de samenwerking. Advies is om deze afspraken te wijzigen naar een periodieke brede evaluatie. De eerste evaluatie is drie jaar na start van elektrisch varen en de tweede evaluatie is dan na 7 jaar na start elektrisch varen. Redenen hiervoor zijn: •
Na drie jaar is een goed inzicht in de exploitatie als gevolg van elektrisch varen. De gevolgen van corona zijn dan (naar verwachting) verwerkt.
•
Dit moment valt samen met het einde van de volgende raadsperiode (eind 2026). Dit betekent dat het ‘oude’ college kan evalueren en het ‘nieuwe’ collega de inzichten eventueel kan gebruiken bij het opstellen van het collegeprogramma.
•
De tweede evaluatie is gekoppeld aan de raadsperiode én aan de afloop van de eerste samenwerkingsperiode.
•
Vevolgens wordt elke vier jaar geëvalueerd; gekoppeld aan de aflopende raadsperiode.
Kaderstelling voor de evaluatie: De evaluatie gaat minstens in op: •
De resultaten van elektrisch varen in relatie tot de meest recente businesscase;
•
Het functioneren en presteren van (de twee veerdiensten van) Riveer;
•
De samenwerking tussen de drie gemeenten: zowel op inhoud als ook op constructie;
•
De financiële afspraken en de wijze van verrekening tussen partijen.
•
Omgevingsanalyse: de technologische, beleidsmatige en andere marktontwikkelingen;
•
Verkenning toekomstperspectief: een strategische SWOT-analyse van Riveer, waarbij tijdens de eerste evaluatie ook kan worden gekeken naar de positie in en de mogelijkheden van de markt, om eventueel de veerdienst “op afstand te zetten”.
Tot slot: uitgangspunt van de evaluatie is dat deze in gezamenlijkheid wordt uitgevoerd. De evaluatie is dienend aan de (ontwikkeling van de) onderlinge samenwerking. Dit betekent dat bij aanvang van de evaluatie de drie partijen nog aanvullende gezamenlijke afspraken kunnen maken over de inhoud van de evaluatie.
4.6
Vervolgstappen Om het advies te implementeren is rekening te houden met de volgende vervolgstappen: Gemeentelijke besluitvorming •
Collegebesluiten bij drie gemeenten inzake financiering en kaders
•
Raadsbesluiten bij drie gemeenten: inzake financiering en budgetverhoging. Ter
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
32
informatie: toelichting op de businesscase en het advies. Gunning en start bouw •
Uitwerken financieringsafspraken: conform BBV;
•
Definitieve gunning;
•
Start bouw (en volgen van afgesproken betalingschema).
Uitwerking samenwerkingsovereenkomst •
Uitwerking frictiekostenregeling: afstemming via Stuurgroep Riveer
•
Aanpassing Samenwerkingsovereenkomst, inclusief juridische toets
•
Bestuurlijke toets: via Stuurgroep Riveer
•
Vaststellen samenwerkingsovereenkomst: collegebesluit (informatie naar Raad) -0-0-0-
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
33
BIJLAGE 1. BRONNENLIJST Onderstaand overzicht bevat alle ontvangen bronnen van de gemeenten, waarop de analyse in deze rapportage is gebaseerd. Per gemeente is ook een ‘leidraad chronologie documentatie’ waarin per bron de inhoud zeer beknopt wordt samengevat. Onderwerp
Brondocumenten (bestandsnaam)
Datum
Aangeleverd door
Subsidieaanvraag richting Noord-Brabant en Zuid-Holland
Subsidieaanvraag PNB incl. staatssteun 27-04
April 2010
Altena
Mei 2010
Altena
November 2012
Gorinchem
Juli 2013
Altena
Subsidieaanvraag PZH incl. staatssteun 27-04 Rapportage 2012, voorschot dienst13030814200 cijfers 2012
Collegevoorstel Veerverbinding en eerste Samenwerkingsovereenkomst (SOK)
2013.
Bestand:
SVeer-
Advies College iz Veerdiensten 2904 Businesscase veerdienst definitief 02 MJ begroting Veerdienst DAEB versie 27-4 Samenwerkingsovk VeerdienstGorinchem_concept 03-0510
Quickscan verzelfstandiging 2012
Quick Scan verzelfstandiging Veerdiensten Gorinchem
Besluit DAEB
DAEB besluit Gorinchem juni 2013.pdf
Aanbiedingsbrief Quick Scan verzelfstandiging Veerdiensten Gorinchem
Aankondiging DAEB Gorcumse veerdienst blijft varen Verbetervoorstellen veerdienst Gorinchem
Sveerdienst16042609060.pdf
Oktober 2013
Altena
Raadsinformatiebrief Werkendam - stand van zaken veerverbindingen.
2015-04-28 Raadsinformatiebrief veerverbindingen Merwede
April 2015
Altena
Twee interne ambtelijke stukken: Calculaties gebruik veerdienst (2016) memo van interne brainstorm (2017)
2017-10-15 Financiële marktoriëntatie
2016 en 2017
Altena
Informatiebrief aan raad evaluatie en toekomstvisie Riveer na 2017
2017-1815 Informatiebrief Stand van zaken studie toekomst veerverbindingen
April 2017
Gorinchem
April 2017
HardinxveldGiessendam
Februari
Hardinxveld-
Quick Scan gebruik veerdienst Werkendam – Gorinchem
Bijlage 3 Mobycon eindrapport G-Wooud Bijlage 4 Mobycon eindrapport HWSH Bijlage 5 Samenvatting bij brief aan raden
Informatienota voor raad: Stand van zaken Riveer
Informatienota stand van zaken Riveer Raadsinformatiebrief van Gorinchem aan HardinxveldGiessendam d.d. Samenvatting bij brief aan raden (inclusief bijlagen 1 t/m 3) Bijlage 4: Evaluatie veerverbinding Werkendam-Hardinxveld-Sleeuwijk – Gorinchem 2012-2015 Bijlage 5: Eindrapport Onderzoek veerverbinding Werkendam- Hardinxveld-Sleeuwijk - GorinchemBijlage 6: Eindrapport onderzoek veerverbinding Woudrichem – Gorinchem Bijlage 7: Klantevredenheidsonderzoek 2016
Informatienota aan raad: Stand van zaken businesscase Riveer en
Informatienota stand van zaken Riveer en FIC def
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
34
Ferry Innovation Center
2018
Giessendam
Raadsvoorstel Beschikbaarstelling krediet Gorinchem
2018-2110 Raadsvoorstel gsteigers.aangepast versie.doc
Juni 2018
Gorinchem
Informatiebrief van het college, stand van zaken aanbesteding veerponten
2018-2266 Informatiebrief Veerdienst stand van zaken en aanbesteding elektrische veerponten.
December 2018
Gorinchem
Informatienota aan raad: Stand van zaken aanbesteding elektrische veerponten.
Besluit college d.d. 18 december 2018
December 2018
HardinxveldGiessendam
2018-2266 Bijlage bij informatiebrief Veerdienst samenvatting evaluatie aanbesteding elektrische veerpont
RIB2266 Raad Evaluatie aanbesteding alle rapporten 18-12-2018
Informatiebrief van het college aan raad - voortgang
2019-2317 informatiebrief aanbesteding elektrische boten veerdienst
Februari 2019
Gorinchem
Informatiebrief van het college aan raad - voortgang
2019-2359 Informatiebrief Uitvoering investeringen in de veerdienst
April 2019
Gorinchem
Informatiebrief van het college aan raad - voortgang
2019-674752 RIB uitvoering investeringen in de veerdienst
December 2019
Gorinchem
Raadsbesluit Hardinxveld-Giessendam herziene businesscase elektrisch varen
Besluit goedgekeurd. Pdf (ontvangen HG)
December 2019
HardinxveldGiessendam
Januari 2020
Altena
Diverse bijlagen met fin. onderbouwing bijlage 1 uitkomst exploitatieberekening elektrisch varen.pdf bijlage 2 samenvatting exploitatieberekening elektrisch varen.pdf bijlage 3 verdeling nadelig resultaat.pdf bijlage 4 Verschillenverklaring.pdf bijlage 5 Uitgangspunten en exploitatieberekening veerdienst variant exclusief gcum wdam.pdf
Raadsvoorstel Altena: Continuering veerverbindingen BovenMerwede
2020-02-05 Raadsvoorstel Veerverbindingen Altena 2020-01-23 Bijlage raadsvoorstel continuering veerverbindingen Altena 2020-02-21 Presentatie Altenatafel continuering veerverbindingen Altena
Vernieuwing DAEB besluit
DAEB besluit 2020.pdf
Maart 2020
Gorinchem
Informatiebrief van het college aan raad – SOK ondertekened
2020-686864 RIB uitvoering investeringen in de veerdienst
Maart 2020
Gorinchem
Getekende Samenwerkingsovereenkomst AGH 050620 Dienstregelingper2019
Collegebesluit informatienota voortgang aanbesteding
Vastgesteld Voorstel Informatienota voortgang aanbesteding Riveer
April 2020
HardinxveldGiessendam
Informatiebrief van het college aan raad – Start aanbesteding
2020-699925 RIB Start Europese aanbesteding 2 elektrische veerponten
Juli 2020
Gorinchem
Bijlage 7 Samenvatting marktconsultatie Elektrische veerponten Deel A - Beschrijvend document EA OP Veerponten 22 juli 2020 Informatiebrief van college: Start Europese Aanbesteding voor 2 elektrische veerponten (opgesteld door Gemeente Gorinchem)
Raadsinformatiebrief Gorinchem Start Aanbestedingsprocedure 23 juli 2020.pdf
Juli 2020
HardinxveldGiessendam
Raadsinformatiebrief – start aanbesteding
CV 3.6 RIB stand van zaken aanbesteding elektrische veren
September 2020
Altena
Exploitatieberekeningen
20210108 exploitatieberekening nav aanbesteding Holland
Q4 2019 en
Gorinchem
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
35
Businesscases 2019 en herzien in 2021
Shipyards incl batt laad en steigers def nw rente en nw stroomprijs
Q1 2021
20191003 DEFINITIEF exploitatieberekening elektrisch varen tbc raad Hardinxveld Raadsinformatiebrief - besluit bestuursopdracht en interne memo hierover
CV bestuursopdracht Riveer (boven merwede).pdf
Raadsbesluit bestuursopdracht en mededeling aanbestedingen
Concept bestuursopdracht t.b.v. BW
Januari 2021
Altena
Januari 2021
HardinxveldGiessendam
Februari 2021
Altena
Memo def. Wethouder Tanis 25-1-2021
AAN DE GEMEENTERAAD Besluit bestuursopdracht januari 2021
Mobiliteitsvisie Altena
20210219_Team Verkeer
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
36
BIJLAGE 2. BESCHRIJVING DIENSTVERLENING Voor de gemeente Altena, Hardinxveld-Giessendam en Gorinchem gaat het over twee specifieke veerdiensten: A. Hardinxveld-Werkendam-Gorinchem-Sleeuwijk; B. Gorinchem-Woudrichem- Fort Vuren – Loevestein. In de periode 2016-2019 hebben de twee veerdiensten gemiddeld 385.000 passagiers vervoerd. Het aantal passagiers fluctueert jaarlijks (gemiddeld 5%). De tevredenheid onder de gebruikers van de veerdiensten scoort zeer goed (beoordeling: >7). Over 2020 is (door corona) tijdelijk sprake van een terugloop van ca 1/3 van het aantal passagiers. In relatie tot het openbaar vervoer (70% daling) is dit beperkt. De twee veerdiensten zijn verkeerskundig als volgt te typeren: A. Hardinxveld-Werkendam-Gorinchem-Sleeuwijk Deze lijn vormt een relatief sterke functionele en maatschappelijke verbinding tussen de kernen Werkendam en Gorinchem. Dit blijkt onder andere uit de bestaande vervoersvraag en de locatie van de verschillende diensten. Ook speelt het veer een belangrijke rol in het recreatieve (fiets)netwerk. Een meerderheid van de passagiers op het veer Werkendam – Gorinchem is recreatief van aard. De veerverbinding moet kunnen concurreren met de overige modaliteiten om aantrekkelijk te blijven (o.a. op snelheid en frequentie) voor reizigers.
Voor recreatieve bezoekers is de snelheid en frequentie minder van belang, hier speelt de beleving een grotere rol. B. Gorinchem-Woudrichem-Fort Vuren-Loevestein. Deze lijn vormt een belangrijke schakel in het agglomeratieve (en in mindere mate het regionale) wandel- en fietsnetwerk. Het veer wordt in verhouding tot andere veren in het netwerk vaak gebruikt. Met een totaal aantal van circa 190.000 passagiers per jaar is het een zeer belangrijke verbinding te noemen. De rol van het veer in het recreatieve netwerk lijkt relatief laag in vergelijking tot de overige veren. Het veer heeft een aandeel van zo’n 19% in de totale doordeweekse vervoersvraag tussen Gorinchem en Woudrichem. Dit hoge aandeel wordt deels verklaard door de reistijdwinst die behaald wordt door het reizen met het veer. Fietsen over de Merwedebrug is een aantal minuten trager, maar het verschil is niet heel groot. Zeker in verhouding tot de overige verbindingen in het netwerk heeft het veer een zeer hoog aandeel.
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
37
BIJLAGE 3. TOELICHTING FINANCIERINGSVARIANTEN Inleiding In deze bijlage beschrijven wij de meest relevante financieringsvarianten. De beschreven variant moet financiering van de vaartuigen mogelijk maken. Bij de selectie van de varianten is getoetst op de volgende “harde voorwaarden”: •
Aanbesteding: De gekozen constructie mag niet leiden tot aanbestedingsproblemen, waardoor de gunning in gevaar komt. Met name het risico op een wezenlijke wijziging is hierbij van belang. Ook is het verplaatsen van de gunning naar een andere aanbestedende dienst niet toegestaan.
•
Doorlooptijd: De gekozen constructie moet haalbaar zijn binnen de verleende uitsteltermijn voor gestanddoening van de gunning. Dit betekent dat de gekozen constructie niet mag leiden tot een (noodzakelijke) lange voorbereidingsperiode en besluitvormingsprocedure.
Per variant lichten wij de zwaarte van de constructie en de impact op de bestaande afspraken toe. Wij beschrijven drie relevante varianten. In de laatste paragraaf gaan wij tot slot in op een aantal varianten die niet passen binnen de genoemde “harde voorwaarden”.
Variant 1. “Gorinchem financiert” In deze variant blijft de gemeente Gorinchem volledig verantwoordelijk voor de financiering en zal de Gemeenteraad overtuigd moeten worden over het belang van de hogere investering. Financiering Deze variant richt zich vooral op een goede informatieverstrekking, waarbij de gemeenteraad van Gorinchem het (nog steeds relevante) jaarlijkse kostenvoordeel doorslaggevend acht en – op grond hiervan – een verhoging van het investeringsbudget toestaat. Een alternatief voor het verhogen van het investeringsbudget is het gebruiken van de bestemmingsreserve mobiliteit. Naar de aard en inhoud van deze reserve kan deze worden ingezet om de additionele investering te doen. Hiermee voldoet men aan het (met de raad afgesproken) investeringsplafond. Constructie In deze variant blijft het afsprakenkader (de SOK) tussen de drie gemeenten in stand. De meerkosten als gevolg van de aanbesteding worden – conform bestaande verdeelsleutels – verdeeld tussen de drie gemeenten. Bij keuze voor inzet van de bestemmingsreserve moet dit administratief wél mee worden gerekend in de jaarlijkse exploitatie (om te voorkomen dat alleen de gemeente Gorinchem dit deel bekostigd). In deze constructie is er geen wijziging in de invloed en zeggenschap of de mate van commitment.
De gemeente Altena en Hardinxveld-Giessendam blijven zich houden aan de gemaakte afspraken, waarbij zij zich hieraan voor minimaal 10 jaar verbinden.
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
38
Juridische aandachtspunten Er zijn geen specifieke juridische aandachtspunten die spelen bij variant 1. De nieuwe veerponten worden immers volledig gefinancierd door Gorinchem zoals reeds omschreven in de SOK, alleen vallen de investeringen voor Gorinchem hoger uitvallen dan verwacht, vanwege het resultaat van de aanbestedingsprocedure. De kosten worden gezamenlijk gedragen. Vanuit een aanbestedingsrechtelijk perspectief zijn er ook geen obstakels om deze variant toe te passen aangezien op geen enkele manier een wijziging plaatsvindt van de aanbestede opdracht. Type besluitvorming In deze variant moet rekening worden gehouden met een lastige besluitvorming binnen de gemeente Gorinchem. De gemeenteraad wordt gevraagd om een lange termijn investering (50 jaar) te doen namens drie gemeenten op basis van een commitment voor 10 jaar zonder frictiekostenregeling. Dit betekent dat de gemeente Gorinchem het kapitaalrisico bij beëindiging zelfstandig draagt. De gemeenten Altena en Hardinxveld hebben te maken met een relatief licht besluitvormingstraject. Hier is slechts sprake van een (marginale) verhoging van het benodigde budget voor Riveer; te regelen via kadernota of meerjarenbegroting.
Variant 2. “Aanpassen samenwerkingsafspraken” In deze variant blijft Gorinchem verantwoordelijk voor de financiering, waarbij de afspraken (SOK) tussen gemeenten worden aangepast om daarmee meer balans aan te brengen tussen commitment, invloed en zeggenschap en transparantie. Financiering In deze variant financiert Gorinchem, waarbij de overige gemeenten meer zekerheid bieden voor het kapitaalrisico. Verder blijft de financieringswijze ongewijzigd t.o.v. variant 1. Constructie In deze variant wijzigt de samenwerkingsovereenkomst. De drie partijen maken nadere afspraken over: commitment, invloed en zeggenschap en transparantie. Een goede samenwerking vergt een adequate balans tussen deze drie begrippen. Commitment: In de huidige SOK is het mogelijk voor partijen om na 10 jaar de samenwerking te beëindigen, waarbij de gemeente Gorinchem achterblijft met de eventuele frictiekosten. In een samenwerking is het gebruikelijk dat partijen afspraken maken, waarbij de financiële gevolgen van een beëindiging van dienstverlening door één gemeente op redelijke en billijke wijze kan worden verrekend tussen de samenwerkende partijen. Dit kan door het verlengen van de looptijd en/of het invoeren van een frictiekostenregeling 10.
10 Frictiekosten zijn incidentele kosten die het gevolg zijn van eenzijdige gekozen beëindiging van dienstverlening.
Een frictiekostenregeling bevat afspraken over de wijze waarop deze kunnen worden bepaald (omvang) en verrekend (allocatie tussen gemeenten).
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
39
Invloed en zeggenschap: Bij het regelen van (meer) commitment hoort ook voldoende invloed en zeggenschap. In de huidige SOK zijn gemeenten Altena en Hardinxveld-Giessendam risicodragend (conform de afgesproken verdeelsleutel), maar hebben feitelijk zeer beperkte invloed op de exploitatiebegroting. Door in de SOK ook een goedkeuringsbevoegdheid op de jaarbegroting op te nemen, wordt hiervoor gecorrigeerd. Transparantie: In de huidige SOK zijn al goede afspraken over informatievoorziening opgenomen. Eén relevant aspect is weliswaar goed georganiseerd en bekend, maar niet afgesproken: de interne kostenallocatie van Gorinchem. Een goede verankering van de wijze van kostenallocatie is nodig om de gemeente Altena en Hardinxveld-Giessendam niet (in latere jaren) te verrassen met kostenwijzigingen. Bij keuze voor deze variant wordt de SOK op deze drie punten aangepast. Juridische aandachtspunten In juridisch opzicht betekent een wijziging van de SOK dat de gemeenten het met elkaar eens moeten worden over de inhoud van de aanvullende afspraken, aangezien het (uiteraard) niet mogelijk is om een andere partij te binden aan nieuwe afspraken zonder instemming van deze partij. Wijziging van afspraken in de SOK is een collegebevoegdheid.
Vanuit een aanbestedingsrechtelijk perspectief zijn er geen obstakels om deze variant toe te passen aangezien op geen enkele manier een wijziging plaatsvindt van de aanbestede opdracht. De wijzigingen die plaatsvinden, hebben te maken met de SOK en de juridische verhoudingen tussen de gemeenten, maar niet met de aanbestede opdracht, zodat er in dat opzicht geen knelpunten zijn. Type besluitvorming Deze variant maakt besluitvorming binnen de gemeente Gorinchem gemakkelijker, omdat tegenover de investering ook meer zekerheden staan. Dit vergt nog steeds een raadsbesluit. Binnen de gemeenten Altena en Hardinxveld-Giessendam is het van belang om de raden te consulteren over de voorgestelde wijzigingen in mate van commitment (et cetera). Bij Altena en Hardinxveld-Giessendam is een begrotingsaanpassing nodig (zie variant 1). Op basis van de consultatie kunnen vervolgens de colleges de samenwerkingsovereenkomst aanpassen en vaststellen.
Variant 3. “Mede-financieren” In deze variant tonen gemeente Altena en/of Hardinxveld-Giessendam zich bereid tot medefinanciering. Voor de wijze van financiering zijn diverse opties beschikbaar. De bereidheid tot medefinanciering is de belangrijkste wijziging t.o.v. variant 2. Financiering Bij bereidheid tot medefinanciering moet de verdeling tussen partijen worden besloten. Een proportionele verdeling o.b.v. de afgesproken verdeelsleutels ligt voor de hand. In dat geval is sprake van de volgende benodigde financiering per gemeente:
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
40
Investering Omschrijving Inschrijving excl. steigerkosten Ontwerp Begeleidingskosten aanbesteding Totaal
Bedrag (€) 8.839.000 200.000 150.000 9.189.000
Allocatie financiering Altena Gorinchem Hardinxveld-Giessendam
4.365.000 4.365.000 459.000
Lijn 1
Lijn 2
45%
50%
45%
50%
10%
-
* a frondi ng op € 1.000
Ook andere verdeelsleutels in de financiering zijn mogelijk. Constructie In deze variant wijzigt de samenwerkingsovereenkomst, zoals beschreven in variant 2. Aanvullend moet ook een constructie worden gekozen voor de financiering door de andere gemeente(n). Hiervoor zijn enkele opties beschikbaar: •
Bijdrage aan activa in eigendom van derden (conform BBV, artikel 34 en artikel 61);
•
Voorschot op exploitatiebedragen (privaatrechtelijke titel, aanpassing in SOK);
•
Doorverkoop vaartuig na aanschaf (overdracht roerend goed en terug verhuur aan exploitant Gorinchem).
De meest eenvoudige en fiscaal overzichtelijke keuze is een bijdrage aan activa in eigendom van derden. De gemeenten kunnen voldoen aan de voorwaarden 11 voor deze keuze. Mocht er om welke reden dan ook een andere juridische titel noodzakelijk zijn voor het mede financieren dan kan ook voor een privaatrechtelijke titel worden gekozen. De andere gemeente kan dan bijvoorbeeld de investering doen als voorschot op de exploitatiebijdragen die zij moet betalen voor de exploitatie van Riveer. De keuze voor doorverkoop wordt afgeraden. Hoewel fiscaal haalbaar, bevat deze constructie de grootste BTW-complexiteit. Ook biedt dit de minste flexibiliteit in de allocatie van de financiering. Juridische aandachtspunten Ook in deze variant is wijziging van de SOK noodzakelijk. Zie voorgaande varianten. Hoe de mede financiering wordt vormgegeven, kan relevant zijn vanuit aanbestedingsrechtelijk perspectief. Indien de mede financierende gemeente rechtstreeks een betaling doet aan de opdrachtnemer, wordt de opdrachtnemer betaald door een andere entiteit dan waar de opdrachtnemer de overeenkomst mee heeft gesloten. Indien deze wijziging zou kunnen worden gekwalificeerd als een wezenlijke wijziging, dan is deze niet toegestaan.
11 Bijdragen aan activa in eigendom van derden kunnen worden geactiveerd, indien sprake is van een investering
door een derde, de investering bijdraagt aan de publieke taak, de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een wijze zoals is overeengekomen en de bijdrage kan worden teruggevorderd, indien de derde in gebreke blijft of de provincie onderscheidenlijk gemeente anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering.
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
41
Voor een wezenlijke wijziging is het echter nodig dat: 1.
zij voorwaarden invoert die, wanneer zij in de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure waren toegelaten zouden hebben geleid tot a. toelating van andere inschrijvers dan die welke oorspronkelijk waren toegelaten; of b. de keuze voor een andere offerte dan die waarvoor oorspronkelijk was gekozen;
2.
zij de markt in belangrijke mate uitbreidt tot diensten die oorspronkelijk niet waren opgenomen; of zij het economisch evenwicht van de overeenkomst wijzigt in het voordeel van de opdrachtnemer op een wijze die door de voorwaarden van de oorspronkelijke opdracht niet was bedoeld.
De hierboven genoemde gevolgen zijn niet van toepassing op de situatie dat men een gedeelte van de aankoopsom direct (bevrijdend) betaald voor de gemeente Gorinchem, waardoor geen sprake is van een wezenlijke wijziging. Uiteraard dienen de gemeenten wel onderling goed vast te leggen (in de SOK) welke voorwaarden er gelden in verband met het mede financieren door de gemeente Altena. Ook is het van belang dat de mede financierende gemeente geen partij wordt in de overeenkomst met de winnende inschrijver, aangezien dat wel tot een wezenlijke wijziging zou leiden. Type besluitvorming Bij deze variant is de besluitvorming binnen de gemeente Gorinchem beperkt, waarbij de raad wordt geïnformeerd over de wijze waarop het financieringstekort aanbesteding wordt gefinancierd door de andere oevergemeenten. De raad wordt gevraagd om in te stemmen met de nieuwe besteding van het beschikbaar gestelde investeringsbudget (nodig vanuit rechtmatigheid). Bij de mede financierende gemeente is een raadsbesluit benodigd om het investeringsbudget beschikbaar te stellen en tot een beperkte begrotingswijziging te besluiten. Verdere uitwerking van de afspraken (via de SOK of anderszins) is een collegebevoegdheid.
101260 - Onderzoek veerverbinding Boven-Merwede
20 april 2021
42