Bijlage 1 Rapportage Raadsonderzoek Nieuwe Banne

GEMEENTE ALTENA

Raadsonderzoek Grondverkoop Nieuwe Banne

8 januari 2026

1.

Colofon Onderzoek in opdracht van de gemeenteraad van Altena. Versie Definitief onderzoeksrapport, dd. 8 januari 2026 Onderzoekers Dr. Sabine van Zuydam Mr. Carin Schreuder Mr. Sjoerd Commijs Arco de Baat MSc MA

2.

Inhoudsopgave Colofon

2

1. Raadsonderzoek naar Nieuwe Banne

4

Aanleiding Doelstelling, vraagstelling en scope Opbouw van de rapportage

4 4 6

Feitenrelaas

8

2. Kaders en werkwijzen grondverkoop

9

Kaders grondverkoop door gemeenten Gemeentelijke kaders voor Wonen Projectmatig werken Zaakgericht werken

9 13 15 19

3. Chronologisch overzicht van feiten

21

• • • •

2018-2020: Sluiten van de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Woudrichem en projectontwikkelaar en het ontstaan van de gemeente Altena 2021: Het opstarten van het plan Bronkhorst fase 3 en het in beeld komen van discrepantie met plannen en wensen projectontwikkelaar 2022: Uitwerking en onderhandeling met projectontwikkelaar over Bronkhorst fase 3 en compensatie December 2022 - juli 2024: Uitwerking afspraken Bronkhorst fase 3 en onderhandeling Waterlinie in De Nieuwe Banne

21 23 31 45

Analyse, conclusies en leerpunten

68

4. Analyse

69

Analysekader Vooraf Analyse Grondverkoop Analyse besluitvorming en projectaansturing Analyse informatiemanagement

69 69 70 79 84

5. Conclusies en leerpunten

87

Conclusies Leerpunten

87 90

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording

93

Geraadpleegde bronnen Uitvoering van het onderzoek

93 93

3.

1. Raadsonderzoek naar Nieuwe Banne Aanleiding In juli 2024 sloot de gemeente Altena een addendum bij een samenwerkingsovereenkomst uit 2018 met een projectontwikkelaar voor de ontwikkeling van woningen in de Bronkhorst fase 3 in Andel.1 Onderdeel van de afspraken is dat de gemeente de projectontwikkelaar compenseert voor het niet realiseren van het oorspronkelijk afgesproken woningbouwprogramma. Dit gebeurt door het marktconform te koop aanbieden van een perceel aan de Waterlinie in de wijk de Nieuwe Banne in Sleeuwijk. In het najaar van 2024 start het proces voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor te bouwen huurappartementen op de locatie Waterlinie in Nieuwe Banne. In de samenleving ontstaat onrust rondom de voorgenomen bouw van het appartementencomplex. Omwonenden hebben bezwaar tegen de plannen en voelen zich overvallen door de snelheid van de ontwikkelingen. Zij dienen bezwaar in, vragen een schorsing van de verleende vergunning aan bij de rechter en vragen via Woo2-verzoeken documenten op om meer zicht te krijgen op de gang van zaken rondom de verkoop van de grond en de bouw.3 In de gemeenteraad ontstaan vooral vragen over de totstandkoming van de verkoop van het perceel aan de Waterlinie in De Nieuwe Banne en de bepaling van de hoogte van de compensatie, evenals over de juistheid en volledigheid van de informatievoorziening hierover aan de gemeenteraad.

Meermaals worden hierover in de periode november 2024 tot april 2025 vragen gesteld vanuit de gemeenteraad aan het college en wordt om aanvullende informatie verzocht. Het college heeft in delen het dossier aan de gemeenteraad beschikbaar gesteld, maar volgens de raad is het dossier nog steeds niet volledig en laat het vragen onbeantwoord. Op 22 april 2025 wordt dan ook in een interpellatiedebat over dit dossier unaniem een motie aangenomen om een onafhankelijk onderzoek onder verantwoordelijkheid van de raad uit te voeren naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besluitvormingsprocessen in dit dossier. Dit onderzoeksrapport is hiervan het resultaat.

Doelstelling, vraagstelling en scope Doel van het onderzoek In aansluiting op het initiatiefvoorstel dat de gemeenteraad van Altena op 1 juli 2025 aannam, is het doel van dit onderzoek drieledig. Te weten: 1. Feitelijk inzicht geven in de gang van zaken in het gehele besluitvormingsproces rondom de grondverkoop in het dossier Nieuwe Banne/Waterlinie in relatie tot de ontwikkeling van het project Bronkhorst vanaf het eerste moment dat er sprake was van een eventuele compensatie; 2. Toetsen van de rechtmatigheid en doelmatigheid van het besluitvormingsproces rondom de grondverkoop in het dossier Nieuwe Banne/Waterlinie in relatie tot de ontwikkeling van het project Bronkhorst;

1 Bij dit dossier zijn een projectontwikkelaar en bouwer betrokken. De contacten met de gemeente liepen veelal via de

projectontwikkelaar. In dit onderzoeksrapport verwijzen we daarom kortheidshalve naar ‘de projectontwikkelaar’ als aanduiding voor hen gezamenlijk. 2 Met WOO-verzoeken wordt gedoeld op verzoeken die gebaseerd zijn op de Wet Open Overheid. 3 Brabants Dagblad (11 september 2025). Buurtbewoners Sleeuwijk blijven vechten tegen bouw appartementencomplex: ‘Handjeklap met ontwikkelaars’. Geraadpleegd op 23 november 2025 via: https://www.bd.nl/altena/buurtbewoners-sleeuwijkblijven-vechten-tegen-bouw-appartementencomplex-handjeklap-met-ontwikkelaars~a0b5ef12/

4.

3. Aanreiken van leer- en ontwikkelpunten voor de gemeenteraad, het college en de ambtelijke organisatie naar aanleiding van de gang van zaken in dit dossier, die bijdragen aan het functioneren van de gemeente Altena.

Hoofd- en deelvragen van het onderzoek De gemeenteraad heeft op 1 juli 2025 niet alleen het doel van het raadsonderzoek vastgesteld, maar ook de centrale onderzoeksvraag en een viertal deelvragen. Deze deelvragen zijn vervolgens door de onderzoekscommissie verder uitgewerkt en de onderzoekers hebben deze uitgewerkte deelvragen verder aangevuld. De hoofdvraag voor dit onderzoek luidt: ‘In hoeverre is het besluitvormingsproces rondom de grondverkoop van een perceel in Nieuwe Banne te Sleeuwijk, in relatie tot de ontwikkeling van het project Bronkhorst fase 3 rechtmatig en doelmatig verlopen en gebaseerd op een zorgvuldige belangenafweging?’ Om de hoofdvraag te beantwoorden, zijn er deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn: 1. In hoeverre zijn de doorlopen besluitvormingsprocessen en deelprocessen alsmede genomen besluiten gemeente- en bestuursrechtelijk rechtmatig? (getoetst aan Gemeentewet en andere relevante wetgeving en algemene beginselen van behoorlijk bestuur). a. Welke publiek- en privaatrechtelijke wettelijke kaders zijn van toepassing op de grondverkoop Nieuwe Banne in relatie tot het project Bronkhorst fase 3? Denk aan o.a. de Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het burgerlijk wetboek (verbintenissenrecht) of meer specifiek de jurisprudentie zoals het Didam-arrest. b.

Welke gemeentelijke beleidskaders en werkprocessen zijn van toepassing op de grondverkoop in relatie tot het project Bronkhorst fase 3? c. Hoe is de bevoegdheidsverdeling voor dergelijke projecten? Wie (raad, college, ambtelijke organisatie) is bevoegd voor het nemen van welk besluit en hoe behoren bestuursorganen betrokken te zijn (informatieplicht)? d. Hoe is het besluitvormingsproces rondom de grondverkoop in Nieuwe Banne binnen de gemeente verlopen? e. In hoeverre is het besluitvormingsproces en deelprocessen zoals gelopen in Altena in overeenstemming met bovengenoemde kaders? 2. In hoeverre zijn de (interne) advies- en besluitvormingsprocessen doelmatig doorlopen? (deze vraag richt zich op de (interne) organisatie van advies en besluitvorming en het gemeentelijke informatiemanagement en beheer). a. Welke interne adviestrajecten zijn binnen de gemeente doorlopen voorafgaand aan de besluitvorming, en waren deze voldoende onderbouwd? b. Op welke manier is het gemeentelijke informatiemanagement georganiseerd rondom dit dossier, en was dit adequaat voor besluitvorming? c. In hoeverre zijn relevante teams en functionarissen tijdig en effectief betrokken bij het advies- en besluitvormingsproces? d. Welke knelpunten en risico’s zijn zichtbaar geworden in het advies- en besluitvormingsproces? 3.

Welke afwegingen lagen ten grondslag aan de compensatiedeal tussen gemeente en ontwikkelaar inzake Nieuwe Banne en hoe zijn deze afwegingen onderbouwd?

5.

a. Wat waren de inhoudelijke en financiële motieven voor het sluiten van de compensatiedeal met de ontwikkelaar en hoe is de compensatiedeal uiteindelijk juridisch en beleidsmatig onderbouwd? b. Welke alternatieven zijn overwogen, en waarom zijn deze verworpen? c. In hoeverre zijn de belangen van de gemeente, ontwikkelaar en andere stakeholders expliciet afgewogen? d. Is er sprake geweest van externe advisering (juridisch, financieel, stedenbouwkundig) bij het opstellen van de deal? Wat was de aanleiding en wat was het doel daarvan? Aan wie hebben zij hun advies uitgebracht? Wat was de strekking van de adviezen die zijn gedaan? e. In hoeverre zijn de afwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan de compensatiedeal juridisch en beleidsmatig als steekhoudend te beoordelen? 4. Welke leerpunten geven de eerste drie deelvragen voor gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie? Welke verbeterpunten zijn te benoemen wat betreft het besluitvormingsproces? a. Welke verbeterpunten zijn er te benoemen op het gebied van juridische zorgvuldigheid? b. Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan voor toekomstige grondverkoop en projectontwikkeling en het gemeentelijk beleid hiervoor? c. Hoe kunnen raad, college en ambtelijke organisatie beter samenwerken in complexe besluitvormingstrajecten? d.

Hoe kan de controlerende rol van de raad worden verstevigd met betrekking tot dergelijke projecten?

Afbakening en scope van het onderzoek Dit onderzoek richt zich op de totstandkoming van de verkoop van de grond aan de Waterlinie in Nieuwe Banne aan de projectontwikkelaar, als compensatie voor de wens van de gemeente om tot een andere woningprogrammering in het project Bronkhorst te komen. Dat betekent dat dit onderzoek zich richt op de periode vanaf het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst door de gemeente Woudrichem met de projectontwikkelaar in november 2018 tot en met het tekenen van het addendum op de samenwerkingsovereenkomst en de koopovereenkomst voor de Nieuwe Banne op 3 en 11 juli 2024. De vergunningverlening voor de bouw van de huurappartementen in de Nieuwe Banne, de bezwaren die daarop volgden van omwonenden, inclusief het Woo-verzoek dat zij indienden, zijn daarmee geen onderwerp van onderzoek. Ook de wijze waarop door het college de vragen van de gemeenteraad zijn beantwoord nadat de verkoop van de grond en de compensatiedeal rond waren, resulterend in dit raadsonderzoek, vallen daarmee buiten de onderzoekscope.

Opbouw van de rapportage Het onderzoeksrapport bestaat uit een feitenrelaas, een analyse en conclusies en aanbevelingen. Het feitenrelaas in dit onderzoeksrapport bestaat uit twee hoofdstukken. In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, zijn de relevante (beleids)kaders opgenomen. Hierbij gaat het onder meer om relevante wet- en regelgeving rondom grondverkopen door de gemeente, de woonvisie van de gemeente Altena en de werkwijze die de gemeente hanteerde voor projectmatig werken. Ook komt aan bod hoe het project Bronkhorst fase 3 en de uitwerking van het plan voor de Waterlinie in de Nieuwe Banne waren ingericht. Vervolgens staat in hoofdstuk 3 het chronologisch overzicht van feiten centraal, waarin van moment tot moment is beschreven wat er in de periode van 1 november 2018 tot en met 11 juli 2024 in het dossier is gebeurd.

6.

Het tweede deel van het onderzoeksrapport beslaat de analyse, conclusies en leerpunten. Dit is onderverdeeld in hoofdstuk 4 Analyse, waarin de feiten uit het feitenrelaas nader worden geduid aan de hand van een analysekader. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en leerpunten, waarbij de centrale onderzoeksvraag wordt beantwoord langs de lijnen van de vier deelvragen zoals hierboven benoemd. In de bijlage is tot slot een onderzoeksverantwoording opgenomen, bestaande uit een overzicht van geïnterviewde personen en een toelichting op de doorlopen stappen. Naar documenten is in deze onderzoeksrapportage met voetnoten verwezen bij de betreffende passages. Leeswijzer Het rapport is zo opgesteld dat onderdelen van het rapport eigenstandig leesbaar zijn en dat lezers afhankelijk van hun informatiebehoefte kunnen kiezen welke onderdelen zij lezen. De lezer die vooral is geïnteresseerd in het antwoord op de onderzoeksvragen en wat de gemeente kan leren, kan zich beperken tot hoofdstuk 5 Conclusies en leerpunten. De lezer die op zoek is naar nadere achtergrond om de gang van zaken te begrijpen rondom de verkoop van het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne in relatie tot Bronkhorst fase 3, kan naast de conclusies ook hoofdstuk 4 Analyse lezen.

De lezer, tot slot, die graag alles tot in detail wil nagaan is van harte uitgenodigd het complete rapport tot zich te nemen, van feitenrelaas tot analyse en conclusies met leerpunten.

7.

Feitenrelaas

8.

2. Kaders en werkwijzen grondverkoop De kaders die relevant zijn voor dit onderzoek, worden gevormd door wet- en regelgeving, gemeentelijk beleid en interne afspraken over werkwijzen. Deze raken aan a) grondverkoop door gemeenten, b) wonen en c) projectmatig werken en de bestuurlijke inbedding daarvan.

Kaders grondverkoop door gemeenten De wettelijke kaders die relevant zijn voor grondverkoop door gemeenten, zijn primair terug te vinden in enerzijds de Gemeentewet en de Algemene Wet Bestuursrecht, en anderzijds in het Burgerlijk Wetboek. Verder zijn de Didam-arresten relevant om in ogenschouw te houden bij dossiers zoals dat van Bronkhorst fase 3 en het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne.

Wettelijke kaders en jurisprudentie Gemeentewet In artikel 160, lid 1, sub d van de Gemeentewet is bepaald dat het college van B&W in ieder geval bevoegd is om tot privaatrechtelijke handelingen van de gemeente te besluiten. Het sluiten van een overeenkomst is hieronder begrepen. Daarnaast is in artikel 169 de informatieplicht van het college richting de gemeenteraad geregeld. Zo komt daarin terug dat het college en elk van zijn leden afzonderlijk aan de gemeenteraad verantwoording schuldig is over het gevoerde bestuur (lid 1), zij de gemeenteraad vooraf inlichtingen geven over onder meer het uitoefenen van de bevoegdheid om te besluiten tot een privaatrechtelijke handeling als de raad daarom verzoekt of als de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente (lid 4). In artikel 171 is opgenomen dat de burgemeester de gemeente in en buiten rechte vertegenwoordigt. De burgemeester kan deze vertegenwoordiging opdragen aan een door hem aan te wijzen persoon. Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) en beginselen van behoorlijk bestuur Bij het sluiten van een overeenkomst gelden de regels uit de Awb niet direct omdat het om privaatrechtelijke handelingen gaat.

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur, die deels in de Awb zijn opgenomen, dienen echter wel in acht genomen te worden.4 In het bijzonder gaat het hier om het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4, lid 2), het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel waarvoor het besluit wordt genomen. Het gelijkheidsbeginsel (gelijke gevallen worden gelijk behandeld) staat als zodanig niet expliciet in de Awb, maar wordt hieruit afgeleid. De basis voor het gelijkheidsbeginsel ligt in artikel 1 van de Grondwet. Het vertrouwensbeginsel houdt in dat erop vertrouwd moet kunnen worden dat een toezegging van een bestuursorgaan wordt nagekomen. Dit is eveneens één van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, al is het niet in de Awb vastgelegd. Burgerlijk Wetboek Bij het aangaan van een overeenkomst handelt een gemeente als een privaatrechtelijke partij. Dat geldt ook in dit dossier voor het aangaan van de samenwerkingsovereenkomst in 2018 en het addendum daarbij in 2024, evenals het sluiten van een koopovereenkomst zoals voor het perceel aan 4 Zo is onder neer bepaald in HR 27 maart 1987, ECLI:NL:HR 1987: AG5565.

9.

de Waterlinie. Het uitgangspunt in het Burgerlijk Wetboek is, dat voor zover het dit soort handelingen door gemeenten betreft, minimaal dezelfde regels uit het Burgerlijk Wetboek gelden als voor anderen. Als zodanig zijn de regels uit boek 3 van het Burgerlijk Wetboek over Vermogensrecht in het algemeen, boek 6 over Verbintenissenrecht in het algemeen en boek 7 over Bijzondere overeenkomsten, van toepassing. Tegelijkertijd is een gemeente geen privaatrechtelijke partij zoals ieder ander. Voor overheden geldt in zekere zin een bijzondere verantwoordelijkheid. Zo is in artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek opgenomen dat als een overheid een privaatrechtelijke bevoegdheid uitoefent, deze niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven of ongeschreven regels van het publiekrecht. En: “redelijkheid en billijkheid kunnen voor overheden zwaarder wegen, mede door hun publieke taak”, zo komt in artikel 6:2 van het Burgerlijk Wetboek naar voren. Didam-arresten Als het over het Didam-arrest gaat, gaat het in feite over twee arresten. Het eerste Didam-arrest stamt uit 20215 en verplicht overheden om bij de verkoop van onroerend goed gelijke kansen te bieden aan alle partijen die geïnteresseerd zouden zijn om het te kopen.

Dit is gebaseerd op het gelijkheidsbeginsel en transparantie die volgen uit artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek dat overheden verbiedt hun bevoegdheden te gebruiken in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een gemeente moet objectieve, toetsbare en redelijke criteria opstellen op basis waarvan de koper geselecteerd wordt en dient een passende mate van openbaarheid te verzekeren. Een uitzondering is van toepassing indien er maar één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop. Het Didam II arrest6 werd gewezen in 2024, dus nadat het addendum en de koopovereenkomst werden getekend (zie hoofdstuk 3 in dit onderzoeksrapport met de chronologische feiten). Het verduidelijkte het eerste arrest door aan te geven dat de daarin gegeven regels ook van toepassing zijn op handelingen die hebben plaatsgevonden voorafgaand aan het Didam I arrest. Ook bij het sluiten van de overeenkomst in november 2018, was de gemeente dus aan de Didamregels gebonden. Verder werd bepaald dat een overeenkomst die in strijd met het Didam-arrest is gesloten, wel geldig blijft. In dat geval handelt het overheidslichaam in beginsel onrechtmatig jegens gegadigden die ten onrechte geen gelijke kans hebben gekregen. Op die grond kan het overheidslichaam dan schadeplichtig zijn ten opzichte van deze gegadigden.

De Hoge Raad benadrukte dat het overheidslichaam óók als slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de aankoop, dit voornemen tijdig voorafgaand aan de verkoop dient te publiceren. Het overheidslichaam dient te motiveren op basis van welke objectieve, toetsbare en redelijke criteria het tot de conclusie is gekomen die de potentiële gegadigde als enige serieuze gegadigde kwalificeert.

Lokale kaders voor besluitvorming: Mandaatbesluiten Naast de algemene beginselen voor behoorlijk bestuur in de Awb die richting geven aan de manier waarop overheden zich bij privaatrechtelijke handelingen zoals het aangaan van een overeenkomst dienen op te stellen, zijn in de Awb ook regels voor mandaat, ondermandaat en volmachtverlening opgenomen. In artikel 10:1 is vermeld dat onder mandaat wordt verstaan de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. De mandaatgever kan toestaan dat ondermandaat wordt verleend (artikel 10:9) en in artikel 10:12 is opgenomen dat afdeling 10.1.1.van overeenkomstige toepassing is 5 HR 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 6 HR 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661

10.

wanneer een bestuursorgaan aan een ander, werkzaam onder zijn verantwoordelijkheid, volmacht verleent tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. In de gemeente Altena (en de voormalige gemeente Woudrichem) zijn mandaat en ondermandaat verder uitgewerkt in mandaatbesluiten. Mandaatbesluit Woudrichem 2010 In het mandaatbesluit van de gemeente Woudrichem is opgenomen dat de mandataris (te weten: de gemeentesecretaris) bevoegd is aan afdelingshoofden ondermandaat te verlenen. Deze afdelingshoofden zijn bevoegd aan medewerkers ondermandaat te verlenen (artikel 7). Bij het mandaatbesluit zijn mandatenlijsten toegevoegd waarin is opgeschreven wie voor elk type besluit (onder)gemandateerd is, waaronder het hoofd Ruimte voor het aangaan van overeenkomsten voor koop, ruil, verkoop en verhuur mits de transactiesom niet uitkomt boven € 3.630,24. Besluit mandaat, volmacht en machtiging Altena 2020 In het mandaatbesluit van de gemeente Altena is opgenomen dat met uitzondering van een aantal specifieke aangelegenheden die in een bijlage bij het besluit zijn genoemd, de gemeentesecretaris mandaat wordt verleend ten aanzien van de tot het college en de burgemeester behorende aangelegenheden (art.2, lid 1). Mandaat aan individuele portefeuillehouders is geen onderdeel van dit algemene mandaatbesluit.

Verder is ondermandaat door de gemeentesecretaris aan anderen mogelijk (tenzij een bevoegdheid bij of krachtens de wet aan de gemeentesecretaris is verleend of als de aard van de bevoegdheid zich ertegen verzet), evenals ondermandaat door de teammanager aan een of meer onder hem ressorterende medewerkers (art. 2, lid 2 en 3, en sinds 23 september 2022: lid 4). Sinds 23 september 2022 is hieraan toegevoegd dat een directeur ondermandaat kan verlenen aan een programmamanager. Aanvullend is bepaald dat het college dan wel de burgemeester instructies kan geven over hoe de gemandateerde bevoegdheden worden uitgeoefend (art. 3, lid 1). Als bij de uitoefening van het mandaat belangrijke bestuurlijke aspecten zijn betrokken, dan legt de mandaathouder de zaak vooraf voor aan de betreffende portefeuillehouder. Die kan op zijn beurt bepalen of de zaak ter besluitvorming aan het college van B&W moet worden voorgelegd (art. 3, lid 2). In geval van afwezigheid kan de gemeentesecretaris worden vervangen door een directeur (tot en met 22 september 2022) of de locosecretaris (vanaf 23 september 2022). Een teammanager kan daarnaast een andere teammanager vervangen (artikel 5).

Een van de bevoegdheden die niet in mandaat is gegeven aan de gemeentesecretaris of andere ambtenaren, is het besluit tot het aangaan van een overeenkomst als op grond van de Gemeentewet het college de raad vooraf hierover moet informeren omdat de raad daarom had verzocht, als de raad in gelegenheid moet worden gesteld om wensen en bedenkingen kenbaar te maken of als de raad daarover om informatie heeft gevraagd (bijlage, onder Contracten, lid 3 a, b en c). Ook een besluit tot het aangaan van een overeenkomst met een financiële waarde buiten de toegekende budgetten en vastgestelde kaders kan niet in mandaat worden genomen (bijlage, onder Contracten, lid 2). In aanvulling op dit besluit mandaat, volmacht en machtiging Altena 2020, is een besluit ondermandaat, ondervolmacht en ondermachtiging Altena 2022 – gemeentesecretaris – directeuren/teammanagers van kracht.

11.

Besluitvorming en mandaat in Bronkhorst fase 3 en grondverkoop Waterlinie (Nieuwe Banne) In dit dossier zijn drie overeenkomsten gesloten: de samenwerkingsovereenkomst Bronkhorst I, het addendum samenwerkingsovereenkomst Bronkhorst I en de koopovereenkomst bouwgrond Waterlinie Sleeuwijk. De samenwerkingsovereenkomst is op 1 november 2018 gesloten tussen de gemeente Woudrichem enerzijds en de projectontwikkelaar.7 De toenmalige portefeuillehouder heeft namens de gemeente ondertekend. In de aanhef bij de overeenkomst is daarover opgenomen dat de portefeuillehouder hiertoe op 9 oktober 2018 mandaat heeft gekregen en handelt ter uitvoering van het besluit van het college van B&W van diezelfde datum. Het addendum is gesloten op 11 juli 2024 tussen de gemeente Altena en de projectontwikkelaar. Dat wil zeggen: hij is op dat moment ondertekend door de projectontwikkelaar.8 De ondertekeningsdatum namens de gemeente is niet ingevuld. Uit andere documentatie is af te leiden dat dit op 3 juli 2024 is gebeurd.9 De portefeuillehouder heeft namens de gemeente getekend. In de aanhef bij het addendum is daarover opgenomen dat de portefeuillehouder dit doet krachtens een door de burgemeester afgegeven volmacht en machtiging tot ondertekening van dit addendum.

De koopovereenkomst is eveneens op 3 juli 2024 ondertekend door de gemeente en op 11 juli 2024 door de projectontwikkelaar.10 Een teammanager vertegenwoordigde hierin de gemeente Altena, waarover in de aanhef bij de overeenkomst is opgenomen dat hij11 dat doet krachtens onder meer het bepaalde in het mandaatbesluit en het ondermandaatbesluit van de gemeente.

Lokale kaders: Nota grondbeleid (2024) In de Nota grondbeleid heeft de gemeente Altena haar uitgangspunten vastgelegd voor de aankoop van gronden om een ruimtelijke doelstelling te verwezenlijken, gronden geschikt te maken voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, het verkopen van gronden aan partijen die nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gaan realiseren en het juridisch beheer van gemeentegronden. Aangezien vaak samenwerking met externe partijen, waaronder projectontwikkelaars, nodig is om gemeentelijke doelen te realiseren, is er in de nota ook aandacht voor de rol die de gemeente ten opzichte van hen wil innemen. Voor de uitgifte van grond is in deze nota onder meer benoemd dat het uitgiftebeleid wordt uitgevoerd binnen de kaders van het Didam-arrest. Projectmatige uitgifte van plannen of plangedeelten waar de gemeente volledig eigenaar van is en waar een zelfstandige ontwikkeling mogelijk blijkt, gaat via een openbare selectieprocedure. Bij plannen waar de gemeente beperkt eigenaar is en de gronden niet zelfstandig ontwikkelbaar zijn, wordt de grond één op één verkocht aan de ontwikkelende partij(en) die in het gebied al eigendommen hebben. Verder is in de nota opgenomen dat de gemeente bij de uitgifte van grond algemene verkoopvoorwaarden hanteert, zowel voor individuele bouwgrond als voor projectmatige ontwikkelingen.

Bij de verkoop aan ontwikkelaars wordt in de regel afgesproken dat de overdracht van

7 Samenwerkingsovereenkomst Bronkhorst I (1 november 2018). 8 Addendum samenwerkingsovereenkomst Bronkhorst I (20 juni 2024). 9 E-mail juridisch adviseur (3 juli 2024). Tekenversie addendum samenwerkingsovereenkomst Bronkhorst I 2022-040263. 10 Koopovereenkomst Waterlinie Sleeuwijk (20 juni 2024). 11 In deze rapportage wordt omwille van de herleidbaarheid naar medewerkers van de gemeente verwezen als ‘hij’, ongeacht

of het een man of een vrouw betreft.

12.

de grond plaatsvindt als 70% van de woningen is verkocht. Het wordt het wenselijk geacht om aan de overdracht ook een uiterlijke afnamedatum te koppelen. Over grondprijzen is in de nota grondbeleid opgenomen dat gemeentelijke grondprijzen marktconform zijn en worden bepaald op basis van een onafhankelijke taxatie op basis van de meest geschikte methode. De hoogte van de grondprijzen wordt vastgesteld in de grondprijzenbrief. Daarnaast heeft het college de mogelijkheid om maatwerk toe te passen als dat nodig is. In dat geval onderbouwt de gemeente de grondprijs waar nodig met een onafhankelijke taxatie, een onafhankelijke marktconformiteitstoets of is de grondprijs tot stand gekomen in concurrentie, door middel van een openbare selectieprocedure. In de nota zijn de meest gebruikte methoden genoemd om tot een grondprijs te komen, waaronder een residuele grondwaardeberekening.

Lokale kaders: Grondprijsbrief (2024) In de grondprijsbrief stelt de gemeente jaarlijks vast welke grondprijzen zij hanteert. Het gaat om de grondprijzen voor de verkoop van grond binnen gemeentelijke plannen. De uitgifteprijzen voor grond zijn opgesteld per vierkante meter grond en zijn verschillend voor verschillende typen woningen. Zo is de grondprijs voor een rijwoning hoger dan die voor een tweekapper. Ook verschilt de grondprijs tussen de verschillende kernen van de gemeente Altena.12 De grondprijzenbrief die primair relevant is voor dit onderzoek, is de brief over 2024. Dat is het jaar dat het addendum bij de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en de projectontwikkelaar voor de ontwikkeling van Bronkhorst fase 3 en de koopovereenkomst voor de Waterlinie worden getekend.

Gemeentelijke kaders voor Wonen De gemeentelijke kaders voor Wonen die golden ten tijde van dit dossier en waar in bijbehorende stukken naar wordt verwezen, zijn de Woonvisie 2021-2025 uit 2021 en de inrichtingsvisie BronkhorstAndel uit 2007.

Woonvisie 2021-2025 In de Woonvisie legt de gemeente Altena de basis voor haar woonbeleid. De visie die de gemeente op 22 juni 2021 vaststelde was de eerste visie van deze nieuwe gemeente.13 In de Woonvisie zijn de doelen opgenomen die de gemeente nastreeft op het gebied van wonen. Hierbij zijn onder meer als uitgangspunten opgenomen dat er ruimte voor woningbouw wordt geboden in elke kern, het streven is om de sociale huurvoorraad in vijf jaar met 380 woningen uit te breiden, de nieuwbouw van sociale huur zich met name richt op levensloopbestendige woningen, appartementen of kleine grondgebonden woningen en er voldoende aanbod komt voor bijzondere doelgroepen (ouderen, betaalbare woningen voor starters). Voor Andel in het bijzonder is opgenomen dat er in de komende vijf jaar behoefte is aan ongeveer 55 woningen, waar de plancapaciteit in die periode circa 130 woningen bedraagt. Er is vooral vraag naar betaalbare grondgebonden koopwoningen gericht op starters en enige behoefte aan levensloopgeschikte woningen voor senioren (appartementen en grondgebonden). Er is beperkte vraag naar huurwoningen. Specifiek in Sleeuwijk is in de komende vijf jaar behoefte aan 75-95 woningen, in een mix van koop en huur en zowel grondgebonden woningen als appartementen, zo is in de Woonvisie vermeld. Daarbij

12 Gemeente Altena (2024). Grondprijzenbrief 2024. 13 Gemeente Altena (2021). Woonvisie 2021-2025.

13.

wordt in de visie aangegeven dat er in de plannen een overschot lijkt te zijn aan dure grondgebonden koop en ruimte voor extra plannen voor middeldure koop. Deze woningbouwbehoeften per kern geven een richting aan, maar – zoals ook in de Woonvisie is opgenomen – er kunnen redenen zijn om hiervan af te wijken. Dat kan bijvoorbeeld zo zijn als zich een goed plan aandient met meer woningen dan voorzien, maar waarmee ook een deel van de woningbouwbehoefte van een nabijgelegen kern ingevuld kan worden of dat het ruimtelijke knelpunten oplost. In de Woonvisie is eveneens een indicatief nieuwbouwprogramma opgenomen, met percentages voor type prijscategorieën woningen voor huur en koop inclusief de definitie daarvan die de gemeente hanteert (prijspeil 2021). Namelijk: Sociale huur Betaalbare koop

Middelduur laag

Middelduur hoog

Duur

< € 752,33

< € 260.000

Koop: € 260.000€ 344.000 (NHG) Huur: € 752,33-€ 1.000

Koop: € 344.000€ 500.000 Huur: > € 1.000

Koop: > € 500.000

20-25%

15-20%

15-20%

15-25%

10-20%

Hierbij wordt onder meer opgemerkt dat deze differentiatie als richtsnoer dient en dat bij ieder initiatief wordt gekeken wat een goede invulling is, die past bij de lokale omstandigheden en behoeften. Daarbij krijgen levensloopgeschikte woningen en betaalbare woningen voor starters prioriteit.

Inrichtingsvisie Bronkhorst Andel (2007) De inrichtingsvisie is in 2007 opgesteld in opdracht van de gemeente Woudrichem voor de inrichting van de geheel nieuw te bouwen wijk Bronkhorst in de kern Andel.14 In deze visie staan de uitgangspunten voor de inrichting en uitstraling van de wijk Bronkhorst beschreven. Zo is in de wijk rekening gehouden met brede retentiezones die een duurzaam waterbeheer mogelijk maken en die geïntegreerd zijn met de groenzones, is voorzien dat – in lijn met het algemene straatbeeld in Andel – het parkeren buiten het straatbeeld plaatsvindt en alle kavels worden omzoomd door groenblijvende hagen om onder meer het groene beeld van de buurt te versterken. In de inrichtingsvisie zijn ook normen opgenomen voor het aantal benodigde parkeerplaatsen (in aansluiting op CROW), waarbij wordt gerekend op 2.10 parkeerplaatsen per dure woning, 1.85 parkeerplaatsen voor een middeldure woning, 1.55 parkeerplaatsen voor een goedkope woning en 1.45 parkeerplaatsen voor een seniorenwoning. Bij vrijstaande woningen en tweekappers is het uitgangspunt dat één parkeerplek op eigen terrein wordt gerealiseerd. Voor de gehele wijk Bronkhorst werd gerekend op 187 woningen, als volgt verdeeld over typen en categorieën: 1. 24 starterswoningen, eengezins huur 2. 20 starterswoningen, eengezins koop 3. 34 gestapelde woningen voor sociale huur 4. 19 eengezins seniorenwoningen 5.

26 tweekappers 6. 12 projectmatige vrijstaande woningen 7. 52 particuliere vrijstaande woningen 14 Gemeente Woudrichem (3 juli 2007). Inrichtingsvisie Bronkhorst Andel.

14.

Deze woningen zouden gefaseerd in vier fasen worden gebouwd, waarbij voor de derde fase rekening werd gehouden met 55 woningen. Een groot deel van de grond voor de derde fase was indertijd nog in eigendom van anderen dan de gemeente, zo laat de aan de inrichtingsvisie toegevoegde kaart zien.15 Overigens is er later voor gekozen de ontwikkeling in de Bronkhorst uit drie fasen te laten bestaan. De derde fase is dus de laatste fase, er komt geen vierde meer.

Projectmatig werken De ontwikkeling van de wijk Bronkhorst fase 3 is door de gemeente Altena aangestuurd als een project. Voor het projectmatig werken is in de ambtelijke organisatie van de gemeente een handleiding projectmatig werken opgesteld, waarin is uitgewerkt hoe het projectmatig werken is georganiseerd, hoe de overlegstructuren eruitzien, wat de fasering is van projecten en is er aandacht voor de beheersing van de projecten. In de interviews is naar voren gekomen dat de eerste drie versies van deze handleiding ontwikkelversies waren waaraan sinds de start van de gemeente in 2019 is gewerkt, maar die niet daadwerkelijk in de praktijk zijn gebruikt. Dat geldt wel voor de vierde versie, met datum 11 juni 2021, die in gebruik was gedurende een groot deel van de periode waarop dit dossier ziet.16 Sinds 28 februari 2024 is de vijfde versie in gebruik.17

Definitie van een project Volgens de handleiding is er sprake van een project wanneer het gaat om een eenmalige complexe activiteit die tot een goed resultaat gebracht dient te worden. Daarbij is een kenmerk van projecten dat ze in middelen en tijd zijn begrensd, er betrokkenheid is vanuit verschillende afdelingen, de uitvoering gefaseerd plaatsvindt en ze gericht zijn op een resultaat. Een project is in principe onafhankelijk functionerend van de structuur binnen de bestaande organisatie en staat onder verantwoordelijkheid van één projectleider. Deze definitie is hetzelfde in zowel de vierde als de vijfde versie van de handleiding. In de vierde versie van de handleiding wordt onderscheid gemaakt tussen A-, B- en C projecten. Aprojecten worden ook wel de strategische projecten genoemd en zijn projecten die omvangrijk zijn (in euro’s, ha’s of aantallen) en/of die complex zijn (meerdere beleidsdomeinen betrokken) en/of grote maatschappelijke dan wel bestuurlijk impact hebben. Voor B-projecten gelden deze criteria ook, zo vermeldt de handleiding, maar dan in mindere mate waardoor ze wat minder vragen van de projectorganisatie. C-projecten worden ook wel reguliere projecten genoemd en zijn minder omvangrijk, complex en/of hebben maatschappelijk dan wel bestuurlijk nauwelijks impact. Naast A-, Ben C-projecten zijn er nog kleine ontwikkelingen of individuele plannen.

Dit zijn geen projecten waarbij een projectorganisatie wordt ingericht.

15 Gemeente Woudrichem (3 juli 2007). Inrichtingsvisie Bronkhorst Andel. Pagina 21 16 Projectmatig werken bij de gemeente Altena: Een praktische handleiding (versie 4), 11 juni 2021 17 Projectmatig werken bij de gemeente Altena: Een praktische handleiding (versie 5), 28 februari 2024

15.

De classificatie van een project bepaalde de organisatie ervan, inclusief de mate en wijze van bestuurlijke betrokkenheid:18 A-project

B-project

C-project

Bestuurlijk opdrachtgever

Portefeuillehouder

Portefeuillehouder

-

Bestuurlijke stuurgroep

Ja

Ja

Nee (eenvoudige structuur)

Ambtelijk opdrachtgever

DT-lid

Teammanager

Teammanager, eventueel gedelegeerd

Vaststelling projectopdracht

College (en DT)

Portefeuillehouder en DT Opdrachtgever

Vaststelling plan van aanpak

College (en DT)

Portefeuillehouder en DT Opdrachtgever

Verantwoording

In P&C-cyclus individueel

In P&C-cyclus op programmaniveau

In P&C-cyclus op beleidsniveau

In de bovenstaande tabel is opgenomen dat de projectopdracht en het plan van aanpak bij een Aproject worden vastgesteld door het college (en DT) en dat dit bij een B-project door de portefeuillehouder en het DT gebeurt. Verderop in de handleiding is echter vermeld dat bij A- en Bprojecten het plan van aanpak (evenals een nota van uitgangspunten) wordt vastgesteld door het college.19 Ook wordt daarbij genoemd dat het college van B&W aanwijst wie de bestuurlijk opdrachtgever van een project is, nadat het heeft besloten dat het college het project wil en welke kaders daarvoor gelden.20 In de vijfde versie van de handleiding is het onderscheid tussen A-, B- en C-projecten losgelaten. Wel wordt opgemerkt dat projecten een verschillend karakter kunnen hebben en dat afhankelijk van het thema een andere rolverdeling van toepassing kan zijn tussen raad, college, portefeuillehouder en organisatie. Zo wordt voor het thema wonen bijvoorbeeld aangegeven dat de raad de woonvisie en GREXen21 vaststelt, het college het programmaplan (met daarin welke projectopdrachten en bestuurlijke beslismomenten door het college worden vastgesteld en welke door de portefeuillehouder en organisatie), en de portefeuillehouder met de organisatie het plan van aanpak. Verder is opgenomen dat een woningbouwontwikkeling een project wordt als het een grote of integrale ingreep op de openbare ruimte teweegbrengt.

Inrichting van een project: rollen en overlegstructuren Bij een project wordt onderscheid gemaakt tussen de stuurgroep en de projectgroep.22 De stuurgroep bestaat uit de bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en projectleider en dient binnen de kaders van de projectopdracht besluiten te nemen over de voortgang van het project en eventuele (onvoorziene) ontwikkelingen. Ook bereidt de stuurgroep bestuurlijke besluiten voor. De projectgroep bestaat uit medewerkers van relevante voor het project benodigde disciplines. Deze personen geven advies of zijn anderszins betrokken op momenten dat hun expertise nodig is. Zij worden dan ofwel schriftelijk betrokken of sluiten aan bij een stuurgroepvergadering.

18 Tabel ontleend aan: Projectmatig werken bij de gemeente Altena: Een praktische handleiding (versie 4), 11 juni 2021. Pagina

6. 19 Projectmatig werken bij de gemeente Altena: Een praktische handleiding (versie 4), 11 juni 2021. Pagina 15. 20 Projectmatig werken bij de gemeente Altena: Een praktische handleiding (versie 4), 11 juni 2021. Pagina 8. 21 Grondexploitatie 22 Projectmatig werken bij de gemeente Altena: Een praktische handleiding (versie 4), 11 juni 2021. Pagina 12 en 13.

16.

De bestuurlijk opdrachtgever heeft onder meer als taak en verantwoordelijkheid om actief raad en college te informeren, in samenspraak met de ambtelijk opdrachtgever en de projectleider het projectresultaat te bepalen, de voortgang van het project op hoofdlijnen te volgen, deel te nemen aan beslismomenten in het project (op basis van beslisdocumenten in de stuurgroep) en de accordering van het projectresultaat aan het einde. De ambtelijk opdrachtgever is ervoor verantwoordelijk te bewaken dat wordt gedaan wat is afgesproken, maar neemt geen inhoudelijke besluiten. De ambtelijk opdrachtgever bewaakt of het project binnen de gestelde kaders blijft en wordt hierin gevoed door de projectleider. Verder is de ambtelijk opdrachtgever coach en sparring-partner voor de projectleider en de bestuurlijk opdrachtgever. De projectleider is als opdrachtnemer integraal verantwoordelijk voor het realiseren van het projectresultaat. Tussen de vierde en vijfde versie van de handleiding zit niet veel verschil waar het gaat om de inrichting van de rollen en de overlegstructuren. Wel is in de vijfde versie de optie opgenomen dat bij minder complexe projecten er geen stuurgroep is, maar dat het overleg via het reguliere portefeuillehoudersoverleg verloopt.

Informatiebeheersing Voor het monitoren van de voortgang en de overdracht, is bepaald dat de projectorganisatie verantwoordelijk is voor het gebruiken van methoden en technieken om een goede projectadministratie te realiseren. Ten tijde van de voorbereiding en de uitvoering, ten behoeve van een goede overdracht na afronding naar de lijnorganisatie. Hierin zijn de vierde en de vijfde versie van de handleiding projectgericht werken identiek. Projectmatig werken rondom ontwikkeling Bronkhorst fase 3 In 2019 werd bij de start van de gemeente ook een start gemaakt met het ontwikkelen van projectmatig werken. Dat begon met het uitwerken van een werkwijze. Het project Bronkhorst fase 3 werd in 2021 gezien als testcase om die werkwijze uit te proberen.23 In de interviews komt naar voren dat het projectmatig werken in die tijd voor de nieuwe gemeente nog echt in ontwikkeling was en dat het voor sommige betrokkenen zoeken was naar hun rol. Dit is volgens hen terug te zien in hoe projectmatig werken in praktijk is gebracht. Bronkhorst fase 3 werd geclassificeerd als een B-project en ging formeel op 8 september 2021 van start, nadat de projectopdracht in een portefeuillehoudersoverleg was besproken (zo komt in de interviews naar voren). Er werd een stuurgroep ingesteld, met een bestuurlijk opdrachtgever, een ambtelijk opdrachtgever en een projectleider.

Daarnaast sloot in de praktijk een medewerker van het team Omgeving & Vastgoed veelvuldig aan bij vergaderingen. In de interviews komt naar voren dat deze medewerker over veel kennis en ervaring van de relevante materie beschikte, waarop anderen graag een beroep deden. In de interviews komt naar voren dat aan het aanwijzen van de bestuurlijk opdrachtgever in dit project niet een uitgebreid overleg binnen het college vooraf is gegaan. Het werd vanzelfsprekend geacht dat de portefeuillehouder Wonen bestuurlijk opdrachtgever zou zijn van deze woningbouwontwikkeling. De ambtelijk opdrachtgever was een teammanager en per april 2023 de programmamanager Wonen. Het projectleiderschap was oorspronkelijk belegd bij een duo van iemand die al langer bij de gemeente werkte en een nieuwe medewerker, waarbij het de bedoeling was dat de laatste op termijn het project volledig zou overnemen. Dat gebeurde in de praktijk al snel na de start van het project.

23 E-mail projectleider (27 juli 2021). FW: volgende stap planontwikkeling Bronkhorst Andel.

17.

De projectgroep bestond voor dit project verder uit medewerkers met expertise op het terrein van: - GREX; - Aansluiting op de woonvisie en het vaststellen van het woningprogramma; - Overleg; - Bouw en woonrijp maken en de afstemming met het team Ruimtelijk Beheer te organiseren; - Natuur-inclusief bouwen, energie en klimaatadaptatie; - Stedenbouwkundig en RO; - Communicatie; - Enkel voor het aspect stedenbouwkundig en RO dient op dat moment de bemensing nog bepaald te worden.24 Verder komt in de interviews naar voren dat het plan van aanpak en stukken als een nota van uitgangspunten, niet in het college zijn besproken of vastgesteld. Ambtelijk is voorgesteld om het project Bronkhorst als een B-project te kwalificeren. In samenspraak tussen de projectleider, de ambtelijk en de bestuurlijk opdrachtgever, is hiervoor vervolgens gekozen. Stuurgroepvergaderingen vonden met regelmaat plaats, maar niet in een vaste frequentie. De overleggen werden naar behoefte ingepland. Omstreeks april 2023 is een overstap gemaakt naar het bespreken van de voortgang van dit project in portefeuillehoudersoverleggen. In de interviews komt naar voren dat in stuurgroepvergaderingen meer tijd was dan later in de portefeuillehoudersoverleggen om met elkaar te spreken over de voortgang van het project, de keuzes die te maken zijn en de afwegingen daarbij.

In een portefeuillehoudersoverleg is kort tijd beschikbaar en het is zo ingericht dat een concrete vraag voor dient te liggen, voorbereid aan de hand van een begeleidingsformulier. Van de (meeste) stuurgroepvergaderingen die voor dit project hebben plaatsgevonden zijn een agenda, voorbereidend memo, eventuele aanvullende stukken en een verslag beschikbaar. Van de portefeuillehoudersoverleggen waar Bronkhorst fase 3 binnen de onderzoekscope aan de orde kwam, zijn er bondige notulen. Uit de notulen van de stuurgroep vergaderingen is beperkt op te maken wanneer er specifiek besluiten zijn genomen door bijvoorbeeld de bestuurlijk opdrachtgever. Die besluitvorming lijkt veelal in gezamenlijkheid te hebben plaatsgevonden (zie ook het chronologisch overzicht van feiten in het volgende hoofdstuk). In de portefeuillehoudersoverleggen is strakker vastgelegd wat aan de portefeuillehouder c.q. bestuurlijk opdrachtgever is voorgelegd en welk besluit is genomen. Naast de stukken voor de stuurgroepvergaderingen bestaat het dossier rondom Bronkhorst fase 3 voor een groot deel uit e-mails. E-mails tussen leden van de projectgroep dan wel stuurgroep en tussen de projectontwikkelaar en medewerkers van de gemeente.

Deze e-mails zijn beperkt georganiseerd of gearchiveerd geweest, zo maken de onderzoekers onder meer op uit de wijze waarop het dossier voor dit onderzoek ter beschikking is gesteld en een e-mail van een medewerker van de gemeente aan de projectontwikkelaar met het verzoek om twee eerder verstuurde e-mails opnieuw ter beschikking te stellen omdat deze in het eigen archief ontbreken.25 Ontwikkeling en uitwerking plan Nieuwe Banne Waar Bronkhorst fase 3 werd gezien als een project en als zodanig werd aangestuurd, was de verdere uitwerking van de Nieuwe Banne dat niet. Er was voor dat perceel een vastgesteld bestemmingsplan en gemeentelijke inzet zag alleen toe op de eventuele verkoop ervan. Daarmee werd (en wordt) dit gekwalificeerd als een plan, zo volgt uit de interviews. Er is dan ook geen stuurgroep en de uitwerking 24 E-mail projectleider (27 juli 2021). FW: volgende stap planontwikkeling Bronkhorst Andel. 25 E-mail medewerker team Omgeving & Vastgoed (27 maart 2025). Toezending mails uit 2022.

18.

wordt vooral ambtelijk opgepakt. In het dossier vinden de onderzoekers geen documentatie terug waarin bestuurlijke besluitvorming hierover heeft plaatsgevonden, behalve in het licht van het addendum bij de samenwerkingsovereenkomst voor Bronkhorst fase 3. Dat de uitwerking van dit plan vooral ambtelijk plaatsvindt, is ook terug te zien in dat de koopovereenkomst voor de Nieuwe Banne in (onder)mandaat is ondertekend namens de gemeente door een ambtenaar.26 Collegebetrokkenheid bij Bronkhorst fase 3 en Nieuwe Banne De collegebetrokkenheid bij zowel Bronkhorst fase 3 en Nieuwe Banne is beperkt. Binnen de onderzoeksperiode is heeft besluitvorming binnen het college over het bestemmingsplan Bronkhorst fase 3 plaatsgevonden.27 Verder komt in de interviews naar voren dat de portefeuillehouder – bijvoorbeeld naar aanleiding van het bespreken van het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) bij de begroting en jaarrekening – de anderen in het college heeft meegenomen in wat er bij deze ontwikkelingen speelt. Als reden hiervoor wordt aangegeven dat het project Bronkhorst fase 3 en de uitwerking van de ontwikkeling van het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne binnen de kaders van mandaat en volgens de werkwijze van het projectmatig werken plaatsvond.

Daarnaast kwam het voor dat de portefeuillehouder Omgevingswet en ruimtelijke plannen aansloot bij een vergadering van de stuurgroep of via e-mail over ontwikkelingen werd geïnformeerd. Raadsbetrokkenheid bij Bronkhorst fase 3 en Nieuwe Banne De gemeenteraad is binnen de scope van dit onderzoek betrokken geweest bij het dossier via het vaststellen van het bestemmingsplan voor Bronkhorst fase 3.28 Verder is de gemeenteraad via het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties bij de begroting en jaarstukken op de hoogte gehouden van ontwikkelingen binnen de gemeentelijke exploitaties voor de Bronkhorst en de Nieuwe Banne. De verantwoording over Bronkhorst fase 3 vond plaats op programmaniveau. Naar het perceel aan de Waterlinie werd enkel direct verwezen toen dit het laatste te verkopen perceel was. Zo is in het MPG 2024, behorend bij de begroting van 2024 (dd. 4 oktober 2023), te lezen dat gesprekken plaatsvinden met een ontwikkelaar voor de bouw van 36 appartementen.

Zaakgericht werken Bij de start van de gemeente Altena in 2019 werd niet alleen het projectmatig werken ontwikkeld, ook werd er een start gemaakt met zaakgericht werken.29 Dit houdt in dat er vanaf dat moment digitaal wordt samengewerkt aan de afhandeling van aanvragen en verzoeken van burgers en collega’s. Op deze manier wil men meer overzicht hebben in wat er gedaan wordt en een betere garantie geven voor rechtmatige dossiervorming. Om zich deze manier van werken eigen te maken, zijn werkinstructies beschikbaar en er is ook een opleiding aangeboden om met de nieuwe applicatie InProces te leren werken. Hiermee wordt digitaal en zaakgericht het uitgangspunt. Eigen verantwoordelijkheid van medewerkers is leidend: ieder is zelf verantwoordelijk voor het registreren en bijhouden van de eigen zaken. De behandelaar van een zaak kan kiezen met wie buiten het eigen team documenten kunnen worden gedeeld en met welke bewerkingsopties.

26 Koopovereenkomst bouwgrond Waterlinie Sleeuwijk (20 juni 2024), ambtelijk ondertekend op 3 juli 2024. 27 Collegebesluitenlijst 12 maart 2024. Geraadpleegd op 3 december 2025 via: https://www.gemeentealtena.nl/college-en-

organisatie/college/collegebesluitenlijsten/12-maart-2024 28 Gemeenteraad Altena (23 april 2024). Bestemmingsplan Kern Andel: Bronkhorst fase 3. Geraadpleegd op 3 december 2025 via: https://altena.raadsinformatie.nl/vergadering/1146265 29 Handout zaakgericht werken Altena 2019.

19.

Papieren documenten worden bij binnenkomst direct digitaal gemaakt. Wanneer ze geplaatst worden in de applicatie, worden ze voorzien van metadata die het de kenmerken van authenticiteit geven (datum, bewaartermijn et cetera). Het is daarom belangrijk dat alle documenten die bij een zaak horen hierin worden vastgelegd. Dit wordt later ook wel de zogenoemde all-in-one oplossing genoemd. Om te bepalen of stukken in het zaaksysteem moeten worden opgeslagen, moet tenminste één van deze vragen met een ja beantwoord zijn: is het relevant voor inwoners, hoort het bij bestuurlijke besluitvorming of is het verplicht om te bewaren? De manier waarop binnen het zaakgericht werken met projecten omgegaan dient te worden, is niet eenvoudig, volgens de gemeente. Zo wordt in een intern document met veel gestelde vragen over zaakgericht werken aangegeven over de omgang met projecten: “Projecten en het zaakgericht werken is een lastige. De methode leent zich niet direct om projectmatig te werken, met name omdat je veel stukken wilt delen met derden. Voor de civieltechnische projecten is een afspraak gemaakt met informatiebeheer over de registratie van deze grootschalige projecten. Er zijn een aantal speciale zaaktypes gemaakt waaronder projecttypes geregistreerd kunnen worden. Verder komt het neer op goede werkafspraken maken over welk stuk zet je onder welk zaaktype.

Voor bijvoorbeeld ruimtelijke projecten of andere projecten zijn hierover nog geen afspraken gemaakt”.30

30 Gemeente Altena (8 januari 2020). Veelgestelde vragen.

20.

3. Chronologisch overzicht van feiten In dit hoofdstuk schetsen we in chronologische volgorde de gebeurtenissen in het dossier van het ontwikkelen van Bronkhorst fase 3 en het tot stand komen van de compensatie aan de Waterlinie in de wijk Nieuwe Banne in Sleeuwijk. Het dossier ziet op de periode van 1 november 2018 tot en met 11 juli 2024. Ofwel vanaf het sluiten van de oorspronkelijke samenwerkingsovereenkomst tot en met het ondertekenen van het addendum bij de samenwerkingsovereenkomst en de verkoop van het perceel aan de Waterlinie aan de projectontwikkelaar. De onderzoeksperiode delen we op in vier fasen: 1. 2018-2020: Sluiten van de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Woudrichem en projectontwikkelaar en het ontstaan van de gemeente Altena. 2. 2021: Het opstarten van het plan Bronkhorst fase 3 en het in beeld komen van discrepantie met plannen en wensen projectontwikkelaar. 3. 2022: Uitwerking en onderhandeling met projectontwikkelaar over Bronkhorst fase 3 en compensatie. 4. December 2022 - juli 2024: Uitwerking afspraken Bronkhorst fase 3 en onderhandeling Waterlinie in De Nieuwe Banne.

2018-2020: Sluiten van de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Woudrichem en projectontwikkelaar en het ontstaan van de gemeente Altena 1 november 2018 – De gemeente Woudrichem sluit een samenwerkingsovereenkomst met een projectontwikkelaar voor de ontwikkeling van circa 46 woningen in fasen 2 en 3 van het plangebied Bronkhorst In deze privaatrechtelijke overeenkomst zijn de juridische en financiële voorwaarden en uitgangspunten beschreven voor de ontwikkeling van woningen in het plan voor nieuwbouwwijk Bronkhorst in het dorp Andel. Daarnaast is aan de overeenkomst een tekening toegevoegd.31

Afspraken in ‘Samenwerkingsovereenkomst Bronkhorst I’ Noot: naar deze overeenkomst wordt ook wel verwezen als ‘Anterieure overeenkomst Bronkhorst I’ •

•

•

Er worden twee bouwvlakken bouwrijpe grond aan de ontwikkelaar verkocht, die gezamenlijk geschikt zijn voor – zoals in de overeenkomst staat benoemd – ‘circa 46 woningen’. In fase 2 van het plan Bronkhorst (ook wel bouwvlak 1 genoemd in de overeenkomst) zal de ontwikkelaar tien geliberaliseerde middenhuurwoningen realiseren. Over fase 3 (ook wel bouwvlak 2 genoemd in de overeenkomst) wordt vastgelegd dat er 36 vrijesectorwoningen gebouwd worden, waarvan minimaal zes bestemd zijn voor geliberaliseerde middenhuur (artikel 8). Voor de woningen in fase 3 worden koopsommen vastgelegd van rijwoningen, geliberaliseerde huurwoningen, twee-onder-een-kapwoningen, vrijstaande woningen en appartementen (artikel 3, lid 5). Bij het ontwikkelen en realiseren van de afgesproken woningen zal de ontwikkelaar het van toepassing zijnde bestemmingsplan, beeldkwaliteitsplan, verkavelingsplan en alle overige gemeentelijke randvoorwaarden voor het plan Bronkhorst in acht nemen. Daaronder vallen in ieder geval “Inrichtingsvisie Bronkhorst” (3 juli 2007) en “Ruimtelijke onderbouwing Bronkhorst-Andel” (26 maart 2008) (artikel 8).

31 Samenwerkingsovereenkomst Bronkhorst I (1 november 2018).

21.

•

•

•

Er geldt een inspanningsverplichting voor de ontwikkelaar om particuliere gronden in het gebied die bijdragen aan een goede afronding van het plan Bronkhorst, aan te kopen. Als de ontwikkelaar hierin slaagt, worden er circa 13 woningen extra gerealiseerd in fase 3. Voor het daadwerkelijk realiseren van de woningen is opgenomen dat de ontwikkelaar voor fase 3 binnen drie maanden na het onherroepelijk worden van het te zijner tijd vast te stellen bestemmingsplan een ontvankelijke omgevingsvergunning moet indienen. Uiterlijk binnen vijf maanden na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning zal de ontwikkelaar moeten starten met de bouw (mits 70% van de woningen onherroepelijk is verkocht) (artikel 9). Niet is vastgelegd wanneer of hoe snel de ontwikkelaar de woningen in de verkoop moest brengen. De algemene voorwaarden voor de verkoop van bouwterrein uit 1994 waren van toepassing verklaard.32

Opvallend bij de gemaakte afspraken is dat: a) er ten behoeve van de gemeente een indexatiebepaling is opgenomen voor de koopsommen voor de te bouwen woningen (alleen) voor de periode tussen het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan en het moment van afname in fase 3. De ontwikkelaar mocht de te rekenen huursommen indexeren vanaf januari 2022; b) de overeengekomen koopsommen lager waren dan vastgesteld in de grondprijsbrief die op dat moment gold in de gemeente Woudrichem33 en c) de aantallen te bouwen woningen in fase 3 zoals beschreven in de tekst van de overeenkomst, niet overeenstemmen met het aantal woningen in de bijgevoegde tekening van de inrichting van het plangebied.

In de tekst van de overeenkomst is niet omschreven hoeveel van welk type woningen bedacht was voor het plangebied van fase 3. Wel is er een tekening van de gemeente, waarin rekening werd gehouden met 41 woningen voor deze projectontwikkelaar, te weten:

2018 - Ontwerp gemeente Woudrichem (tekening)

Appartementen

Rijwoningen

Tweekappers

Vrijstaande woningen

Totaal

12

0

10

19

41

Dit betekent dat er volgens de tekening van de gemeente Woudrichem 8 woningen minder gerealiseerd konden worden door de ontwikkelaar dan de 49 maximaal afgesproken woningen die in de tekst van de overeenkomst staan genoemd (namelijk 36, plus 13 woningen bij het voldoen aan de inspanningsverplichting, waarover hierna meer).34 De samenwerkingsovereenkomst is namens de gemeente Woudrichem ondertekend door de wethouder die op dat moment portefeuillehouder was.

1 januari 2019 – De gemeente Altena ontstaat uit een fusie van de voormalige gemeenten Aalburg, Woudrichem en Werkendam De gemeente Altena wordt een gemeente met op dat moment circa 55.000 inwoners.

32 Zo volgt ook uit de interviews. 33 Ontwikkelingsstrategie: Woningbouwontwikkeling Bronkhorst fase 3 te Andel (z.d., behorend bij stukken

stuurgroepvergadering 14 oktober 2021). 34 Memo stuurgroepoverleg (14 oktober 2021).

22.

In de interviews komt naar voren dat met de fusie de gemeente als geheel – college, raad en ambtelijke organisatie – niet direct functioneerde op het niveau van een gemeente met toen circa 55.000 inwoners. Dat moest groeien en met de fusie werd een ontwikkelingstraject ingezet. Dat gold bijvoorbeeld ook voor projectmatig werken. Bij de start van de gemeente in 2019 bestond daarvoor nog geen vaste werkwijze.

2019-2020 – Bronkhorst fase 2 wordt ontwikkeld. Ontwikkelingen rondom Bronkhorst fase 3 zijn voorzien in 2024 Medio 2019 wordt begonnen met de bouw van Bronkhorst fase 2.35 Voor fase 3 was initieel de planning om medio 2024 te starten met de uitwerking van het plan.36

2021: Het opstarten van het plan Bronkhorst fase 3 en het in beeld komen van discrepantie met plannen en wensen projectontwikkelaar Omstreeks april/mei 2021 - Binnen de gemeente ontstaat de wens om de woningbouwontwikkeling in Bronkhorst te versnellen en de ontwikkeling van fase 3 naar voren te halen Gegeven de ontwikkelingen op de woningmarkt en de behoefte aan meer nieuwe woningen, ontstaat bestuurlijk de wens om het ontwikkelen van de derde fase van Bronkhorst 3 naar voren te halen.37

27 mei 2021 – Overleg projectontwikkelaar met medewerker van de gemeente Altena als onderdeel van proces om overeenkomsten, claims, opties en wensen van betrokkenen rondom Bronkhorst fase 3 in beeld te brengen Een medewerker van het team Omgeving & Vastgoed van de gemeente Altena voert een gesprek met de projectontwikkelaar over de laatste fase van het plan en de gewenste invulling daarvan.38 In dit gesprek wordt duidelijk dat de projectontwikkelaar een ander beeld heeft van de invulling van het plan dan de gemeente. Zo somt deze medewerker in een terugkoppeling over dit gesprek aan anderen uit de stuur- en projectgroep op:39 •

•

•

Waar de gemeente uitging van een plan met 19 vrijstaande woningen, 10 tweekappers en 12 appartementen,40 rekende de projectontwikkelaar op een plan met veel rijwoningen. Namelijk: 26 rijwoningen, 20 tweekappers en 3 vrijstaande woningen.41 De overeenkomst gaat uit van een ander aantal woningen dan dat is opgenomen in de meest recente plannen en de GREX van de gemeente. Hierin wordt gesproken over 39 woningen in de overeenkomst met de projectontwikkelaar, tegenover 30 woningen in de plannen van de gemeente op dat moment.42 Het beeld over de te leveren oppervlakte liep uiteen. In de grondexploitatie van de gemeente werd gesproken over 7.650 m2, in de overeenkomst met de projectontwikkelaar gaat het om 8.230 m2.

35 Nota van uitgangspunten: Nieuwbouwontwikkeling Bronkhorst fase 2, Andel (18 november 2021), zoals besproken in

overleg interne stuurgroep 8 december 2021. 36 Opdracht – ontwikkeling fase C woningbouw Bronkorst Andel (4 augustus 2018). 37 Zo volgt uit de interviews, maar zie ook Woonvisie 2021-2025 (22 juni 2021). 38 E-mail ambtenaar team Omgeving & Vastgoed. Update Bronkhorst (28 mei 2021) 39 E-mail ambtenaar team Omgeving & Vastgoed. Update Bronkhorst (28 mei 2021) 40 Memo stuurgroepoverleg (14 oktober 2021). 41 Memo Woningbouwprogramma Bronkhorst fase III (6 juli 2022). 42 Hier lijkt sprake te zijn van een verschrijving in de e-mail. De overeenkomst met de projectontwikkelaar gaat immers uit van 36 woningen, in plaats van 39 woningen. Of van 49, als de extra 13 woningen bij het voldoen aan de inspanningsverplichting worden meegerekend.