7.1 Raadsvoorstel rekenkameronderzoek Subsidiebeleid - Bijlage 1 - Rekenkamerrapport Subsidiebeleid.pdf

Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

Onderzoek subsidiebeleid Gemeente Almelo Rekenkamercommissie Almelo

Colofon Projectnummer 243 Auteurs: Gerard Nieuwe Weme Sabine Bernard Yorick van den Berg Demet Akpinar B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag t 070 - 3029500 f 070 - 3029501 e-mail: info@bagroep.nl http: www.bagroep.nl Den Haag, oktober 2021

© Copyright B&A B.V. 2021. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Op alle opdrachten en werkzaamheden zijn de Algemene voorwaarden van B&A B.V. van toepassing, gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel Haaglanden onder dossiernummer: KvK Haaglanden 27177844. De Algemene voorwaarden treft u als bijlage aan en kunt u tevens inzien op onze website, www.bagroep.nl. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam. 5-1-2022 07:56:00

Inhoudsopgave 1

1. Inleiding

5

1.1

Aanleiding

5

1.2

Conclusies

5

1.3

Aanbevelingen

6

2. Onderzoeksaanpak

9

2.1

Onderzoeksvragen en onderzoeksmodel

9

2.2

Normenkader

10

2.3

Onderzoeksverantwoording

12

3. Inrichting en toepassing subsidiebeleid

15

3.1

15

Inrichting gemeentelijk subsidiebeleid

3.1.1 Vormgeving subsidiebeleid 3.1.2 Relevante documenten subsidiebeleid 3.2 Mogelijkheden tot invloed door de raad

15 16 21

3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3

Invloed raad subsidiebeleid Kaders raad Afspraken college en raad Uitvoering van het subsidiebeleid

22 23 23 23

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

Werkwijze verstrekken subsidies Voorwaarden subsidieverlening Mogelijkheden oordeel raad Toetsing subsidiebeleid

24 26 26 26

4. Oordeel subsidiebeleid

30

4.1

Rechtmatigheid

30

4.2

Doelmatigheid

33

3.3

Doeltreffendheid

34

4.4

Rol Raad

35

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording

40

Bijlage 2: Samenvatting casusonderzoek

41

Inhoudsopgave

3

Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

1 INLEIDING

Inleiding

4

1. Inleiding 1.1

Aanleiding

Vanuit de gemeenteraad van Almelo is eind 2019 tijdens het inventariseren van onderzoeksonderwerpen de vraag gesteld in hoeverre het mogelijk is om in beeld te krijgen: ▪ op welke manier het subsidiebeleid in Almelo is vormgegeven; ▪ tot welke resultaten het subsidiebeleid in de praktijk leidt; ▪ of en hoe prestaties en effecten worden gemeten en ▪ welke rol de gemeenteraad inneemt en kan innemen bij het subsidiebeleid. De gemeenteraad hecht aan een afgewogen en zorgvuldig beleid als het gaat om verstrekken van subsidies. Dit standpunt van de gemeenteraad van Almelo is bevestigd door het aannemen van een motie ‘Helder doelgericht en inzichtelijk subsidiebeleid.’ (Raadsvergadering van 12 november 2020). In de motie constateert de raad dat behoudens de Algemene Subsidie Verordening een duidelijk doelgericht kaderdocument voor de inzet van subsidies ontbreekt. Maar ook dat niet inzichtelijk is hoe verleende subsidie heeft bijgedragen aan de doelstellingen van gemeentelijk beleid en dat de effecten van het huidige subsidiebeleid niet inzichtelijk zijn. De raad vindt het, aldus de motie, wenselijk om een koppeling te maken tussen de inzet van subsidie enerzijds en de doelstellingen van de Raad anderzijds. Ook moet helder zijn hoe subsidieregelingen inhoudelijk worden gevolgd en geëvalueerd, zodat ook de subsidie ontvanger weet waar hij/zij aan toe is.

Tenslotte moet verantwoording over de inzet van gemeenschapsgeld afgelegd worden en deze moet duidelijk zijn. Hierna worden in dit hoofdstuk de conclusies en aanbevelingen gepresenteerd. In hoofdstuk 2 is de onderzoeksaanpak weergegeven. In hoofdstuk 3 is de inrichting en toepassing van het subsidiebeleid in Almelo beschreven. Vervolgens is hierover in hoofdstuk 4 een oordeel gegeven met betrekking op de rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid en de rol van de raad.

1.2

Conclusies

De hoofdvraag van het onderzoek is ‘Hoe is in Almelo het subsidiebeleid vormgegeven (1), welke actoren spelen daarbij een rol (2) en wat zijn de mogelijkheden voor de gemeenteraad om op verantwoorde wijze invloed uit te oefenen op dat subsidiebeleid (3).’ Het subsidiebeleid is in Almelo vormgegeven door de Algemene Subsidie Verordening. Intern is het subsidieverleningsproces in 2021 vernieuwd door de ambtelijke organisatie. Een interne evaluatie van dit vernieuwde proces toont aan dat het subsidieverleningsproces voor het jaar 2021 niet is verlopen conform het werkproces subsidies. De verbeterpunten zijn inzichtelijk en worden doorgevoerd. De grote subsidieaanvragen (vanaf € 50.000) zijn onderbouwd en gemotiveerd. Bij de kleinere subsidiebesluiten geldt dat ze niet altijd gemotiveerd zijn vanuit het perspectief rechtmatigheid en doeltreffendheid. De administratie van de subsidies is compleet, maar niet altijd overzichtelijk omdat gewerkt wordt in twee systemen. Conclusie 1. De gemeente Almelo beschikt niet over subsidiebeleid. De gemeente Almelo beschikt niet over een subsidiebeleid met uitgangspunten en doelstellingen. Wel beschikt de gemeente Almelo over een juridisch kader, een Algemene subsidieverordening (Asv Almelo 2013). Voor de Subsidieverordening Amateurkunst (2013) is een subsidieplafond en deze wordt correct bekend gemaakt.

Verder kent de gemeente drie tijdelijke regelingen met een plafond. Voor de andere

Inleiding

5

subsidiesoorten zijn geen subsidieplafonds aanwezig en werkt de gemeente vanuit de thematische kaders in de begroting. Conclusie 2. Het is voor de raad niet toetsbaar of en aan welke maatschappelijke doelen subsidies bijdragen De doeltreffendheid van het subsidiebeleid is vooralsnog lastig te beoordelen. Het grootste deel van de subsidies stelt de raad vast via de P&C cyclus door jaarlijks goedkeuring te geven aan de begroting die thematisch is ingericht. Deze thematische beleidskaders zijn niet concreet voor het betreffende subsidiedeel en daarmee onduidelijk. Uit het casusonderzoek bleek dat bij ongeveer een derde van de casussen geen verband te leggen was tussen gemeentelijke doelen en de gesubsidieerde activiteiten. Dit betreffen vooral waarderingssubsidies. Bij de overige casussen was wel een verband te leggen. Conclusie 3. Gemeenteraadsleden ervaren onvoldoende grip en sturing op het subsidiebeleid Gemeenteraadsleden geven aan dat nu onvoldoende en onduidelijke beleidskaders zijn waardoor zij geen oordeel kunnen geven over het subsidiebeleid en zowel sturing als grip onvoldoende tot haar recht komt. Zij merken op dat het van belang is dat concrete beleidskaders worden gesteld die het mogelijk maken om binnen de kaders subsidie aan te vragen.

De raad heeft sinds het rekenkamerrapport van 2006 niet voldoende haar rol gepakt in het stellen van inhoudelijke, financiële en procedurele kaders. Concrete beleidskaders ontbreken over wanneer en hoe het instrument subsidies wordt toegepast. Heldere doelstellingen waaraan subsidies bijdragen zijn veelal niet aanwezig. Conclusie 4. Het subsidiebeleid wordt niet geëvalueerd. Evaluaties van het subsidiebeleid zijn niet aangetroffen. Verschillende respondenten geven aan dat de subsidies niet volgens een vast stramien en volgens een vast protocol worden geëvalueerd. Periodieke toetsingen vinden thematisch of sectoraal plaats.

1.3

Aanbevelingen

Aanbeveling 1: stel subsidiebeleid op Stel een subsidiebeleid op en laat de subsidieregelingen of specifieke subsidieverordeningen hieruit voortvloeien. Formuleer helder waarvoor de gemeente Almelo subsidie wil inzetten, wanneer deze wordt ingezet en voor welke beleidsthema’s een regeling wordt vorm geven. Onderneem hiervoor als raad de volgende actie: ▪ Geef het college een bestuursopdracht waarin wordt opgedragen een subsidiebeleidskader op te stellen in samenspraak met de raad met daarin de volgende elementen: o Een keuze wanneer het subsidie-instrument wordt ingezet en wanneer niet. o Uitgangspunten en doelen van het subsidiebeleid (bijvoorbeeld dat de gesubsidieerde activiteiten bijdragen aan gemeentelijke doelen en ambities) o Een beschrijving van het juridisch instrumentarium (ASV, subsidieregelingen etc) o Een beschrijving van de soorten subsidies en in welke gevallen deze worden ingezet.

o Financiële grondslagen (bijvoorbeeld een bedrag per deelnemer, maar ook subsidieplafonds) o Beschrijving van het proces van subsidieverstrekking en -verantwoording o De wijze waarop over het subsidiebeleid wordt verantwoord richting de raad Aanbeveling 2: stuur op toetsbare maatschappelijke doelen Neem in subsidieregelingen, specifieke subsidieverordeningen en/of de toelichtingen hierop, het concrete doel van de subsidie en het daaraan gerelateerde maatschappelijke doel uit het gemeentelijk beleid op. Maak deze publiek kenbaar zodat aanvragers weten waarvoor ze aanvragen kunnen indienen en hoe ze beoordeeld worden. Onderneem hiervoor als raad de volgende actie:

Inleiding

6

▪

Geef het college een bestuursopdracht om het subsidiebeleidskader in samenspraak met de raad uit te werken in het juridisch instrumentarium waarin de volgende zaken zijn geregeld: o De uitwerking van het subsidieproces van aanvraag tot en definitieve verantwoording o Een verbinding tussen beleidsuitgangspunten en -doelen van de gemeente en beoordelingscriteria. De beoordelingscriteria zijn rechtstreeks afgeleid van de beleidsdoelen van de gemeente. o De financiële grondslagen en subsidieplafonds. o Een voor inwoners en organisatie toegankelijke uitleg waarvoor en hoe subsidie aangevraagd kan worden en hoe aanvragen beoordeeld worden.

Aanbeveling 3: raad stel inhoudelijke en financiële kaders en toets deze Pak als raad de kaderstellende- en controlerende rol en geef uitvoering aan de aanbevelingen: geef het college een bestuursopdracht om in samenspraak met de raad de inhoudelijke kaders uit te werken en voorstellen te doen voor financiële kaders. Controleer vervolgens als raad of het subsidiebeleid daadwerkelijk bijdraagt aan de geformuleerde gemeentelijke doelen en of de verstrekte subsidies binnen de financiële kaders zijn gebleven. Onderneem hiervoor als raad de volgende acties: ▪ Geef het college een bestuursopdracht om in samenspraak met de raad de inhoudelijke doelen waarbij de gemeente het subsidie-instrument wil inzetten concreet te formuleren. Daarmee kunnen de inhoudelijke doelen ook goed vertaald worden naar beoordelingscriteria en subsidieregelingen. Geef het college de opdracht om per inhoudelijk beleidsthema aan te geven welk deel van de middelen beschikbaar is voor subsidie. Aanbeveling 4: Evalueer met regelmaat het subsidiebeleid Onderneem daarvoor de volgende acties: • Geef het college een bestuursopdracht om in samenspraak met de raad tot een adequate evaluatie van het subsidiebeleid te komen.

▪ Vraag als raad een jaarlijkse verantwoording over de toepassing van het subsidie-instrument met daarin aandacht voor de volgende aspecten: o Het aantal verstrekte en afgewezen subsidies en de mate waarin subsidies binnen de gestelde financiële kaders zijn verstrekt. o De inhoudelijke relatie tussen de verstrekte subsidie en gemeentelijke doelen. ▪ Vraag als raad elke vijf jaar een evaluatie van de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gehele subsidiebeleid.

Inleiding

7

Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

2

ONDERZOEKSAANPAK

Inleiding

8

2. Onderzoeksaanpak In dit hoofdstuk zijn het onderzoeksmodel, de onderzoeksvragen en het normenkader gepresenteerd. Vervolgens is de onderzoeksverantwoording toegelicht.

2.1

Onderzoeksvragen en onderzoeksmodel

De hoofdvraag is ‘Hoe is in Almelo het subsidiebeleid vormgegeven (1), welke actoren spelen daarbij een rol (2) en wat zijn de mogelijkheden voor de gemeenteraad om op verantwoorde wijze invloed uit te oefenen op dat subsidiebeleid (3).’ Deze hoofdvraag leidt tot de beoogde gebruikswaarde van het onderzoek. De delen 1 en 2 van de hoofdvraag leiden tot een beschrijving die de raad inzicht geeft in hoe de subsidieverhoudingen zijn vormgegeven. Die kennis is noodzakelijk om het derde deel van de vraag te kunnen beantwoorden. Deze hoofdvraag is uitgesplitst naar de volgende deelvragen die ofwel onderdeel zijn van de uitvoering, ofwel onderdeel zijn van de kaderstellende of controlerende rol van de raad: Vormgeving subsidiebeleid 1. Hoe is het subsidiebeleid theoretisch vormgegeven? 2. Welke documenten, zoals bijvoorbeeld vastgestelde subsidieverordening(en) spelen daarbij een rol? Mogelijkheden tot invloed door de raad 3. Op welke manier kan de raad invloed uitoefenen op het subsidiebeleid? 4. Vanuit welke kaders werkt de raad en hoe zijn deze vastgesteld? 5. Welke afspraken zijn gemaakt tussen college en raad over informatievoorziening en afweegmomenten (bijvoorbeeld via de P&C-cyclus)? Uitvoering van het subsidiebeleid 6.

Worden de bijdragen aan de verschillende subsidieontvangers op een en dezelfde manier verstrekt of wordt per (soort) subsidieontvanger een verschillende werkwijze gehanteerd? 7. Welke voorwaarden zijn verbonden aan de subsidieverlening en op welke wijze wordt gecontroleerd of aan deze voorwaarden wordt voldaan? 8. Welke mogelijkheden (ook: wanneer) heeft de gemeenteraad om weloverwogen te oordelen over de bij vraag 6 beschreven situaties? 9. Op welke wijze en met welke frequentie wordt het subsidiebeleid getoetst? Deze onderzoeksvragen zijn samengevat in een onderzoeksmodel. Daarbij is de inrichting en uitvoering van het subsidiebeleid in Almelo grafisch vormgegeven als het subsidiehuis. Binnen dat subsidiehuis is er onderscheid tussen enerzijds de beoogde inrichting en anderzijds de toepassing in de praktijk. Zo krijgt de raad niet alleen inzicht in de inrichting van het subsidiehuis, maar ook over de feitelijke toepassing daarvan in de praktijk. Door deze tegen elkaar af te zetten op meerdere aspecten is een oordeel mogelijk over rechtmatigheid (volgens de vraag over eenduidig en conform de regels werken), doelmatigheid en doeltreffendheid en kan de rolinvulling door de raad worden beantwoord.

Onderzoeksaanpak

9

2.2

Normenkader

De oordelende onderzoeksvragen en het bijbehorende onderzoeksmodel leiden tot het volgende conceptnormenkader voor dit onderzoek. Tabel 1 | Normenkader Oordeel Rechtmatigheid De gemeentelijke regelgeving en het gemeentelijke beleid zijn rechtmatig.

Norm ▪ De gemeentelijke subsidieverordening is in overeenstemming met de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Eventuele deelverordeningen of beleidsregels zijn in overeenstemming met de algemene subsidieverordening.

Onderzoeksaanpak

10

Tabel 1 | Normenkader Oordeel Er is sprake van een rechtmatige uitvoering

Doelmatigheid

Het subsidiebeleid is doelmatig Er is sprake van een doelmatige uitvoering

Doeltreffendheid

Rol raad

Beoordeeld wordt of het met de subsidieverstrekking beoogde doel wordt bereikt.

Er is sprake van evaluatie, terugkoppeling en (eventuele) bijstelling van het subsidiebeleid en/of de uitvoering daarvan De raad is in zijn staat haar controlerende en kaderstellende rol te nemen

Norm ▪ Het onderscheid tussen subsidie in de zin van de Awb en het verlenen van subsidie in natura is duidelijk ▪ Een aanvraag voor subsidieverlening en – vaststelling wordt tijdig ingediend en bevat de juiste gegevens ▪ Er wordt tijdig beslist op een aanvraag tot subsidieverlening dan wel –vaststelling ▪ Subsidiebesluiten zijn gemotiveerd vanuit het perspectief van rechtmatigheid en doeltreffendheid ▪ Subsidieplafonds zijn gebaseerd op lokale voorschriften en worden correct bekend gemaakt. ▪ Subsidieaanvragen en -toekenningen worden conform de verordening en regeling verstrekt. ▪ De doelen van het subsidiebeleid zijn zo mogelijk SMART: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden.

▪ Het proces omtrent de subsidieaanvraag, de behandeling, beschikking en verantwoording wordt gemonitord en het is duidelijk wat de resultaten hiervan zijn ▪ De uitgaven, gemoeid met subsidieverstrekking, blijven binnen de daarvoor gestelde kaders ▪ Er is sprake van een overzichtelijke en complete administratie ▪ De aanvraag voor subsidieverlening geeft inzicht in de activiteiten die zullen worden uitgevoerd ▪ Er is een verband te leggen tussen de gemeentelijke doelen en de gesubsidieerde activiteiten ▪ Bij het beoordelen van de aanvraag tot vaststelling wordt gecontroleerd of aan de bij de subsidieverlening vastgestelde verplichtingen is voldaan ▪ Het subsidiebeleid wordt periodiek geëvalueerd conform artikel 4:24 Awb ▪ De evaluatie biedt concrete handvatten voor verbetering ▪

▪ ▪ ▪

De raad stelt inhoudelijk, financieel en procedurele kaders voor de subsidieverstrekking De informatie aan de raad is relevant (bevat geen overbodige informatie) De informatie aan de raad is toegankelijk en begrijpelijk De informatie is informatief (geeft inzicht in de achtergrond)

Onderzoeksaanpak

11

2.3

Onderzoeksverantwoording

Documentenstudie Verschillende documenten zijn verzameld en geanalyseerd om tot een beschrijving te komen van het huidige subsidieproces. In bijlage 1 staan alle geraadpleegde documenten weergegeven. Casusonderzoek Het casusonderzoek diende inzicht te bieden in de daadwerkelijke uitvoering van het subsidiebeleid aan de hand van ingediende subsidieaanvragen. Tussen 2018 en 2021 zijn 535 subsidieaanvragen ingediend. Tabel 2 weergeeft het totaaloverzicht naar subsidielijn en jaargang. Tabel 2 | Totaal subsidieregister Subsidielijn Budgetsubsidies Gidsgelden Waarderingssubsidies Amateurkunst subsidie Eindtotaal

2018 70 2 46 24 142

2019 74 3 45 24 146

2020 54

2021 53

58 21 133

37 24 114

Eindtotaal 251 5 186 93 535

Tabel 3 geeft de verdeling weer van de geselecteerde casussen. Binnen de geselecteerde aanvragen is geen statistische variëteit nagestreefd, maar rekening gehouden met een variëteit aan aanvragen door te selecteren op basis van de verschillende subsidielijnen (amateurkunst, budgetsubsidies, waarderingssubsidies en gidsgelden), grootte van de aanvraag en toekenning dan wel afwijzing. In totaal is bij 18 subsidieaanvragers een korting toegepast. Hiervan zijn 4 subsidieaanvragen meegenomen in het casusonderzoek. Voor deze 4 casussen geldt dat gekeken is naar zowel de aanvraag uit 2019 als 2021. Voor de uitvoering van het casusonderzoek zijn alle relevante onderdelen van de subsidieaanvragen opgevraagd voor de betreffende jaren: ▪ De aanvraag ▪ De onderbouwing en motivatie van de beoordeling op aanvraag ▪ Tussentijdse communicatie met de aanvrager ▪ Ontvangen verantwoording ▪ Indien van toepassing is gekeken naar de maatschappelijke vraag

Onderzoeksaanpak

12

Bijlage 2 bevat een geanonimiseerde samenvatting van het casusonderzoek. Tabel 3 | Selectie casusonderzoek Jaar 2018

2019

2020

Grootte aanvraag Tot 5.000

Amateurkunst subsidie 1

Tot 50.000

2

Vanaf 50.000

1

Tot 5.000

1

1

Tot 50.000

1

Vanaf 50.000

2

Tot 5.000

1

1

Tot 50.000

1

1

Vanaf 50.000 2021

Budget subsidies

Tot 5.000

Waarderingssubsidies 1

Totaal 6

1 1

3

9

3

9

2*

6

10

30

2 1

Tot 50.000

1*

Vanaf 50.000

2*

Totaal

Gidsgelden

5

14

1

*In totaal zijn 4 casussen meegenomen waarbij een korting is toegepast. Bij deze casussen is de documentatie van 2021 vergeleken met een volledig afgerond jaar (2019).

Interviews In totaal is gesproken met 13 personen vanuit college en ambtelijke organisatie. Verder is een reflectiesessie met gemeenteraadsleden gehouden waarbij 7 fractiespecialisten aanwezig waren. In bijlage 1 staat het totaaloverzicht. Analyse Ten slotte zijn de bevindingen geanalyseerd en getoetst aan het normenkader.

Onderzoeksaanpak

13

Klik hier en voeg via Invoegen Afbeeldingen een foto in. Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

3

INRICHTING EN TOEPASSING SUBSIDIEBELEID

Onderzoeksaanpak 14

3. Inrichting en toepassing subsidiebeleid In dit hoofdstuk worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord: Vormgeving subsidiebeleid (paragraaf 2.1) 1. Hoe is het subsidiebeleid theoretisch vormgegeven? (paragraaf 2.1.1) 2. Welke documenten, zoals bijvoorbeeld vastgestelde subsidieverordening(en) spelen daarbij een rol? (paragraaf 2.1.2) Mogelijkheden tot invloed door de raad (paragraaf 2.2) 3. Op welke manier kan de raad invloed uitoefenen op het subsidiebeleid? (paragraaf 2.2.1) 4. Vanuit welke kaders werkt de raad en hoe zijn deze vastgesteld? (paragraaf 2.2.2) 5. Welke afspraken zijn gemaakt tussen college en raad over informatievoorziening en afweegmomenten (bijvoorbeeld via de P&C-cyclus)? (paragraaf 2.2.3) Uitvoering van het subsidiebeleid (paragraaf 2.3) 6. Worden de bijdragen aan de verschillende subsidieontvangers op een en dezelfde manier verstrekt of wordt per (soort) subsidieontvanger een verschillende werkwijze gehanteerd? (paragraaf 2.3.1) 7. Welke voorwaarden zijn verbonden aan de subsidieverlening en op welke wijze wordt gecontroleerd of aan deze voorwaarden wordt voldaan? (paragraaf 2.3.2) 8. Welke mogelijkheden (ook: wanneer) heeft de gemeenteraad om weloverwogen te oordelen over de bij vraag 6 beschreven situaties? (paragraaf 2.3.3) 9.

Op welke wijze en met welke frequentie wordt het subsidiebeleid getoetst? (paragraaf 2.3.4) Iedere paragraaf start met een beantwoording van de betreffende vragen op hoofdlijnen. Daarna volgt de onderbouwing.

3.1

Inrichting gemeentelijk subsidiebeleid

Beantwoording op hoofdlijnen: 1. Hoe is het subsidiebeleid theoretisch vormgegeven? (paragraaf 2.1.1) De gemeente Almelo beschikt niet over subsidiebeleid. Wel beschikt zij over een juridisch kader, een Algemene subsidieverordening (Asv Almelo 2013). 2. Welke documenten, zoals bijvoorbeeld vastgestelde subsidieverordening(en) spelen daarbij een rol? (paragraaf 2.1.2) Naast de Asv en het uitvoeringsbesluit hiervan kent de gemeente Almelo nog andere relevante documenten die een rol spelen, namelijk Subsidieverordening Amateurkunst (2013) en een drietal tijdelijke waarderingssubsidieregelingen: de Incidentele waarderingssubsidieregeling ondersteuning kinderen in armoede Almelo (2019-2022) en twee tijdelijke subsidieregelingen omtrent Covid-19: de subsidieregeling “Corona maatregelen niet gesubsidieerde maatschappelijke organisaties gemeente Almelo” (looptijd oktober 2020 tot december 2020) en daarna de tijdelijke subsidieregeling gemeentelijk noodfonds corona 2021 (looptijd juli 2021 tot december 2021). Tot slot maakt de gemeente Almelo gebruik van de GIDS-gelden, waartoe de gemeente een eenmalige waarderingssubsidie beschikbaar stelt. 3.1.1 Vormgeving subsidiebeleid De gemeente Almelo refereert bij de definitie ‘subsidie’ aan artikel 4.21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb, artikel 4.21): “de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

15

met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten”. De gemeente Almelo beschikt niet over een beleidsnota met daarin uitgangspunten en doelstellingen van het subsidiebeleid. Wel beschikt zij over een juridisch kader, een Algemene Subsidieverordening (Asv Almelo, 2013). Deze ASV is verder uitgewerkt in het Uitvoeringsbesluit algemene subsidieverordening gemeente Almelo 2013 waarin de uitvoeringsregels verder zijn toegelicht. Verder kent de gemeente Almelo een Subsidieverordening Amateurkunst (2013). Bovendien is een drietal tijdelijke waarderingssubsidieregelingen beschikbaar, namelijk een Incidentele waarderingssubsidieregeling ondersteuning kinderen in armoede Almelo (2019-2022) en twee tijdelijke subsidieregelingen omtrent Covid-19: Tijdelijke subsidieregeling gemeentelijk noodfonds corona 2021 en Tijdelijke subsidieregeling “Corona maatregelen niet gesubsidieerde maatschappelijke organisaties gemeente Almelo”. De gemeente Almelo maakt ook gebruik van de (GIDS)gelden die beschikbaar zijn vanuit het landelijk programma Gezond In De Stad. Deze gelden vallen tevens onder waarderingssubsidie. De gemeente Almelo kent een aantal subsidieregelingen die nog niet via het subsidieproces lopen en daarmee buiten de scope van dit onderzoek vallen.

Dit zijn vooral financiële stromen rondom vastgoed en huren, waaronder: ▪ Subsidieregeling gevelverbetering Binnenstad Almelo 2015 ▪ Stimuleringsregeling bodemonderzoek- en sanering gemeente Almelo 2010-2014 ▪ Verordening particuliere woningverbetering Almelo 2000 ▪ Verordening subsidiering oefenveldverlichtingen sportverenigingen 2001 ▪ Verordening renteloze lening clubgebouwen van sportverenigingen 2001 ▪ Stimuleringsregeling groene daken Almelo Ter beantwoording van de tweede onderzoeksvraag, worden alle relevante documenten hieronder beschreven. 3.1.2 Relevante documenten subsidiebeleid Algemene Subsidieverordening Almelo 2013 Hieronder wordt in hoofdlijnen de inhoud van de Algemene Subsidieverordening, hierna Asv, en het Uitvoeringsbesluit algemene subsidieverordening van de gemeente Almelo beschreven volgens de subsidieduur, beleidsterreinen, subsidielijnen, subsidieaanvraag, weigeringsgronden en subsidieverantwoording. Subsidieduur De gemeente Almelo kent eenmalige- en jaarlijkse subsidies. Eenmalige subsidies zijn ten behoeve van bijzondere incidentele projecten of activiteiten die niet behoren tot de reguliere bezigheden van de aanvrager. Het college verstrekt hierbij subsidie voor een van tevoren bepaalde looptijd van het project tot een maximum van vier jaar.

Jaarlijkse subsidies worden per kalenderjaar of voor een bepaald aantal kalenderjaren aan een instelling voor een periode van maximaal vier jaar verstrekt. Na het verstrijken van die periode kan opnieuw worden besloten een jaarlijkse subsidie te verstrekken. Subsidie wordt slechts verleend aan rechtspersonen met volledige bevoegdheid. In bijzondere gevallen kan het college besluiten subsidie te verlenen aan natuurlijke personen of aan instellingen zonder volledige rechtsbevoegdheid. Een aanvraag voor een jaarlijkse subsidie wordt gedaan uiterlijk 15 juni in het jaar voorafgaand aan het jaar, of de jaren waarop de subsidieaanvraag betrekking heeft. Beleidsterreinen In de verordening is gekozen om een grote verscheidenheid aan beleidsterreinen op te nemen: “Op die manier wordt bereikt dat zowel burger als bestuur direct en zonder zich te veel in onderliggende zaken als beleidsregels en raadsbesluiten, hoeven te verdiepen om na te gaan aan welke voorwaarden zij moeten voldoen om voor verlening van een subsidie in aanmerking te komen.” Over de onderstaande beleidsterreinen kan subsidie verstrekt worden:

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

16

▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

algemeen bestuur; openbare orde en veiligheid; verkeer, vervoer en waterstaat; economische zaken; onderwijs; cultuur en recreatie; sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening; volksgezondheid en milieu; ruimtelijke ordening en volkshuisvesting.

Subsidielijnen De gemeente Almelo onderscheidt de subsidielijnen a) Budgetsubsidie, b) Waarderingssubsidie, c) Investeringssubsidie. Deze subsidielijnen worden hieronder nader toegelicht. a) Budgetsubsidie Een subsidie van minimaal € 5.000 voor producten en prestaties voor de duur van één of meerdere jaren op grondslag van een overeenkomst ter uitvoering van de subsidiebeschikking (budgetsubsidie licht regiem € 5.000 tot € 50.000 en budgetsubsidie zwaar regiem boven € 50.000). b) Waarderingssubsidie Een eenmalige stimuleringsbijdrage tot maximaal € 5.000,00 in een activiteit of activiteiten. Deze subsidies mogen naar eigen wens van de ontvanger worden besteed en kunnen dus zowel worden gestoken in de reguliere activiteiten van de ontvanger als in extra activiteiten. Aangezien de besteding geheel ter keuze van de ontvanger is, wordt ter zake van de besteding geen verantwoording geëist. Het moment van verlening van de subsidie is daarmee tevens de vaststelling daarvan. Hiermee worden onnodige administratieve en bestuurlijke procedures voorkomen. Hoewel er geen verantwoording wordt geëist, worden subsidieontvangers wel gevraagd om uiterlijk 13 weken na het verrichten van de activiteiten een jaaropgaaf of verslag te overleggen om inzichtelijk te maken dat de subsidie daadwerkelijk is besteed aan de daarvoor bedoelde activiteit.

c) Investeringssubsidie Een subsidie in de kosten van aankoop, stichting of verbouwing van accommodaties binnen de gemeente of voor het treffen van bijzondere voorzieningen. Subsidieaanvraag Een aanvraag wordt via een aanvraagformulier schriftelijk ingediend. Het bevat de volgende gegevens: ▪ Een beschrijving van de activiteiten waar subsidie voor wordt aangevraagd. ▪ De doelstellingen en resultaten, die daarmee worden nagestreefd, en hoe de activiteiten aan dat doel bijdragen. In bijzonder ook in welke mate de activiteiten gericht zijn op de gemeente of haar ingezetenen en op door de gemeente vastgestelde doelen of beleidsterreinen. ▪ Een begroting en dekkingsplan van de kosten van de activiteiten, waar de subsidie voor wordt aangevraagd. Het dekkingsplan bevat een opgave van bij andere bestuursorganen of private organisaties of personen aangevraagde subsidies of vergoedingen ten behoeve van dezelfde activiteiten, onder vermelding van de stand van zaken daarvan. ▪ Indien van toepassing bij een jaarlijkse subsidie, de stand van de egalisatiereserve op het moment van de aanvraag. ▪ Indien een subsidie wordt aangevraagd van meer dan € 50.000,00, een verklaring van de subsidieaanvrager dat voldaan wordt aan de in de nadere regels opgenomen kwaliteitseisen (alleen van toepassing bij budgetsubsidie zwaar regiem).

▪ Een verklaring van de aanvrager, dat in de aanvraag geen kosten met betrekking tot de bezoldiging van bestuurders of functionarissen van de instelling zijn opgenomen die uitgaan boven de norm genoemd in de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector.

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

17

Het college beslist op een aanvraag om een eenmalige subsidie binnen 13 weken na ontvangst van de volledige aanvraag, dan wel, indien het college hiertoe regels heeft opgesteld, 13 weken gerekend vanaf de uiterste indieningtermijn voor het aanvragen van de subsidie. Het college beslist op een aanvraag voor een jaarlijkse subsidie uiterlijk vóór 31 december van het jaar waarop de aanvraag betrekking heeft. Weigeringsgronden Onverminderd de artikelen 4:25, tweede lid, en 4:35 van de Awb weigert het college in de gemeente Almelo de subsidie in ieder geval wanneer: ▪ De activiteiten van de aanvrager niet gericht zullen zijn op de gemeente of niet aanwijsbaar ten goede komen aan ingezetenen van de gemeente; ▪ De gelden niet of in onvoldoende mate besteed zullen worden voor het doel waarvoor de subsidie beschikbaar wordt gesteld; ▪ De aanvrager doelstellingen beoogt of activiteiten zal ontplooien die in strijd zijn met de wet, het algemeen belang of de openbare orde; ▪ De subsidieverstrekking niet past binnen het beleid van de gemeente; ▪ De aanvrager ook zonder subsidieverstrekking over voldoende gelden, hetzij uit eigen middelen, hetzij uit middelen van derden kan beschikken om de kosten van de activiteiten te dekken. Subsidieverantwoording In de Asv staat beschreven dat het subsidiekader uitgaat van proportionaliteit tussen het subsidiebedrag en de administratieve lasten.

Dat betekent het volgende: Tabel 4 | Verhouding subsidiebedrag en administratieve lasten Subsidiebedrag Wijze van verantwoording Tot € 5.000 Direct vaststelling of desgevraagd verantwoording over de prestatie. Een actieve meldingsplicht geldt voor de ontvanger bij niet nakoming van de voorwaarden. De verantwoordingsfocus bij kleine subsidies ligt op het leveren van de prestatie of dienst in plaats van op de kosten. Vanaf € 5.000 tot € 50.000 Verantwoording over de prestatie waarvoor subsidie is verleend. Daarbij wordt vooraf door de subsidieverstrekker aangegeven op welke manieren het aantonen kan plaatsvinden, zoals bestuurs- en activiteitenverslagen, een managementverklaring, een deskundigenverklaring of andere bewijsstukken (bijvoorbeeld een publicatie). Het college kan bepalen dat bepaalde categorieën van subsidies, dan wel subsidieontvangers, niet tot verantwoording van de aan hun verleende subsidie hoeven over te gaan. Vanaf € 50.000 Een overzicht van de activiteiten/prestaties en de hieraan verbonden uitgaven en inkomsten (financieel verslag of jaarrekening). Het kan voorkomen dat een tussentijdse rapportage gevraagd wordt. Het college bepaalt vooraf welke vereisten worden gesteld.

Subsidieverordening amateurkunst gemeente Almelo 2013 Subsidie op grond van deze verordening wordt verleend, indien voldaan wordt aan de verplichtingen en bepalingen, neergelegd in de Algemene Subsidieverordening Almelo 2013 en de nadere voorschriften van deze verordening. Deze verordening verwijst naar en is gebaseerd op de Algemene Subsidie Verordening van 2005. Doelen subsidieverordening De regeling is gebaseerd op het cultuurbeleid van de gemeente Almelo. Dit beleid is ten aanzien van de amateurkunst gericht op het scheppen van een zo gunstig mogelijk amateurkunstklimaat door: ▪ het bevorderen van een kwalitatief niveau van de amateurkunst in Almelo;

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

18

▪ ▪ ▪ ▪ ▪

▪ ▪

het bevorderen van een gevarieerd aanbod van de amateurkunst in Almelo; Het bereiken van een breed publiek; Het stimuleren van samenwerkingsverbanden tussen culturele instellingen en organisaties; Talentontwikkeling, mogelijkheden creëren voor de optimale ontwikkeling van creatieve talenten; Stimuleren en realiseren van een breed aanbod aan culturele activiteiten en initiatieven die bijdragen aan een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor hoger opgeleiden, hogere midden inkomens en bedrijven; Vergroten van maatschappelijke participatie; Deelnemers en bezoekers worden meer een afspiegeling van de Almelose samenleving.

Voorschriften subsidiëring Op subsidiëring Amateurkunst zijn de volgende nadere voorschriften van toepassing: a) De instelling is op het moment van subsidieaanvraag tenminste twee jaar ingeschreven bij de Kamer van Koophandel; b) De instelling is statutair gevestigd in gemeente Almelo en repeteert hier ook; c) De instelling levert naar oordeel van het college een redelijke eigen bijdrage in de kosten; d) Van de actieve leden is tenminste 50% woonachtig in gemeente Almelo; e) De instelling is, indien de mogelijkheid daartoe bestaat, aangesloten bij een federatief verband dat plaatselijk, regionaal, provinciaal of landelijk werkzaam is; f) Instellingen die uitsluitend optreden ter opluistering van een kerkelijke of godsdienstige plechtigheid of bijeenkomst, komen niet in aanmerking voor een subsidie; g) Overkoepelende organisaties komen niet in aanmerkingen voor een subsidie; h) De instelling verzorgt tenminste tweemaal per jaar een openbare uitvoering dan wel verleent gratis medewerking aan een door de gemeente te organiseren of aan te geven manifestatie (het meerdere malen uitvoeren van één productie geldt als evenzoveel openbare uitvoeringen); i) Voor elke openbare uitvoering zoals bedoeld in lid 9 stuurt zij, tenminste één maand voorafgaand aan de uitvoering, twee kennisgevingen nl aan het college van B&W als aan de sector samenleving.

j) De instelling draagt zorg voor publiciteit in de (plaatselijke) media; k) De instelling stelt zo mogelijk een volledig bevoegd artistiek leider aan; l) De instelling stelt het college van B&W op de hoogte van een wisseling van de artistiek leider(s), bestuursleden en postadreswijzigingen; m) De instelling levert een bijdrage aan de Almelose samenleving, gericht op talentontwikkeling, afspiegeling bewonerssamenstelling en vergroting maatschappelijke participatie, blijkend uit een activiteitenverslag van het voorgaande jaar; n) Een instelling heeft tenminste 10 actieve leden Subsidieplafond Het subsidieplafond is gelijk aan het bedrag dat de raad jaarlijks voor de Subsidieverordening Amateurkunst beschikbaar stelt in de begroting. Subsidiegrondslag Bij de bepaling van het recht op basissubsidie voor enig jaar gaat men uit van het werkelijke aantal actieve leden per peildatum 1 maart van het voorgaande jaar.

Incidentele waarderingssubsidieregeling ondersteuning kinderen in armoede Almelo 2019-2022 De gemeente Almelo heeft voor de jaren 2019 tot en met 2022 een incidentele waarderingssubsidie in het leven geroepen waarmee particuliere initiatieven in de periode van 2019 tot en met 2022 maximaal € 5000, - per kalenderjaar en een maximum van € 10.000 per particulier initiatief (over een periode van 4 jaar), kunnen ontvangen, voor een initiatief dat kinderen in armoede ondersteunt. Uit de interviews blijkt dat de begroting financieel leidend is en het collegebeleid is inhoudelijk kadergevend.

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

19

Afwijkingen / aanvullingen Asv Almelo 2013 Bij de beoordeling van de aanvragen gelden de voorwaarden uit de Algemene subsidieverordening gemeente Almelo 2013. Daarnaast kent deze incidentele subsidieregeling enkele aanvullingen, te weten: ▪ De aanvrager toont tijdens de gehele periode 2019 - 2022 zijn betrokkenheid door onder andere aanwezig te zijn bij de bijeenkomsten in het kader van het armoedebestrijding en daar op verzoek het eigen initiatief toe te lichten. ▪ Subsidieaanvragen worden in behandeling genomen op volgorde van indienen. ▪ Het subsidieplafond bedraagt € 400.000, -. ▪ Projecten moeten worden uitgevoerd in de periode tot en met 2022. Tijdelijke subsidieregeling gemeentelijk noodfonds corona 2021 De eenmalige subsidie voor maatschappelijke organisaties die als gevolg van de coronacrisis in een financiële noodsituatie verkeren, moet worden gezien als een aanvulling op noodmaatregelen die in dit kader door het Rijk en de provincie zijn gefaciliteerd. Voordat de eenmalige subsidie kan worden verleend, dient aanvrager eerst, voor zover mogelijk en indien van toepassing, een beroep te hebben gedaan op andere voorzieningen, dan wel zelf alles in het werk te hebben gesteld om de uitgaven te verlagen, op te schorten of inkomsten naar voren te halen.

Criteria subsidieverlening Aanvragen voor een subsidie worden beoordeeld aan de hand van de volgende criteria: ▪ Door de van overheidswege vanaf 15 maart 2020 opgelegde maatregelen in verband met COVID-19 crisis kon de hoofdactiviteit niet of gedeeltelijk uitgevoerd worden en dat heeft de subsidieaanvrager in financiële problemen gebracht en, ▪ De subsidie aanvrager heeft aantoonbaar maximaal gestuurd op het beperken van uitgaven, die in het licht van de sluiting van de accommodatie en/of stopzetting van activiteiten vermijdbaar waren en ▪ De organisatie vraagt niet meer steun dan noodzakelijk om hun organisatie overeind te houden en de steun draagt bij aan duurzaam herstel/continuïteit van de organisatie en ▪ De organisatie geeft, waar mogelijk, iets terug voor de steun aan de stad (bijv. tegoedbonnen voor uitgestelde dienstverlening, stageplekken voor scholieren, Corona-proof activiteiten). Subsidieplafond Het subsidieplafond voor het subsidiëren van de activiteiten, zoals bedoeld in deze subsidieregeling, is vastgesteld op 50.000 euro. De hoogte van het te subsidiëren bedrag bedraagt per aanvraag maximaal 5.000 euro. Afwijkingen / aanvullingen Asv Almelo 2013 Deze tijdelijke subsidieregeling wijkt op een aantal vlakken af van de Asv (Almelo 2013). Het college beslist binnen vier weken op de aanvraag, in volgorde van binnenkomst.

Daarnaast worden op basis van deze subsidieregeling verstrekte subsidies direct vastgesteld en in één keer betaalbaar gesteld. In aanvulling op de weigeringsgronden in de Asv, weigert het college subsidie indien: ▪ De aanvraag geen directe relatie heeft met de bestrijding van de negatieve gevolgen van de coronacrisis; ▪ Het verzoek of initiatief een individueel commercieel oogmerk heeft; ▪ De aanvraag ziet op een prestatie- of stimuleringssubsidie. Tijdelijke subsidieregeling “Corona maatregelen niet gesubsidieerde maatschappelijke organisaties gemeente Almelo” De eenmalige subsidie moet gezien worden als een aanvulling op de noodmaatregelen die door rijk en provincie naar aanleiding van de coronacrisis zijn gefaciliteerd. Voordat een subsidie kan worden verleend, dient aanvrager eerst, voor zover mogelijk en indien van toepassing, een beroep te hebben gedaan op

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

20

andere voorzieningen dan wel zelf alles in het werk te hebben gesteld om de uitgaven te verlagen dan wel op te schorten of inkomsten naar voren te halen. Criteria subsidieverlening Idem dito de Tijdelijke subsidieregeling gemeentelijk noodfonds corona 2021 Subsidieplafond Idem dito de Tijdelijke subsidieregeling gemeentelijk noodfonds corona 2021 Afwijkingen / aanvullingen Asv Almelo 2013 Deze tijdelijke subsidieregeling wijkt op een aantal vlakken af van de Asv (Almelo 2013). Het college beslist binnen drie weken op de aanvraag, in volgorde van binnenkomst. Daarnaast worden op basis van deze subsidieregeling verstrekte subsidies direct vastgesteld en in één keer betaalbaar gesteld. In aanvulling op de weigeringsgronden in de Asv en in de Tijdelijke subsidieregeling gemeentelijk noodfonds corona 2021 weigert het college subsidie indien: De aanvraag niet dient tot het bereiken van één of meer van de volgende doelstellingen: ▪ Bescherming van de sociaal maatschappelijke infrastructuur op het gebied van vrijetijdsbesteding, ▪ Beperking van economische schade en ondersteuning van de zelfredzaamheid van inwoners. Gezond In De Stad (Gidsgelden) Op 11 oktober 2013 is het Nationaal Programma Preventie (NPP) Alles is Gezondheid naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit programma wordt onder meer ingezet op het terugdringen van sociaaleconomische gezondheidsverschillen.

Het doel van het programma is om gezondheidsachterstanden binnen wijken te verminderen. De opzet van het stimuleringsprogramma is om te ondersteunen bij een samenhangende integrale Gezonde Wijk aanpak van gezondheidsachterstanden op gemeentelijk niveau, die aansluit bij de behoefte binnen de gemeente. Met Gezond In De Stad (GidS) wil de gemeente Almelo een gezonde flow stimuleren om de gezondheid, eigen kracht, saamhorigheid in de buurt/wijk, preventie op alle leefgebieden te bevorderen. De gemeente Almelo stelt een eenmalige waarderingssubsidie beschikbaar voor goede ideeën die bijdragen aan bovengenoemde doelstelling.

3.2

Mogelijkheden tot invloed door de raad

Beantwoording op hoofdlijnen: 3. Op welke manier kan de raad invloed uitoefenen op het subsidiebeleid? (paragraaf 2.2.1) De raad kan invloed uitoefenen door kaders te stellen: de kadernota subsidiebeleid, het vaststellen van subsidie instrumenten die hieruit voortvloeien zoals de Asv (juridisch kader) en subsidieregelingen (doelen, criteria en plafonds). Verder kan de raad invloed uitoefenen door het college te controleren op de inhoud: juiste toepassing subsidiebeleid en de bijdrage aan de doelen die de raad gesteld heeft 4. Vanuit welke kaders werkt de raad en hoe zijn deze vastgesteld? (paragraaf 2.2.2) De raad werkt met een vastgestelde Asv. Er is geen kadernota subsidiebeleid en er is slechts één permanente regeling en drie tijdelijke regelingen. Het grootste deel van de subsidies stelt de raad vast via de P&C cyclus door jaarlijks goedkeuring te geven aan de begroting die thematisch is ingericht. 5. Welke afspraken zijn gemaakt tussen college en raad over informatievoorziening en afweegmomenten (bijvoorbeeld via de P&C-cyclus)? (paragraaf 2.2.3) De gemeenteraad stelt met de gemeentebegroting jaarlijks de bedragen ter beschikking waarmee de subsidies uitgevoerd worden. De verantwoording van de begroting vindt plaats via de afspraken tussen raad en college in de P&C cyclus.

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

21

3.2.1 Invloed raad subsidiebeleid De raad kan op verschillende manieren invloed uitoefenen op het subsidiebeleid. Zie onderstaande figuur.

In deze figuur is rol van de raad weergegeven. Zoals blijkt uit de reflectie op de subsidieverstrekking als beleidsinstrument is het idealiter zo dat subsidieverstrekking moet bijdragen aan door de raad benoemde doelen en gewenste maatschappelijke uitkomsten. Veelal doet de raad dit door beleidsprogramma’s en kaders vast te stellen ofwel het WAT. Zowel op de inhoud (de doelen en effecten) als op de financiën (hoeveel geld hebben we er voor over wanneer zetten we het instrument subsidie in en wanneer een ander instrument zoals inkoop of insourcing). Dit kan gebeuren door het opstellen van een kadernota subsidiebeleid. Vervolgens is het aan het college om hier invulling aan te geven (het HOE). Daarvoor stelt de raad, kaderstellend, het instrument subsidieverstrekking aan het college ter beschikking. Vanuit een kadernota subsidiebeleid, kan dan een juridische uitwerking daarvan worden gemaakt in een Algemene Subsidieverordening (ASV) en een Uitvoeringsbesluit algemene subsidieverordening. Vaak worden er dan onderliggende subsidieregelingen gemaakt op deelonderwerpen. De ASV schrijft de procedurele en formele aspecten van de subsidieverstrekking voor. De regelingen bevatten een verbinding tussen de

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

22

beleidsdoelen van de gemeente en de subsidieregeling en daaruit afgeleide toetsingscriteria, te leveren prestaties, maar ook de gehanteerde subsidieplafonds en hoe hierover gecommuniceerd wordt naar mogelijke aanbieders. Dat laatste om ook weer een verbinding te leggen met financiële kaders die de raad heeft vastgesteld. Het college past het instrument toe, maar de raad bepaalt wat de inhoud en reikwijdte van het subsidie instrument is. De laatste rol van de raad in het subsidiebeleid is de uitvoering van de controlerende rol. Die ziet toe op twee aspecten: (1) de juiste toepassing van het aan het college ter beschikking gestelde subsidie instrument en (2) de vraag of de subsidieverstrekking inderdaad heeft bijgedragen aan de realisatie van de inhoudelijke doelen die de raad wil bereiken. De juiste toepassing van het subsidiebeleid wordt veelal bepaald in een evaluatie van het subsidiebeleid als onderdeel van de beleidscyclus. De vraag of de subsidie verstrekking heeft bijgedragen aan de realisatie van de inhoudelijke doelen die de raad wil bereiken vindt plaats via de reguliere monitoring en verantwoording naar de raad en door evaluaties op thema’s en/of verstrekte subsidies. 3.2.2 Kaders raad De gemeente Almelo beschikt niet over een beleidsnota met daarin uitgangspunten en doelstellingen van het subsidiebeleid.

Wel beschikt zij over een juridisch kader, een Algemene Subsidieverordening (Asv Almelo, 2013) en kent de gemeente Almelo een regeling namelijk de Subsidieverordening Amateurkunst (2013). Bovendien is sprake van een drietal tijdelijke waarderingssubsidieregelingen, namelijk een Incidentele waarderingssubsidieregeling ondersteuning kinderen in armoede Almelo (2019-2022) en twee tijdelijke subsidieregelingen omtrent Covid-19: Dit zijn de tijdelijke subsidieregeling “gemeentelijk noodfonds corona 2021” en Tijdelijke subsidieregeling “Corona maatregelen niet gesubsidieerde maatschappelijke organisaties gemeente Almelo”. De gemeente Almelo maakt ook gebruik van de (GIDS)gelden die beschikbaar zijn vanuit het programma Gezond In De Stad. Deze gelden vallen tevens onder waarderingssubsidies. Het grootste deel van de subsidies stelt de raad vast via de P&C cyclus door jaarlijks goedkeuring te geven aan de begroting die thematisch is ingericht. 3.2.3 Afspraken college en raad Volgens het college stelt de gemeenteraad met de gemeentebegroting jaarlijks de bedragen ter beschikking waarmee de subsidies volgens de subsidieverordeningen en subsidieregelingen waarvoor een subsidieplafond uitgevoerd worden. In deze begroting worden thematisch doelstellingen en middelen gepresenteerd.

Er wordt slechts in enkele gevallen een uitsplitsing gemaakt wat de bijdrage is van aspecten die via subsidie wordt uitgevoerd en wat via andere instrumenten. De verantwoording van de begroting vindt plaats via de afspraken tussen raad en college in de P&C cyclus.

3.3

Uitvoering van het subsidiebeleid

Beantwoording op hoofdlijnen: 6. Worden de bijdragen aan de verschillende subsidieontvangers op een en dezelfde manier verstrekt of wordt per (soort) subsidieontvanger een verschillende werkwijze gehanteerd? (paragraaf 2.3.1) Een verschillende werkwijze wordt gehanteerd per soort subsidieontvanger. Het subsidiekader gaat uit van proportionaliteit tussen het subsidiebedrag en de administratieve lasten. 7. Welke voorwaarden zijn verbonden aan de subsidieverlening en op welke wijze wordt gecontroleerd of aan deze voorwaarden wordt voldaan? (paragraaf 2.3.2) Het subsidieproces kent twee checklists: Checklist aanvraag budgetsubsidie en Checklist aanvraag vaststelling budgetsubsidie. Die beoordelen vooral de tijdigheid en volledigheid van aanvragen en de

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

23

uitvoering daarvan. Budgetsubsidies kennen bijzondere verplichtingen en een uitvoeringsovereenkomst. Bij rapportagemomenten dient de aanvrager daar op in te gaan. 8. Welke mogelijkheden (ook: wanneer) heeft de gemeenteraad om weloverwogen te oordelen over de bij vraag 6 beschreven situaties? (paragraaf 2.3.3) Gemeenteraadsleden geven aan dat nu onvoldoende en onduidelijke beleidskaders zijn waardoor zij geen oordeel kunnen geven over het subsidiebeleid en zowel sturing als grip onvoldoende tot haar recht komt. Zij merken op dat het van belang is dat concrete beleidskaders worden gesteld die het mogelijk maken om binnen de kaders subsidie aan te vragen. 9. Op welke wijze en met welke frequentie wordt het subsidiebeleid getoetst? (paragraaf 2.3.4) Periodieke toetsingen vinden sectoraal plaats. Verschillende respondenten geven aan dat de subsidies niet volgens een vast stramien en volgens een vast protocol worden geëvalueerd. 3.3.1 Werkwijze verstrekken subsidies Zoals beschreven in paragraaf 2.1.2 staat in de Asv beschreven dat het subsidiekader uitgaat van proportionaliteit tussen het subsidiebedrag en de administratieve lasten. Hoe groter de aanvraag, hoe groter de administratieve lasten. Daarnaast kennen de diverse subsidieregelingen enkele afwijkingen en aanvullingen ten opzichte van de Asv Almelo 2013. Die zijn eveneens beschreven in paragraaf 2.1.2.

Onderstaande tabel beschrijft het aantal ingediende subsidieaanvragen en het beschikte subsidiebedrag door de jaren heen. Tabel 5 | Aantal ingediende subsidieaanvragen per subsidiesoort door de jaren heen per subsidiebedrag Subsidiesoort aantal 2018 2019 2020 2021 Budgetsubsidies 70 74 54 53 Gidsgelden 2 3 Waarderingssubsidies 46 45 58 37 Amateurkunst subsidie 24 24 21 24 Eindtotaal 142 146 133 114 Totaal toegekend € € 24.736.389,23 € 23.306.674,72 € 21.218.715,28 € 18.543.607,75

Eindtotaal 251 5 186 93 535 € 87.805.386,98

De werkwijze van het subsidieproces bestaat uit diverse elementen: 1. Aanvraag: Een aanvraag wordt gedaan via het digitaal aanvraagformulier (zie ook paragraaf 2.1.2). In het casusonderzoek had 93% (28 van de 30) van de aanvragen gebruik gemaakt van dit digitale aanvraagformulier. Bij twee aanvragen ontbrak dit formulier en is enkel een activiteitenplan ingediend. Hoe groter de aanvraag, hoe meer informatie van de aanvrager wordt verwacht. Zo bevatten aanvragen boven de € 5000 in ieder geval een activiteitenplan en begroting (zie ook paragraaf 2.1.2). De dossiers uit het casusonderzoek voldoen hieraan. Bij 2 aanvragen in het casusonderzoek is een eenmalige financiële bijdrage toegekend ter hoogte van € 5.000 en € 58.400 en direct vastgesteld om de organisatie te steunen tijdens de coronacrisis. Reden hiervoor is voorkomen dat de organisatie zijn activiteiten moet beëindigen wegens continuïteitsproblemen die ontstaan door de genomen Coronamaatregelen. 2. Beoordeling: Subsidieaanvragen worden beoordeeld op basis van tijdigheid en volledigheid. Budgetsubsidies worden volgens de Checklist aanvraag budgetsubsidie beoordeeld. In het casusonderzoek bevatten vrijwel alle dossiers (28 van de 30) een nota tot het verlenen van subsidie met een motivering van het besluit.

In deze nota staat in geval van toekenning ook beschreven onder welke begrotingspost het bedrag ten laste wordt gebracht. De nota wordt gestuurd naar de prestatieverklaarder die vervolgens een formeel akkoord geeft op de te verlenen subsidie. Bij 50% (15 van de 30) wijkt het aangevraagde bedrag af met het toegekende bedrag. Bij 11 aanvragen is een lagere verlening van de aanvraag. Redenen daarvoor lopen uiteen. Voorbeelden zijn het gevolg van het honoreren van slechts 1,4% indexatie of dat al deels in de behoefte zoals beschreven in de

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

24

3.

4.

5.

aanvraag wordt voorzien. Andere redenen voor lagere verlening zijn te linken aan de voorwaarden uit een subsidieregeling. Zo geldt bij de Amateurkunst Subsidie dat de hoogte van de startsubsidie wordt bepaald aan de hand van aantal actieve leden woonachtig in Almelo. De aangevraagde subsidie wordt gecorrigeerd en lager bijgesteld volgens dat rekenmodel. De ‘Incidentele waarderingssubsidieregeling ondersteuning kinderen in armoede Almelo 2019-2022’ kent een maximaal subsidiebedrag per jaar van € 5.000. Aanvragen die dat overschrijden worden eveneens lager bijgesteld. Van deze 11 afwijkingen in verlening, is bij 4 aanvragen de korting in 2021 toegepast. Uit de interviews komt naar voren dat deze kortingen nodig waren om een totaal bedrag te bezuinigen van 1,7 miljoen. Hiervoor is een ambtelijke voorbereiding gemaakt. Het college heeft vervolgens de keuzen gemaakt met als uitgangspunt dat de grote organisaties zouden worden gekort en niet de kleine. Er is daarbij overwogen om bepaalde aspecten niet meer uit te vragen, zoals bijvoorbeeld outreachend jongerenwerk terwijl de gemeente meer wilde investeren in schoolmaatschappelijk werk. Bij cultuur en sport is gevraagd om vooral in het eigen vlees te snijden. Bij de 4 afwijzingen in het casusonderzoek ontbreekt bij 1 casus de toelichting. Wel staat in een mailwisseling dat in overleg met de aanvrager de subsidie is afgewezen.

Bij de overige afwijzingen staat aangegeven dat de aanvraag niet aansluit binnen het beleid van Almelo (artikel 13, lid 1 onder d). Beschikking: De beschikking bij budgetsubsidies bevat een uitvoeringsovereenkomst. Dit is de uitwerking van de te verlenen subsidie. Het is het (subsidie)contract en wordt getekend door beide partijen. Op deze manier committeert de subsidie ontvanger zich aan de gemaakte afspraken, inclusief de te behalen resultaten, maar ook manier van verantwoorden. Het is bij uitstek het document van het college om te kunnen sturen op gemaakte afspraken. Bovendien is de uitvoeringsovereenkomst de uitwerking van hoe de subsidiepartner de maatschappelijke vraag uitvoert. Waarderingssubsidies worden direct bij verlening in de beschikking vastgesteld. Een eindrapportage is volgens de Asv niet nodig, maar kan wel gevraagd worden. In het casusonderzoek kwam dit 1 keer voor. Bij deze casus werd een rapportage 13 weken na afronding verwacht. In de beschikking ontbreekt een motivatie tot het vragen van een rapportage. Bij 2 casussen ontbrak een beschikking in het dossier. Dit betroffen afgewezen aanvragen. Vaststelling: Waarderingssubsidies worden direct bij toekenning vastgesteld. Een verantwoording is niet nodig, tenzij dat gevraagd wordt (zie voorbeeld bij punt 3).

Bij hogere subsidiebedragen wordt door de aanvrager een verzoek tot vaststelling ingediend met een rapportage ter onderbouwing (zie punt 5). Het budgetbeheer beoordeelt op tijdigheid en volledigheid aan de hand van de Checklist aanvraag vaststelling budgetsubsidie. Vervolgens stelt de contractmanager, aangesteld in november 2020 de subsidie vast. De adviseur verleent de inhoudelijke motivering. Indien de subsidie lager wordt vastgesteld dan verleend, volgt een motivering en terugvordering. Dat was in het casusonderzoek bij 2 activiteiten het geval. De motivatie hiertoe was bij 1 casus de verminderde inzet door ziekte en vakantie (ureninzet) en bij de andere casus het niet uitvoeren van een van de activiteiten. Indien een activiteit helemaal niet kon plaatsvinden, wordt het subsidiebedrag teruggevorderd. Dit kwam in het casusonderzoek 2 keer voor. Verantwoording: De verantwoording bestaat over het algemeen uit een financiële en inhoudelijke verantwoording met toelichting op behaalde resultaten. Bij 4 Budgetsubsidies en 1 Amateurkunstsubsidie ontbreekt nog een verantwoording. Deze vonden in 2020 en 2021 plaats. Daarnaast zijn 2 activiteiten zijn niet doorgegaan. Bij 1 activiteit was Covid-19 de boosdoener. Bij de andere activiteit is de reden onbekend. Uit het dossier blijkt dat geprobeerd is contact te leggen met de aanvrager, maar helaas zonder gehoor.

Opbrengsten uit de interviews Uit interviews blijkt dat niet iedereen volgens een vaste checklist werkt. Binnen het domein onderwijs geldt bijvoorbeeld voor het programma onderwijsachterstandenbeleid: ‘Het Jonge Kind’ dat er een werkgroep en stuurgroepen (wethouder vz, maar ook partners zoals GGD, etc.) is die de gezamenlijke koers bepalen. Voor het sociaal domein geldt dat de geformuleerde ‘leidraad maatschappelijke vraag’ leidend is voor de uitvraag richting subsidieaanvrager. De maatschappelijke vraag wordt niet afgeleid uit

Inrichting en toepassing subsidiebeleid

25

een specifiek beleidskader, maar wordt op basis van de verschillende beleidsdocumenten en programmadoelstellingen geformuleerd. Voor cultuur geldt dat geen specifiek beleid is, waardoor beoordelaars zelf op zoek gaan naar aanknopingspunten. De maatschappelijke vraag voor sport wordt opgesteld aan de hand van vastgestelde documentatie. Volgens een van de respondenten is het visiedocument van de raad, het coalitieprogramma, beleidsstukken samen met de kaders vanuit de raad zoals de visie op sport en bewegen, het sportakkoord en de raadsbesluiten leidend. 3.3.2 Voorwaarden subsidieverlening Zoals beschreven in de vorige paragraaf kent het subsidieproces twee checklists: Checklist aanvraag budgetsubsidie en Checklist aanvraag vaststelling budgetsubsidie. Door middel van deze checklist wordt vooral gekeken naar de tijdigheid en volledigheid van aanvragen en de uitvoering daarvan. Budgetsubsidies kennen bijzondere verplichtingen en een uitvoeringsovereenkomst. Bij rapportagemomenten dient de aanvrager daar op in te gaan. Andere voorwaarden staan beschreven in paragraaf 2.1.2. 3.3.3 Mogelijkheden oordeel raad De invloed van de raad wordt door de raadsleden zelf als onvoldoende beoordeeld. De gemeente Almelo is volgens hen een beleidsarme gemeente en concrete beleidskaders ontbreken.

Het gevolg is dat zowel de sturing als de grip op het subsidiebeleid onvoldoende tot haar recht komt, aldus de gesproken raadsleden. Dat maakt het voor de raad lastig om een oordeel te geven over het subsidiebeleid: “We hebben alleen een verordening en geen kaders.” Bovendien geven alle raadsleden aan dat meer zicht moet komen wanneer bij aanvragen het instrument subsidies wordt toegepast en wanneer een ander instrument als inkoop wordt gekozen. Nu weten raadsleden niet welke argumentatie aan deze keuze ten grondslag ligt. Vanuit ambtenaren ligt de behoefte aan meer kaderstelling. De raad dient op een hoger abstractieniveau de doelen en kaders vast te stellen: “Een visie op de langere termijn met daarin ook duidelijk geformuleerde doelen die niet per se voor de hele gemeente gelden, maar ook gebiedsgebonden kunnen zijn. Dan is het vervolgens eenvoudiger voor het college en ambtenarenapparaat om daar passende interventies op in te zetten". Bovendien geldt dat hoe duidelijker de kaders zijn, hoe makkelijker het wordt voor ambtenaren om tot een toekenning dan wel afwijzing te komen. Ten aanzien van de informatievoorziening geven ambtenaren aan dat winst te behalen is op de structurele informatie- en kennisuitwisseling.

Zij zien een rol bij de raad zelf weggelegd om zichzelf te informeren: “Ik zou wensen dat de raad zelf de peilstok hanteert en zelf op pad gaat om te kijken wat de bijdrage/effect van subsidies is. De raad zou zichzelf meer kunnen informeren, ook om de controlerende rol te kunnen vervullen.“ 3.3.4 Toetsing subsidiebeleid Beleidsmakers geven aan dat in Almelo veel structurele aanvragen zijn en weinig sprake is van fluctuatie bij subsidies. In de gemeente Almelo zijn volgens beleidsmakers binnen de scope van het onderzoek geen grote beleidsverschuivingen geweest. Verschillende respondenten geven aan dat actief gestuurd wordt op doelmatigheid en kwaliteit van dienstverlening. De doelen worden als onvoldoende SMART ervaren. Afwijzingen komen nauwelijks voor (zie ook paragraaf 2.3.1). Een afwijzing vindt veelal plaats omdat ze niet geheel pasten binnen het subsidiebeleid van Almelo. Een van de beleidsmakers geeft aan dat het wettelijk kader bepalend is en of het past binnen de subsidieregeling en de beschikbare begroting: “Binnen de stuurgroep het Jonge Kind wordt bijvoorbeeld met middelen met betrekking tot onderwijsachterstanden zowel een inhoudelijke als financiële toets gedaan. We hebben altijd geld kunnen meenemen naar volgend jaar zodat je de ruimte met elkaar hebt om dingen te doen die nodig zijn.