14.2 APV 2021 - Bijlage 2 - Toelichting op Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Almelo 2021.pdf

Toelichting op Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Almelo 2021 Bijlage bij het besluit van de raad van de gemeente Almelo tot vaststelling van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Almelo 2021 (‘Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Almelo 2021’) Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Almelo 2021 – toelichting op de artikelen

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen Artikel 1:1 Begripsbepalingen Bevoegd gezag Met het begrip ‘bevoegd gezag’ wordt aangehaakt bij de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna te noemen: ‘Wabo’). Daarnaast komt in de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna te noemen: ‘APV’) op verschillende plaatsen de term ‘bevoegd bestuursorgaan’ voor. Daarmee wordt dan gedoeld op ofwel het college, ofwel de burgemeester. De Wabo brengt hierin geen verandering. Bouwwerk Deze omschrijving verwijst naar artikel 1.1, eerste lid, van de Bouwverordening Almelo 2018: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, met inbegrip van een gedeelte daarvan, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren”. Gebouw Deze omschrijving verwijst naar artikel 1, eerste lid, van de Woningwet: “bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt”. Handelsreclame In artikel 7, vierde lid, van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst.

Dit is vooral van belang in verband met artikel 7, eerste lid, van de Grondwet dat zich volgens vaste jurisprudentie verzet tegen een vergunningstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken en dergelijke. Aan een vergunningstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip ‘reclame’ dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot ‘handelsreclame’ heeft de in artikel 7, vierde lid, van de Grondwet geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin van het woord en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten, maar is zij niet van toepassing op reclame voor ideële doeleinden. Dit betekent niet dat handelsreclame helemaal niet beschermd wordt. Voorschriften voor handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: ‘EVRM’) en artikel 19 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: ‘IVBPR’) moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningstelsel. Openbaar water Een ‘openbaar water’ in de zin van Burgerlijk Wetboek 5 is: “ieder water, dat open staat voor het publiek”. ‘Openbaar’ is hier dus synoniem aan ‘feitelijk voor het publiek toegankelijk’. Openbare plaats

Artikel 1, eerste lid, van de Wet openbare manifestaties (hierna te noemen: ‘Wom’) bepaalt wat een openbare plaats is: “een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek”. Allereerst moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de Memorie van Toelichting zeggen “dat in beginsel eenieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats "open staat" betekent verder dat geen sprake is van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs voor het betreden van de plaats”. Op grond hiervan zijn bijvoorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken geen ‘openbare plaatsen’. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip ‘openbare plaats’. Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. “De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt”.

Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Wom zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen. Parkeren De definitie van ‘parkeren’ haakt aan bij de definitie daarvan in artikel 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna te noemen: ‘RVV 1990’). Dit artikelonderdeel verstaat onder parkeren: “het laten stilstaan van een voertuig anders dan gedurende de tijd die nodig is voor en gebruikt wordt tot het onmiddellijk in- of uitstappen van passagiers of voor het onmiddellijk laden of lossen van goederen”. Rechthebbende Hieronder wordt verstaan de rechthebbende naar burgerlijk recht. Voertuig De definitie van ‘voertuig’ haakt aan bij de definitie daarvan in artikel 1 van het RVV 1990. ‘Voertuigen’ in de zin van dit artikel zijn: “fietsen, bromfietsen, gehandicaptenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens”. Voor kleine voertuigen, zoals kruiwagens, kinderwagens, rolstoelen en dergelijke is een uitzondering gemaakt, omdat anders sommige bepalingen een te ruime strekking zouden krijgen. Weg De definitie van ‘weg’ haakt aan bij de definitie daarvan in artikel 1, eerste lid, sub b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna te noemen: ‘WVW 1994’).

Concreet gaat het om alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Hiertoe behoren ook trottoirs, voetpaden, voetgangersgebieden, rijwielpaden en parkeerplaatsen of -terreinen. Uit de definitie van ‘openbare plaats’ blijkt dat de weg daar onderdeel van uitmaakt. Op of aan de weg Verschillende bepalingen in deze verordening hebben betrekking op (verboden) gedragingen ‘op of aan de weg’. De term ‘aan de weg’ duidt begripsmatig op een zekere nabijheid ten opzichte van de

weg. Daaronder vallen bijvoorbeeld voortuinen van huizen en andere open ruimtes die aan de weg zijn gelegen. Daaronder valt echter niet wat zich binnenshuis bevindt of afspeelt. Ook treinstations vallen in beginsel buiten het bereik van de APV. Als het gaat om stations die nog een doorloopfunctie hebben, of waarin bijvoorbeeld winkels aanwezig zijn, dan zijn deze (doorgangen in) stations weliswaar geen weg, maar wel openbare plaats. Artikel 1:2 Beslistermijn Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: ‘Awb’) is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Zo kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is. Met de beslistermijn van acht weken wordt aangesloten bij de voorbeeldtermijn van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (eerste lid). Tijdig beslissen is een rechtsplicht voor elk bestuursorgaan. Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgehandeld. Meer ingewikkelde aanvragen, zeker die waarvoor meerdere adviezen moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst. Ook deze termijn is in de APV op acht weken gesteld (tweede lid). Ook hier geldt dat een individuele gemeente een andere termijn kan vastleggen. Uitgangspunt blijft altijd dat die termijn redelijk moet zijn.

Artikel 4:14 van de Awb verplicht tot kennisgeving aan de aanvrager van dit verlengingsbesluit. Indien de aanvrager meent dat de verlenging niet redelijk is, kan hij daartegen ingevolge artikel 6:2, sub b, van de Awb in bezwaar en beroep gaan. Artikel 4:14 van de Awb schort de termijn niet op, het is alleen een 'beleefdheidsvoorschrift' om te laten weten dat de termijn niet gehaald wordt. Het is dus geen besluit. Dienstenrichtlijn Op vergunningprocedures voor wat betreft diensten is artikel 13 van de Dienstenrichtlijn van toepassing. Het derde lid bepaalt dat de aanvraag binnen een redelijke, vooraf vastgestelde termijn wordt behandeld. De achtwekentermijn van artikel 1:2 voldoet daaraan. Artikel 13, derde lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt voorts dat de beslistermijn eenmaal door de bevoegde instantie mag worden verlengd, indien dit gerechtvaardigd wordt door de complexiteit van het onderwerp. Dit houdt in dat voor verlenging een stevige motivering is vereist met gebruikmaking van dit criterium. De verlenging en duur ervan worden met redenen omkleed vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht. Derde lid (Wabo) Artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo bepaalt dat de beslistermijn niet met acht, maar slechts met zes weken kan worden verlengd.

Daarom is voor de genoemde ontheffing of vergunning een afwijking van het tweede lid opgenomen onder verwijzing naar artikel 3.9 van de Wabo. Artikel 1:3 Indiening aanvraag Vervallen. Artikel 1:4 Voorschriften en beperkingen In literatuur en jurisprudentie is men het erover eens dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning of ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan. Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning of ontheffing dan wel voor toepassing van andere administratieve sancties. De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord (tweede lid).

Dienstenrichtlijn Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op criteria die ervoor zorgen dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid niet op willekeurige wijze uitoefenen. Die criteria zijn: niet-discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; evenredig met die reden van algemeen belang; duidelijk en ondubbelzinnig; objectief; vooraf openbaar bekendgemaakt; transparant en toegankelijk. Ook de voorschriften en beperkingen die aan de vergunning worden verbonden, dienen hieraan te voldoen. Op grond van artikel 10, vijfde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt de vergunning pas verleend nadat na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan. Sanctiebepaling In de algemene sanctiebepaling die in deze APV is opgenomen (artikel 6:1) wordt overtreding van het bij of krachtens deze verordening bepaalde met straf bedreigd. Daardoor staat ook straf op het overtreden van voorschriften die aan een vergunning of ontheffing verbonden zijn. Artikel 1:5 Persoonlijk karakter van vergunning of ontheffing Een vergunning wordt persoonlijk genoemd, als die alleen of vooral is verleend vanwege de persoon van de aanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma of een bewijs van onbesproken levensgedrag).

De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling dat uitdrukkelijk bepaalt. Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Alcoholwet of de standplaatsvergunning. Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing De genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter. Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking of wijziging wordt overgegaan. Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften hoeven te leiden tot intrekking van de vergunning. Met name het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking. Als het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun zienswijzen naar voren te brengen. Artikel 1:7 Termijnen Dit artikel bepaalt dat de vergunning of ontheffing in beginsel voor onbepaalde tijd geldt. Dit vloeit mede voort uit artikel 11 van de Dienstenrichtlijn, dat stelt dat vergunningen geen beperkte geldingsduur mogen hebben, tenzij: a. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden; b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; c.

een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Artikel 1:8 Weigeringsgronden De weigeringsgronden zijn algemeen geformuleerd, zodat zij gelden voor interne en internationale verhoudingen. Daarbij is aangesloten bij het lichtste regime van de Dienstenrichtlijn: de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en het milieu. Artikel 1:9 Lex silencio positivo Vervallen.

Hoofdstuk 2 Openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en milieu Algemeen In deze afdeling zijn bepalingen opgenomen die bedoeld zijn om zowel het gebruik als de bruikbaarheid van de weg in goede banen te kunnen leiden en de openbare orde op andere openbare plaatsen te waarborgen. De diverse functies van de openbare ruimte, onder andere voor demonstraties, optochten en feesten, vragen om een scheiding dan wel regulering van het gebruik.

Afdeling 1. Voorkomen en bestrijden van ongeregeldheden Artikel 2:1 Samenscholing en ongeregeldheden Het begrip ‘samenscholing’ is ontleend aan artikel 186 van het Wetboek van Strafrecht: “hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegde bestuursorgaan gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie”. In het tweede lid wordt aan de burger de verplichting opgelegd om zich, op bevel van een politieambtenaar, te verwijderen van een openbare plaats bij samenscholing of (dreigende) ongeregeldheden. Dit artikel biedt, onder andere, ook een handvat om op te treden tegen het hinderen van hulpverleners. Overtreding van een dergelijk bevel wordt strafbaar gesteld door middel van opname van artikel 2:1 lid 2 van deze verordening in artikel 6:1. Hiernaast blijven uiteraard ook bevelen van de burgemeester in het kader van diens openbare ordebevoegdheden mogelijk. Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van een betoging, vergadering of godsdienstige of levensbeschouwelijke samenkomst. Gelet op de Wet openbare manifestaties moeten dergelijke samenscholingen van de werking van dit artikel worden uitgezonderd. Het vijfde lid voorziet hierin.

Jurisprudentie Van een volksoploop op grond van artikel 186 van het Wetboek van Strafrecht is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord (HR 26-02-1991, ECLI:NL:HR:1991:AD1340 en HR 14-01-1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC8941). Artikel 2:1a Verblijfsontzegging Vervallen.

Afdeling 2. Betogingen Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen In artikel 1, eerste lid, van de Wom wordt het begrip ‘openbare plaats’ gedefinieerd als: “een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik openstaat voor het publiek”. In het tweede lid is bepaald dat daaronder niet is begrepen: een gebouw of besloten plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Grondwet (kerk, moskee, synagoge of ander gebouw dat met name wordt gebruikt voor godsdienstige of levensbeschouwelijke doelen). Deze definitie is overgenomen in artikel 1:1 sub j . Op grond van artikel 2 van de Wom kunnen de bevoegdheden, tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, slechts

worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 5 van de Wom kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven. Artikel 6 van de Wom kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 van de Wom bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Betoging Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan sprake zijn van een betoging als: een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en de groep er op uit is een mening uit te dragen. De Memorie van Toelichting bij de Wom geeft aan dat het bij een ‘betoging’ gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (Kamerstukken II 1986/87, 19 427, nr. 3, p. 8). Er worden dus drie vereisten gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openbaarheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet gericht zijn op het uitdragen van een mening.

Het aspect van de meningsuiting dient centraal te staan, want anders kan er sprake zijn van een samenkomst of evenement (ABRvS 27-08-2014, ECLI:NL:RVS:2014:3174 (Occupy Den Haag I)). Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan een optocht zijn (HR 30-05-1967, NJ 1968, 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging geen ‘menigte’ nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11-05-1976, NJ 1976, 540). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 van de Grondwet is ‘betoging’ omschreven als “het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied”. Alleen een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming (HR 11-04-2017, ECLI:NL:HR:2017:665). Collectieve uiting De Wom heeft betrekking op collectieve uitingen. Van een ‘collectieve uiting’ kan volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan twee of meer personen deelnemen (Kamerstukken II 1986/87, 19 427, nr. 5, p. 8). Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Beperking recht op betoging Het recht van betoging kan niet zonder meer beperkt worden.

In de jurisprudentie is uitgemaakt dat een beperking van het recht tot betoging moet zijn gelegen in zwaarwegende omstandigheden (Vz. ARRS 27-05-1982, AB 1983, 62 (idem demonstratieverbod Afcent, Wnd. Vz. ARRS, 30-05-1983, AB 1984, 85)). Een betoging mag slechts in dwingende situaties preventief worden verboden (Pres. Rb. Maastricht 22-03-2001, ECLI:NL:RBMAA:2001:AB0754). De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt, is onvoldoende basis om de demonstratie op grond van de Wom te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er grond bestaan een demonstratie te verbieden (Wnd. Vz. ARRS 21-03-1989, KG 1989, 158). Afwijken kennisgevingstermijn Een al te strikt vasthouden aan de kennisgevingstermijn verhoudt zich slecht tot de grondwettelijk en verdragsrechtelijk beschermde betogingsvrijheid. De burgemeester kan daarom in bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld bij spontane manifestaties, afwijken van de kennisgevingstermijn. Beëindiging demonstratie

Het Europees Hof voor de Rechten van de MENS (hierna te noemen: ‘EHRM’) oordeelde in haar arrest van 17-07-2007 (NJB 2007, 1839) dat in bijzondere omstandigheden, waarin een demonstratie een onmiddellijke reactie is op politieke gebeurtenissen, het enkel en alleen ontbreken van een melding onvoldoende is om de demonstratie te beëindigen. Als er verder niets illegaals aan de hand is en de demonstratie geen bedreiging vormt voor de openbare orde, zou het beëindigen van de demonstratie, alleen omdat de melding ontbreekt, een disproportionele beperking van het grondrecht om te demonstreren zijn. Zie ook EHRM 20-02-2014, ECLI:CE:ECHR:2014:0220JUD000911704 (Nosov/Rusland). Verder is het laten horen van tegengeluid toegestaan (Rb. Den Haag 21-12-2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:15812 (anti-Pegida)). Bovendien is het belangrijk dat contactpersonen worden aangesteld tijdens demonstraties (EHRM 05-01-2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0105JUD007456812 (Frumkin/Rusland)). Artikel 2:4 Afwijking termijn Vervallen.

Afdeling 2a. Sluiting voor publiek openstaande gebouwen Artikel 2:5 Sluiting voor publiek openstaande gebouwen Er is een trend zichtbaar dat criminele ondermijnende activiteiten zich verplaatsen vanuit panden in de vergunde sector naar de niet-vergunde sectoren. Daarnaast worden criminele activiteiten ontplooid in panden waar geen vergunning voor nodig is, zoals winkels. Artikel 174 van de Gemeentewet geeft de burgemeester de mogelijkheid over te gaan tot sluiting indien sprake is van een ordeverstoring die concreet voorzienbaar is en een actuele dreiging vormt voor de ordelijke gang van zaken, waartegen onmiddellijk moet worden opgetreden. De sluiting kan dan slechts van korte duur zijn. Soms is een langere sluiting wenselijk en ontbreekt het de burgemeester de bevoegdheid tot langere sluiting op grond van artikel 174 van de Gemeentewet. Dit artikel voorziet in die mogelijkheid. Met deze sluitingsmogelijkheid heeft de burgemeester, mede op advies van het Regionale Informatie en Expertise Centrum (RIEC), ook een extra instrument bij de aanpak van ondermijning. Het is de rechthebbende op het gebouw en/of het erf, verboden om, nadat het bevel tot sluiting bekend is gemaakt, daarin bezoekers toe te laten of te laten verblijven.

Het is tevens eenieder verboden om, nadat het bevel tot sluiting openbaar bekend gemaakt is gemaakt, in een bij dit bevel gesloten gebouw en/of erf als bezoeker te verblijven.

Afdeling 3. Verspreiden van gedrukte stukken Artikel 2:6 Verspreiden gedrukte of geschreven stukken of afbeeldingen Folderen en flyeren is toegestaan, behalve op of aan door het college aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Daklozenkrant De verkoop van daklozenkranten is noch venten noch collecteren. Op grond van artikel 7 van de Grondwet kan het verkopen niet verbonden worden aan een vergunning. Wel kan de gemeente gebruik maken van artikel 2:6. Als verkoop plaatsvindt op het grondgebied van bijvoorbeeld een supermarkt, dan kan de eigenaar de verkoper verzoeken weg te gaan. Verhouding met Grondwet Het in artikel 7, eerste lid, van de Grondwet beschermde recht om zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren impliceert het recht om de inhoud van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, waarin gedachten en gevoelens zijn geopenbaard, zonder voorafgaand verlof door verspreiding of door enig ander middel in het openbaar aan het publiek bekend te maken.

Ieder middel tot bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de bescherming van artikel 7 van de Grondwet. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen als geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 van de Grondwet erkende vrijheid van drukpers. De gemeentelijke wetgever mag niet beperkend optreden jegens de inhoud van gedrukte stukken of afbeeldingen, maar is krachtens artikel 149 van de Gemeentewet wel bevoegd het in het openbaar bekend maken (‘verspreiden’) daarvan aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente. Daarbij geldt dat: 1. een vergunningenstelsel (voorafgaand verlof) voor het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft, niet is geoorloofd; 2. een algemeen verbod tot zodanig gebruik evenmin is toegestaan; 3. een (naar tijd, plaats en wijze) beperkt verbod mogelijk is, mits: 4.

die beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de gedrukte stukken, doch gesteld is in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente; 5. gebruik ’van enige betekenis’ overblijft; anders komt de beperking in feite neer op een algemeen verbod.

Afdeling 4. Vertoningen op openbare plaatsen Artikel 2:7 Feest, muziek en wedstrijd e.d. Vervallen. Artikel 2:8 Straatfeest en straatbarbecue Vervallen. Artikel 2:9 Vertoningen op openbare plaatsen Feesten en wedstrijden zijn evenementen, maar muziek maken kan ook een evenement zijn (zie de toelichting onder artikel 2:24). Het optreden van een straatmuzikant, bijvoorbeeld een harmonicaspeler, is echter geen evenement. Daarom is een straatmuzikant onder artikel 2:9 gebracht. Hetzelfde geldt voor straatfotografen en de andere vertoningen zoals genoemd in artikel 2:9, eerste lid. De motieven voor de burgemeester om openbare plaatsen aan te wijzen zijn: dwingende redenen van algemeen belang, hetgeen omvat: openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu. Lex silencio positivo Het aanwijzen van een gebied waar het verboden is om als straatartiest op te treden zal doorgaans op initiatief van het college zelf gebeuren en niet op aanvraag. Mocht er wel een aanvraag aan de orde zijn, bestaan er geen duidelijke bezwaren tegen een lex silencio positivo. Een ontheffing van het verbod zal vaker op aanvraag gebeuren, maar ook een ambtshalve ontheffing zal voorkomen (bijvoorbeeld bij bepaalde festiviteiten). Ook bij een ontheffing op aanvraag is geen reden om van een lex silencio positivo af te zien. Paragraaf 4.1.3.3.

van de Algemene wet bestuursrecht wordt op dit gehele artikel van toepassing verklaard.

Afdeling 5. Bruikbaarheid, uiterlijk aanzien en veilig gebruik van openbare plaatsen Artikel 2:10 Voorwerpen op of aan openbare plaatsen Net als een gedetailleerde regel kan een vergunning met de daarbij gestelde voorschriften voor duidelijkheid zorgen: de houder van de vergunning weet waar hij aan toe is, net als de gemeentelijke toezichthouder. Voor deze vergunning geldt dat zij in beginsel voor een onbeperkte periode wordt verstrekt. Uiteraard kan er wel een termijn worden gesteld voor zaken die per definitie tijdelijk worden geplaatst, maar waarvan wenselijk is dat ze niet onnodig lang het straatbeeld ontsieren, zoals steigers en stortcontainers. Artikel 2:11 (Omgevings)vergunning voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg Omdat voor de toepassing van dit artikel onder andere het begrip ‘weg’ uit de WVW 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor bijvoorbeeld de aanleg en verandering van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningplicht ook geldt voor de zogenaamde ‘eigen wegen’ die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance en dergelijke voorschriften gesteld kunnen worden over bijvoorbeeld de wijze van verharding en breedte.

Als de gemeente tevens eigenaar van de weg is, moet uiteraard ook privaatrechtelijke toestemming worden gegeven. Een afgegeven vergunning mag niet worden gefrustreerd door privaatrechtelijke weigering van de gemeente. Als een derde eigenaar van de grond is, ligt dat anders. Het college kan in dat geval de aanvrager om vergunning erop wijzen dat hij ook privaatrechtelijke toestemming behoeft. Zie verder de toelichting bij artikel 2:12. Artikel 2:12 Maken of veranderen van een uitweg In de praktijk is gebleken dat de toepassing van een meldingsstelsel moeilijkheden met zich meebrengt, is in artikel 2:12 een eenvoudig vergunningstelsel opgenomen. De achterliggende gedachte is dat voor de aanleg van een uitweg over gemeentegrond (veelal de stoep) ook nog privaatrechtelijk overeenstemming moet zijn tussen gemeente en autobezitter. Bij die overeenkomst wordt dan ook het element verkeersveiligheid meegenomen. Voor het (laten) aanleggen van een uitrit geldt een vergunningplicht. Het is van belang zich te realiseren dat sprake is van een omgevingsvergunning. De procedure van de Wabo is van toepassing, dat brengt bijvoorbeeld met zich mee dat de lex silencio positivo van afdeling 4.1.3.3. van de Awb van toepassing is. Dit wordt niet uitdrukkelijk bepaald in artikel 2:12.

De rechtspraak van de Afdeling laat er geen twijfel over bestaan dat een grondeigenaar in beginsel in staat moet worden gesteld om vanaf zijn perceel met een voertuig de openbare weg te bereiken. Alleen om zwaarwegende redenen kan de overheid daaraan in de weg staan. Om dat duidelijk te laten uitkomen is het aantal weigeringsgronden beperkt.

Afdeling 6. Veiligheid op de weg Artikel 2:13 Veroorzaken van gladheid Vervallen. Artikel 2:14 Winkelwagentjes Deze bepaling bestrijdt het ‘zwerfkarrenprobleem’ door winkelbedrijven te verplichten achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen en op deze winkelwagentjes een herkenningsteken aan te brengen. Een andere aanpak van het probleem is via een statiegeldsysteem

op het gebruik van winkelwagentjes. De consument kan een wagentje pas gebruiken met bijvoorbeeld een munt van 50 eurocent. Artikel 2:15 Hinderlijke beplanting of gevaarlijk voorwerp Indien door bomen of planten het uitzicht zodanig wordt belemmerd dat de verkeersveiligheid in het gedrang komt, kan het college op basis van zijn bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen conform artikel 125 van de Gemeentewet, een last opleggen om de bomen of beplanting te verwijderen of te snoeien. Volgens deze bepaling is het verboden beplanting of een voorwerp aan te brengen of te hebben op zodanige wijze dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of daaraan op andere wijze hinder of gevaar oplevert. ‘Wegverkeer’ kan daarbij breed worden gelezen. Het is bijvoorbeeld ook mogelijk dat een gevaarlijke situatie ontstaat doordat overstekende voetgangers het zicht wordt belemmerd. Artikel 2:16 Openen straatkolken en dergelijke Geen toelichting. Artikel 2:17 Kelderingangen en dergelijke Vervallen. Artikel 2:18 Rookverbod in bossen en natuurterreinen Het verbod heeft tot doel bosbranden te voorkomen en beschadiging van eigendommen tegen te gaan. Het verbod kan niet zover strekken dat het roken in de gebouwen en in de bijbehorende tuinen die in een bos of natuurgebied liggen, niet meer mogelijk is. Artikel 2:19 Gevaarlijk of hinderlijk voorwerp Vervallen.

Artikel 2:20 Vallende voorwerpen Vervallen. Artikel 2:21 Voorzieningen voor verkeer en verlichting Geen toelichting. Artikel 2:22 Objecten onder hoogspanningslijn Ten behoeve van de aanleg van hoogspanningslijnen wordt in bestemmingsplannen een strook grond als zodanig bestemd en worden tevens gebruiksvoorschriften opgesteld waarmee aantasting van deze bestemming voorkomen moet worden. Hierbij kan gedacht worden aan voorschriften over de hoogte van toe te laten gebouwen. Ook sluit het desbetreffende elektriciteitsbedrijf overeenkomsten met de eigenaren van de gronden waarop en waarover de hoogspanningsmasten en leidingen staan of lopen. Deze overeenkomsten beperken, uiteraard tegen een schadevergoeding, de zakelijke rechten van de eigenaren. Zij bevatten dan ook altijd voorwaarden met betrekking tot het gebruik van de gronden onder de hoogspanningslijnen. In gemeenten waar dit op deze wijze is geregeld, kan het opnemen van dit artikel achterwege blijven. Indien een bestemmingsplan ontbreekt, bijvoorbeeld voor de bebouwde kom, dan bevat artikel 2:22 een publiekrechtelijke basis om overtreding van deze bepaling, waardoor een zeer gevaarlijke situatie ontstaat, zo nodig met bestuursdwang recht te kunnen zetten. Wel moeten de

voorschriften, bijvoorbeeld de hoogte van toe te laten gebouwen, in casu twee meter, uit bestemmingsplan en APV op elkaar afgestemd zijn. Artikel 2:23 Veiligheid op het ijs Geen toelichting.

Afdeling 7. Evenementen Artikel 2:24 Begripsbepalingen In dit artikel is gekozen voor een negatieve benaderingsmethode ten aanzien van de definiëring van het begrip ‘evenement’. Uitgaande van een algemeen geldend criterium (‘elke voor publiek toegankelijke verricht van vermaak’) wordt vervolgens een aantal evenementen opgesomd dat niet onder de werking van deze afdeling valt (lid 1): a. Bioscoop- en theatervoorstellingen; b. Waren- en snuffelmarkten. Indien het college op grond van artikel 160, eerste lid aanhef en sub h, van de Gemeentewet een (waren)markt heeft ingesteld, kan de gemeenteraad hiervoor regels vaststellen in een marktverordening. Snuffelmarkten zijn specifiek geregeld in artikel 5:22; c. Kansspelen. De Wet op de kansspelen kent een eigen toezichtregime; d. Dansen in een inrichting in de zin van de Alcoholwet is uitgezonderd van het begrip ‘evenement’ omdat dit in het algemeen niet als een evenement kan worden gezien. Een andere, meer incidenteel plaatsvindende activiteit dan het gelegenheid geven tot dansen (bijvoorbeeld het optreden van een band, een houseparty of een kooigevecht), kan wel als een ‘evenement’ worden aangemerkt; e. Betogingen, samenkomsten en vergaderingen zijn geregeld in de Wet openbare manifestaties. Zie voor een toelichting de toelichting onder artikel 2:3; f.

Activiteiten zoals straatartiest (artikel 2:9), betaalde voetbalwedstrijden (artikel 2:26a en verder) en speelgelegenheden (artikel 2:39 en verder) zijn uitgezonderd van de evenementenbepaling. Dit om dubbele regelgeving te voorkomen; g. Sportwedstrijden worden niet als ‘evenement’ aangemerkt, tenzij het om een door de burgemeester aangewezen vechtsportevenement gaat, waarmee gedoeld wordt op zogenaamde full contact-vechtsportevenementen of -gala’s. Omdat een herdenkingsplechtigheid doorgaans wel voor publiek toegankelijk is, maar uiteraard niet als een verrichting van vermaak kan worden aangemerkt, wordt een herdenkingsplechtigheid wel als een ‘evenement’ aangemerkt (tweede lid sub a). Omdat een braderie van korte duur is en niet met een bepaalde regelmaat terugkeert, kan deze activiteit niet als jaarmarkt of gewone markt in de zin van artikel 160 van de Gemeentewet worden aangemerkt (Vz. ARRS 27-05-1992, JG 93.0002). Tevens valt deze activiteit niet aan te merken als een snuffelmarkt in de zin van artikel 5:22. Omdat een braderie een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak is, wordt het als een ‘evenement’ aangemerkt (tweede lid sub b).

Het houden van optochten, zoals carnavals- en Sinterklaasoptochten, bloemencorso’s et cetera, die niet kunnen worden opgevat als een middel tot het uiten van een mening, gedachte of gevoelen, valt niet onder de bescherming van de Grondwet, het EVRM of andere internationale verdragen die de vrijheid van meningsuiting waarborgen. Hierop is de Wet openbare manifestaties evenmin van toepassing (tweede lid sub c). Wanneer een feest voor publiek toegankelijk is, is er sprake van een vergunningplichtige activiteit omdat het feest valt onder de reikwijdte van de definitie van een ‘evenement’ in de zin van artikel 2:24, eerste lid. Het feest kan in dat geval worden aangemerkt als een voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak (een evenement). Besloten feesten vallen daarentegen niet onder de

reikwijdte van de evenementenbepaling, omdat deze activiteit niet een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak is. Bijvoorbeeld bij het houden van een bedrijfsfeest waar aan de hand van uitnodigingen publiek aanwezig is, is er geen sprake van een voor het publiek toegankelijke verrichting van vermaak. Maar wanneer een feest een “besloten” karakter heeft en er publiekelijk kaarten worden verkocht en/of reclame wordt gemaakt, is er wel sprake van een evenement. De gemeente kan bij feesten waarvoor geen vergunning nodig is handhavend optreden wanneer deze bijvoorbeeld worden georganiseerd in ruimten strijdig met het bestemmingsplan. Zie de uitspraak met betrekking tot het verplicht handhavend optreden bij schuurfeesten: ABRvS 02-041999, ECLI:NL:RVS:1999:BL3041. Feesten die gehouden worden in horecagelegenheden en niet behoren tot de normale bedrijfsvoering (bijvoorbeeld een optreden van een bekende diskjockey of een optreden van een bekende band) zijn vergunningplichtig (ABRvS 11-01-2006, ECLI:NL:RVS:2006:AU9388 (Ghostship/Ghosthouse)). Wanneer een feest al dan niet besloten “op of aan de weg” plaatsvindt, is dit een vergunningplichtige activiteit omdat het plaats vindt op doorgaans voor publiek toegankelijk gebied. Het feit dat het feest besloten is, dus niet voor publiek toegankelijk, doet daar niets aan af.

Optreden van muziekkorpsen, muziekbandjes, et cetera die voor iedereen toegankelijk zijn (zowel in een inrichting als in de buitenlucht) vallen onder de vergunningplicht van artikel 2:25. Voorschriften met betrekking tot geluid in een inrichting zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. De artikelen 4:2 en 4:3 van het Activiteitenbesluit milieubeheer geven het college de bevoegdheid om ontheffing te verlenen voor geluidshinder in een inrichting. Voorschriften met betrekking tot geluid buiten een inrichting kunnen op grond van artikel 4:6 van het Activiteitenbesluit milieubeheer in de vergunning worden opgenomen. Voor wedstrijden op of aan de weg is een vergunning van de burgemeester vereist, krachtens het bepaalde in artikel 2:25, eerste lid, en artikel 2:25, derde lid, sub d. Wedstrijden met voertuigen op wegen, zoals bedoeld in artikel 1 lid 1 aanhef en sub b van de Wegenverkeerswet 1994 zijn op grond van artikel 10 lid 1 van de Wegenverkeerswet 1994 verboden. Artikel 1, sub a, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 geeft aan wat onder ‘voertuigen’ verstaan moet worden: fietsen, bromfietsen, invalidevoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens. Op grond van artikel 148, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 kan van dat verbod een ontheffing worden verleend.

Het verlenen van die ontheffing geschiedt: - voor wegen onder beheer van het Rijk, door de minister van Verkeer en Waterstaat; - voor andere wegen, door Gedeputeerde Staten; in afwijking hiervan wordt de ontheffing verleend door het college, indien de wegen waarvoor de ontheffing wordt gevraagd, alle gelegen zijn binnen een gemeente. Indien een wedstrijd wordt gehouden met voertuigen op wegen als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 dan is –naast artikel 10 juncto artikel 148 van de Wegenverkeerswet 1994– artikel 2:25 van toepassing. De evenementenbepaling is namelijk van een geheel andere orde dan de wedstrijdbepalingen uit de Wegenverkeerswetgeving. De burgemeester kan op grond van andere motieven, zoals openbare orde, veiligheid en gezondheid, weigeren medewerking te verlenen aan het evenement, in casu de wedstrijd op de openbare weg. In die zin is de evenementenbepaling aanvullend op de wedstrijdbepalingen uit de Wegenverkeerswetgeving. Vindt echter een wedstrijd met een motorvoertuig of bromfiets plaats op een terrein dat niet behoort tot een weg als hier bedoeld, dan moet daarvoor een vergunning verkregen zijn van de burgemeester op grond van artikel 2:25. Op grond van artikel 2:25 geldt voor andere wedstrijden op of aan de weg eveneens een vergunningplicht. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld ‘vossenjachten’, droppings en dergelijke (tweede lid, sub d).

Er is voorzien in een bevoegdheid van de burgemeester om categorieën full-contact vechtsportwedstrijden of -gala’s aan te wijzen die als evenement worden aangemerkt. De

populariteit van full-contact vechtsporten – ringcontactsporten zoals muay thai (Thaiboksen), kickboksen en MMA– is enorm toegenomen. De praktijk wijst uit dat er bij vechtsportevenementen of -gala’s bij deze categorieën full-contact vechtsporten een verhoogde kans bestaat op ongewenste situaties rond en tijdens het evenement. Het is daarbij niet relevant of een dergelijk evenement wordt georganiseerd in een gebouw dat voor sportwedstrijden is bestemd of niet. De Vechtsportautoriteit is een toezichthoudend orgaan dat door middel van regelmatige controles de evenementen toetst aan de criteria die in de richtlijn voor vechtsportevenementen staan (tweede lid, sub f). Tweede en derde lid Voor het organiseren van kleine eendaagse evenementen, zoals het straatfeest of de buurtbarbecue, is in het kader van de vermindering van administratieve lasten voor de burger gekozen voor een meldingsplicht. In het derde lid is een ‘klein evenement’ daarom gedefinieerd. Aan alle voorwaarden moet worden voldaan wil er sprake zijn van een ‘klein evenement’. Artikel 2:25 Evenementen Evenementen vervullen een belangrijke functie in gemeenten. Er worden verschillende evenementen georganiseerd, grootschalig, met uitstraling voor bijvoorbeeld de hele stad, middelgroot of kleinschalig, bijvoorbeeld beperkt tot de eigen straat.

Voor een goed verloop van een evenement moeten verschillende belangen worden afgewogen en duidelijke afspraken met de organisator worden gemaakt. Volgens de Europese Dienstenrichtlijn is in beginsel een vergunningstelsel geoorloofd. Bij (middel)grote evenementen is vooraf een vergunning vereist, omdat niet kan worden volstaan met een controle achteraf vanwege mogelijk gevaar voor de openbare orde, overlastsituaties, verkeersveiligheid, volksgezondheid, zedelijkheid en dergelijke. Daarnaast is de organisator gebaat bij een vergunningstelsel, omdat hij met de gemeente kan onderhandelen en goede afspraken kan maken. Zo krijgt hij op het evenement toegesneden voorwaarden. Bij kleine evenementen (straatfeest of buurtbarbecue) kan worden volstaan met een melding (tweede lid). De bevoegdheid van de burgemeester in het kader van het toezicht op evenementen stoelt op artikel 174 van de Gemeentewet. Het is ook de bevoegdheid van de burgemeester het beleid ten aanzien van voorschriften met betrekking tot de evenementenvergunning vast te stellen. Voorop staat dat de vergunninghouder of de organisator zelf, of degene die bijvoorbeeld tijdens een evenement een gevaar in het leven roept dat zich vervolgens verwezenlijkt, primair aansprakelijk kan worden gesteld voor daardoor veroorzaakte schade.

Het arrest Vermeulen/Lekkerkerker (HR 10 maart 1972, NJ 1972, 278) is van overeenkomstige toepassing op de houder van de evenementenvergunning. De Hoge Raad oordeelt in dat arrest dat het feit dat een Hinderwetvergunning (tegenwoordig: Wet milieubeheer) is verleend, nog niet betekent dat eigenaren van naburige erven schade en hinder, welke zij in het algemeen niet behoeven te dulden, wel zouden moeten verdragen van een vergunninghouder. De burgemeester is bevoegd voorschriften te verbinden aan het houden van een evenement. Een doorlopende vergunning is voor de evenementenvergunning niet aangewezen. Immers het evenement loopt per definitie af. Hier verzet de aard van de vergunning zich tegen een vergunning met onbeperkte duur. Een aanvraag om een vergunning voor een evenement kan niet worden geweigerd enkel omdat het in strijd is met het bestemmingsplan. Een aanvraag voor een evenementenvergunning moet worden

beoordeeld aan de hand van de belangen die zijn opgenomen in de weigeringsgronden. Andersoortige belangen kunnen bij de beoordeling van de aanvraag geen zelfstandige weigeringsgrond spelen (ABRvS 29-03-2003, ECLI:NL:RVS:AF8028). Vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening is het bestemmingsplan uiteraard wel relevant. Het bestemmingsplan moet het gebruik ten behoeve van het gewenste evenement namelijk toestaan. Daarbij moet worden beoordeeld of het evenement naar omvang, duur en uitstraling een planologische relevantie heeft. Evenementen die geen of slechts geringe planologische relevantie hebben kunnen gewoon plaatsvinden. Daar is geen omgevingsvergunning voor nodig, maar wel een evenementenvergunning (op grond van de APV) en eventuele andere toestemmingen of ontheffingen voor muziek/geluidhinder, meldingen, brandveiligheid, etc. Voor het gebruik van een terrein in strijd met het bestemmingsplan voor een evenement met een planologische relevantie kan (naast de evenementenvergunning op grond van de APV) een omgevingsvergunning worden aangevraagd (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). Het college kan een omgevingsvergunning verlenen met behulp van de in artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo genoemde afwijkingsmogelijkheden. Vaak zal daarbij gebruik kunnen worden gemaakt van de ‘buitenplanse afwijkingsmogelijkheid’.

Het Besluit omgevingsrecht (hierna: ‘Bor’) biedt het college de bevoegdheid om van de bepalingen in het bestemmingsplan af te wijken als het gaat om het gebruiken van gronden of bouwwerken ten behoeve van evenementen met een maximum van drie per jaar en een duur van ten hoogste vijftien dagen per evenement, het opbouwen en afbreken van voorzieningen ten behoeve van het evenement hieronder begrepen (artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo jo. artikel 4, achtste lid, van de Bijlage II Bor). Wanneer het bestemmingsplan het gebruik als evenemententerrein niet toestaat, maar er wel sprake is van planologische relevantie en het verlenen van een omgevingsvergunning niet mogelijk is, zal handhavend moet worden opgetreden (ABRvS 13-04-2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT3708 (Schuttersfeest Diepenheim, hof van Twente) en Rb. Leeuwarden 27-07-2005, ECLI:NL:RBLEE:2005:AU0442 (Veenhoopfestival Smallingerland)). Het is daarom van belang dat gemeenten naast de vergunningverlening erop toezien dat de bestemmingsplannen voorzien in de te houden evenementen. In het bestemmingsplan dient dan niet alleen het betreffende gebied als evenementterrein te worden bestemd, ook moet daarbij het aantal, soort en duur van de evenementen en het maximaal toegestane aantal bezoekers per evenement worden geregeld.

Dit zijn allemaal aspecten met ruimtelijke relevantie die in het kader van de rechtszekerheid in het bestemmingsplan moeten worden vastgelegd (ABRvS 05-01-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BO9802 en ABRvS 16-02-2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4728). Evenementenbeleid Aan de hand van de motieven, neergelegd in de weigeringsgronden, kan de burgemeester beleidsregels vaststellen. Het doel van een evenementenbeleid is enerzijds het vastleggen van wat er met betrekking tot evenementen in een gemeente wordt nagestreefd in relatie tot de APV en onder welke voorwaarden dit is toegestaan. Anderzijds behelst het beleid de afstemming van processen binnen de vergunningverlening, zodat deze zo efficiënt en goedkoop mogelijk kan plaatsvinden. Zie ook de toelichting op artikel 2:24, tweede lid, over het toe te passen beleid met betrekking tot full-contact vechtsportwedstrijden of –gala’s. In de daar genoemde richtlijn voor vechtsportevenementen wordt gemeenten geadviseerd een vergunningplicht voor full-contact vechtsportevenementen op te nemen in de APV. In de voorwaarden voor de evenementenvergunning kan worden verwezen naar deze richtlijn. Gemeenten die ervoor kiezen geen vergunningplicht voor full-contact vechtsportevenementen in te voeren, worden verzocht een meldingsplicht in te stellen.

Bij een meldingsplicht moet een organisator de burgemeester op de hoogte stellen van zijn voornemen een full-contact vechtsportevenement te organiseren. De burgemeester wijst deze organisator op de richtlijn en stelt de Vechtsportautoriteit van dit voornemen op de hoogte.

Lex silencio positivo (zevende lid) Kleinere evenementen zijn al vergunningsvrij. Deze vergunning ziet derhalve op grotere evenementen. Daarbij is een lex silencio positivo niet wenselijk, gezien de impact die een groot evenement kan hebben, met name op de openbare orde. Ook vragen vele aspecten van een groot evenement, zoals brandveiligheid, geluid, aanvoer, afvoer en parkeren van bezoekers, om maatwerk dat alleen een inhoudelijke vergunningsbeschikking kan bieden. Er zijn derhalve verschillende dwingende redenen van algemeen belang, met name de openbare orde, openbare veiligheid en milieu om van een lex silencio positivo af te zien. Paragraaf 4.1.3.3 Awb wordt niet van toepassing verklaard. Artikel 2:26 Ordeverstoring Het verbod bij evenementen de orde te verstoren, richt zich in zijn algemeenheid tot bezoekers (eerste lid). Op grond van het tweede lid is het verboden om bij een evenement zichtbaar goederen te dragen, bij zich te hebben of te vervoeren die uiterlijke kenmerken zijn van een organisatie die bij rechterlijke uitspraak of bestuurlijk besluit verboden is verklaard of is ontbonden vanwege een doel of werkzaamheid in strijd met de openbare orde. Hierbij valt te denken aan zogenoemde Outlaw Motorcycle Gangs (OMG). Het kan bijvoorbeeld gaan om de naam, logo’s, spreuken, kleding en andere aanduiding op motoren.

Strafbaarstelling van het verbod vindt plaats in artikel 6:1 van deze verordening. Voor het geval van samenloop met de strafbaarstelling in het Wetboek van Strafrecht (met name relevant na het onherroepelijk worden van een rechterlijke uitspraak) is voorzien in een anti-samenloopbepaling (derde lid).

Afdeling 7a. Betaald voetbalwedstrijden Artikel 2:26a t/m artikel 2:26e In het Beleidskader bestrijding voetbalvandalisme en voetbalgeweld zijn de afspraken vastgelegd over de gezamenlijke inspanningen van alle partijen die betrokken zijn bij de bestrijding van voetbalvandalisme. Hierin is onder andere bepaald dat de gemeente in de APV een aantal artikelen opneemt om op te kunnen treden tegen voetbalvandalisme. Bij het stadionomgevingsverbod is ervoor gekozen om geen standaardgebied aan te wijzen in de APV, maar om de burgemeester de bevoegdheid te geven om een dergelijk gebied nader aan te wijzen. Zodoende kan beter worden ingespeeld op veranderende omstandigheden. Het uitgangspunt is dat als dergelijk gebied in ieder geval wordt aangewezen het gebied dat wordt begrensd door de volgende straten: Koedijk, Jan Vermeerstraat, Henriëtte Roland Holstlaan, Windmolen, Molenwiek, Windmolen, Molensteen, Windmolen, Wiekslagen, Weezebeeksingel, Maardijk. Slechts in bijzondere omstandigheden zal hiervan worden afgeweken.

Afdeling 8. Toezicht op openbare inrichtingen Algemene toelichting Als een openbare inrichting geen voor het publiek openstaand gebouw of bijbehorend erf is in de zin van artikel 174 van de Gemeentewet, treedt het college bij de toepassing van de artikelen 2:28 tot en met 2:33 op als bevoegd bestuursorgaan. Dienstenrichtlijn De Dienstenrichtlijn is van toepassing op de horeca. Het drijven van een horecaonderneming is immers het verrichten van een dienst aan de klant. De Dienstenrichtlijn vereist dat een vergunningstelsel niet discriminatoir, wel noodzakelijk en proportioneel is. In bijna alle gevallen gaat het bij horeca om de vestiging van een openbare inrichting waarvoor artikel 9 van de Dienstenrichtlijn de bovenstaande criteria weergeeft. Onder ‘noodzakelijkheid’ in artikel 9 van de Dienstenrichtlijn wordt verstaan: een dwingende reden van algemeen belang. Dit begrip omvat

onder meer de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, zoals bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de maatschappelijke orde; bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, met inbegrip van de stedelijke en rurale ruimtelijke ordening; Zie verder overweging 40 van de Dienstenrichtlijn. Het gaat hier om de zogenaamde ‘rule of reason’. Mocht het in een enkel geval niet gaan om een vestiging, maar om een horecaondernemer die de grens overschrijdt om zijn diensten te verrichten, dan is niet artikel 9, maar artikel 16 van de Dienstenrichtlijn van toepassing dat uitsluitend de criteria openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid en milieu als grondslag voor een vergunningstelsel kent. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn vereist duidelijke, ondubbelzinnige, objectieve, vooraf bekendgemaakte, transparante en toegankelijke criteria om te voorkomen dat bestuursorganen hun bevoegdheden op willekeurige wijze uitoefenen. Vestiging Op grond van overweging 37 is er overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie sprake van vestiging, als er een daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging wordt verricht.

Aan die eis kan ook zijn voldaan als een onderneming voor een bepaalde tijd wordt opgericht of als er een gebouw wordt gehuurd van waaruit de ondernemer zijn activiteiten onderneemt. Bestemmingsplan Een bestemmingsplan ordent de ruimte en is niet bedoeld voor het handhaven van de openbare orde. Er mogen alleen ruimtelijk relevante factoren worden meegewogen. Het is mogelijk om in een bestemmingsplan een horecafunctie positief te bestemmen of juist uit te sluiten of per plangebied een maximumstelsel in het leven te roepen. Dit gebeurt ook, maar de burgemeester kan op grond van de huidige regelgeving niet overgaan tot tijdelijke of algehele sluiting van de horecaonderneming in geval van (gevaar voor) verstoring van de openbare orde of om overlast buiten de inrichting tegen te gaan. Natte en droge horeca De reikwijdte van de Alcoholwet wordt bepaald door het begrip ‘horecabedrijf’ zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet. Bedrijven waarin alcoholhoudende dranken bedrijfsmatig of anders dan om niet worden geschonken voor gebruik ter plaatse, hebben een vergunning nodig op grond van artikel 3 van de Alcoholwet. Die vergunningplichtige bedrijven worden aangeduid met het begrip ‘natte horeca’.

Bibob-toets en VOG Als het gaat om ondernemingen waar alcoholhoudende drank wordt geschonken, is een integriteitstoets mogelijk op grond van artikel 27 lid 2 van de Alcoholwet en artikel 3 van de Wet Bibob. De Alcoholwet geldt niet voor bedrijven waar geen alcohol wordt geschonken, waaronder coffeeshops. In het kader van de vergunningplicht op grond van de APV is het voor gemeenten mogelijk om ook voor de aanvrager van een vergunning voor de exploitatie van een coffeeshop een verklaring omtrent gedrag (‘VOG’) te vragen en een Bibob-onderzoek te doen. De horecaexploitatievergunning is immers op grond van artikel 1:5 persoonsgebonden. De Dienstenrichtlijn verzet zich niet tegen een Bibob-onderzoek. Overigens mag een negatief Bibob-rapport niet automatisch leiden tot een voor het betrokken bedrijf negatieve beslissing op de vergunningaanvraag. De overheid dient eerst te toetsen of met de besluitvorming wordt voldaan aan het evenredigheidsbeginsel (ABRvS 06-02-2019, ECLI:NL:RVS:2019:350). Overige wet- en regelgeving Op de openbare inrichtingen zijn naast de regels van de Alcoholwet nog vele andere regels van toepassing, waaronder de Wet milieubeheer, Wet op de kansspelen, Opiumwet, Wet ruimtelijke

ordening en Woningwet. Meer in het bijzonder geldt het Activiteitenbesluit milieubeheer (dit besluit vervangt het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer). Bij dit besluit is een aantal regels met betrekking tot geluid, vetlozingen, geur, opslag van koolzuur en afvalstoffen opgenomen. Het Activiteitenbesluit milieubeheer geeft standaard geluidsnormen voor zowel bestaande als nieuwe openbare inrichtingen. Bovendien kan de gemeente technische voorschriften stellen aan een inrichting om aan de geldende geluidsnorm te voldoen. Daarnaast kan de gemeente afwijkende geluidsnormen voorschrijven voor de gehele activiteit of voor specifieke activiteiten, anders dan feestjes. Hierbij kunnen aanvullende eisen worden gesteld, bijvoorbeeld aan de duur van de activiteit. In paragraaf 6.5 van het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn overgangsbepalingen opgenomen. Stemgeluid van een terras (er zijn uitzonderingen!) en onversterkte muziek zijn vrijgesteld van de geluidsnormen. Voor onversterkte muziek geldt dat de gemeente bij verordening afwijkende regels kan stellen. Voor horecaconcentratiegebieden blijft dezelfde mogelijkheid als onder het oude besluit bestaan, namelijk dat er meer geluid mag worden geproduceerd.

Jurisprudentie Persoonlijke verwijtbaarheid speelt geen rol bij de vraag of zich een situatie voordoet die tot sluiting van de inrichting noopt (ABRvS 02-06-2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP0405). Een ijssalon zonder zitgelegenheid voor het eten van schepijs is detailhandel en geen horeca (Rb. Noord-Holland 01-05-2015, ECLI:NL:RBNHO:2015:3591).

Titel 1. Algemene bepalingen Artikel 2:27 Begripsbepalingen Op verzoek van gemeenten is het waterpijpcafé aan de definitie van een ‘openbare inrichting’ toegevoegd. Hierdoor is de zogenaamde ‘shisha lounge’ expliciet als openbare inrichting in de zin van deze afdeling opgenomen. Het roken van een waterpijp (ook bekend onder de namen shisha, hookah, nargileh, ghaliyan of hubble bubble) wordt steeds populairder in Nederland, met name in de grote- en middelgrote steden. Het roken van waterpijpen is niet zonder brandgevaar en het levert ook de nodige (stank)overlast voor de omgeving op. Bij het omvallen van een waterpijp kunnen brandende kooltjes een ontstekingsbron vormen voor het interieur van de openbare inrichting met rookontwikkeling of brand tot gevolg. ‘Shisha lounges’ en soortgelijke inrichtingen die het roken van waterpijp aanbieden, stralen daarnaast een bepaalde aantrekkingskracht uit op jongeren. In dit soort inrichtingen wordt naast de waterpijpactiviteiten ook vaak gedeald of illegaal gegokt en is vaak sprake van vernielingen, geluids- en parkeeroverlast, bedreiging en mishandeling. Tot slot kunnen er ook banden zijn met criminele organisaties of netwerken. Gelet op de genoemde gevaren en risico’s voor de omgeving van een dergelijke inrichting, die direct ingrijpen in de openbare orde en veiligheid, vallen dit soort inrichtingen altijd onder het vergunningstelsel.

Titel 2. Vergunning openbare inrichting Artikel 2:28 Vergunningplicht openbare inrichting Artikel 174 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op de voor het publiek openstaande gebouwen. De vergunning voor een openbare inrichting wordt daarom door de burgemeester verleend. Vergunning voor onbepaalde tijd Op grond van artikel 1:7 gelden vergunningen voor onbepaalde tijd. Dit geldt ook voor de horecaexploitatievergunning (de vergunning voor een openbare inrichting). Met betrekking tot de

vergunning voor een openbare inrichting met aantekening coffeeshop is in artikel 2:30 bepaald dat die vergunning wordt verleend voor bepaalde tijd. Artikel 2:28a Aanvraag en procedure vergunning De vereiste gegevens en bescheiden worden nodig geacht teneinde een weloverwogen beslissing te kunnen nemen over de aanvraag om de vergunning. Als de burgemeester dat nodig acht voor de beoordeling van een aanvraag, kan deze verlangen dat aanvullende gegevens en bescheiden moeten worden overgelegd. Uiteraard moeten die gegevens en bescheiden wel in verband staan met de weigeringsgronden van de aangevraagde vergunning. Als de burgemeester dat nodig acht voor de beoordeling van een aanvraag, kan hij verlangen dat aanvullende gegevens en bescheiden worden overgelegd (derde lid). Uiteraard moeten die gegevens wel in verband staan met de weigeringsgronden van de aangevraagde vergunning. Artikel 2:28b Beslistermijn Met het oog op de rechtszekerheid voor het bedrijfsleven is in dit artikel bepaald dat de beslistermijn voor een vergunning voor een openbare inrichting acht weken betreft (eerste lid). Deze termijn kan eenmaal met twaalf weken worden verlengd (tweede lid). De vergunning voor een openbare inrichting valt onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn.

Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Dienstenwet geldt als uitgangspunt dat een vergunning van rechtswege wordt verleend wanneer de termijn, waarbinnen het besluit op de aanvraag moet volgen, verstreken is. Dit is bedoeld als prikkel voor de overheid om tijdig te beslissen en zorgt ervoor dat burgers en bedrijven geen nadeel ondervinden van een mogelijk te trage besluitvorming. De verwachting bestaat dat de wettelijke termijnen in dit artikel ruim genoeg zijn om tijdig op een aanvraag om een vergunning te besluiten. Zou dat evenwel niet lukken, dan wordt het belang van een daadwerkelijke afweging bij vergunningen als hier aan de orde geacht zwaarder te wegen dan voornoemd uitgangspunt. Dit is in overeenstemming met de uitzonderingsgrond van artikel 13, vierde lid, van de Dienstenrichtlijn: dwingende redenen van algemeen belang, te weten de bescherming van de openbare orde. Wanneer een vergunning van rechtswege ten onrechte is verleend, kan dit namelijk ernstige en onomkeerbare schade voor derden tot gevolg hebben. Daarom is, zoals omschreven in het derde van dit artikel, de lex silencio positivo niet van toepassing. Artikel 2:28c Gegevens vergunning openbare inrichting In dit artikel wordt, onder andere, bepaald welke gegevens in ieder geval in een vergunning worden vermeld (eerste lid, onder a t/m g).