Commissie Sociaal 5 februari 2026 - Technische vragen en antwoorden - bijlage 2

Verkenning afbakening jeugdhulpplicht Victor Advocaten & Adviseurs mr. drs. T.H.G. (Tim) Robbe (advocaat & adviseur) mr. N. (Naima) el Ouahhabi (advocaat & adviseur) mr. B. Nooitgedagt (adviseur)

‘Samen gezond, fit en veerkrachtig’

Versie: 0.3a 2 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Inhoud 1

Inleiding

4

2

De gemeenteraad aan zet…

5

3

Wat zegt de Hervormingsagenda?

6

4

Hoe doen gemeenten het nu?

7

4.1 4.2

Inleiding Bevindingen

7 7

4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5

Voorzieningen Afbakening met andere wetgeving Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp Hardheidsclausule Stappenplan CRvB

7 8 8 8 8

5

Het afbakenen van de reikwijdte in politieke besluitvorming

9

5.1

De essentie: het afwegen van publieke waarden

9

5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6 5.2.7 5.2.8

Definitie van politieke besluitvorming Het afwegen van publieke waarden Kernwaarde 1: (On)gelijkheid Kernwaarde 2: Efficiëntie Kernwaarde 3: Welzijn Kernwaarde 4: Vrijheid Kernwaarde 5: Veiligheid Politieke dilemma’s

9 9 10 11 11 12 13 14

5.2

Organiseren van een besluitvormingsproces

15

5.2.1 5.2.2 5.2.3

Manier 1: van beeld via analyse naar uitwerking Manier 2: van analyse naar beeld naar uitwerking Lokaal en regionaal

15 15 16

5.3

Mogelijke uitkomst politieke besluitvorming

17

5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5

Wat is jeugdhulp? Afbakening met andere wetgeving Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp Aanvullend: hardheidsclausule Aanvullend: stappenplan CRvB

17 20 21 21 21

5.4

Speelruimte: het juridisch kader toegelicht

22

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5

Jeugdhulpplicht en jeugdhulp Vormen van jeugdhulp Het vertalen van vormen van jeugdhulp naar (het aanbod van) voorzieningen Afbakening binnen de Jeugdwet Afbakening met andere wetgeving

22 22 24 25 29

Bronnen30

3 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

1 Inleiding Het samenspel van Rijk, gemeenten, jeugdzorgaanbieders, jeugdigen, ouders, verwijzers, et cetera maakt de jeugdzorg. Voor een goede organisatie van de jeugdzorg is een bepaalde cultuur nodig: informele regels over hoe we met elkaar omgaan, wat we van elkaar mogen verwachten en hoe we elkaar aanspreken. Naast een cultuur met informele regels die bijdraagt aan goede jeugdzorg, zijn echter ook formele regels in instituties nodig. Formele regels in bruikbare instituties brengen duidelijkheid, faciliteren een wenselijke cultuur en beperken de onwenselijke aspecten daarvan. Deze verkenning gaat niet over informele regels en cultuur. Zij geeft dus geen handvatten voor betere samenwerking of dialoog. Of over wat we maatschappelijk van elkaar mogen verwachten. En hoe we elkaar daarop zouden moeten mogen aanspreken. Deze verkenning gaat over formele regels in een bruikbaar instituut. De verkenning gaat over de afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht in de gemeentelijke verordening. Zij legt uit hoe gemeenteraden daar nu al mee kunnen beginnen. En welke speelruimte zij daarbij hebben. De Jeugdwet, de wetsgeschiedenis en de rechtspraak laten namelijk zien dat de gemeenteraad op dit moment de jeugdhulpplicht al mag afbakenen. Een duidelijke afbakening draagt bij aan een wenselijke cultuur.

De Hervormingsagenda Jeugd laat namelijk al enkele wensen van de ‘vijfhoek’ zien over de reikwijdte van de jeugdhulpplicht. Deze wensen lopen vooruit op nieuwe wetgeving die het ministerie binnenkort wil voorstellen. De betrokken partijen gaan ook een maatschappelijke dialoog aan over dit onderwerp. Deze verkenning gaat dus ook niet over die maatschappelijke dialoog, maar biedt wel inhoudelijke handvatten daarvoor. We hebben onderzocht hoe gemeenten nu omgaan met het beperken van de reikwijdte. Hieruit blijkt dat gemeenteraden méér kunnen doen dan ze nu al doen. Op die manier kunnen ze ook nu al beter aansluiten bij de wensen uit de Hervormingsagenda. Maar hiervoor moeten ze wel duidelijker publieke waarden afwegen. Zo’n afweging maakt de moeilijke keuzes duidelijker. Door deze keuzes te maken, weten jeugdhulpaanbieders, jeugdigen en hun gezinnen, en verwijzers beter wat wel en niet onder jeugdhulp valt. De verordening is het juridische middel om deze keuzes vast te leggen. Deze verkenning maakt het juridisch kader van de Jeugdwet duidelijk waarbinnen gemeenteraden keuzes kunnen maken. De verkenning is als volgt opgebouwd: • Hoofdstuk 2 beschrijft waarom de gemeenteraad nu al aan zet is om de reikwijdte van de jeugdhulpplicht af te bakenen. • Hoofdstuk 3 bespreekt wat er in de Hervormingsagenda staat over de reikwijdte van de jeugdhulpplicht.

• Hoofdstuk 4 geeft de resultaten van ons onderzoek naar hoe gemeenten momenteel de reikwijdte afbakenen. • Hoofdstuk 5 beschrijft tot slot hoe gemeenteraden besluiten kunnen nemen over de reikwijdte, hoe ze het proces kunnen organiseren en welke ruimte ze daarbij hebben binnen het juridisch kader van de Jeugdwet.

4 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

2 De gemeenteraad aan zet… Het bepalen van wat wel en niet onder de jeugdhulpplicht valt, begint met het maken van regels over de hulp die het college van B&W kan geven. Ook is het belangrijk om te regelen hoe mensen toegang krijgen tot die hulp. Volgens artikel 2.9 sub a van de Jeugdwet is het de gemeenteraad die deze regels vaststelt. Dit artikel zegt dat de gemeenteraad regels vaststelt: ‘over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening’. Het is de gemeenteraad die beslist welke voorzieningen het college van B&W kan bieden (of waar een jeugdige of ouder recht op kan hebben). Een voorziening omvat één of meer vormen van jeugdhulp. De gemeenteraad bepaalt ook hoe mensen toegang krijgen tot deze voorzieningen. In de memorie van toelichting bij artikel 2.9 (voorheen 2.8) heeft de wetgever niet specifiek vermeld dat de gemeenteraad regels moet vaststellen over de voorzieningen. Toch is het riskant om deze bevoegdheid aan het college te delegeren. Voor een ander aspect van artikel 2.9, namelijk ‘de wijze waarop de hoogte van het pgb wordt bepaald’, heeft de wetgever expliciet gezegd dat de raad bevoegd is.

Dit suggereert dat de gemeenteraad ook verantwoordelijk is voor het opstellen van regels over voorzieningen en de toegang daartoe.1 De zogenaamde essentialia-doctrine wijst er ook op dat de gemeenteraad deze bevoegdheid niet mag delegeren. Hoewel deze doctrine voornamelijk gebaseerd is op jurisprudentie met betrekking tot de Wmo 2015, lijkt deze analogisch van toepassing te zijn.2 Volgens deze doctrine is het aan de gemeenteraad om via een verordening de essentiële aspecten (van de voorzieningen) te regelen. Volgens de literatuur zijn essentialia van voorzieningen, strategische keuzes van de raad.3 De raad kan alleen de technische uitwerking hiervan aan het college overlaten. Een duidelijke lijst van wat essentieel is en wat niet, en wat de raad dus in de verordening moet regelen, bestaat alleen waar de Centrale Raad van Beroep (CRvB) uitspraken heeft gedaan. Met betrekking tot de Jeugdwet heeft de CRvB in ieder geval bepaald dat raden in hun verordening moeten uitwerken wat gebruikelijke hulp is.4 De keuzes met betrekking tot de afbakening van de jeugdhulp vormen ongetwijfeld strategische keuzes. Dit betekent volgens de doctrine dat de gemeenteraad deze keuzes automatisch moet opnemen in de verordening. Gemeenteraden die deze keuzes overlaten aan het college lopen dus een risico. Dit risico is er niet als ze zelf concrete keuzes maken in de verordening.

Zie de uitspraken van de CRvB over gebruikelijke hulp in voetnoot 5. Zie bijvoorbeeld Rb. Midden-Nederland, 14 december 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:6726; Rb. Noord-Nederland, 5 maart 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:901; Rb. Noord-Nederland, 28 maart 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:1092; Rb. Limburg, 16 november 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:10813; Rb. Limburg, 30 november 2018, ECLI:NL:RBLIM:2018:11281; Rb. Den Haag, 23 maart 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:4495. 3 Inmiddels is veel literatuur over de doctrine verschenen. Een praktische artikelnoot vonden wij E.E. Schaake en D. Corver, ‘Delegatie van de verordenende bevoegdheid: de Centrale Raad oordeelt dat de essentialia-doctrine ook onder de Wmo 2015 van toepassing blijft’, Gemeentestem 2017/144, p. 752 – 758. De term ‘strategische keuzes’ is ontleend aan C.W.C.A. Bruggeman en H.F. van Rooij, ‘Verordende bevoegdheid. Eigen bijdrage. Begrenzing in Besluit maatschappelijke ondersteuning (AMvB). Delegatie toegestaan’, Gemeentestem 2011/60. 4 CRvB, 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1095; CRvB, 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1096; CRvB, 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1097) NB. 1

2

5 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

3 Wat zegt de Hervormingsagenda? De Hervormingsagenda Jeugd besteedt in hoofdstuk 2 veel aandacht aan hoe de jeugdhulpplicht beter is af te bakenen. Dit zijn de belangrijkste punten. • Een herziene Jeugdwet moet ervoor zorgen dat de jeugdhulpplicht beter past bij de meest kwetsbare gezinnen of gezinnen in de meest kwetsbare situaties.5 Het doel is om duidelijk te maken wat wél onder de jeugdhulpplicht valt, in plaats van wat er niet onder valt.6 • Op dit moment geldt er geen jeugdhulpplicht voor ‘gebruikelijke zorg’ en ‘eigen kracht’. Deze begrippen zijn echter niet gedefinieerd in de wet. De nieuwe Jeugdwet zal deze begrippen wel definiëren, zodat er een duidelijkere afbakening is.7 • Als er vrij toegankelijke voorzieningen zijn, dan gaan deze momenteel voor op niet-vrij toegankelijke voorzieningen. Het Rijk wil stimuleren dat gemeenten veelvoorkomende (lichte) ambulante hulp beschikbaar maken via vrij toegankelijke voorzieningen.8 Er is geen specifiek afbakeningsprobleem, maar bij vrij toegankelijke voorzieningen zijn er wel alleen algemene criteria mogelijk waaraan een aanvrager moet voldoen (een ‘toegangsdrempel’).9 Als een aanvrager meer nodig heeft, moet de gemeente nog steeds een niet-vrij toegankelijke voorziening blijven aanbieden.

• Jeugdhulp moet aantoonbaar effectief zijn volgens de stand van de wetenschap en praktijk.10 Er komt een lijst met diensten die geen jeugdhulp zijn.11 Naast de vorm van de jeugdhulp, is ook de duur ervan belangrijk.12 De Hervormingsagenda Jeugd stelt ook sturing op de duur van de trajecten voor in de contracten tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders.13 Trajectduur is een breder begrip dan behandelduur. Gemeenten bepalen echter ook de duur van de behandeling of het traject voor jeugdigen bij niet-vrij toegankelijke voorzieningen, al dan niet samen met jeugdhulpaanbieders. Deze duur maakt dus ook deel uit van de jeugdhulpplicht.

Bijlage bij brief staatssecretaris Van Ooijen aan de Tweede Kamer van 20 juni 2023 (3612442-1049884-J), p. 19. (verder: Hervormingsagenda Jeugd). 6 Hervormingsagenda Jeugd, p. 20. 7 Hervormingsagenda Jeugd, p. 20. 8 Hervormingsagenda Jeugd, p. 21. 9 Zie de verwijzing in de Hervormingsagenda Jeugd in voetnoot 33 op pagina 21 naar de Memorie van toelichting bij de Jeugdwet. 10 Hervormingsagenda Jeugd, p. 21. 11 Hervormingsagenda Jeugd, p. 21. 12 Hervormingsagenda Jeugd, p. 21. 13 Hervormingsagenda Jeugd, p. 21. 5

6 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

4 Hoe doen gemeenten het nu? 4.1 Inleiding Gemeenteraden kunnen nog meer doen om de grenzen van de jeugdhulpplicht duidelijker af te bakenen dan ze momenteel doen. Hierdoor kunnen ze nu al beter voldoen aan de wensen uit de Hervormingsagenda. Dit blijkt uit een analyse van de bestaande verordeningen (en, indien beschikbaar, nadere regels en/of beleidsregels) in vijftien gemeenten. De selectie van deze vijftien gemeenten maakten we tijdens een gesprek met de opdrachtgever van deze verkenning.

4.2 Bevindingen 4.2.1

Voorzieningen

In sommige gemeenten staat in de verordening dat er alleen sprake is van ‘overige voorzieningen’ en ‘individuele voorzieningen’. Deze gemeenten laten de uitwerking van de voorzieningen over aan het college in nadere regels of beleidsregels (en één gemeente heeft regels die beide zouden omvatten). Andere gemeenten geven in algemene bewoordingen in de verordening aan welke voorzieningen zij organiseren voor jeugdigen en ouders. Daarnaast verwijzen drie gemeenten in hun verordening naar het ingekochte aanbod, waarbij twee gemeenten dit in de verordening doen en één gemeente via regels van het college. Het valt ook op dat het aantal voorzieningen per gemeente sterk verschilt, van een beperkt aantal tot één gemeente die 25 individuele voorzieningen noemt. Ook de namen die gemeenten aan de voorzieningen geven, verschillen. De ene gemeente spreekt bijvoorbeeld over ‘ondersteuning zelfstandig leven’ en ‘ondersteuning maatschappelijke deelname’, terwijl een andere gemeente het heeft over ‘begeleiding groep’ en ‘langdurige dagbegeleiding’. Het is niet direct duidelijk wat gemeenten precies bedoelen met deze voorzieningen en of ze hetzelfde bedoelen. Dit maakt de verordeningen niet alleen moeilijk vergelijkbaar, maar maakt het ook lastig om vast te stellen of gemeenten de voorzieningen uitvoeren zoals de wetgever dat minimaal heeft bedoeld.

Daarnaast zijn de voorzieningen in geen van de verordeningen concreter uitgewerkt. De voorzieningen zijn beschreven in algemene bewoordingen. Gemeenten lijken daarmee overigens aan te sluiten op de huidige modelverordening VNG die in artikel 4 ook alleen uitgaat van het benoemen van voorzieningen. Sommige gemeenten hebben het college de voorzieningen concreter laten uitwerken in nadere regels of beleidsregels, maar deze uitwerking hoort eigenlijk thuis in de verordening (zie hoofdstuk twee). De inkoopdocumenten zijn niet bestudeerd, maar de beleidsregels en nadere regels zijn wel kort geanalyseerd. Geen enkele gemeente past consistent alle mogelijkheden voor concretisering toe in de beschrijving van vormen van jeugdhulp. Daarnaast is er één gemeente die verschillende vormen van jeugdhulp bijvoorbeeld ook weer op verschillende manieren concretiseert (door bijvoorbeeld bij één vorm de doelgroep wel te noemen, maar bij een andere vorm dan weer niet). Interessant is dat één gemeente werkt met een lijst van positieve en negatieve psychologische interventies, afgestemd op een overzicht van Zorginstituut Nederland van november 2014. De gemeente heeft deze lijst opgenomen als bijlage bij door het college opgestelde nadere regels.

In die regels is ook opgenomen dat het college geen individuele voorziening toekent voor psychologische interventies binnen de GGZ als deze niet voldoen aan de stand der wetenschap en praktijk. Cognitieve gedragstherapie is volgens deze lijst een interventie die altijd mogelijk is bij alle stoornissen. Community reinforcement approach (CRA) is alleen als interventie mogelijk bij verslavingsproblematiek. Psychoanalyse is als interventie niet mogelijk, althans niet als voorziening jeugdhulp.

7 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Het is opmerkelijk dat gemeenten in dezelfde inkoopregio toch verschillen laten zien in de lokale verordeningen bij het beschrijven van de voorzieningen. Regionaal inkopen leidt dus niet altijd tot uniforme beschrijvingen van voorzieningen in lokale verordeningen, wat tot uitvoeringsproblemen kan leiden. Met veranderende wetgeving waarbij gemeenten verplicht bepaalde voorzieningen regionaal moeten inkopen en die voorzieningen ook in de wet zijn beschreven, zou dit probleem niet meer moeten spelen. Gemeenten kunnen dan immers niet alleen niets anders inkopen, maar dit ook niet meer anders omschrijven in hun lokale verordeningen.

4.2.2 Afbakening met andere wetgeving Er is één gemeente die in de verordening expliciet aandacht heeft besteed aan de afbakening van jeugdhulp met andere wetgeving. Andere gemeenten besteden hier geen aandacht aan in hun verordening of hebben het alleen over afstemming met andere wetgeving. Afstemming is echter niet hetzelfde als afbakening.

4.2.3 Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp In negen verordeningen zijn bepalingen over gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp te vinden, maar gemeenten gaan heel verschillend om met dit onderwerp. Ze gebruiken niet allemaal dezelfde woorden en zijn niet altijd even duidelijk. Eén gemeente heeft vrij duidelijk in de verordening beschreven hoe ze draagkracht en draaglast behandelen, concepten die al bekend waren in de AWBZ. Een andere gemeente heeft criteria beschreven die ze overwegen om te bepalen of hulp gebruikelijk is, terwijl een andere gemeente ook beschrijft wat gebruikelijke hulp inhoudt. Andere gemeenten hebben dit alles in een bijlage bij de beleidsregels opgenomen, waarbij één gemeente dit heel duidelijk heeft gedaan. Deze gemeente lijkt ook de oude AWBZ-systematiek te volgen. Gemeenten kunnen er overigens voor kiezen om de noodzaak tot (boven)gebruikelijke hulp expliciet in de uitvoering vast te stellen. Het punt is echter dat de raad daar expliciet mee moet instemmen, en dat gebeurt momenteel niet.14

4.2.4 Hardheidsclausule Drie gemeenten hebben geen hardheidsclausule opgenomen in hun verordening, terwijl de andere gemeenten dat wel hebben gedaan. In alle gevallen gaat het om een hardheidsclausule waarbij het college mag afwijken van wat bij verordening is vastgesteld. Hardheidsclausules stellen het college in staat om in individuele gevallen af te wijken van wat in de verordening is bepaald, wanneer dit nodig is voor dat specifieke geval.

4.2.5 Stappenplan CRvB In alle verordeningen is het stappenplan van de CRvB te vinden. In rechtspraak heeft de CRvB met dit stappenplan uiteengezet hoe een college van B&W tot een oordeel moet komen wanneer een jeugdige of ouder zich meldt met een hulpvraag. Opvallend is dat gemeenten niet altijd dezelfde bewoordingen gebruiken of het stappenplan op dezelfde plek hebben staan in hun verordeningen. Een duidelijke koppeling van het stappenplan aan de medische verwijsroute, zoals beschreven in het juridische kader in hoofdstuk vijf, is slechts bij drie gemeenten terug te vinden.

14

Iets wat de CRvB ook heeft geconcludeerd, zie voetnoot 5.

8 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

5 Het afbakenen van de reikwijdte in politieke besluitvorming 5.1

De essentie: het afwegen van publieke waarden

5.2.1

Definitie van politieke besluitvorming

Deze verkenning definieert politieke besluitvorming als de gezaghebbende toekenning van waarden aan de samenleving.15 Een raad die alleen op instrumenten besluit, weegt geen waarden af en komt dus niet tot een gezaghebbende toekenning van waarden. Vooral in de jeugdzorg is het afwegen van waarden en het gezaghebbend toekennen ervan belangrijk. De Jeugdwet dient als kaderwet en het is dus aan de gemeente om diverse besluiten over jeugdzorg te nemen. Echter, in de praktijk lijkt dit lastig te zijn. Raden vinden het vaak moeilijk om onder maatschappelijke druk concrete keuzes te maken. Politiek betekent echter het maken van moeilijke keuzes. Als raden deze keuzes niet maken, lopen ze het risico vast te komen te zitten in een instrumentele benadering, waardoor de kern van politiek achterwege blijft. De politieke verantwoordelijkheid verschuift dan naar de uitvoering, de ambtenaren of zelfs naar de keukentafel. Als een raad hier bewust voor kiest, is dat prima. Maar als hij dat niet expliciet doet, zijn er vraagtekens te zetten bij de legitimiteit van wat er in de jeugdzorg gebeurt.

Dit hoofdstuk vormt dan ook de kern van de verkenning en beantwoordt de volgende vragen: • Wat zijn publieke waarden en hoe kan de raad deze afwegen in de jeugdzorg? De uitwerking hiervan is gebaseerd op delen van de infographic ‘Het sociaal domein voor raadsleden’ en de waardenwijzer van de gemeenteraad Almere.16 • Hoe organiseer je een besluitvormingsproces om deze waarden af te wegen, zowel lokaal als regionaal? • Wat is het juridisch kader dat de speelruimte bepaalt voor dit besluitvormingsproces?

5.2.2 Het afwegen van publieke waarden Door waarden toe te kennen aan de samenleving bepaalt de raad wat belangrijk is. Hij bepaalt wie wat krijgt, hoe, wanneer en op welke manier. Met deze beslissingen geeft de raad inhoud aan zijn beleid en/of rechtsnormen (bijvoorbeeld in de verordening). Het beleid en de rechtsnormen moeten bijdragen aan bepaalde doelstellingen of uitdagingen die een betere realiteit voor de inwoners dichterbij brengt.17 Daarom moeten deze beslissingen zo specifiek mogelijk zijn. Als de raad deze niet neemt, neemt iemand anders ze wel. Dit ondermijnt het politieke primaat van de raad. Alle politieke beslissingen bevatten een uitwerking van vijf publieke kernwaarden zoals Deborah Stone ze beschrijft.18 Deze kernwaarden zijn te gebruiken om tot politieke beslissingen te komen, maar ook om de gemaakte politieke beslissingen te beoordelen: zijn alle waarden voldoende afgewogen?

D. Easton, The Political system, an inquiry into the state of political science, New York: A.A. Knopf 1953. Waardenwijzer van de gemeenteraad Almere 17 Zie voor een uitwerking van de wijze waarop gemeenten publieke waarden omzetten naar rechtsnormen in het sociaal domein T.H.G. Robbe, Politiek en recht: politieke kernwaarden vertalen naar juridische categorieën en concepten bij het selecteren van aanbieders in het sociaal domein, in: in: C.B. Modderman, T.H.G. Robbe & G. Boogaard, Juridische vragen in het sociaal domein’, Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 27. 18 D. Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, W.W. Norton & Company 2012. 15

16

9 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

De vijf kernwaarden die Stone noemt, zijn: 1. (On)gelijkheid; 2. Efficiëntie; 3. Welzijn; 4. Vrijheid; en 5. Veiligheid. Om deze kernwaarden af te wegen, beantwoordt de raad een aantal hoofdvragen. Om deze hoofdvragen goed te beantwoorden, beantwoordt de raad eerst een aantal deelvragen. Voorbeelden van deelvragen zijn opgenomen in deze verkenning. De raad kan zelf aanvullende of andere vragen stellen. Dat is aan de raad.

5.2.3 Kernwaarde 1: (On)gelijkheid (Ongelijkheid) gaat over de vraag: wie krijgt wat en hoe? Wat vindt de raad een eerlijke verdeling van schaarse middelen? De te stellen vragen zijn: 1.1 Wie moet wat krijgen? En wie niet? 1.2 Wat moet de gemeente deze groep bieden? Wat is het minimum? Wat is het maximum? Maakt dit deel uit van iets groters? Is de waarde die de groep zelf toekent aan wat de gemeente biedt van belang voor de raad om vast te stellen wat het precies inhoudt? 1.3 Hoe komt deze groep in aanmerking voor wat de gemeente aanbiedt? Welke procedure moet de gemeente gebruiken voor de verdeling? Wie bepaalt of iemand in aanmerking komt voor het wat, en wie niet? De meeste vragen zijn duidelijk. Wat is jeugdhulp (1.2)? Wie moet het ontvangen (1.1)? En hoe (1.3)? Met de vraag of het aanbod deel uitmaakt van iets groters (1.2) bepaalt de raad of jeugdhulp onderdeel moet zijn van bredere problemen die de gemeente wil aanpakken. Denk aan schulden, huisvestingsproblemen of onderwijskwesties. Met de vraag of de raad de individuele waardering van inwoners moet meenemen, bepaalt de raad of de manier waarop jeugdigen en ouders jeugdzorg zelf waarderen een rol moet spelen in hoe de raad jeugdzorg afbakent (1.2). Minder relevant voor deze handleiding is dat de raad bijna dezelfde vragen kan stellen als het gaat om jeugdzorgaanbieders.

Wat betekent het? Deze waarde ziet op een redelijke verdeling. De raad beantwoord de vraag: wie krijgt wat en hoe?

Inwoners (vraag)

Aanbieders (aanbod)

• Wie moet de gemeente helpen? Wie niet? • Wat moet de gemeente deze inwoners bieden? Wat is het minimum? Wat is het maximum? Maakt het ‘wat’ deel uit van iets groters? Ds de individuele waarde van het ‘wat’ van belang om het ‘wat’ vast te stellen? • Hoe komt de inwoner in aanmerking voor het wat? Welke procedure gebruik je? Wie stelt vast of een inwoner in aanmerking komt voor het ‘wat’?

• Wie moeten een overeenkomst krijgen? Wie niet? Welke aanbieders zijn dat? En hoeveel? • Wat moeten deze aanbieders leveren? Wat is de aard en grootte van de opdracht? Minimale kosten? Maximale kosten? Maakt de opdracht deel uit van iets groters? Telt de waarde die aan­bieders zelf geven aan de opdracht mee? • Hoe vergeef je de overeenkomsten/ subsidies aan? Loting? Mededinging? Stemmen?

10 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

5.2.4 Kernwaarde 2: Efficiëntie Efficiëntie gaat over de vraag: wat is een redelijke verhouding tussen de middelen die de gemeente inzet en de resultaten die zij daarmee behaalt? Moet de gemeente meer of minder middelen inzetten? Of juist meer of minder resultaten nastreven? Om efficiëntie als waarde te kunnen overwegen, zijn concrete doelstellingen of opgaven nodig. Een doel of opgave bepaalt namelijk of een inzet efficiënt is of niet. Zonder concrete doelen is efficiëntie niet te beoordelen en dus ook niet als waarde af te wegen. Meer specifiek vraagt de hoofdvraag hoeveel (tijd, geld, energie) de raad wil investeren in de kwaliteit van uitvoering (bestaande uit mensen en middelen, werkprocessen en diensten) gezien de resultaten die hij wil bereiken bij inwoners en de samenleving als geheel. Een antwoord op die vraag kan betekenen dat de raad meer moet investeren of juist de gewenste resultaten moet bijstellen. In de praktijk van de jeugdzorg gaan politieke discussies vaak over ouderbijdragen (meer input) of betere samenwerking (meer throughput) om resultaten op peil te houden. Of het gaat over het schrappen van bepaalde voorzieningen (output) omdat de raad genoegen neemt met minder resultaten (op outcome en/ of impact).

Wat betekent het? Deze waarde ziet op het beantwoorden van de vraag: welke ratio tussen input en output/outcome/impact is acceptabel?

Beleidsproblematiek (Huidig vs Gewenst)

Concrete doelstellingen / opgave

Input

Throughput

Output

Outcome

Impact

Mensen & Middelen

Werkprocessen

Producten Diensten

Effect doelgroep

Effect maatschappij

Kwaliteit van de uitvoering

Kwaliteit van de uitkomsten

5.2.5 Kernwaarde 3: Welzijn Welzijn gaat over de vraag: wat zijn de basisbehoeften, wat zijn wensen en wie moet daarvoor zorgen? De deelvragen zijn: 3.1 Wat zijn basisbehoeften en voor wie? 3.2 Wie is verantwoordelijk voor deze basisbehoeften? De gemeente, anderen (wie dan?), de betreffende inwoners zelf? 3.3 Wanneer wordt een basisbehoefte een wens? 3.4 Wie is verantwoordelijk voor het vervullen van de wens? De gemeente, anderen (wie dan?), de betreffende inwoners zelf? In de jeugdzorg is het aan de raad om te beslissen of het minimale pakket dat de wetgever heeft gedecentraliseerd ook de basis moet zijn voor de lokale jeugdzorg. Zie voor dit ‘minimale pakket’ het juridisch kader. De raad kan ook besluiten dat diensten die niet tot dit ‘minimale pakket’ behoren toch als basisbehoeften zijn te beschouwen in de lokale jeugdzorg. De raad kan ook stellen dat in dat geval geen sprake is van een basisbehoefte, maar van een wens. Maar dan wel een wens die de gemeente wil vervullen.

11 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Een voorbeeld in het politieke debat over jeugdzorg is paardentherapie. Dit valt niet per definitie onder het minimale pakket van jeugdhulp. Toch kan de raad deze therapie als een basisbehoefte beschouwen en zien als een vorm van begeleiding of behandeling, omdat begeleiding en behandeling zijn gedecentraliseerd. De raad kan het echter ook als een wens beschouwen en besluiten het als zodanig te faciliteren binnen het aanbod jeugdzorg. De vragen over welzijn zijn niet alleen relevant voor inwoners, maar ook voor jeugdzorgaanbieders. In het politieke debat gaat het bijvoorbeeld over het bieden van continuïteit aan hoogspecialistische jeugdzorg­ aanbieders. Wat hebben zij minimaal nodig om te kunnen voortbestaan? En wat gaat verder dan dit minimale en is dan dus een wens? Een voorbeeld om het idee achter de hoofdvraag toe te lichten is een woning. Een woning is een basisbehoefte, daarover bestaat consensus. Maar met hoeveel slaapkamers is een huis een basisbehoefte? Met hoeveel wordt het een wens? En hoe dit te bepalen? Wat betekent het? Deze waarde ziet op het beantwoorden van de vraag: wat zijn basisbehoeften, wat zijn wensen en wie moet daarvoor zorgen?

Inwoners (vraag)

Aanbieders (aanbod)

• Wat zijn de basisbehoeften voor welke inwoners of doelgroepen? • Wie is verantwoordelijk voor die basisbehoeften? De gemeente, derden, de inwoners zelf? • Wanneer is geen sprake meer van een basisbehoefte, maar van een wens? • Wie is verantwoordelijk voor het vervullen van die wens? De gemeente, derden, de inwoners zelf?

• Welke aanbieders moet de gemeente bestaanszekerheid bieden en waarom? Is voor deze aanbieders een overeenkomst of subsidie een basisbehoefte? • Voor welke aanbieders is het wenselijk dat zij bestaanszekerheid krijgen geboden? Moet de gemeente dat dan bieden in de vorm van een subsidie of overeenkomst?

5.2.6 Kernwaarde 4: Vrijheid Vrijheid gaat over de vraag: hoever strekt de vrijheid van de één voordat dit schade veroorzaakt voor een ander? En: in hoeverre is de gemeente verantwoordelijk voor het creëren van voorwaarden zodat inwoners hun vrijheden kunnen uitoefenen? De deelvragen zijn: 4.1 Welke vrijheid wil de raad toekennen aan wie en in welke mate? 4.2 Wanneer kan deze vrijheid mogelijk leiden tot onaanvaardbare schade (bij anderen, de gemeente, de natuur, enzovoort)? 4.3 Hoe kan de gemeente deze vrijheid dan beperken, rekening houdend met de verwachte schade? 4.4 Zijn er ook vrijheden die de gemeente moet faciliteren (voor wie en welke)? In het kader van jeugdzorg zijn er politieke vraagstukken over keuzevrijheid. Vooral de vraag hoeveel vrijheid jeugdigen en ouders moeten hebben om hun eigen jeugdzorg vorm te geven.

Kunnen zij kiezen uit alle beschikbare aanbieders, hulpverleners en vormen van jeugdzorg? Wanneer leidt deze mate van keuzevrijheid tot schade voor de jeugdigen en ouders zelf, de jeugdhulpaanbieders (bijvoorbeeld personeelstekorten) of de gemeente (bijvoorbeeld een onbeheersbaar aantal jeugdhulpaanbieders en voorzieningen)? Welke beperkingen van de vrijheid van jeugdigen en ouders zijn gerechtvaardigd? Dit kan bijvoorbeeld gaan om kwaliteitseisen waardoor bepaalde diensten niet meer als jeugdhulp zijn te beschouwen, of het beperken van het aantal jeugdhulpaanbieders in de gemeente. Tegenover deze maatregelen staat dan weer de vraag hoeveel vrijheid jeugdigen en ouders nodig hebben om ervoor te zorgen dat zij de best mogelijke jeugdzorg ontvangen.

12 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Wat betekent het? Hoever reikt de vrijheid van de één, voor deze onacceptabele schade oplevert? En in hoeverre moet de gemeente bepaalde vrijheden faciliteren?

Inwoners (vraag)

Aanbieders (aanbod)

• Welke keuzevrijheid wil je inwoners geven bij het vormgeven van ondersteuning, hulp en zorg? En in welke mate? • Waar en wanneer leidt vrijheid voor inwoners tot onacceptabele schade voor andere inwoners, de gemeente, aanbieders, et cetera? • Hoe mag de gemeente de vrijheid van inwoners begrenzen, gezien die schade? • In hoeverre moet de gemeente vrijheden ook faciliteren?

• Hoeveel en wat voor vrijheid wil de raad aan welke aanbieders geven om dienstverlening te leveren aan inwoners? • Betekent vrijheid dat alle mogelijke aanbieders mogen leveren? • Wanneer leidt vrijheid tot onacceptabele schade aan inwoners, de gemeente, andere aanbieders, et cetera? • Hoe en tot hoever wil de raad aanbieders beperken om die schade te voorkomen?

5.2.7 Kernwaarde 5: Veiligheid Veiligheid gaat over de vraag: welke risico’s acht de gemeente relevant en hoe wil de gemeente deze risico’s beheersen? De deelvragen zijn: 5.1 Welke risico’s zijn van belang? 5.2 Hoe kan de raad voorkomen dat schade ontstaat als gevolg van deze risico’s? 5.3 Hoe kan de raad de schade beperken die derden ondervinden bij bepaalde gebeurtenissen? 5.4 Hoe kan de raad inwoners of derden die daadwerkelijk schade lijden als gevolg van risico’s ondersteunen? Binnen de jeugdzorg zien jeugdigen, ouders en jeugdzorgaanbieders risico’s. Niet in de laatste plaats beschouwen zij de gemeente en de raad zelf als risico’s, aangezien beslissingen van hen direct van invloed zijn op hun belangen. In politieke besluitvorming is het daarom van belang om de risico’s van zowel de huidige situatie als de politieke besluitvorming die daarop volgt in kaart te brengen. Als de gemeente het aantal jeugdhulpaanbieders niet kan beheren, vormt dat een risico voor de levensvatbaarheid van het lokale systeem. Een mogelijke oplossing is het beperken van het aantal jeugdhulpaanbieders, maar dit brengt het risico met zich mee dat bepaalde jeugdigen en ouders niet meer de hulp krijgen waar zij behoefte aan hebben.

Hoewel het in kaart brengen van risico’s misschien niet aantrekkelijk lijkt, biedt het juist de mogelijkheid om maatregelen te bedenken om met deze risico’s om te gaan voor jeugdigen, ouders, jeugdzorgaanbieders en de gemeente zelf. De raad kan nadenken over manieren om deze risico’s te voorkomen, te verminderen of te compenseren als ze toch optreden. Bijvoorbeeld, wanneer de gemeente het aantal jeugdzorgaanbieders beperkt, bestaat het risico dat bepaalde jeugdigen niet de benodigde hulp ontvangen. Dit risico kan de raad minimaliseren door het behouden van het aanbod dat het grootste deel en/of het specialistische deel van de jeugdhulp levert. Als desondanks schade optreedt omdat deze oplossingen niet haalbaar zijn, is ondersteuning van het gezin op andere manieren nodig, zoals financiële hulp.

13 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Wat betekent het? Deze waarde ziet op het beantwoorden van de vraag: welke risico’s zijn relevant en hoe mitigeren we die?

Inwoners (vraag)

Aanbieders (aanbod)

• Welke risico’s zijn belangrijk voor inwoners in het sociaal domein? • Hoe kan de raad de schade die met deze risico’s gepaard gaat, voorkomen? • Hoe kan de raad de schade die inwoners ervaren bij bepaalde gebeurtenissen mitigeren? • Hoe kan de raad inwoners verder ondersteunen die uiteindelijk werkelijk schade ondervinden bij risico’s?

• Welke risico’s zijn belangrijk voor aanbieders in het sociaal domein? • Hoe kan de raad de schade die met deze risico’s gepaard gaat, voorkomen? • Hoe kan de raad de schade die aanbieders ervaren bij bepaalde gebeurtenissen mitigeren? • Hoe kan de raad aanbieders verder ondersteunen die uiteindelijk werkelijk schade ondervinden bij risico’s?

5.2.8 Politieke dilemma’s Met het beantwoorden van de deel- en hoofdvragen maakt de raad een grondige afweging van politieke kernwaarden en stelt concrete normen vast voor beleid en recht. Daarvoor komen met het beantwoorden van de vragen eerst de politieke dilemma’s aan het licht! Politieke dilemma’s kunnen ontstaan bij het afwegen van één kernwaarde, maar ook bij het afwegen van verschillende kernwaarden ten opzichte van elkaar. Uiteindelijk is het aan de raad om tot een politiek compromis te komen over alle te overwegen kernwaarden, ook in onderlinge samenhang. Dit compromis is nodig omdat politiek niet draait om gelijk krijgen, maar om de strijd tussen ideeën. Het politieke compromis biedt met een zorgvuldige afweging van waarden inzicht in de redenen achter het lokale jeugdzorgstelsel. Waarom ziet het beleid en de regelgeving in de gemeente er op deze manier uit? En dus ook: waarom heeft de gemeente jeugdhulp op deze manier gedefinieerd en de reikwijdte afgebakend? Zodra er een politiek compromis is bereikt, kan de raad de volgende stap zetten. Dit omvat het vertalen van normen naar concrete bepalingen in de verordening, indien nodig, ook voor de afbakening van de reikwijdte.

Veiligheid

Vrijheid

Redelijkheid (Gelijkheid)

Efficiëntie

Welzijn

14 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

5.2 Organiseren van een besluitvormingsproces 5.2.1

Manier 1: van beeld via analyse naar uitwerking

De eerste manier om het besluitvormingsproces over de afbakening van de reikwijdte structuur te geven, begint bij beeldvorming en gaat van analyse naar uitwerking. De start is hier de wenselijke situatie, de situatie voor de jeugdzorg zoals de raad die voor ogen heeft.

Stap 1: Individuele waardenafweging Raadsleden beschrijven vanuit hun eigen ideologische standpunten hoe de jeugdzorg er binnen de gemeente uit zou moeten zien, waarbij zij de eerder genoemde waarden uitwerken en concretiseren. Ze beantwoorden dus zo concreet mogelijk de vragen die bij de verschillende waarden een rol spelen (dus geen ‘doen wat nodig is’, maar uitwerken wat dit dan concreet betekent bij (on)gelijkheid, efficiëntie, welzijn, vrijheid en veiligheid). Uiteraard kunnen college en ambtelijk apparaat hierbij ondersteunen.

Stap 2: Gezamenlijke waardenafweging Uit de beschrijvingen komen dilemma’s naar voren waarover de raad dan debatteert. Consensus over een oplossing voor een dilemma is niet nodig. Wel moet de raad uiteindelijk een besluit nemen over de dilemma’s. Na besluitvorming staat dan het beeld vast dat de raad heeft over hoe de jeugdzorg in de gemeente er idealiter uit moet zien en waarom (dat blijkt namelijk uit de waardenafwegingen en de besluiten op de dilemma’s).

Stap 3: Dataverzameling en analyse college Vervolgens verzamelt het college harde data aangevuld met verhalen die de data duiden. De raad neemt dus niet alleen kennis van feiten, maar ook hoe de samenleving die feiten zelf waardeert. Het college analyseert op basis van deze data en verhalen waar de werkelijke situatie afwijkt van het beeld van de raad uit stap 2. Het college brengt op dit punt ook inhoudelijke deskundigheid in die de raad nodig heeft om volgende stappen te nemen.

Stap 4: Voorstellen van het college Als er geen significante afwijkingen bestaan tussen de werkelijke situatie en het beeld, dan doet het college voorstellen om de huidige situatie te behouden binnen het door de raad geschetste beeld. Als er wel afwijkingen bestaan tussen de werkelijke situatie en het beeld, dan doet het college voorstellen voor oplossingen binnen het door de raad geschetste beeld. In de voorstellen neemt het college mee wat het staande beleid is en wat eventueel moet veranderen.

Stap 5: De raad besluit Als duidelijk is dat de voorstellen binnen het door de raad geschetste beeld passen (iets wat de raad zelf beslist), dan volgt uitwerking in beleidsplan, verordening en andere instrumenten. Als onduidelijk is of de voorstellen van het college binnen het door de raad geschetste beeld passen (iets wat de raad zelf beslist), dan moet de raad beslissen of en hoe het college de voorstellen aanpast zodat deze wel passen. Daarna vindt uitwerking plaats.

Stap 6: Sturing in de uitvoering In de uitvoering toetst de raad vervolgens of signalen die hij ontvangt incidenteel of structureel problematisch zijn ten opzichte van het beleid en het door hem geschetste beeld in stap 2. Incidentele signalen pakt het college op onder toezicht van de raad. Structurele signalen maken dat de raad opnieuw moet oordelen.

5.2.2 Manier 2: van analyse naar beeld naar uitwerking De tweede manier om het besluitvormingsproces over de afbakening van de reikwijdte structuur te geven, begint bij een analyse en gaat dan van beeldvorming naar uitwerking. De start is hier de feitelijke situatie, dus zoals de jeugdzorg nu is.

15 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Stap 1: Dataverzameling en analyse college Het college verzamelt harde data aangevuld met verhalen die de data duiden. De raad neemt dus niet alleen kennis van feiten, maar ook hoe de samenleving die feiten zelf waardeert. Het college maakt in deze stap ook inzichtelijk wat het huidige beleid is en waarom. Tot slot brengt het college op dit punt inhoudelijke deskundigheid in die de raad nodig heeft om volgende stappen te nemen.

Stap 2: Individuele waardenafweging Raadsleden beoordelen vanuit hun eigen ideologische standpunten de analyse van het college uit stap 1, waarbij zij de eerder genoemde waarden uitwerken en concretiseren. Ze beantwoorden dus zo concreet mogelijk de vragen die bij de verschillende waarden een rol spelen (dus geen ‘doen wat nodig is’, maar uitwerken wat dit dan concreet betekent bij (on)gelijkheid, efficiëntie, welzijn, vrijheid en veiligheid).

Stap 3: Gezamenlijke waardenafweging Uit de individuele beoordelingen van raadsleden komen dilemma’s naar voren waarover de raad dan gezamenlijk debatteert. Consensus over een oplossing voor een dilemma is niet nodig. Wel moet de raad uiteindelijk een besluit nemen over de dilemma’s. De raad besluit uiteindelijk wat zij vindt van de huidige situatie en wat daarin behouden moet blijven en wat moet veranderen (dat blijkt namelijk uit de waardenafwegingen en de besluiten op de dilemma’s).

Stap 4: Voorstellen van het college Als er geen significante afwijkingen bestaan tussen de werkelijke situatie en de gezamenlijke waarden­ afweging door de raad, dan doet het college voorstellen om de huidige situatie te behouden. Als er wel afwijkingen bestaan, dan doet het college voorstellen voor oplossingen binnen de door de raad afgewogen waarden. In de voorstellen neemt het college mee wat het staande beleid is en wat eventueel moet veranderen.

Stap 5: De raad besluit Als duidelijk is dat de voorstellen binnen de waardenafweging van de raad passen (iets wat de raad zelf beslist), dan volgt uitwerking in beleidsplan, verordening en andere instrumenten. Als onduidelijk is of de voorstellen van het college passen (iets wat de raad zelf beslist), dan moet de raad beslissen of en hoe het college de voorstellen aanpast zodat deze wel passen. Daarna vindt uitwerking plaats.

Stap 6: Sturing in de uitvoering In de uitvoering toetst de raad vervolgens of signalen die hij ontvangt incidenteel of structureel problematisch zijn ten opzichte van het beleid en het zijn waardenafweging in stap 2. Incidentele signalen pakt het college op onder toezicht van de raad. Structurele signalen maken dat de raad opnieuw moet oordelen.

5.2.3 Lokaal en regionaal Bovenstaande twee methoden om te komen tot politieke besluitvorming over afbakening van de reikwijdte van jeugdhulp zijn zowel lokaal als regionaal toe te passen. Hierbij geldt echter een belangrijk punt van aandacht. Een punt dat ook al geldt voor de lokale besluitvorming. Zowel op lokaal als regionaal niveau speelt data en de interpretatie ervan een cruciale rol. Bij de presentatie van data kunnen echter misleidende beelden ontstaan. Bijvoorbeeld, een als ‘hoog’ geclassificeerd aantal jongeren met jeugd-ggz in de regio betekent niet automatisch dat elke gemeente in de regio datzelfde ‘hoge’ aantal kent. Zelfs als elke gemeente dat hoge aantal heeft, hoeft niet elke wijk dat te hebben. Bovendien kan wat voor de ene gemeente problematisch lijkt, voor een andere gemeente geen probleem zijn. Het is daarom essentieel om in de stappen waarin de raad data ontvangt en interpreteert, ook de complexiteit ervan in kaart te brengen. Het totaalbeeld geeft geen volledig beeld van individuele situaties, en individuele situaties zijn niet altijd representatief voor het geheel. Bovendien is een feitelijke weergave (het aantal jeugdigen met GGZ is ‘hoog’) wat anders dan een normatieve uitspraak (wij vinden het aantal jeugdigen met GGZ té hoog en dat moet lager).

16 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Als er lokaal of regionaal geen ruimte is voor deze nuancering bij het werken met data, kunnen raden debatteren over zaken die er niet toe doen of normatieve uitspraken doen waar zij uiteindelijk eigenlijk helemaal niet achterstaan.

5.3 Mogelijke uitkomst politieke besluitvorming 5.3.1

Wat is jeugdhulp?

In plaats van alleen voorzieningen in de verordening te benoemen, zoals de meeste gemeenten nu doen, kunnen raden de voorzieningen specifieker uitwerken. Als de raad voorzieningen specifieker wil uitwerken, dan is het verstandig om elke voorziening in de verordening volgens een vast stramien uit te werken, met op zijn minst de volgende elementen: • Doelgroep (voor wie en/of voor wie niet); • Activiteiten (wat en/of wat niet); • Doorlooptijd (voor hoe lang); • Intensiteit (met bijvoorbeeld een minimum en een maximum); • Kwaliteit (wat én door wie, zoals: aan welke kwaliteitseisen moeten activiteiten voldoen, maar ook wie voert de activiteiten uit). Gemeenten hoeven echter niet verder te gaan dan het beschrijven van gedecentraliseerde vormen van jeugdhulp (zie het juridisch kader). Het kan echter nodig of zelfs wenselijk zijn om deze vormen van jeugdhulp wel verder te specificeren. Dit was bijvoorbeeld ook gebruikelijk binnen de AWBZ. Deze kende verschillende vormen van begeleiding met elk hun eigen omschrijvingen in beleidsregels van de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de indicatiewijzer van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Voor de duidelijkheid: een raad kan er ook voor kiezen om voorzieningen in algemene zin te beschrijven of zelfs helemaal niet te beschrijven. Of om deze niet als ‘diensten’ te beschrijven, maar als ‘expertise’.

De voorziening bestaat dan bijvoorbeeld niet uit ‘begeleiding’, maar uit een ‘gedragswetenschapper A’ of een ‘jeugdzorgwerker B’. De raad kan ook besluiten om jeugdhulpaanbieders zelf te laten bepalen wat jeugdhulp in het individuele geval inhoudt en hen zelfs mandateren daartoe beschikkingen af te geven.19 De raad kan tot slot besluiten om sommige delen van de jeugdhulp heel concreet af te bakenen, zoals het volgende voorbeeld laat zien, en andere delen juist niet. Het staat de raad zelfs vrij om meer voorzieningen in de verordening op te nemen dan wettelijk vereist. De gemeenteraad kan bijvoorbeeld bepalen dat bepaalde gebruikelijke hulp in aanmerking komt voor een voorziening. In dergelijke gevallen creëert de gemeenteraad (aanspraken op) voorzieningen die verder gaan dan de vereiste wettelijke reikwijdte in het minimale pakket. Hiervoor kunnen goede (lokale of regionale) politieke argumenten bestaan.20 Door voorzieningen breder te definiëren, misschien zelfs breder dan jeugdhulp alleen, of door hogere kwaliteitseisen te stellen of bredere doelgroepen toegang te geven tot bepaalde voorzieningen, kunnen gemeenten maatschappelijk gewenste resultaten mogelijk sneller of beter bereiken.

Het voorkomen van langdurige trajecten van lichte jeugdhulp door zwaardere jeugdhulp voor lichtere doelgroepen kan bijvoorbeeld resulteren in snellere hulp voor jeugdigen en het voorkomen van ongewenste maatschappelijke effecten. Dit vereist echter wel dat het beleidsplan waartoe de Jeugdwet gemeenteraden verplicht, concreet genoeg is in zijn ambities om te beoordelen of de wettelijke reikwijdte van jeugdhulpplicht voldoende is om die ambities te realiseren. Het is belangrijk om te beoordelen of een bredere reikwijdte nodig is om die ambities te realiseren, en wat die bredere reikwijdte dan concreet inhoudt.21 Ook moet worden bekeken of er financiële dekking is voor het organiseren daarvan.

Daarbij geldt wel dat de CRvB heeft bepaald dat “Advisering over besluitvorming, besluitvorming en uitvoering van besluitvorming [...] niet in één hand [dienen] te liggen” (CRvB, 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1096, r.o.. 4.11). 20 Voorbeelden daarvan zijn naar onze mening impliciet verwerkt in het advies van het Expertiseteam Reikwijdte Jeugdhulpplicht uit maart 2020. Daarom concludeert dat expertiseteam waarschijnlijk ook dat wettelijke afbakening verder niet nodig is. 21 Artikel 2.2 Jeugdwet. 19

17 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Waar het om gaat is dat de raad bewust besluit! Als voorbeeld hierna een beschrijving van reguliere (individuele) begeleiding zoals die als ‘dienst’ is te beschrijven in de verordening met alle hiervoor genoemde elementen.22 Dit is dus een voorbeeld van de meest verregaande vorm van afbakening van de reikwijdte op het niveau van individuele voorzieningen.

• iJW-code: 45A48 • Uitvoeringsvariant: inspanningsgericht • Tarief: EUR xx,xx per minuut/per uur • Doelgroep: Jeugdigen: - met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem - die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt en - die een lichte tot matige beperking ervaren in deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren. • Activiteiten: Activiteiten die onderdeel kunnen uitmaken van reguliere, individuele begeleiding: - Het ondersteunen bij het aanbrengen van structuur, c.q. het voeren van regie. ‚ hulp bij initiëren of compenseren van eenvoudige of complexe taken, besluiten nemen en gevolgen daarvan wegen; ‚ hulp bij plannen, stimuleren en voorbespreken van activiteiten; ‚ hulp bij initiëren of compenseren van op/bijstellen van dag/weekplanning; ‚ dagelijkse routine; ‚ inzicht geven in (mogelijke) gevolgen van besluiten; ‚ hulp bij zich aan regels/afspraken houden, corrigeren van besluiten of gedrag. - Het ondersteunen bij praktische vaardigheden/ handelingen ten behoeve van zelfredzaamheid.

‚ hulp bij uitvoeren of overnemen van eenvoudige of complexe taken/activiteiten, of bij oplossen van praktische problemen die buiten de dagelijkse routine vallen; ‚ hulp bij uitvoeren van vaardigheden die geleerd zijn tijdens behandeling, zoals sociale vaardigheden; ‚ hulp bij gebruik openbaar vervoer (alleen in de zin van oefenen); ‚ hulp bij of overnemen van post openmaken, voorlezen en regelen, afhandeling praktische zaken; ‚ hulp bij of overnemen van oppakken, aanreiken, verplaatsen van dagelijks noodzakelijke dingen zoals het oppakken van dingen die op de grond zijn gevallen, het aanreiken van dingen die buiten bereik zijn geraakt zoals een kussen, het verplaatsen van een boek, telefoon en dergelijke; ‚ hulp bij plannen en stimuleren van contact in persoonsgebonden sociale omgeving; ‚ hulp bij communicatie in de persoonsgebonden omgeving bij bijvoorbeeld afasie. - Het bieden van toezicht. ‚ toezicht op- en het aansturen van gedrag ten gevolge van een stoornis, thuis of elders. ‚ toezicht gericht op het bieden van fysieke zorg, zodat tijdig in kan worden gegrepen bij bijvoorbeeld valgevaar, of complicaties bij een ziekte. - Oefenen met het aanbrengen van structuur, c.q. het voeren van regie en/of het uitvoeren van handelingen die zelfredzaamheid tot doel hebben.

‚ oefenen door de jeugdige zelf: oefenen met vaardigheden (al dan niet ‚ aangeleerd tijdens behandeling) zoals gebruik van hulpmiddelen voor communicatie, stimuleren van wenselijk gedrag, inslijpen van gedrag;

22

Voor deze beschrijving is gebruik gemaakt van de Jeugdwet, de productcodelijst iJW, de Beleidsregels indicatiestelling AWBZ 2014, CIZ Indicatiewijzer januari 2014 (versie 0.7), het Generieke Functieboek CAO Jeugdzorg 2021-2023 én de Dienstomschrijvingen Holland Rijnland van 29 september 2022.

18 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

‚ oefenen van de ouder/mantelzorger/gebruikelijke zorger hoe om te gaan met de gevolgen van de aandoening, stoornis of beperking van de jeugdige. In de volgende situaties is alleen in uitzonderingsgevallen sprake van jeugdhulp en zijn de hiervoor genoemde activiteiten alleen dan inzetbaar als reguliere, individuele begeleiding: - Tijdens regulier onderwijs. ‚ Alleen als de activiteiten niet-onderwijs gerelateerd zijn. - Bij echtscheiding. ‚ Alleen als het college en de gecertificeerde instelling vaststellen dat de echtscheiding een schadelijke invloed heeft op de jeugdige en ook voor de ouders hulp is ingeschakeld. - Bij familiebezoek. ‚ Alleen als omgangsbegeleiding is uitgesproken door de kinderrechter. - Buiten Nederland. ‚ Alleen als het college vaststelt dat geen sprake is van gebruikelijke hulp en de jeugdige de voorziening niet langer dan 26 weken per kalenderjaar buiten Nederland ontvangt. - Bij uitstapjes (waaronder naar sport- en spelevenementen) en/of vakanties. ‚ Alleen als het college vaststelt dat geen sprake is van gebruikelijke hulp. - Bij vaktherapie. ‚ Alleen als de vaktherapie onderdeel uitmaakt van de begeleiding. In de volgende situaties is geen sprake van jeugdhulp en zijn de hiervoor genoemde activiteiten niet inzetbaar als reguliere, individuele begeleiding: - Bij huiswerkbegeleiding in basis- en voortgezet onderwijs. - Bij gameverslaving.

- Bij stagebegeleiding. - Bij studiebegeleiding. - Bij vrijetijdsbesteding. - Bij begeleiding naar werk. • Doorlooptijd en intensiteit: De maximale duur van de voorziening is in beginsel twaalf kalendermaanden. Verlenging van de voorziening is mogelijk met steeds maximaal twaalf kalendermaanden. Stelt het college vast dat geen verbetering is te verwachten in de situatie van de jeugdige, dan richt de voorziening zich op stabilisatie en kent de voorziening een duur van onbepaalde tijd. De maximale intensiteit is in beginsel 3120 minuten/52 uur per zes kalendermaanden. Het college kan van deze intensiteit afwijken in uitzonderingsgevallen, waaronder, maar niet beperkt tot: - een bepaling van de gecertificeerde instelling met daarin een hogere intensiteit. - een verwijzing van een medisch verwijzer met daarin een hogere intensiteit. - de inzet van een evidence-based interventie vanaf niveau 2 of hoger volgens de Databank Effectieve Jeugdinterventies van het Nederlands Jeugdinstituut (NJI), op voorwaarde dat de toepassing van de evidence-based interventie een hogere intensiteit vraagt. • Kwaliteit: Personeel dat de begeleiding aanbiedt is minimaal HBO opgeleid in een (i) voor de uit te voeren activiteiten en (ii) de specifieke jeugdige die de activiteiten ontvangt relevante opleiding.

Met schriftelijke toestemming van het college kan de jeugdhulpaanbieder van deze kwaliteitseis afwijken. Het personeel dat de begeleiding aanbiedt kan: - Een hulpverleningsplan opstellen: ‚ Analyseert in dialoog met de jeugdige en het gezin/ systeem de hulpvraag. ‚ Begeleidt de jeugdige en het gezin/ systeem bij het opstellen van het hulpverleningsplan, op basis van observatie en analyse van de problematiek van de jeugdigen en adviseert naar eigen inzicht relevante betrokkenen.

19 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

‚ Begeleidt de jeugdige en het gezin/ systeem bij het vertalen van het hulpverleningsplan in concrete acties ter versterking van de jeugdige en het gezin/ systeem en legt deze, voor zover noodzakelijk, ter toetsing voor aan het team met relevante betrokkenen. - Een hulpverleningsplan realiseren: ‚ Ondersteunt de jeugdige en het gezin/ systeem bij de uitvoering van het hulpverleningsplan door het uitvoeren van passende activiteiten. ‚ Bespreekt en registreert de voortgang en resultaten met de jeugdige en het gezin/ systeem en overige betrokkenen. ‚ Creëert een netwerk rondom de jeugdige en het gezin/ systeem, zodat zij verder kunnen wanneer de jeugdhulp ophoudt. ‚ Signaleert knelpunten die de (mogelijke) veiligheid van de jeugdige in gevaar brengen en onderneemt op basis hiervan passende actie. Intervenieert in crisissituaties. ‚ Draagt zorg voor het nakomen van de relevante (wettelijke) termijnen en afspraken en onderneemt actie bij een naderende overschrijding. ‚ Treedt, zowel in- als extern, op als intermediair en contactpersoon de jeugdige en voor het gezin/ systeem. ‚ Evalueert de hulpverlening en stelt indien nodig het hulpverleningsplan in overleg de jeugdige en met het gezin/ systeem en overige externe betrokkenen bij. - Professionele ontwikkeling waarborgen en realiseren: ‚ Houdt de eigen expertise op peil door het volgen van ontwikkelingen op het expertisegebied.

‚ Verzorgt in- en externe voorlichting en kennisoverdracht op het eigen expertisegebied. ‚ Signaleert afwijkingen/ knelpunten, spreekt betrokkenen hierop aan en/of geeft deze indien nodig door. ‚ Onderhoudt een voor de uitvoering van de functie relevant in- en extern netwerk. ‚ Levert een bijdrage aan het verbeteren van de in gebruik zijnde methodieken.

Het is belangrijk dat de raad vaststelt dat de jeugdhulp die hij in de verordening uitwerkt, ook daadwerkelijk aansluit bij de behoeften van jeugdigen en ouders in de gemeente (dit is het ‘minimale pakket’ volgens de wet). Het uitgangspunt voor het lokale en/of regionale stelsel voor jeugdhulp is maximale consistentie en congruentie. Daarom moet de gemeente wat de gemeenteraad in de verordening vastlegt als mogelijke aanspraken op jeugdhulp voor jeugdigen en/of hun ouder(s) verbinden met de inhoud van de inkoop- of subsidierelaties die gemeenten aangaan met jeugdhulpaanbieders. Op die manier is voor alle betrokkenen (gemeente, jeugdhulpaanbieders, jeugdigen en ouders en andere belanghebbenden) duidelijk wat jeugdhulp inhoudt in die gemeente en/of regio. Er is dan geen verwarring over wat de gemeente heeft geregeld aan voorzieningen voor jeugdigen en ouder(s) en voor welke geleverde diensten zij jeugdhulp­aanbieders betaalt. Dit is het meest efficiënt te realiseren door in de verordening te verwijzen naar bijlagen of zelfs naar de inkoop- en subsidiedocumenten. Het is dan wel van belang dat die bijlagen of inkoop- en subsidie­ documenten ook daadwerkelijk door de raad(!) zijn vastgesteld. Nadere regels of beleidsregels vastgesteld door het college of andere collegebesluiten zijn niet voldoende, omdat het hier gaat om essentialia (zie hoofdstuk twee).

Als de gemeente bovendien wijzigingen aanbrengt in die bijlagen of inkoop- en subsidiedocumenten, dan moeten gemeenten deze behandelen als wijzigingen van de verordening. Zij moeten daarbij de bijbehorende procedures en eisen in acht nemen. Het goed afstemmen van (publiekrechtelijke en privaatrechtelijke) besluitvormingsprocessen is hier dus van groot belang.

5.3.2 Afbakening met andere wetgeving Wetgeving in formele zin regelt de afbakening tussen de Jeugdwet en andere wetgeving. Die afbakening is echter niet altijd even helder. Raden kunnen deze onduidelijkheden niet met hun verordeningen oplossen. Wel kunnen zij in hun verordening de bestaande afbakeningen expliciteren. Zij kunnen bijvoorbeeld in verschillende artikelen de afbakening met onderwijswetgeving, de Wlz, de Zvw en de Wmo 2015 uitschrijven.

20 | Handreiking afbakening jeugdhulpplicht

Als raden ertoe overgaan deze afbakeningen concreet uit te werken in een aantal artikelen in de verordening, dan kunnen deze artikelen bij wetswijzigingen mogelijk onverbindend raken. De raad moet dus wel actief wetstrajecten – blijven – volgen om te bepalen of de voorgestelde artikelen aansluiten op enerzijds die wettelijke ontwikkelingen en anderzijds de door hem gewenste afbakening.

5.3.3

Gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp

Gemeenteraden kunnen in hun verordening vastleggen hoe zij de eigen kracht van jeugdigen in hun gemeente zien, of hoe het college dat moet beoordelen. Daarbij kan de raad gebruikmaken van concepten als draagkracht en draaglast, die handig zijn om een afweging te maken tussen gebruikelijke en boven­ gebruikelijke hulp. Dit lijkt op de systematiek van de AWBZ. Het uitgangspunt is dat de draagkracht gezond is wanneer ouders of andere huisgenoten normale, dagelijkse hulp aan elkaar kunnen bieden. Ouders zijn verplicht om voor hun minderjarige kinderen te zorgen, ze op te voeden en toezicht op hen te houden. Een jeugdhulpbehoefte verandert dat niet meteen. Als ouders deze jeugdhulp kunnen bieden door een gezonde draagkracht, hoeft het college geen voorziening in te zetten. Als de jeugdhulp echter verder gaat dan normaal is gezien de leeftijd van het kind, moet het college de balans tussen draagkracht en draaglast verder onderzoeken. Als het gezin de draaglast aankan met de draagkracht, hoeft het college geen voorziening in te zetten. Dat geldt ook als de jeugdhulp als bovengebruikelijke hulp wordt beschouwd. Een inkomenstoets mag hierbij overigens geen rol spelen.

De raad kan dit nog verder specificeren, bijvoorbeeld door onderscheid te maken tussen kortdurende en langdurende jeugdhulpvragen, of door te bepalen dat het bieden van een beschermende woonomgeving altijd als gebruikelijke hulp wordt beschouwd. Om dit verder te verduidelijken, kan de raad een overzicht toevoegen van de uitgangspunten van gebruikelijke hulp per leeftijdscategorie, zoals gebruikelijk was in de AWBZ. Sommige gemeenten die in deze verkenning zijn geanalyseerd, namen dit overzicht op in een bijlage bij beleids- of nadere regels. Het is acceptabel dat het college verdere regels opstelt op basis van de uitgangspunten in de verordening, maar alleen als de raad de strategische keuzes dan al in de verordening heeft gemaakt.

5.3.4 Aanvullend: hardheidsclausule Het is verstandig om een hardheidsclausule op te nemen in de verordening. Hierdoor krijgt het college, indien nodig, de mogelijkheid om van de verordening af te wijken. Vanuit het principe van evenredigheid zou de raad hieraan nog de voorwaarde kunnen verbinden dat afwijking alleen mogelijk is als dit in het voordeel is van de jeugdige of zijn ouder(s).