Bijlage 6. Ruimtelijke motivering vestiging voorkeursrecht Oostrand

Ruimtelijke motivering vestiging voorkeursrecht Oostrand

Inleiding

Op 17 oktober 2023 heeft het college besloten om het voorkeursrecht te vestigen op grond van de Wet voorkeursrecht gemeente. (Wvg) op de percelen gelegen aan de Oostzijde van Alkmaar, gelegen en grenzend aan de oost- en- westzijde van de N 242 zoals weergegeven op kaartmateriaal figuur 2 en 4. In deze notitie vindt u de achtergronden van dit besluit en de ruimtelijke motivering die nodig is om u als raad het voorgenomen besluit te laten bestendigen.

Aanleiding

In correspondentie vanuit het rijk is aangeven dat kleinschalige woningbouw aan de randen van dor- pen en steden tot de mogelijkheid moet kunnen behoren. De locatie waarop het Wvg nog door de raad bestendigd dient te worden bevindt zich aan de rand van het stedelijk gebied.

Kaart vanuit het Rijk behorende bij een straatje erbij

Figuur 1: kleinschalige woningbouw aan de randen van steden en dorpen in Noord-Holland (Kleine groene woonlocaties, ook bekend als het ‘straatje erbij’).

Wat is een voorkeursrecht?

De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) verplicht eigenaren om een perceel waarop een voor- keursrecht is gevestigd, bij verkoop eerst aan in dit geval de gemeente aan te bieden. De vestiging van dit recht geeft de gemeente de mogelijkheid om meer grip op de gronden te houden. Daardoor kan prijsopdrijving door speculatie worden voorkomen. Hiermee wordt voorkomen dat gronden voor zo’n hoge prijs worden verkocht dat ontwikkelaars niet meer mee kunnen werken aan sociale woningbouw, parken en andere voor een goede ruimtelijke ordening noodzakelijke voorzieningen.

Het voorkeursrecht dwingt eigenaren niet om gronden te verkopen maar wanneer zij willen verko- pen, moeten ze dit eerst aan de gemeente aanbieden. Met het vestigen van het voorkeursrecht wordt nog geen uitspraak gedaan over de invulling van het betreffende gebied anders dan dat de huidige bestemming gewijzigd gaat worden. En ter onderbouwing van het voorkeursrecht wordt aan- gegeven wat de visie is op de mogelijkheden in dit gebied.

Vervolgbesluiten voor de raad

Het vestigen van een voorkeursrecht is aan strenge juridische regels gebonden. Het besluit van het college van 17 oktober jl. voor het vestigen van het voorlopige voorkeursrecht moet binnen 3 maan- den door een besluit van de Raad bestendigd worden. Om dit Raadsbesluit te kunnen nemen is een juridische grondslag noodzakelijk. In dit geval een globale visie waarin wordt aangegeven aan welke mogelijke bestemmingen anders dan de agrarische bestemming gedacht wordt. Het voorkeursrecht kan namelijk alleen gevestigd worden op gronden waaraan een niet-agrarische bestemming is toege- kend of toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die toegedachte bestemming. Deze globale visie moet onderdeel uitmaken van het raadsbesluit. Daarvoor dient dit document.

Het is een opstapje naar het vervolgproces waarbij de gemeenteraad zoals in alle gebruikelijke plan- vorming nog regelmatig om de mening en besluiten wordt gevraagd. Vooralsnog gaat dit in ieder ge- val gebeuren bij het opstellen van de omgevingsvisie en uiteindelijk het omgevingsplan. Met deze vi- sie start dus het proces maar er zal nog regelmatig met de raad van gedachten gewisseld moeten worden voordat de invulling van het gebied helemaal uitgekristalliseerd is.

Context

Alkmaar staat voor grote ruimtelijke opgaven. Er zijn onder meer opgaven voor woningbouw, waar- voor de Woondeal is gesloten, voor het vestigen van nieuwe bedrijven, voor mobiliteitsvraagstukken en voor het huisvesten van diverse doelgroepen, variërend van woonwagens tot de combinatie wonen en zorg. Al deze opgaven hebben gemeenschappelijk dat deze ruimte vragen.

Tot nog toe is hoofdzakelijk binnen de stadsgrenzen van Alkmaar en binnen de dorpen gezocht naar oplossingen voor alle ruimtelijke opgaven. Binnen de stadsgrenzen worden met name vanuit het pro- gramma Alkmaars Kanaal en de herontwikkelingen op de beide stationslocaties oplossingen voor de opgaven gezocht en deels ook gevonden. Geconcludeerd kan worden dat de binnenstedelijke ontwik- kelingen die grotendeels uit appartementen bestaan, niet volledig aansluiten op de behoeften in de

markt, hiermee wordt bedoeld de behoefte aan grondgebonden woningen die binnenstedelijk te kost- baar worden om deze te realiseren. Daarom zou dit laatste een aanvulling kunnen zijn op de nu lo- pende binnenstedelijk ontwikkelingen. In het gebied aan de “Oostzijde” van Alkmaar kan hier op een zachte wijze invulling aan worden gegeven.

Gelet op deze belemmeringen, is het noodzakelijk om meer ruimte te vinden voor de genoemde op- gaven. Diverse aanzetten hiertoe zijn al gestart. Het gaat dan onder meer om het proces om tot ont- wikkeling van Stompetoren West te komen en om de zoektocht naar ruimte voor een nieuw regionaal bedrijventerrein. In aanvulling op deze oplossingsrichtingen, wordt voorgesteld te onderzoeken in hoe- verre de percelen in het gebied direct oostelijk van de N242 tussen Omval/Stompetoren en de Slinger- dijk en de percelen direct in het gebied westelijk van de N242 kan worden ontwikkeld tot een woon- en/of woon-werklocatie.

Vooruitlopend daarop wordt voorgesteld op de percelen die binnen dit gebied vallen, een voorkeurs- recht te vestigen, zodat de gemeente de regie in handen krijgt en niet afhankelijk is van derde partijen. Ter onderbouwing hiervan en ter verdere inkleuring van de mogelijke invulling(en), is hieronder een nadere analyse opgesteld.

Coalitieakkoord gemeente, Rijk en Provincie

In het coalitieakkoord is aangegeven dat louter binnenstedelijk bouwen niet alle vraag naar wonin- gen kan oplossen. Er moet verder worden gekeken en dan is het direct aangrenzende gebied een lo- gische keuze. Bovendien past dit ook bij de door de provincie geformuleerde ambities om langs de randen van de steden uitbreidingen toe te staan, die passen bij de omvang van de gemeente en die inspelen op de regionale woonbehoefte.

Het is zeer goed denkbaar dat het rijk gebieden gaat aanwijzen die woningbouw mogelijk maken. In dat geval is het van een nog groter belang dat de gemeente de regie heeft. Deze verkenning is al ge- daan in het reeds uitgebracht rapport van het EIB die in opdracht van BZK is uitgevoerd. De komende maanden zal heet EIB, in opdracht van BZK, dit onderzoek verdiepen. In het vervolgonderzoek worden mogelijkheden en belemmeringen voor kleinschalige woningbouw aan de randen van steden en dor- pen geïnventariseerd en, samen met de gemeenten, nagedacht over hoe om te gaan met deze moge- lijkheden en belemmeringen.

Percelen

De percelen zijn gelegen direct langs de oostelijke en westelijke zijde van de provinciale weg N242 en de parallel aan deze weg lopende busbaan (figuur 2,3 en figuur 4). In de twee gebieden zijn in totaal 42 kadastrale percelen geregistreerd, met in totaal een oppervlakte van circa 88 hectare. Om wat meer gevoel bij de omvang van het strategisch gelegen gebied te krijgen, kan gesteld worden dat het gebied grofweg twee keer de oppervlakte van het industrieterrein “Oudorp” betreft, dat een oppervlakte heeft van circa 44 hectare.

Figuur 2: Luchtfoto met daarop globaal de locatie en haar omgeving

Figuur 3: Percelen waarop het voorkeursrecht wordt gevestigd

Huidige activiteiten

Op dit moment vinden op de percelen agrarische activiteiten plaats. Op de noordelijk gelegen percelen worden bollen geteeld, op de zuidelijker gelegen percelen is sprake van akkerbouw. Planologisch is uitsluitend gebruik voor agrarische doeleinden toegestaan.

Motivering

Polder “De Schermer” maakt onderdeel uit van het BPL (bijzonder provinciaal landschap). Deze polder is bijzonder door haar verkaveling structuur en de wijze waarop deze polder bemalen wordt. Juist op dit laatst genoemde punt wordt “De Schermer” gezien als de verbeterde versie van de polder “De Beemster”. Door de jaren heen, is om de infrastructuur te verbeteren de N242 verbreed en is er een busbaan aangelegd. Hiervoor moesten een paar historische boerderijen aan de westrand van “ De Schermer” wijken. Wij denken daarom juist om zachte ontwikkelingen aan de westzijde van deze polder toe te staan om zo verdere aantastingen te voorkomen. De openheid van deze mooie polder zouden we hiermee kunnen waarborgen door op een verantwoorde manier woningbouw toe te staan.

Herontwikkelingsrichting

Door de gunstige ligging tussen Alkmaar en Heerhugowaard en de goede verbondenheid met de N242 zijn op deze percelen verschillende ontwikkelingen denkbaar. Welke dat precies zijn en hoe dit vervol- gens vorm kan krijgen, is nog niet bekend. In overleg met de gemeenteraad wordt hier in latere stadia een definitieve invulling aan gegeven, onder meer door de latere vaststelling van een omgevingsvisie en een omgevingsplan. Daarbij zal tevens een participatietraject worden gestart waarin belangheb- benden de kans wordt geboden om mee te denken over de herontwikkeling. Momenteel is er een globaal beeld van de beoogde herontwikkeling c.q. de toegedachte bestemmingen voor het gebied. In het navolgende wordt dit globale beeld van de beoogde herontwikkeling geschetst.

Een van de mogelijkheden is dat in het gebied een gemengd woon-/werkgebied kan worden gereali- seerd, met de daarbij behorende voorzieningen, zoals onderwijs, zorg en buurtvoorzieningen. Daar- voor moet dan ook voldoende ruimte komen voor mobiliteitsdoeleinden. Ook moet er voldoende groen en water worden gecreëerd, onder meer vanuit het perspectief van klimaatadaptatie.

Wanneer gedacht wordt aan bedrijvigheid, geldt dat sprake moet zijn van werkfuncties die mengbaar zijn met wonen. Dat betekent dat er geen zware bedrijvigheid kan plaatsvinden. Binnen de kaders voor functiemenging betekent dit dat bedrijven uit maximaal categorie 3, kunnen worden gevestigd. Er is momenteel weinig aanbod voor bedrijven tot en met categorie 3: de Beverkoog is nagenoeg vol, de Boekelermeer wordt deels voor zwaardere activiteiten ontwikkeld, maar ook de categorie 3-kavels zijn nagenoeg allemaal besproken en op Overdie neemt het bedrijfsareaal af door de bouwplannen langs de Kanaaloever. Aan het realiseren van een dergelijke bestemming is dus zeker behoefte.

De kerngedachte bij een ontwikkeling in de Oostrand is het vinden van balans tussen het beschermen van het open landschap en de behoefte naar woningen”. Dit alles kunnen we na het bestendigen van het Wvg door de raad, drie jaar lang gaan onderzoeken en werken aan een omgevingsvisie. Met het Wvg drukken we als ware op een pauzeknop om het gebied in alle rust te onderzoeken zonder dat speculanten dit zouden kunnen verstoren. Hierdoor heb je als gemeente grip op het gebied. Op de afbeelding hierna is een ideematige invulling van het gebied weergegeven.

Figuur 4: ideematige invulling van het gebied

Proces

In het vorengaande is al aangegeven dat er nog geen uitgewerkte plannen voor de herontwikkeling van het gebied zijn. Dat is voor de op dit moment te zetten stappen, nog niet noodzakelijk. In het proces om tot uitgewerkte plannen te komen, is het onder meer van belang om voldoende draagvlak te creëren, onder meer bij de andere betrokken overheden en overige belanghebbenden. Andere noodzakelijke aspecten zijn de balans tussen kosten en opbrengsten, het bereiken van een optimum binnen de diverse beleidskaders en het maken van concrete afspraken om tot uitvoering van werk- zaamheden over te gaan.

Elk van de te zetten stappen, kent de nodige kansen en risico’s. In het vroege stadium waarin het pro- ces zich nu bevindt, is het niet uitgesloten dat een punt wordt bereikt waarop de conclusie wordt ge- trokken dat herontwikkeling op dat moment niet wenselijk of realistisch is. Het enkele feit dat wordt gekozen nu een voorkeursrecht te vestigen, doet daaraan niet af. Het voorkeursrecht borgt vooral dat de gemeente de regie behoudt en grondspeculatie wordt voorkomen. Het voorkeursrecht fungeert dan ook als beschermingsinstrument, zodat in relatieve rust gewerkt kan worden aan de planontwik- keling en de uitvoering van de verdere onderzoeken en waarbij de raad in dit proces om advies ge- vraagd zal worden. Vermeldenswaardig is dat het voorkeursrecht te allen tijde kan worden ingetrok- ken, bijvoorbeeld als de herontwikkeling niet wenselijk of realistisch blijkt te zijn.

Afweging

Tot nog toe is hoofdzakelijk binnen de stadsgrenzen van Alkmaar en binnen de dorpen gezocht naar oplossingen voor alle opgaven. De binnenstedelijke ontwikkelingen (met name Alkmaars Kanaal en de stationsgebieden) zijn complex en kunnen zoals eerder genoemd onder het kopje “context” niet vol- ledig voorzien in de behoeften van onze inwoners van Alkmaar. Parallel daaraan is het goed te onder- zoeken waar elders ruimte gevonden kan worden. Blikverruiming geeft voor de gemeente de moge- lijkheid dat wanneer plannen opstropen toch aan die behoeften kan worden voldaan. Het staat bin- nenstedelijke ontwikkelingen niet in de weg, ze kunnen elkaar versterken.

Kansen

De twee gebieden ten oosten- en ten westen langs de N242 bieden diverse kansen onze visie en am- bitie voor dit gebied in relatie tot de vraagstukken die zich bij de binnenstedelijke ontwikkelingen voor- doen op te stellen. Ten eerste is er geen sprake van transformatie van bijvoorbeeld bestaande werk- gebieden. Daardoor spelen zaken als milieuhinder van de kant van de aanwezige bedrijven en het ver- krijgen van voldoende programma om een herontwikkeling financieel mogelijk te maken, een kleinere rol van betekenis.

Ten tweede biedt een niet bebouwd gebied van deze grootte meer mogelijkheden om alle opgaven te laten landen. Binnenstedelijk en zeker op de kleinere percelen, is dat lastig uitvoerbaar, waardoor in de praktijk een langdurig proces ontstaat om zoveel als mogelijk te realiseren. Dat betekent in de prak- tijk dat vooral de opgaven die niet direct kunnen worden vertaald in financiële opbrengsten, zoals water en groen, onder druk staan. Dat probleem doet zich ten aanzien van de twee gebieden langs de N242 ten oosten- en ten westen in een mindere mate dan in bestaand (werk)gebied voor.

De percelen worden gebruikt voor agrarische doeleinden. Bij de planvorming voor dit gebied naar an- dere bestemmingen wordt meegewogen wat de belangen van de huidige eigenaren zijn en wordt on- derzocht op welke wijze hun belangen kunnen worden gediend. Los daarvan staat het de eigenaren

vrij om met de gemeente de samenwerking te zoeken. Dat past in de geest van de Omgevingswet. Bovendien heeft de vestiging van een voorkeursrecht geen directe gevolgen voor de gebruiksmogelijk- heden van de eigenaars/gebruikers: zij kunnen in de periode van de planvorming zonder meer hun agrarische activiteiten voortzetten.

Om de genoemde kansen daadwerkelijk in de praktijk te kunnen omzetten en daarbij niet direct af- hankelijk te zijn van externe factoren die realisatie van de diverse opgaven bemoeilijken, is het van belang dat de gemeente in deze fase actief de regie neemt en – vooralsnog – in handen houdt. Het vestigen van een voorkeursrecht is een nuttig instrument dat de wetgever in het leven heeft geroepen voor situaties als deze. De gemeente maakt door het vestigen van een voorkeursrecht duidelijk dat zij van plan is om actie te ondernemen, zonder dat er sprake van het nemen van te grote risico’s. Daar- door past inzet van dit instrument in de huidige onderzoeksfase.

Het vorengaande afwegend, is het gerechtvaardigd om een voorkeursrecht op de diverse percelen in de het gebied langs de N242 te vestigen. Enerzijds ondervinden de huidige eigenaars/gebruikers geen nadelen voor zover het betreft de agrarische activiteiten die op dit moment worden uitgevoerd. Bo- vendien krijgen zij een mogelijk uitzicht op waardevermeerdering van hun gronden. Anderzijds biedt het voorkeursrecht de gemeente de mogelijkheid om de regie te krijgen en te houden en grondspecu- latie te voorkomen in een periode van planvorming. Dit is noodzakelijk om tot een evenwichtig plan te kunnen komen.

Risico’s

Het vestigen van een voorkeursrecht wordt niet lichtvoetig genomen. Het brengt naast de genoemde kansen om de regie te houden ook mogelijke risico’s en verantwoordelijkheden met zich mee. Met het vestigen van het recht doet de gemeente indirect een uitspraak over ontwikkelmogelijkheden voor het gebied. Het vestigen van het recht vraagt dan ook om een scherpe strategie en visie.

Een risico dat meer ziet op de uitwerking van plannen, betreft de provinciale bereidheid om medewer- king aan ontwikkeling te verlenen. Op dit moment maakt het gebied deel uit van het Bijzonder Provin- ciaal Landschap Schermer. Zolang de hiervoor genoemde ambities uit het provinciale coalitieakkoord niet zijn omgezet in concrete regelgeving, bijvoorbeeld een aangepaste provinciale Omgevingsveror- dening, kan ontwikkeling alleen worden toegestaan om dringende redenen van openbaar belang. Ge- zien de binnenstedelijke mogelijkheden voor bouwen, is niet eenvoudig te onderbouwen dat deze lo- catie om dringende redenen van openbaar belang moet worden ontwikkeld.

Het plangebied vormt voor Alkmaar verder een sprong over het Kanaal en de N242. Daarmee wordt een gebied gecreëerd dat relatief afgelegen ligt ten opzichte van de rest van de stad. Om een dergelijk gebied te ontwikkelen tot een leefbaar onderdeel van Alkmaar, dient er voldoende programma te zijn. Op basis van vergelijkbare projecten waarbij een nieuw stadsdeel de sprong over een kanaal en/of rijks/provinciale weg hebben gemaakt, is 88 hectare weinig: zie Amersfoort Vathorst ca. 500 hectare en Utrecht Leidsche Rijn 1.100 hectare. Om deze perifeer gelegen locatie goed te laten functioneren is het, naast een afgewogen en compleet programma, van evident belang om goede verbindingen naar

de omgeving in te passen. Dat vergt gezien de situatie met twee te slechten barrières (zowel de N242 als de Schermerringvaart) een bovengemiddelde inspanning en dito kosten. Daarnaast vraagt de in- breuk op de cultuurhistorische waardevolle polder om een zekere compensatie en ruimhartige

landschappelijke inpassing. Afgewogen moet worden of de kosten die dit meebrengt, kunnen worden opgevangen binnen de te verwachten baten.

Het niet bestendigen van het Wvg door de raad zou kunnen leiden tot inname van het gebied door projectontwikkelaars en overige speculanten. Hierdoor zouden toekomstige plannen in dit gebied voor welke functie dan ook, de (financiële) haalbaarheid ernstig kunnen schaden.

Financieel risico

Het financiële risico is dat de gemeente op het moment dat zij een beginselbesluit heeft genomen om de gronden te willen verwerven, zij op enig moment verplicht zou kunnen worden om de gron- den inclusief opstallen af te nemen, tegen een door de rechtbank vast te stellen prijs op basis van bij- zondere persoonlijke omstandigheden (waarbij vermeld wordt dat bijzondere persoonlijke omstan- digheden niet snel aanwezig worden geacht). Bovendien is het risico beperkt, omdat afname ge- schiedt tegen de werkelijke waarde. Tevens dient te worden opgemerkt dat de percelen aan de oostzijde van de N 242 geen opstallen hebben en de percelen een agrarische waarde kennen. Aan de westzijde zit een agrarisch bedrijf en zoals hiervoor beschreven zal aankoop geschieden tegen een dan geldende werkelijke waarde. In- dien plannen geen doorgang zullen vinden zal bij verkoop het afbraakrisico beperkt blijven.

Procedure

Vestiging van een voorkeursrecht brengt géén verkoopplicht met zich: als de eigenaar de grond zélf wil houden, staat de vestiging van het voorkeursrecht door de gemeente daaraan niet in de weg. Onder de Wvg speelt het zelfrealisatierecht een rol bij de toepassing van artikel 26: op grond van dit artikel kan de gemeente de nietigheid inroepen van rechtshandelingen indien de grondeigenaar activiteiten heeft verricht die volgens de gemeente de ‘kennelijke strekking’ hebben afbreuk te doen aan het voor- keursrecht. Meestal gaat het om samenwerkingsovereenkomsten die de grondeigenaar met derden – niet zijnde de gemeente – heeft gesloten. Daarbij wordt dan niet de grond zelf, maar wel (een deel van) de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond aan die derde overgedragen.

Ontstaat hierover een conflict – de gemeente roept artikel 26 Wvg in, de grondeigenaar stelt dat hij door middel van de samenwerking zélf de bestemming op zijn grond wil realiseren – dan beziet de rechter wie voor de realisering van de bestemming het risico draagt. Is dat de grondeigenaar, dan neemt de rechter aan dat van zelfrealisatie sprake is. Is dat de derde met wie de samenwerkingsover- eenkomst is gesloten, dan oordeelt de rechter dat de grondeigenaar een rechtshandeling heeft ver- richt waarmee aan het voorkeursrecht van de gemeente afbreuk is gedaan.

Planning

De vestiging c.q. bestendiging van het voorkeursrecht door raad geldt voor een periode van drie jaar. Binnen deze periode zal over worden gegaan tot de vaststelling van een omgevingsvisie op basis waar- van het gevestigde voorkeursrecht automatisch wordt verlengd voor een termijn van opnieuw drie jaar. Binnen deze drie jaar is het voornemen om een omgevingsplan voor het gebied te hebben vast- gesteld, waardoor de beoogde herontwikkeling planologisch mogelijk wordt gemaakt.

Conclusie

Gezien bovenstaande kansen en risico’s is het advies om het voorkeursrecht op de percelen te vesti- gen. Het voeren van een actief grondbeleid biedt de gemeente in dit geval de mogelijkheid om actief sturing te geven aan ruimtelijke ontwikkelingen op welk schaal en voor welke functie dan ook. Tevens biedt een actief grondbeleid de mogelijkheid bij de verwerving van de gronden om deze ruimtelijke ontwikkelingen te waarborgen voor de toekomst. Daarnaast is het van belang om naast het vestigen van het voorkeursrecht ook kansen en risico’s in beeld te brengen, omdat alleen aan de hand van een zorgvuldige analyse, kan worden nagegaan in hoeverre levensvatbare plannen mogelijk zijn. Wij zullen wanneer de raad het Wvg gaat bestendigen aan de slag gaan met een omgevingsvisie. Bij het vervaardigen van deze visie zal aan de raad om kaders gevraagd worden om zo tot een verant- woorde visie en invulling van de “Oostrand” te komen. Een breed opgezet participatieproces staat hierbij centraal.