Bijlage 1. Controleprotocol 2025 gemeente Alkmaar

Bijlage 1: Controleprotocol 2025 gemeente Alkmaar 1.Inleiding In artikel 213 van de Gemeentewet is opgenomen dat iedere gemeente een controleverordening dient op te stellen. In het verlengde van de controleverordening 213 is dit controleprotocol opgesteld. In dit protocol wordt door de gemeenteraad een aantal zaken geregeld ter afbakening en ondersteuning van de uitvoering van de jaarrekeningcontrole, het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording en daarmede tevens het financieel beheer zoals uitgeoefend door of namens burgemeester en wethouders. Dit controleprotocol maakt duidelijk welke werkzaamheden de accountant moet uitvoeren voor de controle van de jaarrekening. Op 25 januari 2024 heeft de gemeenteraad aan Deloitte Accountants B.V. de opdracht verstrekt om de accountantscontrole als bedoeld in art. 213 van de Gemeentewet voor de gemeente Alkmaar uit te voeren voor de boekjaren 2024 tot en met boekjaar 2027 met een optie tot (tweezijdige) verlenging van twee keer één boekjaar 2028 en 2029. Dit protocol is van toepassing voor het boekjaar 2025. Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Alkmaar. Het protocol: • • • • •

Geeft richting aan het werk van de accountant; Maakt duidelijk over welke aspecten de gemeenteraad zekerheid wordt gegeven door middel van de accountantscontrole; Is een aanvullend document op de eisen die met betrekking tot de controle zijn gesteld in wet- en regelgeving Geeft inzicht in de goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekening van de gemeente Alkmaar. Geeft tevens inzicht in de samenhang tussen de accountantscontrole en de rechtmatigheidsverantwoording (inclusief de verantwoordingsgrens) voor het college;

Het protocol is opgesteld door de unit concern control. Daarna is het protocol beoordeeld door de accountant en ter vaststelling aangeboden aan het College van B&W, de auditcommissie en de gemeenteraad. 2. Wettelijk kader De gemeentewet (GW), art. 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art 197 GW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een controleverklaring en het uitbrengen van het accountantsverslag. In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan de gemeenteraad nadere aanwijzingen geven voor de te hanteren goedkeuringstoleranties, verantwoordingsgrenzen en rapporteringstoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving (het normenkader) van toepassing is in het kader van de controle van de rechtmatigheid. Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de (accountants)controle bij gemeenten en provincies wordt onder meer verwezen naar de Notitie

Rechtmatigheidsverantwoording (Commissie Bado, maart 2020) en de Kadernota Rechtmatigheid 2024 (Commissie BBV). Onder rechtmatigheid wordt begrepen de definitie volgens het Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO) dat “de in de rekening verantwoorde lasten, baten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen”, dat wil zeggen “in overeenstemming zijn met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder de gemeentelijke verordeningen". In het kader van de rechtmatigheidscontrole worden negen rechtmatigheidscriteria onderkend: 1. Calculatiecriterium 2. Valuteringscriterium 3. Adresseringscriterium 4. Volledigheidscriterium 5. Aanvaardbaarheidscriterium 6. Leveringscriterium 7. Begrotingscriterium 8. Voorwaardencriterium 9. Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium De criteria genoemd bij de nummers 1 tot en met 6 worden afgedekt door het getrouw beeld van de controleverklaring. De criteria genoemd bij de nummers 7, 8 en 9 worden afgedekt door de rechtmatigheidsverantwoording van burgemeester en wethouders. Punt 9 behoort ook tot de rechtmatigheid maar hierover vindt verantwoording plaats in de bedrijfsvoeringsparagraaf van de jaarrekening indien geconstateerd misbruik waarbij het M&O beleid juist is uitgevoerd en op een getrouwe wijze is verwerkt in de jaarrekening.

2.1 Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid) Zoals in art 213 GW is voorgeschreven, wordt de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening uitgevoerd door de door de raad benoemde accountant, gericht op het afgeven van een oordeel over: • •

• • •

•

de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva; het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen (zie normenkader voor getrouwheid), alsmede met de interne regelgeving die in het jaarlijks vast te stellen Normenkader is opgenomen, voor zover dit de besluitvorming van de gemeenteraad betreft inzake het financieel beheer; de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe verantwoording mogelijk maken; het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten); de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening. De accountant gaat na of het jaarverslag geen tegenstrijdigheden bevat ten opzichte van de jaarrekening. De accountant voert deze werkzaamheden uit in overeenstemming met Controlestandaard 720; de bijlage bij de jaarrekening met verantwoordingsinformatie over specifieke uitkeringen, bedoeld in artikel 58a van het Besluit begroting en verantwoording;

•

De informatie in de rechtmatigheidsverklaring van het college van B&W.

Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet (Besluit Accountantscontrole Decentrale Overheden (BADO)), het Besluit single-information en single audit voor specifieke uitkeringen (SiSa) alsmede de Handleiding Regelgeving Accountancy (HRA; NV COS) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden. Ook de kadernota rechtmatigheid van het Platform Rechtmatigheid provincies en gemeenten dient hierbij te worden meegenomen (te raadplegen via www.commissiebbv.nl/). 3. Te hanteren goedkeurings- verantwoordingsgrens en rapporteringstoleranties De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. •

Goedkeuringstolerantie

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers wordt beïnvloed. In het hierna opgenomen schema zijn de goedkeuringstoleranties opgenomen zoals vast te stellen voor de te controleren jaren. Deze komen overeen met het wettelijk minimum. In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) zijn minimumeisen voor de te hanteren goedkeurings-toleranties bij de controle van de jaarrekening voorgeschreven. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de controleverklaring. De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening (inclusief de rechtmatigheid van specifieke uitkeringen) van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties.

Het uitvoeren van werkzaamheden met inachtneming van toleranties impliceert dat de controle zodanig wordt uitgevoerd, dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening inclusief de getrouwheid van de rechtmatigheidsverantwoording. Het BADO geeft de gemeenteraad ruimte om de in de accountantscontrole te hanteren goedkeurings-toleranties en de rapporteringstoleranties scherper te stellen dan in het BADO is voorgeschreven. Voor dit controleprotocol zijn onderstaande goedkeuringstoleranties van toepassing (het wettelijk minimum). In het BADO zijn minimumeisen voor de te hanteren goedkeuringstoleranties bij de controle van de jaarrekening voorgeschreven. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming en de strekking van de controleverklaring.

Strekking controleverklaring accountant: Oordeel controleverklaring accountant: Goedkeurende Verklaring met verklaring beperking

Verklaring van oordeelonthouding/ Afkeurende verklaring

Afwijkingen in de jaarrekening en onzekerheden in de uitvoering van de controle (% lasten – exclusief reserve mutaties)

> 4%

≤ 2%

>2% - ≤4%

Figuur 1: Te hanteren goedkeuringstoleranties voor accountantscontrole jaarrekening gemeente Alkmaar.

•

Rapporteringstolerantie

Naast de goedkeuringstolerantie wordt de rapporteringstolerantie onderkend. De rapporteringstolerantie is een kwantitatief criterium. Als de rapporteringstolerant(s) niet wordt overschreden, wordt in beginsel door de accountant niets gerapporteerd in zijn accountantsverslag. De rapporteringstolerantie heeft betrekking op het vastgestelde bedrag waarboven de accountant geconstateerde fouten en onzekerheden altijd opneemt in de rapportage van controlebevindingen. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. De rapporteringstolerantie is vastgesteld € 450.000. De rapporteringstolerantie kan zich verder toespitsen op die elementen die de raad c.q. de auditcommissie specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt. Voor zover relevant en mogelijk zullen geconstateerde fouten worden gecorrigeerd. De accountant richt de controle in rekening houdend met de rapporteringtolerantie om te kunnen waarborgen dat alle fouten en onzekerheden die dit bedrag overschrijden in het verslag van bevindingen worden opgenomen. Daarnaast rapporteert de accountant in alle gevallen als naar het oordeel van de accountant sprake is van belangrijke kwalitatieve fouten of onzekerheden. Deze laatste weging vindt plaats op basis van professional judgement.

Vanaf 2006 is Single Information Single Audit (kortweg SiSa; en in goed Nederlands eenmalige informatieverstrekking, eenmalige accountantscontrole) van toepassing voor de gemeentelijke overheid. Dit houdt in dat de gemeenten voortaan minder en maar op één moment verantwoordingsinformatie dienen te verstrekken aan het rijk en provincie over specifieke uitkeringen. Er wordt namelijk aangesloten bij de reguliere jaarrekening van de gemeente. Daarmee worden ook de totale controlewerkzaamheden van deze informatie sterk verminderd. De regeling wordt elk jaar door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties geactualiseerd voor wat betreft het aantal regelingen dat hieronder valt. Het actuele overzicht is te vinden op de website van het ministerie. De controle door de accountant wordt uitgevoerd aan de hand van de Nota verwachtingen accountantscontrole. In zijn verslag van bevindingen neemt de accountant per specifieke uitkering de fouten en onzekerheden op. Het gaat hier om fouten/onzekerheden die niet door de gemeente kunnen worden gecorrigeerd.

Per specifieke uitkering wordt gerapporteerd met een rapportagetolerantie gebaseerd op de lasten van de specifieke uitkering in het verantwoordingsjaar. Deze financiële grens is per specifieke uitkering: • • •

€ 12.500, als de omvangbasis (totaal van de lasten) kleiner dan of gelijk aan € 125.000 is; 10%, als de omvangbasis groter dan € 125.000 en kleiner dan of gelijk aan € 1.000.000 is; € 125.000, als de omvangbasis groter dan € 1.000.000 is.

De rapporteringtolerantie voor specifieke uitkeringen heeft geen consequenties voor de omvang en aard van de controle van specifieke uitkeringen. Het gaat alleen om het rapporteren van de waargenomen en niet herstelde fouten en onzekerheden voortkomende uit de accountantscontrole. 4. Rechtmatigheidscriteria In het kader van de rechtmatigheidsverantwoording van het college van B&W aan de gemeenteraad worden met ingang van het rekeningjaar 2023 drie rechtmatigheidscriteria onderkend: het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium, het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium. 4.1. Het begrotingscriterium Het begrotingscriterium houdt in dat financiële beheers handelingen, die ten grondslag liggen aan de baten en lasten, alsmede de balansposten, tot stand zijn gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma's. Met de controle op de juiste toepassing van het begrotingscriterium wordt getoetst of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. Het begrotingscriterium is verder verfijnd en uitgewerkt in de ‘Kadernota rechtmatigheid’ van de commissie BBV. Begrotingswijzigingen moeten volgens de gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd. Indien een wijziging niet meer in het jaar zelf is voorgelegd zijn bestedingen boven het begrotingsbedrag strikt genomen onrechtmatig.

In de financiële verordening kan de gemeenteraad maatwerkafspraken hierover maken met het college. 4.2. Voorwaardencriterium Besteding en inning van gelden door en gemeenschappelijke regelingen zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wet- en regelgeving (Algemene verbindende voorschriften van de Europese Unie, formele wetten, algemene maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen, raadsbesluiten, verordeningen, richtlijnen, protocollenen dergelijke met een wettelijke grondslag en jurisprudentie). De gestelde voorwaarden hebben over het algemeen betrekking op: · · · · · · · ·

De omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project; De heffing- en/of declaratiegrondslag; Normbedragen; De bevoegdheden; Het voeren van een administratie; Het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken; Aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.; Recht, hoogte en duur.

· De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening. Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden erop van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen vaak volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. Uitgangspunt daarbij is dat vooralsnog het huidige informele beleid wordt bekrachtigd en er met name jegens derden niet met terugwerkende kracht strengere normen zullen worden toegepast. 4.3. Het Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium) Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijn beheersmaatregelen nodig. In tegenstelling tot andere getrouwheids- en rechtmatigheidsaspecten gaat het bij het M&O criterium in het bijzonder om vast te stellen dat in de organisatie effectieve maatregelen zijn getroffen om misbruikte voorkomen, dan wel op te sporen, en dat de wet- en regelgeving duidelijk is, aangepast is aan actuele omstandigheden en te handhaven is. Wanneer het college concludeert dat het M&O-beleid (op onderdelen) niet actueel is en/of dat de er geen M&Obeleid bestaat of het M&O-beleid feitelijk niet is nageleefd dan vermeldt het college dit in de paragraaf bedrijfsvoering.

Bij geconstateerd misbruik waarbij het M&O-beleid niet juist is uitgevoerd, zal veelal ook een afwijking in het getrouwe beeld van de jaarrekening ontstaan (bron kadernotitie rechtmatigheid 2024). 4.4. De accountant kijkt mee en rapporteert bevindingen met betrekking tot de totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording van het college van B&W genoemd onder punten 4.1 tot en met 4.3. De gemeenteraad kan haar controlerende rol niet goed invullen als de betrouwbaarheid van de rechtmatigheidsverantwoording niet is gecontroleerd. De rechtmatigheidsverantwoording bevat beweringen dat transacties en (financiële) beheershandelingen zijn uitgevoerd in overeenstemming met de regelgeving, die is opgenomen in het Normenkader. De accountant controleert het proces van de totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording van het college van B&W. De accountant toetst daarom dat de informatie van burgemeester en wethouders in de rechtmatigheidsverantwoording: • • •

Juist, toereikend en volledig is; Geschikt is voor het doel waarvoor deze wordt verstrekt; Bij de volksvertegenwoordigers geen ander beeld oproept, dan overeenkomt met de feiten.

Bevindingen over 4.1 t/m 4.2 komen terug in de rechtmatigheidsverantwoording van het college van burgemeester en wethouders. Indien het M&O beleid juist is uitgevoerd (punt 4.3) en op een getrouwe wijze is verwerkt in de jaarrekening, wordt dit onderdeel niet betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Wel dient via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en de (financiële) impact van het bij de gemeente geconstateerde misbruik. Voor dit laatste is de actualiteit van het (specifieke) M&O-beleid een aandachtspunt. Alkmaar heeft nog niet expliciet M&O vastgesteld. Dit is wel in voorbereiding genomen.

5. Reikwijdte accountantscontrole (het normenkader) Aan de accountant dient voor afgaand aan de accountantscontrole een actueel normenkader van de gemeente gegeven te worden. Het normenkader betreft de inventarisatie van de voor de accountantscontrole relevante regelgeving van hogere overheden en van de gemeente zelf. Het normenkader dient ieder jaar te worden geactualiseerd. Het normenkader is als bijlage 2 bijgevoegd.