Advies - Elke regio telt (achtergrondinformatie)

ELKE REGIO TELT! EEN NIEUWE AANPAK VAN VERSCHILLEN TUSSEN REGIO’S

MAART 2023

Raad voor de leefomgeving en Raad voor het Openbaar Bestuur Raad voor Volksgezondheid & infrastructuur De Raad voor het Openbaar Bestuur adviseert Samenleving De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur over de inrichting en het functioneren van het De Raad voor Volksgezondheid & Samenleving adviseert over de duurzame ontwikkeling van de openbaar bestuur, en de beleidsmatige aspecten inspireert en adviseert over hoe we morgen leefomgeving en infrastructuur. van financiële verhoudingen tussen Rijk, kunnen leven & zorgen. gemeenten en provincies. Samenstelling Rli Jan Jaap de Graeff, voorzitter Samenstelling ROB Samenstelling RVS Pallas Agterberg Han Polman, voorzitter Jet Bussemaker, voorzitter Jeanet van Antwerpen Katrien Termeer, vicevoorzitter Godfried Bogaerts Niels Koeman Angelique Berg Erik Dannenberg Jantine Kriens Martiene Branderhorst Pieter Hilhorst Emmy Meijers Frank Hendriks Hafez Ismaili M’hamdi Jeroen Niemans Frank van Ommeren Marleen Kraaij-Dirkzwager Krijn Poppe Daan Roovers Bas Leerink Karin Sluis Huri Sahin Ageeth Ouwehand Hanna Tolsma Peter Verheij Floortje Scheepers Erik Verhoef Kees Jan de Vet Martijn van der Steen André van der Zande Peter Wilms Stannie Driessen, secretaris Junior-raadsleden Gerber Nijendaal, plv. secretaris Joris van den Boom Yourai Mol Ron Hillebrand, secretaris

ELKE REGIO TELT! PRINT 2

INHOUD

SAMENVATTING 5 3 STEUN VOOR REGIO’S VANUIT RIJK EN EU 31 3.1 Rijksinvesteringen in regio’s 31 1 INLEIDING 11 3.1.1 Uitkeringen vanuit Gemeentefonds 31 1.1 Aanleiding 11 3.1.2 Investeringen in economische structuur, groei en bereikbaarheid 34 1.2 Drie adviesraden, één advies 14 3.1.3 Vestiging van (semi)publieke instellingen en diensten 34 1.3 Vraagstelling van dit advies 15 3.1.4 Vestiging van (semi)publieke instellingen en diensten 36 1.4 Aanpak 15 3.1.5 Bevordering van brede welvaart in de regio 37 1.5 Afbakening 17 3.2 EU-investeringen in regio’s 38 1.6 Leeswijzer 18 3.2.1 EU-beleid gericht op verkleining van regionale verschillen 38 3.2.2 Europese subsidies voor regionale projecten 40 2 ANALYSE VAN VIJF REGIO’S 19 3.3 Slotsom 40 2.1 Gemeten verschillen in brede welvaart 19 2.1.1 Gezondheid 19 4 CONCLUSIES 41 2.1.2 Vertrouwen in instituties 20 4.1 Te weinig oog in rijksbeleid voor sociaal belang van 2.1.3 Inkomen en arbeidsparticipatie 20 voorzieningen in regio’s 42 2.1.4 Bereikbaarheid van voorzieningen 21 4.2 Kansen van ‘perifere’ gebieden belemmerd door beleidsfocus 2.1.5 Kwaliteit van de leefomgeving 22 op sterke regio’s 44 2.2 Resultaten van verdiepende gesprekken in de regio’s 23 4.3 Rijksondersteuningsprogramma’s voor regio’s te kort van 2.2.1 Stapeling van verschraling 23 duur en te kleinschalig 46 2.2.2 Te weinig structurele aandacht voor de regio’s 24 4.4

Onvoldoende aandacht voor specifieke opgaven in grensregio’s 47 2.2.3 Afwezigheid rijksoverheid 24 4.5 Gezag rijksoverheid in regio’s onder druk 48 2.2.4 Specifieke risico’s van grensligging 27 2.2.5 Positieve bijdrage van sociale binding en netwerken 28

ELKE REGIO TELT! | INHOUD PRINT 3

5 AANBEVELINGEN 49 3 GELDSTROMEN VANUIT RIJK EN EU NAAR DE REGIO’S 78 5.1 Nieuw perspectief nodig: beleid waarin elke regio telt 49 Rijksinvesteringen in structuurversterking 78 5.2 Onze aanbevelingen in beeld 50 EU-financiering voor Nederlandse regio’s 83 5.3 Onze aanbevelingen nader uitgewerkt 52 5.3.1 Herijk de reguliere beleids- en investeringslogica van het Rijk 52 4 MODEL VOOR GELIJKWAARDIG PARTNERSCHAP 88 5.3.2 Investeer in langjarige programma’s voor regionale ontwikkeling 54 5.3.3 Werk aan vitale relatie tussen regio’s en rijksoverheid 56 5.4 Tot slot 59 LITERATUUR 89

INHOUDELIJKE BIJLAGEN 60 BIJLAGE 96

1 REGIONALE BREDE WELVAART: INDICATOREN EN TOTSTANDKOMING ADVIES 96 REGIONALE CIJFERS 60 Kenmerken van brede welvaart 60 Regionale brede welvaart in cijfers 62 Invloed van regionale bevolkingskrimp, economie en overheidsbeleid 69

2 GESPREKKEN IN VIJF VOORBEELDREGIO’S 70 Beschikbaarheid van woningen en werk 70 Beschikbaarheid van voorzieningen 72 Sociale binding en saamhorigheid 75 Rol van rijksoverheid en rijksbeleid 76

ELKE REGIO TELT! | INHOUD PRINT 4

SAMENVATTING

Regionale welvaartsverschillen Hoewel Nederland relatief klein is, kent ons land aanzienlijke regionale verschillen. Die verschillen zijn er in landschappelijk en cultureel opzicht, maar ook als het gaat om de kansen die mensen hebben om een passende baan te vinden, om onderwijs te volgen op een goed bereikbare locatie en om gezond oud te worden. Bepaalde gebieden in Nederland, veelal gelegen buiten de economische centrumgebieden, hebben te maken met een stape- ling van achterstanden op één of meer aspecten. Deze situatie is niet nieuw, maar de ongelijkheid neemt de laatste jaren verder toe.

Doordat de bedrijvigheid zich nu voornamelijk concentreert in economische kerngebieden zoals de Randstad en de regio Eindhoven, geldt datzelfde voor de werkgelegenheid, het aanbod van diensten en voorzieningen enzo- voort. In de regio’s buiten de economische kerngebieden is het vaak rustiger en is er vaak meer ruimte. Dat laatste maakt deel uit van de charme van die gebieden; het wordt als zeer positief ervaren. Deze positieve waardering weegt echter steeds minder op tegen de gegroeide verschillen in brede welvaart en negatieve ontwikkelingen die elkaar versterken. Essentiële voorzieningen in de regio’s brokkelen gelijktijdig af: basisscholen gaan dicht, huisartspraktijken verdwijnen, winkels sluiten hun deuren, bushaltes worden opgeheven. Deze neerwaartse spiraal van verschraling heeft verstrekkende gevolgen voor het gemeenschapsleven in een regio. De leefbaarheid van dorpen, buurten en gemeenschappen komt onder druk te

PRINT 5

staan en dit leidt in diverse regio’s tot achterstanden. Dit betreft onder meer en leefomgeving, sociale verbondenheid, persoonlijke ontplooiing en veilig- verschillen in gezondheid (de gemiddelde levensverwachting is in sommige heid. Het doel van ons advies is om het kabinet te adviseren over wat zij gebieden zeven jaar lager dan elders) en de hoogte van het gemiddelde kunnen doen (of laten) om ervoor te zorgen dat het overheidsbeleid in elke inkomen. Ook is de beschikbaarheid van culturele voorzieningen, openbaar regio in Nederland ten goede komt aan de brede welvaart, niet alleen in de vervoer en ontmoetingsplekken in bepaalde regio’s onder de maat. gebieden die het economisch voor de wind gaat.

Een deel van deze regionale achterstanden vinden wij principieel niet te Wat er leeft in de regio’s rechtvaardigen omdat ze de kansen van mensen op een gezond leven en Om zicht te krijgen wat er leeft in regio’s buiten de economische kernge- op deelname aan de samenleving beperken. Maar ook voor Nederland als bieden hebben wij vijf ’voorbeeldregio’s’ onderzocht: de Veenkoloniën, geheel vormen deze regionale achterstanden en verschillen een probleem Parkstad Limburg, Twente, de Kop van Noord-Holland en Zeeuws- omdat de realisatie van allerlei nationale doelstellingen – denk aan de nood- Vlaanderen. We hebben gesprekken gevoerd met bestuurders ter plaatse en zakelijke transities in onder meer het energiesysteem, de landbouw en de met mensen die er wonen, werken of ondernemen. Een terugkerend punt in economie – overal in Nederland opgepakt moet worden. Nederland kan zich de gesprekken betrof de rol van de rijksoverheid. Veel mensen in de regio’s deze achterstanden simpelweg niet veroorloven. voelen zich overgeslagen bij investeringen van het Rijk in de economie, de zorg, de infrastructuur, het openbaar vervoer, de culturele voorzieningen en Het bestaan van dergelijke onwenselijke verschillen in regionale brede het onderwijs.

Ze hebben het idee dat de rijksoverheid niet goed begrijpt welvaart vormde voor drie onafhankelijke adviesraden aanleiding om hier- wat er in de regio speelt en te veel op afstand staat, ook letterlijk: tal van over gezamenlijk te adviseren: de Raad voor de leefomgeving en infrastruc- regionale vestigingen van overheidsdiensten zijn vertrokken of zelfs opge- tuur (Rli), de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en de Raad heven. De landelijke overheid is hierdoor haar ‘voelsprieten in de regio’ voor het Openbaar Bestuur (ROB). Wij zijn nagegaan wat er aan de hand kwijtgeraakt. is: welke regionale verschillen bestaan er zoal, wat zijn de oorzaken ervan De mensen met wie wij spraken lieten ook weten dat de ondersteuning van en hoe ervaren mensen in de regio’s zelf de verschillen? Daarop volgde de regio’s vanuit het Rijk niet toereikend is. Om de achterstanden op het gebied vraag: wat moet daaraan worden gedaan en door wie? van onder meer gezondheid, onderwijs, bereikbaarheid en economische We hebben het begrip ‘brede welvaart’ als graadmeter gebruikt. Brede welvaart goed aan te pakken, is naar hun oordeel langdurige aandacht welvaart omvat alles wat mensen van waarde vinden: niet alleen het nodig. Maar de steunprogramma’s van de rijksoverheid zijn kortdurend, besteedbaar inkomen, maar bijvoorbeeld ook gezondheid, onderwijs, milieu incidenteel en van te beperkte omvang.

ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING PRINT 6

Het landelijke beleid maakt volgens onze gesprekspartners met name de rijksoverheid. De achterliggende aanname is dat het vergroten van de sterke regio’s sterker, met als onbedoeld gevolg dat andere regio’s welvaartsgroei in economisch sterke regio’s, uiteindelijk ook profijt oplevert verzwakken. Dat is bijvoorbeeld te merken in regio’s die grenzen aan voor zwakkere regio’s. Duitsland of België. De Haagse overheidsregels staan vaak het benutten Maar is dat ook zo? Uit verschillende onderzoeken blijkt van niet. Terwijl van kansen aan de andere kant van de grens in de weg. Het lukt dan de economische kerngebieden in Nederland de afgelopen decennia steeds ­bijvoorbeeld niet om personeel aan te trekken van over de grens of om op sterker zijn geworden, hebben de regio’s die al op achterstand stonden te boksen tegen ‘concurrentie’ in het leerlingenvervoer. Ook tellen kansen gestaag aandeel in de economische ontwikkeling verloren en zijn de achter- van grensgebieden in de afwegingen bij bijvoorbeeld de aanleg van een standen in brede welvaart niet minder geworden. Sterke regio’s trekken openbaarvervoerverbinding amper mee. regio’s met achterstanden niet mee omhoog. Integendeel: deze worden juist zwakker, onder andere door het vertrek van jonge mensen en theoretisch Maakt de rijksoverheid de juiste keuzes? opgeleiden.

Een belangrijke aanname waarop het beleid van de rijksover- Om zicht te krijgen op de aandacht die het Rijk heeft voor de regio’s, hebben heid stoelt, klopt dus niet. we in kaart gebracht hoeveel rijksgeld er bij de regio’s binnenkomt. Het meeste geld is afkomstig uit het Gemeentefonds. Deze budgetten zijn vooral Belang van vertrouwen en betrokkenheid van burgers bedoeld voor het in stand houden van het lokale voorzieningenniveau en De sterk gegroeide verschillen in diverse onderdelen van brede welvaart om zorg en ondersteuning te bieden aan inwoners. Via het Gemeentefonds tussen regio’s binnen en regio’s buiten de economische kerngebieden van wordt getracht verschillen tussen gemeenten te verkleinen, door gemeenten het land achten wij onwenselijk, deels omdat ze niet te rechtvaardigen die te maken hebben met achterstanden een relatief grotere uitkering te zijn maar ook omdat ze voor Nederland als geheel een probleem vormen. geven. Voor structurele investeringen blijft weinig ruimte over. Immers, wanneer brede welvaart structureel ongelijk is verdeeld, heeft Het Rijk investeert daarnaast ook zelf in regio’s: in de realisatie van infra- dit onvermijdelijk consequenties voor het vertrouwen dat inwoners van structuur, ziekenhuizen, onderwijs- en onderzoeksinstellingen, woning- minder bedeelde regio’s hebben in de overheid en overheidsinstituties. bouwprojecten enzovoort.

Ons is opgevallen dat deze rijksinvesteringen Tekenen daarvan zijn op dit moment al zichtbaar. Veel mensen in de door in de praktijk vooral ten goede komen aan de economische kerngebieden ons onderzochte regio’s herkennen zich nauwelijks meer in de rijksoverheid. en stedelijke regio’s in het land. Oftewel: aan gebieden waar volop kansen Ze hebben het gevoel dat het Rijk geen recht doet aan wat zij belangrijk liggen, omdat ze zijn aangehaakt op de wereldeconomie. Deze investe- vinden en wat hun regio nodig heeft. Zij voelen zich niet gezien, laat staan ringen maken krachtiger wat al krachtig is. Dat is een bewuste keuze van begrepen. Op den duur kan een gebrek aan vertrouwen en betrokkenheid

ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING PRINT 7

van grote groepen burgers de democratische gemeenschap en het gezag tenminste een basis voor vitale gemeenschappen moet worden gegaran- van de Nederlandse overheid ondermijnen. Tegelijkertijd kan het de deerd, maar die basis zal niet in elke regio in Nederland hetzelfde eruit realisatie van allerlei nationale doelstellingen bemoeilijken – denk aan de zien. Die is afhankelijk van de specifieke regionale structuur, het regionale noodzakelijke transities in onder meer het energiesysteem, de landbouw en karakter en de behoeften van bewoners. Om handen en voeten te geven de economie – en loopt de welvaartsgroei in de economische kern­gebieden aan deze veranderende investeringslogica, kan de rijksoverheid aansluiten tegen de grenzen van leefbaarheid aan. Nederland kan zijn nationale bij de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (Rijk, IPO, VNG & UvW, 2023) die problemen niet oplossen zonder de kracht en het potentieel van álle regio’s. expliciet bepaalt dat het Rijk inzicht moet geven in de regionale gevolgen van nationaal beleid. Onze aanbevelingen Wij denken dat het tijd is voor een evenwichtiger rijksbeleid met een ster- Investeer in langjarige en substantiële programma’s voor regionale kere oriëntatie op de regio.

Dat vraagt ook om een gedragsverandering van ontwikkeling besluitvormers: zij moeten in elke afweging gaan meewegen wat de conse- Samenwerkende partijen in de regio’s moeten een ‘kansenagenda’ maken quenties zijn voor verschillende regio’s. Dat zal niet gemakkelijk zijn omdat voor de ontwikkeling van brede welvaart voor de lange termijn. Zij bepalen diep gewortelde patronen, routines en systemen verandering behoeven. gezamenlijk inhoudelijke prioriteiten op basis van regiospecifieke kansen, Het is een proces van lange adem. En toch moet het. Het zal vast niet behoeften en opgaven. De ‘kansenagenda’s’ moeten ook aansluiten bij altijd in één keer goed gaan, maar de veranderingen moet wel nu meteen de aanpak van grote nationale en Europese opgaven voor de toekomst. beginnen. Hiertoe doen we in dit advies een aantal concrete aanbevelingen. Het Rijk moet op basis van de kansenagenda’s langjarig extra financiële De belangrijkste zijn, in samengevatte vorm: ruimte vrijmaken (dus boven op de reguliere budgetten) om ongewenste verschillen tussen regio’s te verkleinen. Er zal altijd een onafhankelijke toets Herijk de reguliere beleids- en investeringslogica van het Rijk op bredewelvaartseffecten van die agenda’s gedaan moeten worden.

Beleid en investeringskeuzes van de rijksoverheid moeten niet langer Zo’n langjarige investeringsstrategie zou een koerswijziging betekenen ten vanzelfsprekend leiden tot ‘sterker te maken wat al sterk is’. De betekenis opzichte van de huidige strategie. Het Rijk beperkt zich vooralsnog tot het van keuzes van het Rijk voor de brede welvaart in regio’s, zou veel beter verstrekken van bijdragen voor korte periodes, bedoeld voor het repareren doordacht moeten worden. Het gaat in de besluitvorming immers niet van achterstanden. De door ons voorgestelde langjarige en substantiële alleen om de economische kracht van het land, maar om een acceptabel budgetten voor de ontwikkeling van brede welvaart zou het Rijk in principe niveau van brede welvaart in heel Nederland. Dat betekent dat overal

ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING PRINT 8

kunnen volgen voor alle regio’s in Nederland. Maar wij vinden dat de priori- teit moet liggen bij de regio’s die op dit moment sterk achterlopen.

Werk aan een vitale relatie tussen regio’s en rijksoverheid Een sterkere oriëntatie in het rijksbeleid op regionale ontwikkeling vraagt om een vitale relatie tussen rijksoverheid en regio’s, zodat signalen uit de regio beter doorklinken op rijksniveau en Rijk en regio gemakkelijker met elkaar in gesprek komen. Wij noemen in dit advies verschillende mogelijk- heden daarvoor en bevelen aan om daarin keuzes te maken. Verder vinden wij dat de rijksoverheid bij de keuzes die worden gemaakt rond de sluiting of vestiging van instellingen, nadrukkelijker spreiding over het land zou moeten nastreven. Dat geldt voor kennis- en onderwijsinstel- lingen vanwege hun essentiële rol in regionale ecosystemen. Dat geldt voor rijksdiensten en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). En dat geldt eveneens bij de aanpak van de grote nationale woningbouwopgave, die volgens ons deels moet worden verwezenlijkt door middel van kleinschalige woning- bouwprojecten, gespreid over de regio’s in het land.

Tot slot Wij komen in dit advies tot de conclusie dat er sprake is van een stapeling van onwenselijke bredewelvaartsverschillen tussen regio’s in Nederland. Wij vinden dat er daarom in de volle breedte van het overheidsbeleid meer aandacht en ruimte voor de structurele ontwikkeling van regio’s nodig is. Alleen dan kan er sprake zijn van een toekomst met brede welvaart, in élke regio in Nederland.

ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING PRINT 9

A ANBEVELINGEN VOOR H AND ET RE ALISEREN VAN BREDE WELVAART IN HEEL NEDERL

ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING PRINT 10

1 INLEIDING

1.1 Aanleiding Hoewel Nederland relatief klein is, kent ons land aanzienlijke regionale verschillen. Die verschillen zijn er in landschappelijk en cultureel opzicht, maar ook als het gaat om de kansen die mensen hebben om een passende baan te vinden, om onderwijs te volgen op een goed bereikbare locatie en om gezond oud te worden. Bepaalde gebieden in Nederland, veelal gelegen aan de randen van ons land en buiten de economische centrumgebieden, hebben te maken met een stapeling van achterstanden op één of meer aspecten.

Er is bijvoorbeeld sprake van gezondheidsverschillen: de gemiddelde levensverwachting bij geboorte is in sommige regio’s1 maar liefst zeven jaar lager dan elders (RIVM, 2021). Deze verschillen in gezondheid zijn grotendeels het gevolg van uiteenlopende factoren die op een complexe manier op elkaar inwerken, zoals arbeidsmarkt, onderwijs, sociale zekerheid en leefomgeving (RVS, 2020b). De achterstanden betreffen onder meer de hoogte van het gemiddelde inkomen, de kwaliteit van de leefomgeving, de beschikbaarheid van publieke voorzieningen zoals onderwijs, zorg en open- baar vervoer en de werkgelegenheid. Ook de beschikbaarheid van culturele voorzieningen en ontmoetingsplekken is in bepaalde regio’s minimaal en

1 Met regio bedoelen we in dit advies samenhangende gebieden die groter zijn dan een gemeente en kleiner dan een provincie.

PRINT 11

het is daar lastig om actieve verenigingen te behouden. Dit soort onwen- materiële welvaart gaat het ook om zaken als gezondheid, onderwijs, milieu selijke verschillen tussen de regio’s in ons land bestaan al decennialang. en leefomgeving, sociale verbondenheid, persoonlijke ontplooiing en veilig- Hoewel de regionale verschillen in vergelijking met andere landen minder heid (Evenhuis et al., 2020). groot zijn, nemen de verschillen in Nederland wel steeds verder toe. Ook voor Nederland als geheel zijn deze regionale verschillen een probleem Tijdens de gesprekken die wij voor dit advies in verschillende regio’s omdat alle Nederlandse regio’s nodig zijn bij het aanpakken van grote hebben gevoerd, viel ons op dat veel mensen aangaven dat ze hun regio vraagstukken zoals de stikstofproblematiek, de energie- en klimaatopgave, koesteren vanwege de plezierige leefomgeving, de saamhorigheid en de de veranderingen in de zorg en de tekorten op de woningmarkt. regionale identiteit, maar dat zij tegelijkertijd teleurgesteld zijn in de over- heid en instituties, omdat steeds meer voorzieningen verdwijnen uit hun Dit advies staat stil bij de aard en omvang van de regionale verschillen en omgeving. In deze regio’s heerst het gevoel dat alle aandacht uitgaat naar achterstanden en heeft tot doel om bij te dragen aan een nieuwe aanpak andere – met name stedelijke – gebieden in het land.

Het ongenoegen dat van regionale verschillen in brede welvaart, om daarmee Nederland als mensen ervaren betreft ook de gebrekkige vertegenwoordiging van het geheel sterker te maken. Drie adviesraden hebben hiervoor hun krachten ­regionale perspectief in bijvoorbeeld landelijke politieke debatten en de gebundeld: de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), de Raad geringe herkenbaarheid van regionale thema’s in bijvoorbeeld landelijke voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en de Raad voor het Openbaar kranten en bij de publieke omroep. Bestuur (ROB). De drie raden besteedden eerder elk al aandacht aan het thema ‘de regio’ en ‘regionale verschillen’,2 maar in dit advies brengen we Het zojuist geschetste beeld toont overeenkomsten met bevindingen die de perspectieven van de drie raden samen. zijn beschreven in de Atlas van afgehaakt Nederland (De Voogd & Cuperus, 2021) en het rapport Regionaal maatschappelijk onbehagen (Van den Berg & Wij zijn op zoek gegaan naar wat er aan de hand is, welke verschillen er Kok, 2021). Ook in het recent in opdracht van het kabinet opgestelde rapport bestaan, wat de oorzaken ervan zijn en hoe mensen de verschillen ervaren. Wat wel kan signaleert Johan Remkes dat mensen in landelijke regio’s meer We hebben daarbij het concept ‘brede welvaart’ als graadmeter gebruikt.

en meer te maken hebben met verlies van voorzieningen en perspectief, Brede welvaart omvat alles wat mensen van waarde vinden. Behalve om en dat zij zich in de steek gelaten voelen door de overheid en zich niet meer in die overheid herkennen. Remkes verbindt hieraan ook een culturele 2 Zie onder meer het essay De regio als redding (RVS, 2022), het advies Geef richting, maak ruimte! component: “Mensen in landelijke gebieden ervaren een groeiend verschil (Rli, 2021c), de verkenning De som der delen (Rli, 2019) en het advies Rol nemen, ruimte geven (ROB, 2021a).

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1 PRINT 12

in culturele waarden” (Remkes, 2022, p. 18). Recent toonden ook landelijke overheid invloed uitoefenen, bijvoorbeeld door de keuze van bouwlocaties, politieke partijen aandacht voor regionale verschillen binnen Nederland.3 de locaties van onderwijsinstellingen en de aanleg van (spoor)wegen.

Geografisch gestapelde en elkaar versterkende achterstanden die mensen Uiteindelijk zijn regionale achterstanden in belangrijke mate een product belemmeren in hun zelfredzaamheid en ontplooiingsmogelijkheden zijn van nationaal beleid, deels onbedoeld, deels bedoeld. In de afgelopen naar ons oordeel niet te rechtvaardigen – niet in de huidige situatie, en al decennia hebben beleidskeuzes van het Rijk er direct of indirect toe geleid helemaal niet als de ongelijkheid blijft groeien. De toenemende regionale dat er in diverse gebieden allerlei voorzieningen zijn verdwenen die voor ongelijkheid is direct voelbaar in de regio’s die het betreft, maar ook schade- mensen van waarde zijn, zoals de huisarts, de busverbinding, de biblio- lijk voor Nederland als geheel. In de eerste plaats omdat deze ongelijkheid theek, het lokale zwembad of de basisschool. Inmiddels staat ook het de ‘ruimtelijke en politieke’ gemeenschap die Nederland vormt, ondermijnt voortbestaan van vestigingen van voortgezet onderwijs, het middelbaar (Van den Berg & Kok, 2021). En in de tweede plaats omdat deze de effec- beroepsonderwijs en het hoger onderwijs in verschillende regio’s steeds tieve aanpak van urgente nationale vraagstukken zoals de energietransitie, meer onder druk. De spoedeisende hulp, verloskunde en ziekenhuiszorg is de woningbouwopgave en klimaatadaptatie compliceert.

Om Nederland eveneens op steeds grotere afstand van dorpen en woonkernen georga- sterker uit de verschillende crises te laten komen zijn alle regio’s nodig. niseerd. Politiekantoren zijn gesloten en voor rechtspraak moeten mensen Dit advies richt zich weliswaar op de situatie in regio’s, maar het belang steeds vaker hun regio verlaten. daarvan omvat héél Nederland. Het lijkt alsof ook de rijksoverheid zélf zich heeft teruggetrokken uit delen De gegroeide en toenemende achterstanden zijn geen natuurfenomenen. van Nederland. Regionale kantoren van de Belastingdienst zijn opgeheven Regionale verschillen ontstaan wel deels door autonome economische en regionale diensten zoals Rijkswaterstaat zijn opgeschaald naar grotere ontwikkelingen, maar tijdens ons onderzoek voor dit advies hebben we landsdelen. Daarmee is de overheid onherkenbaar geworden voor veel waargenomen dat ook keuzes van de rijksoverheid gewicht in de schaal inwoners van deze regio’s. Ook de gemeentelijke schaalvergrotingen leggen. Clustering van bedrijven bijvoorbeeld, ontstaat meestal op plekken hebben bijgedragen aan de geringere betrokkenheid bij de overheid als waar de randvoorwaarden gunstig zijn, zoals de aanwezigheid van infra- geheel (Allers et al., 2021). Welwillende, of in de woorden van Johan structuur, kennis en arbeidskrachten.

Op deze randvoorwaarden kan de Remkes, ‘redelijke’ mensen, die zich inzetten voor de samenleving maar zich zorgen maken over hun gebied en de overheid die voor hen steeds minder 3 De Tweede Kamerfractie van het CDA publiceerde in februari 2023 Voor heel Nederland. D66 publiceerde eveneens in februari 2023 Nederland Regioland. zichtbaar is. Die onzichtbaarheid schaadt het vertrouwen van mensen

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1 PRINT 13

(Tjeenk Willink, 2022); veel inwoners hebben het gevoel dat ze voor de psychische klachten hebben. Maar iemands gezondheid wordt ook beïn- rijksoverheid ‘niet meetellen’. Dat gevoel wordt versterkt doordat ook (semi) vloed door factoren zoals leefomgeving en sociale verbondenheid: schone publieke instellingen (zoals scholen en zorginstellingen) en bedrijven (denk lucht en de aanwezigheid van groen dat uitnodigt tot bewegen en elkaar aan supermarkten en bankfilialen) een terugtrekkende beweging hebben ontmoeten, komen het fysieke en mentale welzijn van mensen ten goede. gemaakt en eenzelfde beweging als de overheid maken, deels gedreven door de nationale financieringsstromen. Om de vinger te leggen op dit soort dwarsverbanden is een breed perspec- tief nodig, dat de grenzen van beleidsdomeinen overstijgt. Dat is de reden We zijn tijdens ons onderzoek overigens ook op initiatieven gestuit die waarom de Rli, de RVS en de ROB ervoor hebben gekozen om gezamenlijk de leefbaarheid en gemeenschapskracht juist verbeteren. Ondernemende met dit onderwerp aan de slag te gaan.

Niet om vervolgens op elk advies- mensen en creatieve organisaties bedenken allerlei manieren om in de domein afzonderlijke aanbevelingen te doen, maar juist om één perspectief eigen regio zorg en onderwijs te organiseren, woningbouw voor elkaar te schetsen waarmee de brede welvaart in heel Nederland kan worden te krijgen of armoede te verlichten. Daar is vaak geen tussenkomst van versterkt en waarmee onwenselijke verschillen tussen regio’s kunnen een overheid bij nodig (dan wel gewenst). Maar de optelsom van dit soort worden verminderd. inwonersinitiatieven is niet voldoende, zo moeten we vaststellen, om in alle regio’s van ons land te komen tot een acceptabel niveau van brede Zoals we hierboven al vaststelden, hangen de achterstanden in bepaalde welvaart. regio’s en de nadelige gevolgen die mensen daarvan ondervinden in hun dagelijks leven, in veel gevallen direct of indirect samen met beleidskeuzes van de rijksoverheid. Er zijn bovendien nationale belangen in het geding. 1.2 Drie adviesraden, één advies Daarom richten onze aanbevelingen zich vooral op het rijksoverheidsbeleid. De verschillen die in ons land bestaan tussen regio’s manifesteren zich op Daarnaast richten we ons op de rol die decentrale overheden te spelen allerlei manieren.

Het gaat om verschillen die op elkaar kunnen ingrijpen en hebben in hun relatie met de samenleving en de kansen die daarin besloten elkaar kunnen versterken. Deze gestapelde achterstanden komen bijvoor- liggen voor Nederland. beeld tot uiting in gezondheidsverschillen. Iemands gezondheid hangt immers sterk samen met factoren zoals opleiding, maatschappelijke positie en inkomen. Bekend is dat mensen met weinig opleiding vaker in armoede leven en dat mensen die in armoede leven vaker én meer lichamelijke en

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1 PRINT 14

1.3 Vraagstelling van dit advies leiden tot uitholling van onze democratische rechtsstaat, tot een lagere De centrale vraag van dit advies luidt: economische welvaart of tot een verminderd oplossend vermogen om met Wat is ervoor nodig om onwenselijke verschillen tussen regio’s te voor- grote veranderingen om te kunnen gaan, zoals de klimaatverandering, ener- komen dan wel te verkleinen, om zo de brede welvaart in alle regio’s van gietransitie of de vergrijzing. Nederland te bevorderen? Welke rol hebben de rijksoverheid en andere partijen daarbij te spelen? Hoe de brede welvaart over de regio’s van Nederland is verdeeld, hebben wij in dit advies in kaart gebracht aan de hand van een verzameling indi- De twee kernbegrippen in deze centrale vraag, ‘onwenselijke verschillen’ catoren. Deze hebben betrekking op bredewelvaartsaspecten zoals levens- en ‘brede welvaart’, vormen de lenzen waardoor wij in dit advies naar verwachting, (ervaren) gezondheid, werkgelegenheid, opleidingsniveau, Nederland kijken. We lichten dit kort toe. vertrouwen in instituties en andere mensen, veiligheid, leef- en woon­ omgeving, beschikbaarheid én afstand tot voorzieningen en groen, last van Of verschillen tussen regio’s onwenselijk zijn, hangt naar ons oordeel in milieuproblemen enzovoort.

Op een groot aantal van deze bredewelvaarts­ hoge mate af van de manier waarop in het beleid van de rijksoverheid de aspecten blijken steeds dezelfde regio’s slecht te scoren. Het uitgangspunt lusten en lasten worden verdeeld tussen gebieden in Nederland. De rijks- in dit advies is dat we meer grip willen krijgen op deze problematiek. We overheid kan bij die verdeling streven naar maximale welvaart voor het hele willen doorgronden waar het fout gaat: waarom het ondanks de goede land, naar voldoende of gelijke welvaart voor iedereen of naar het priori- bedoelingen en de beleidsinzet van het Rijk (zie bijvoorbeeld BZK, 2022a), teren van de welvaart van bepaalde groepen. In de praktijk bestaan deze al decennialang niet lukt om alle regio’s te laten delen in de brede welvaart invalshoeken naast elkaar. Als er onwenselijke uitkomsten ontstaan, is het en een aantal verschillen zelfs groter wordt. Ook willen we een aantal oplos- zaak om te kijken wat de oorzaken zijn van deze scheve balans. singsrichtingen schetsen.

Wij zien verschillende onwenselijke uitkomsten. Ten eerste kunnen er niet te rechtvaardigen verschillen zijn in de kansen die burgers in bepaalde regio’s 1.4 Aanpak hebben om deel te nemen aan de samenleving (door bijvoorbeeld het Op basis van beschikbare data over brede welvaart in Nederland hebben volgen van een opleiding of het verwerven van voldoende inkomen) of om wij een analyse gemaakt van verschillen tussen regio’s en de mate waarin een gemeenschap te vormen. Ten tweede kunnen er verschillen zijn tussen overheidsbeleid en -interventies invloed hebben op die verschillen. regio’s die onwenselijk zijn voor heel Nederland, omdat zij bijvoorbeeld

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1 PRINT 15

Als je nauwkeurig kijkt naar de verdeling van verschillende aspecten van Figuur 1: Brede welvaart per gemeente, gemeten in aantallen indicatoren brede welvaart over ons land, blijkt dat behalve de grootstedelijke gebieden met een (zeer) lage score van Nederland (waarover aanstonds meer), ook een aantal regio’s buiten de economische centrumgebieden te maken heeft met een stapeling van achterstanden.4 Figuur 1 laat dit zien. Naarmate gemeenten op de kaart Indicatoren donkerder zijn gekleurd, is er sprake van een groter aantal bredewelvaarts- 0-2 indicatoren waarop zij laag tot zeer laag scoren. 3-5 6 - 10 11 - 15 16 - 20 Op een aanzienlijk aantal bredewelvaartsaspecten scoren steeds dezelfde regio’s laag tot zeer laag. In deze regio’s zijn er bovendien nauwelijks mogelijkheden om welvaart te ontlenen aan nabijgelegen gebieden (door bijvoorbeeld de aanwezigheid van een zorginstelling, een buurtsupermarkt of een geldautomaat in buurgemeenten) – eenvoudigweg omdat daar een vergelijkbare problematiek speelt.5

Op basis van het globale beeld dat oprijst uit de bredewelvaartscijfers in Nederland hebben wij vijf regio’s geselecteerd die we voor dit advies nader hebben geanalyseerd: Zeeuws-Vlaanderen, de Veenkoloniën, de Kop van Noord-Holland, Twente en Parkstad Limburg. Het zijn voorbeelden van regio’s waar de brede welvaart op belangrijke onderdelen sterk achterblijft en die behoren tot wat Van den Berg & Kok (2021) ‘perifere regio’s’ hebben genoemd omdat het gaat om ver buiten de Randstad gelegen gebieden.

4 In bijlage 1 lichten we onze analyse van bredewelvaartsaspecten nader toe. 5 In bijlage 1 geven wij een nadere toelichting op hoe welvaart aan nabijgelegen regio’s kan worden ontleend. Bron: CBS, 2022 (bewerking Rli)

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1 PRINT 16

Wij hebben gemerkt dat ‘perifeer’ vanwege dit Randstedelijke perspectief vindplaatsen waaruit we in algemene zin kunnen leren (a) waarom het, een beladen term is; vanuit Europees perspectief zijn deze regio’s juist de erkenning van de problemen door het Rijk ten spijt, tot op heden niet vaak centraal gelegen. Toch gebruiken we bij gebrek aan een betere term lukt om verbetering te brengen in de scheve welvaartsverdeling en (b) op het woord ‘perifeer’ zo nu en dan in dit advies, waarbij we ons bewust zijn welke manieren daaraan iets valt te doen. Andere regio’s met vergelijkbare van het eenzijdige perspectief en telkens in het besef dat deze term onvol- profielen zullen zich geheel of gedeeltelijk herkennen in de geschetste doende recht doet aan de problematiek die in dit advies aan bod komt. problematiek. De oplossingsrichtingen die we in dit advies voorstellen, zijn ook voor díe regio’s bedoeld. Per voorbeeldregio hebben we verdiepend naar de bredewelvaarts­ cijfers gekeken. Naast deze kwantitatieve analyse hebben we in elk van Aanvullend op de regiobezoeken hebben we literatuur bestudeerd en inter- de vijf regio’s onze bevindingen ingekleurd en aangevuld met behulp van views gehouden met enkele tientallen onderzoekers en deskundigen op het gesprekken die we ter plaatse hebben gevoerd.

We spraken met in totaal gebied van brede welvaart (zie voor een overzicht de bijlagen ‘Literatuur’ en ongeveer 120 mensen: bestuurders, actieve bewoners, ondernemers en ‘Totstandkoming advies’). personen die beroepsmatig direct contact met bewoners en bedrijven onderhouden.6 We spraken met hen over hun ervaringen met en gevoe- lens bij de brede welvaart in hun regio. Ook hebben we met hen kansen, 1.5 Afbakening problemen en mogelijke oplossingen tegen het licht gehouden. Op die We hebben het in dit advies in beginsel over alle regio’s in Nederland, manier wilden we meer inzicht te krijgen in de dynamiek die schuilgaat waarbij we de primaire focus leggen op die regio’s waar sprake is van een achter de cijfers, in wat mensen zelf belangrijk vinden en hoe zij zelf naar stapeling van achterstanden in brede welvaart en relatief achterblijvende hun regio kijken inzet van de rijksoverheid. We laten de grote steden buiten beschou- wing. Niet omdat daar geen sprake is van achterstanden of onwenselijke Met de gesprekken in de vijf voorbeeldregio’s pogen we in dit advies verschillen, maar omdat in veel gevallen de samenstelling en opbouw van meer grip op de problematiek te krijgen. We geven dus geen oplossingen- de bevolking anders is en omdat er andere vragen spelen ten aanzien van op-maat per bezochte regio.

De voorbeeldregio’s fungeren veeleer als de toegang tot voorzieningen en vervoer. De kwetsbare wijken in grote steden staan bovendien al tientallen jaren in de politieke belangstelling 6 De mensen met wie wij hebben gesproken vormden geen representatieve vertegenwoordiging van en er is veel beleidsaandacht voor, wat zich ook vertaalt in substantiële de inwoners van de vijf regio’s. Wel hebben wij in deze gesprekken nuttige informatie verkregen en duidelijke indrukken opgedaan. budgetten. Voorbeelden zijn het grotenstedenbeleid van de kabinetten-Kok,

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1 PRINT 17

de wijkenaanpak van het vierde kabinet-Balkenende en onder het huidige kabinet in het ‘Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid’ (BZK, 2022b).

Wij laten in onze analyse Caraïbisch Nederland buiten beschouwing, omdat deze regio bestuurlijk en geografisch zeer sterk afwijkt van de rest van het Koninkrijk.

1.6 Leeswijzer Het vervolg van dit advies is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 bespreken we de inzichten en indrukken die wij hebben opgedaan tijdens onze bezoeken aan de vijf geselecteerde voorbeeldregio’s. In hoofdstuk 3 gaan we na op welke manier de rijksoverheid de regio’s buiten de economische centrumgebieden van Nederland financieel ondersteunt en met welke inzet zij in deze regio’s investeert. We kijken ook hoe deze investeringen zich verhouden tot de ondersteuning van regio’s door de Europese Unie (EU). Aansluitend presenteren we in hoofdstuk 4 de conclusies die wij trekken uit onze bevindingen. In hoofdstuk 5 ten slotte, formuleren wij onze aanbe- velingen. Daarmee reiken wij concrete handvatten aan voor een sterkere oriëntatie op de brede welvaart in elke regio.

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1 PRINT 18

2 ANALYSE VAN VIJF REGIO’S

Wij hebben voor dit advies vijf regio’s onderzocht die illustratief zijn voor regionale verschillen. In elk van deze regio’s is sprake van een stapeling van achterstanden op diverse indicatoren van brede welvaart. Wij geven in § 2.1 van dit hoofdstuk een korte samenvatting van onze bevindingen,7 In de vijf regio’s hebben we gesprekken gevoerd met bestuurders, bewoners, onder- nemers en professionals. We spraken met hen over actuele onderwerpen in de regio, hun binding met de regio, de kwaliteit van leven in de regio, de veranderingen die in de regio hebben plaatsgevonden en het toekomst- perspectief voor de regio. In § 2.2 van dit hoofdstuk bespreken wij enkele opvallende punten die uit de gesprekken naar voren kwamen.8

2.1 Gemeten verschillen in brede welvaart

2.1.1 Gezondheid In de voorbeeldregio’s – met uitzondering van de Kop van Noord- Holland – zien we serieuze gezondheidsachterstanden. Het aantal mensen met over­gewicht is in deze gebieden hoog, evenals het aantal mensen met chronische aandoeningen. De levensverwachting hoort met name in de Veenkoloniën en Parkstad Limburg tot de laagste van Nederland.

7 In bijlage 1 gaan wij uitgebreider in op de verschillen. 8 In bijlage 2 is een uitgebreidere weergave van de gesprekken opgenomen.

PRINT 19

In Zeeuws-Vlaanderen is de levensverwachting relatief hoog. De gezonde Nederland. Figuur 3 illustreert dit met gegevens over het vertrouwen dat levensverwachting is daarentegen in delen van alle onderzochte regio’s mensen hebben in de Tweede Kamer (politiek vertrouwen). laag, met Parkstad Limburg als laagste van het land; zie figuur 2.

Figuur 3: Politiek vertrouwen Figuur 2: Levensverwachting en gezonde levensverwachting: verschillen tussen regio’s

Levensverwachting bij geboorte 2017-2020 Levensverwachting zonder lichamelijke beperkingen 2020 Per gemeente Per gemeente

Jaren (gemiddelde Nederland is 81,7) Jaren 78,4 - 81,3 63,6 - 70,6 81,3 - 81,9 70,6 - 72,3 81,9 - 82,6 72,3 - 74,1 82,6 - 83,6 74,1 - 78,6 83,6 - 85,8 GGD-regio's GGD-regio's

Bron: De Voogd & Cuperus, 2021; cijfers 2013-2016

Bron: RIVM; cijfers 2017-2020 2.1.3 Inkomen en arbeidsparticipatie De economische ontwikkeling en materiële welvaart in de vijf voorbeeld- regio’s is laag ten opzichte van de rest van Nederland. Het beeld verschilt 2.1.2 Vertrouwen in instituties echter flink tussen de onderzochte regio’s. Het besteedbaar inkomen in Het valt op dat in alle onderzochte regio’s, met uitzondering van Twente, deze regio’s hoort bij de laagste van het land, behalve in de Kop van Noord- het vertrouwen in instituties relatief laag is ten opzichte van de rest van Holland. En met uitzondering van de regio Twente zien we in alle regio’s een

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2 PRINT 20

lage arbeidsparticipatie. Figuur 4 laat bijvoorbeeld zien dat in alle onder- sportaccommodaties en winkels relatief groot. Het Planbureau voor de zochte regio’s sprake is van een relatief groot aandeel arbeidsongeschikten. leefomgeving (PBL) heeft dit in 2022 nauwgezet in beeld gebracht. Ter In een aantal voorbeeldregio’s blijkt er ook veel beroep te worden gedaan illustratie laten we in figuur 5 zien dat ziekenhuizen in de voorbeeldregio’s op de bijstand, terwijl dat in Zeeuws-Vlaanderen en grote delen van de Kop over het algemeen ver weg liggen ten opzichte van de rest van het land. van Noord-Holland en Twente veel minder het geval is. Figuur 6 geeft inzicht in de bereikbaarheid van het middelbaar onderwijs en de ontwikkeling over de tijd daarin. Het PBL concludeert dat in de afgelopen jaren vooral onderwijslocaties in vaak al goed bereikbare stede- Figuur 4: Aandeel arbeidsongeschiktheid en aandeel bijstand lijke gebieden nog beter bereikbaar per openbaar vervoer zijn gemaakt. Jongeren in meer landelijke gebieden kunnen echter steeds minder gemak- kelijk op school komen.

Figuur 5: Bereikbaarheid ziekenhuizen per vervoerswijze binnen 45 minuten reistijd

Auto Openbaar vervoer Fiets

Bron: De Voogd & Cuperus, 2021; cijfers 2018 Aantal bereikbare ziekenhuizen

0 1 2.1.4 Bereikbaarheid van voorzieningen 2 3 of meer Met uitzondering van Parkstad Limburg en Twente is zowel de afstand als de reistijd tot werk en tot voorzieningen als zorginstellingen, scholen, Bron: PBL, 2022

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2 PRINT 21

Figuur 6: Bereikbaarheid havo/vwo binnen 30 minuten reistijd, 2017-2021 Mensen in de voorbeeldregio’s – met uitzondering van Parkstad Limburg –

OV in 2017 OV in 2021 Fiets in 2021 zijn behoorlijk tevreden met hun leven. Figuur 7 laat zien dat in de Kop van Noord-Holland, Zeeuws-Vlaanderen en Twente die tevredenheid ook de woning omvat.

Figuur 7: Tevredenheid met woning (percentage (zeer) tevreden particuliere huishoudens), 2021

Aantal bereikbare scholen 76,6

0 80,9

1 85,1

2 86,4

3 of meer 89,0 90,6

Bron: PBL, 2022

2.1.5 Kwaliteit van de leefomgeving De kwaliteit van de leefomgeving laat in de verschillende voorbeeldregio’s geen eenduidig beeld zien. Zo behoort de zwemwaterkwaliteit in Zeeuws- Vlaanderen tot de beste van Nederland, maar in bepaalde delen van het gebied is bijvoorbeeld wel de emissie van fijnstof hoog. Het totale opper- vlak aan natuur- en bosgebieden in Zeeuws-Vlaanderen is laag, maar dat is Bron: CBS, 2022

op heel veel andere plekken in Nederland ook het geval. Van de voorbeeld- regio’s vormen Twente en Parkstad Limburg een positieve uitzondering op dit algemene beeld. Beide scoren wel weer slecht op fijnstof.

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2 PRINT 22

2.2 Resultaten van verdiepende gesprekken in de regio’s vertrekt een groot deel van de havo- en vwo-leerlingen naar elders om te studeren, want hbo-opleidingen en universiteiten liggen in de meeste 2.2.1 Stapeling van verschraling gevallen ver buiten de regio. Deze uitstroom heeft bijvoorbeeld tot gevolg In alle voorbeeldregio’s noemden onze gesprekspartners de gelijktijdige dat er in dorpen niet genoeg actieve leden zijn om muziekverenigingen verschraling van allerlei maatschappelijke voorzieningen een groot en sportclubs levend te houden. Slechts een klein deel van de studenten probleem voor de welvaart in hun regio. In dorpskernen moeten steeds keert na de vervolgopleiding terug in de regio. Ook ontstaat er een steeds vaker basisscholen sluiten. De huisartsenzorg wordt geconcentreerd op een groter gebrek aan vrijwilligers. Als gevolg van deze ontwikkelingen hebben beperkt aantal plekken in de regio. Dit soort essentiële maatschappelijke verscheidene van de onderzochte regio’s het stempel ‘krimpregio’ gekregen. voorzieningen komen zodoende op steeds grotere afstand te liggen, soms Dit heeft ertoe geleid dat er de afgelopen jaren een restrictief woningbeleid tientallen kilometers verderop. Doordat tegelijkertijd busdiensten stukje bij is gevoerd, onder het motto “niet bouwen voor de leegstand”.

De woning- beetje verder worden ingeperkt, raken mensen in toenemende mate afhan- voorraad is verouderd geraakt en sluit inmiddels niet meer goed aan op de kelijk van de auto. Voor mensen die niet (langer) over een auto beschikken, huidige woonwensen.9 Wonen in de regio wordt door al dit soort factoren zoals ouderen of scholieren, is dit des te meer een probleem. steeds minder interessant voor jonge gezinnen.

Als in korte tijd zoveel verschillende voorzieningen afbrokkelen, heeft Omdat in de meeste voorbeeldregio’s sprake is van een tamelijk eenzijdige dit verstrekkende gevolgen voor het gemeenschapsleven in een regio. arbeidsmarkt – in Zeeuws-Vlaanderen is er bijvoorbeeld vooral veel werk- De stapeling van verschraling beperkt de ontplooiingsmogelijkheden van gelegenheid in het toerisme, de industrie en de agrarische sector – bestaat mensen en holt gemeenschappen uit. De leefbaarheid van dorpen, kernen het beeld dat jongeren “voor een serieuze baan naar de Randstad moeten”. en gemeenschappen komt onder druk te staan. Inwoners doen hun best, Uit de gesprekken die wij voerden kwam echter naar voren dat dit niet altijd maar het is vaak roeien tegen de stroom in. Op eigen kracht alleen kunnen klopt. Als regionale onderwijsinstellingen goede verbindingen weten te ze het patroon van vertrekkende voorzieningen niet keren of compenseren. leggen met het bedrijfsleven, kan dat gunstig uitpakken voor het behoud van arbeidsplaatsen.10 Treffende voorbeelden daarvan zijn de Universiteit Vaak is er sprake van een domino-effect van negatieve ontwikkelingen.

Twente en de Saxion Hogeschool, die mensen aan de regio weten te binden Zo hebben middelbare scholieren, net als studenten in het mbo, in de 9 In specifieke gevallen zoals in Zeeuws-Vlaanderen en een deel van de Kop van Noord-Holland is een voorbeeldregio’s vaak te maken met grote reisafstanden. Maar – anders bijkomend probleem dat veel woningen worden gebruikt als tweede woning of vakantiewoningen. 10 Binnen het middelbaar beroepsonderwijs is hier, onder andere via het Regionaal Investeringsfonds dan mbo-studenten die vaak bewust kiezen voor een carrière in de regio – mbo, aandacht voor.

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2 PRINT 23

én het ondernemerschap in de regio aanjagen. De wisselwerking tussen Sprekend over het te incidentele karakter van de ondersteuning en de onderwijs, ondernemerschap en overheidsbeleid is belangrijk voor de investeringen vanuit het Rijk wezen onze gesprekspartners meermaals op kracht van regio’s. de ‘Regio Deals’. Deze samenwerkingsprojecten tussen de rijksoverheid en regionale partners zijn volgens direct betrokkenen weliswaar waardevol, 2.2.2 Te weinig structurele aandacht voor de regio’s maar van te korte duur en te geringe omvang om blijvend effect te kunnen De problemen in de regio’s die wij bezochten zijn niet nieuw. Achterstanden sorteren. De opgaven waarvoor het geld wordt ingezet hebben vaak veel op het gebied van gezondheid, onderwijs, economische welvaart of leef- meer en veel langer aandacht nodig dan de vierjarige looptijd van de gewoonten gaan vaak al generaties terug. Bovendien kan het ene verschil, Deals. Inwoners ervaren dat allerlei voor hen belangrijke voorzieningen bijvoorbeeld een slechtere gezondheid van de bevolking, mede het resultaat verdwijnen, en daarvoor in de plaats zien ze slechts incidentele, project- zijn van andere ongelijkheden, zoals economische achteruitgang. In veel matige en kortlopende inspanningen van het Rijk ter ondersteuning en gevallen ligt de oorsprong mede in de teloorgang van een specifieke econo- versterken van de brede welvaart.

mische activiteit. Denk aan de turfwinning en strokartonindustrie in de Veenkoloniën, de textielindustrie in Twente en de mijnbouw in Limburg.11 2.2.3 Afwezigheid rijksoverheid In de gesprekken die wij in de voorbeeldregio’s voerden, riep de relatie Onze gesprekspartners benadrukten dat de achterstanden in hun regio om met de rijksoverheid veel discussie op. De algemene teneur was dat de een langdurige inzet vragen, maar dat de steun van de rijksoverheid door- landelijke overheid niet begrijpt wat er in de regio speelt en de ‘perifere’ gaans kortdurend, incidenteel en van onvoldoende omvang is. Zo financiert regio’s overslaat als er belangrijke keuzes worden gemaakt. We tekenden het Rijk in bepaalde regio’s pilotprojecten gericht op preventie van zorgbe- uitspraken op als: hoefte. Zulke projecten verlopen vaak goed, maar het benodigde vervolg • “Landelijk beleid lijkt te zijn gebaseerd op een Randstedelijke logica.” ontbreekt. Bovendien pakken deze specifieke projecten de onderliggende • “Als er investeringen in nieuwe autowegen en spoorwegen worden maatschappelijke ongelijkheden niet aan.

Pijnlijk is het dan om te zien dat gedaan, komt alles in de Randstad terecht.” de incidenteel bereikte besparingen vaak niet in de regio belanden om • “Als de middelbare school hier ook nog sluit, moeten scholieren tot verdere investeringen en borging van het succes mogelijk te maken, maar 50 kilometer reizen om naar school te kunnen.” ten goede komen aan zorgverzekeraars of de rijksoverheid. • “Kijk naar de kunsten: musea, orkesten, kunstopleidingen – in de regio wordt niet geïnvesteerd.” 11 Zie ook ROB, Achtergrondstudie Zuid-Limburg en Oost-Groningen, 2022. https://www. raadopenbaarbestuur.nl/actueel/nieuws/2022/10/25/onderzoek-rob-zuid-limburg-en-oost-groningen

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2 PRINT 24

• “Voor huisartsenzorg in de nacht moeten je hier inmiddels ruim 25 kilo- raken verstopt, terwijl het openbaar vervoer geen reëel alternatief vormt. meter reizen met de auto, hoe moet dat als je helemaal geen auto hebt?” Ook in de Veenkoloniën staat de bereikbaarheid over de weg op sommige plekken onder druk – in dit geval doordat er bruggen worden gesloopt Het nationale beleid houdt volgens de mensen met wie wij spraken geen vanwege de hoge onderhoudskosten, bijvoorbeeld in Pekela.12 rekening met de situatie in de regio. De uitgestrektheid van landelijke gebieden én het effect van andere, wegvallende voorzieningen, wordt Mensen hebben het gevoel dat de rijksoverheid ook letterlijk op afstand volgens hen bijvoorbeeld niet voldoende meegenomen in de normen die is komen te staan: regionale kantoren van de Belastingdienst worden het Rijk hanteert voor het openbaar vervoer en het wegennet, het overeind gesloten,13 rechtbanken in de regio behandelen niet meer alle zaken, houden van vestigingen van basisscholen of voortgezet onderwijs en regionale diensten zoals de Dienst Landelijk Gebied en de Inspectie diverse zorgvoorzieningen.

Juist het feit dat het wegvallen van deze voor- Volkshuisvesting zijn opgeheven, regionale directies van Rijkswaterstaat zieningen ook effect heeft op andere terreinen, zorgt voor een verschraling zijn opgeschaald naar grotere landsdelen en ook de politie is volgens onze van voorzieningen in algemene zin. Daardoor is een neerwaartse spiraal gesprekpartners minder nabij sinds in 2013 bij de vorming van de Nationale ontstaan. Politie de 25 regiokorpsen zijn vervangen door tien regionale eenheden. De landelijke overheid is volgens hen door dit soort terugtrekkende bewe- In vrijwel elke regio die wij bezochten kwam uit de gesprekken naar voren gingen haar ‘voelsprieten in de regio’ steeds meer kwijtgeraakt. dat de inwoners zich onderbedeeld voelen als het gaat om investeringen in de infrastructuur. Dat probleem leeft in algemene zin, maar nog veel Deze ontwikkeling duurt tot op de dag van vandaag voort. Zo wordt sterker als er sprake is van grensregio’s.

In het oosten en zuiden van het in politiek Den Haag geregeld geopperd om kosten te besparen door land worden vooral grensoverschrijdende openbaar vervoer-verbindingen ­specialistische zorg (zoals kinderhartchirurgie; zie kader) te concentreren, gemist, zoals een busverbinding van Twente naar het Duitse achterland en dan wel door het aantal rechtbanken, gevangenissen of militaire kazernes een intercityverbinding tussen Heerlen en Aken. Dat soort trajecten valt bij terug te schroeven en te concentreren. Dit soort plannen, die onherroe- de verdeling van publiek geld steevast buiten de boot. Elders is het vooral pelijk ten koste zouden gaan van regionale voorzieningen en regionale de regionale weginfrastructuur die niet goed op peil wordt gehouden. Zo 12 Zie https://www.rtvnoord.nl/nieuws/933778/actiegroep-haalt-bakzeil-21-van-de-34-bruggen-in-pekela- verdwijnen leven er in Zeeuws-Vlaanderen zorgen over de fors toegenomen druk op het 13 In Zeeuws-Vlaanderen verdween in 2012 het in Terneuzen gevestigde kantoor van de Belastingdienst. wegennet, met name in het toeristenseizoen.

De wegen naar kustdorpen als In 2021 heeft de Belastingdienst echter besloten, vanwege de behoefte die veel mensen bleken te hebben aan persoonlijk contact en vanwege de grote afstand tot de dichtstbijzijnde vestiging (in Cadzand zijn nog steeds enkelbaans, de wegen door de dorpen en kernen Middelburg), om een steunpunt te openen in Terneuzen.

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2 PRINT 25

werkgelegenheid, hebben hun weerslag op het vertrouwen van inwoners worden de impact van de sluiting van Groningen en Leiden geschetst. van de betreffende gebieden – ook als ze uiteindelijk niet doorgaan. Het Daarbij kijkt de Nza naar de effecten van de concentratie van zorg voor beeld dat de regio er niet toe doet, is dan al bevestigd. patiënten, zorgprofesionals, zorgorganisaties, opleidingen, onderzoek en maatschappij. Nadat het de vier betrokken centra zelf niet lukte om Kinderhartchirurgie met een voorstel te komen, heeft het Kabinet besloten de centra voor Eind 2021 kondigde het kabinet aan de centra voor kinderhartchirurgie te kinderhartchirurgie in Groningen en Rotterdam open te houden en die in willen concentreren op twee locaties: Rotterdam en Utrecht. De centra in Leiden en Utrecht te sluiten. Een belangrijk argument betrof het belang Leiden en Groningen zouden moeten sluiten. Het belangrijkste argument van regionale spreiding. hiervoor was dat de medische expertise te veel versnipperd zou raken en dit ten koste zou kunnen gaan van de kwaliteit van de zorg. In Nederland worden jaarlijks circa 1.200 kinderen met een aangeboren hartafwijking Mensen die in de ‘perifere’ regio’s wonen en werken missen, zo kwam geboren. uit onze gesprekken naar voren, een goede relatie met de rijksoverheid.

Ze voelen zich overgeslagen op de momenten dat het Rijk investeert in Hoe gevoelig het ligt om hoogspecialistische zorg (deels) te concen- de economie, de zorg, de infrastructuur, de cultuur en het onderwijs. treren, en in dit specifieke geval mogelijk specifiek in de Randstad, bleek De contacten over en weer zijn onder de maat. Het Rijk weet volgens al snel. Een petitie werd in het Noorden van het land ruim 260.000 keer de mensen die wij spraken de regio prima te vinden als er problemen ondertekend. Ouders van jonge hartpatiënten land stuurden een brief aan moeten worden opgelost, bijvoorbeeld rond de opvang van asielzoekers en de minister van Volksgezondheid. Voor hen was de reisafstand punt van statushouders, het herstel van de natuur of de opwekking van duurzame zorg, maar de brandbrief van politieke partijen in de Provinciale Staten energie. Maar voor het onderhouden van ‘gewoon’ contact komen ministers en gemeenteraden schreven agendeerden de bredere effecten: uithol- en topambtenaren zelden in de regio. Die reis ondernemen ze pas als er ling van de academische medische zorg en wetenschap in de noordelijke problemen zijn. De mensen zien ook wel uitzonderingen en op lager niveau regio’s. zijn er altijd wel contacten met de rijksoverheid.

Maar uiteindelijk overheerst toch het beeld dat Den Haag ver weg is voor de regio, en dat andersom de De Nederlandse Zorgautoriteit heeft vervolgens op verzoek van de regio voor Den Haag nog veel verder weg ligt. minister een impactanalyse uitgevoerd (NZa, 2022). In deze analyse

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2 PRINT 26

Tot slot leeft in de regio’s het beeld, zo merkten wij, dat de kwaliteit van het grens nodig is. Administratief gezien stopt het gebied bij de grens. Alles wat lokale en provinciale bestuur niet past bij de grote opgaven die op regionaal zich voorbij de grens en tussen de gebieden voorbij de grenzen afspeelt, telt niveau voorliggen. Dat hangt volgens onze gesprekspartners onder andere niet mee in de nationale wetten en regels. samen met het salaris en de vergoedingen voor ambtenaren, gemeen- tebestuurders en gemeenteraadsleden. De hoogte van deze bedragen is Het gevolg is dat bijvoorbeeld mensen in de regio Twente ervaren dat zij namelijk gekoppeld aan het inwoneraantal in de gemeenten. Dat betekent over slechts een halve arbeidsmarkt beschikken, “waarbij we alleen naar het dat de salarissen en vergoedingen in de ‘perifere’ gebieden vaak aanzienlijk westen kunnen kijken”. Van de mogelijkheden die zich ten oosten van Twente lager liggen dan in dichtbevolkte stedelijke gebieden. Maar ook gemeenten aandienen, kunnen Twentenaren onvoldoende gebruikmaken als gevolg van met relatief weinig inwoners willen de opgroeiende jeugd, gezinnen, verschillen in de nationale belastingregels of coronaregels en verschillen in alleenstaanden en ouderen een goede basis bieden voor een gezond en procedures aan beide zijden van de grens. Ook Zeeuws-Vlaanderen beschikt goed leven.

En deze overheden moeten net als grote gemeenten tegen- volgens onze gesprekspartners over een te kleine arbeidsmarkt doordat kracht kunnen bieden aan milieubelastende bedrijven en ondermijnende werken in België onderhevig is aan wettelijke beperkingen. criminaliteit. In Parkstad Limburg zit de grens ook op een andere manier in de weg, namelijk op het vlak van energie. In deze regio is sprake van congestie op 2.2.4 Specifieke risico’s van grensligging het elektriciteitsnet (EZK, 2022). Dit belemmert de economische ontwikke- De door ons bezochte regio’s zijn bijna allemaal grensregio’s. Soms biedt ling in de regio, “terwijl er in Duitsland meer dan voldoende infrastructuur- deze grensligging kansen voor het vergroten van de brede welvaart in de capaciteit is, die we niet mogen benutten”. regio, maar in de praktijk staan in de meeste regio’s tal van formele belem- meringen het benutten van kansen in de weg. De grensligging van sommige regio’s brengt daarnaast risico’s met zich mee voor de beschikbaarheid van gezondheidszorg- en onderwijsvoorzieningen. We zien dit bijvoorbeeld in Parkstad Limburg, dat onderdeel is van een Dit zien we bijvoorbeeld in Zeeuws-Vlaanderen: inwoners (en ook toeristen) grensoverschrijdende agglomeratie, en in Zeeuws-Vlaanderen. In deze gaan hiervoor steeds vaker naar België.

Gent heeft een academisch zieken- regio’s maken mensen dagelijks gebruik van voorzieningen aan de andere huis en Knokke beschikt over een algemeen ziekenhuis. Deze plaatsen zijn kant van de landsgrens. Maar op tal van terreinen stuiten ze daarbij op voor veel bewoners (en toeristen) dichterbij dan Terneuzen of Goes. Echter, barrières die het gevolg zijn van verschillen in wet- en regelgeving. Het het gevolg is dat de beschikbare medische zorg in Zeeuws-Vlaanderen nationale beleid houdt vaak niet of nauwelijks rekening met wat er aan de

ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2 PRINT 27

zelf steeds verder afneemt. In het onderwijs voltrekken zich vergelijkbare op zorgen voor elkaar en bestuurlijke samenwerkingsverbanden tussen ontwikkelingen (zie kader). gemeenten of tussen gemeenten, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen, gericht op de economische ontwikkeling in de regio. In de regio maken Kwaliteit onderwijs in Zeeuws-Vlaanderen onder druk door betrokkenen zich samen sterk. Ze proberen er het beste van te maken en de ‘schoolconcurrentie’ vanuit België situatie te verbeteren. Veel jonge kinderen uit Zeeuws-Vlaanderen gaan naar school in België, omdat kinderen daar al vanaf 2,5 jaar terecht kunnen. Dit betekent dat Deelnemers vertelden ons dat vaak “bijna iedereen elkaar kent” en dat dit de ouders anderhalf jaar betaalde kinderopvang in Nederland kunnen de basis vormt voor sterke sociale en zakelijke banden binnen de regio. Het uitsparen. Eenmaal in het Vlaamse onderwijssysteem gaan de kinderen Twentse noaberschap komt, soms in iets andere vorm, ook in veel andere vaak door naar de nabijgelegen basisschool. Ook de middelbare school regio’s voor. Burgerinitiatieven weten bijvoorbeeld ondernemers uit de doorlopen ze dan over de grens.