3. Landelijk beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid MinBZK

Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

Inhoudsopgave 1 Inleiding2

2 Samenvatting6

3 Achtergrond woonwagen­bewoners en beleid 8 3.1 Inleiding 9 3.2 Huisvestingsbeleid woonwagenbewoners 9

4 Mensenrechten en woonwagen­bewoners 12 4.1 Inleiding 13 4.2 Welke mensenrechten zijn van toepassing? 13 4.2.1 Het recht op huisvesting 13 4.2.2 Het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven 14 4.2.3 Het recht op gelijke behandeling 14 4.3 Mensenrechtelijke standaarden voor woonwagenbeleid 15 4.4 Mensenrechtelijke standaarden bij individuele besluiten 15 4.5 Conclusie16

5 Bouwstenen voor beleid 18 5.1 Visie  19 5.2 Rolverdeling 19 5.3 Vraag, het inventariseren van de woonbehoefte 20 5.4 Aanbod 21 5.5 Opnemen in woonvisie en prestatieafspraken 22 5.6 Beheer en exploitatie 23 5.7 Toewijzing van standplaatsen en/of woonwagens 23 5.8 Communicatie 24

|1

1 Inleiding

In 1999 is de Woonwagenwet ingetrokken Dit beleidskader gaat over het woonwagen- en en werd het woonwagenbeleid standplaatsenbeleid. Het kader heeft betrekking op gedecentraliseerd. Met het intrekken van de standplaatsen voor woonwagens voor mensen die zich van generatie op generatie als woonwagenbewoner Woonwagenwet werd de ‘normalisatie’ van hebben gemanifesteerd, of ze op dit moment het huisvestingsbeleid voor woonwagen­ daadwerkelijk in een woonwagen wonen is niet bewoners een feit. De zorg van de overheid van belang. Hieronder vallen Roma, Sinti, ‘reizigers’ in het voorzien in passende woonruimte en rondreizende kermisexploitanten en circusartiesten. behelsde vanaf dat moment dezelfde als voor Er zijn grote verschillen tussen deze groepen. Echter, burgers die niet in een woonwagen wonen, voor dit beleidskader is vooral de wens om te wonen in een woonwagen op een woonwagenlocatie van namelijk “het treffen van de benodigde belang. Om deze reden en voor de leesbaarheid van dit maatregelen ten behoeve van een goede beleidskader worden deze groepen in het vervolg van dit huisvesting voor hun ingezetenen, ongeacht beleidskader aangeduid als woonwagenbewoners. of zij in een woning, een woonwagen of op een woonschip willen wonen”.

In de Vanaf het begin van deze eeuw heeft zich een aantal memorie van toelichting bij de intrekking instanties uitgesproken over het mensenrechtelijk kader dat voor woonwagenbewoners geldt. Het Europees van de woonwagenwet stond dat “deze Hof voor de Rechten van de Mens oordeelde dat verantwoordelijkheid ook inhoudt dat een woonwagenbewoners een minderheidsgroep vormen wettelijke verplichting voor een gemeente om met een eigen culturele identiteit die bescherming een woonwagencentrum in stand te houden van de overheid verdient. Ook andere internationale niet meer noodzakelijk is.” 1 organisaties hebben Nederland hierop al vaker aangesproken. Het College voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat het beleid van gemeenten die er naar streven het aantal standplaatsen tot nul Vanuit het Rijk zijn de eerste jaren na de intrekking te reduceren, het zogeheten uitsterfbeleid, in strijd is van de Woonwagenwet enkele handreikingen voor met het grondwettelijk recht op gelijke behandeling, gemeenten uitgebracht met als doel hen te ondersteunen zoals onder andere uitgewerkt in de Algemene wet bij de beleidsvorming van het woonwagenbeleid. gelijke behandeling.

In mei 2017 heeft de Nationale Inmiddels is van diverse kanten, onder meer door ombudsman een rapport uitgebracht waarin hij stelde bewonersorganisaties, het Europees Hof voor de rechten dat het Rijk en de gemeenten tekort schoten in hun van de mens, het College voor de Rechten van de Mens betrouwbaarheid ten aanzien van woonwagenbewoners. en de Nationale Ombudsman, aangegeven dat het De Nationale ombudsman vond dat zij het recht beleidskader dat ontwikkeld is bij de intrekking van de van woonwagenbewoners om te leven volgens hun Woonwagenwet niet meer voldoet. Zij geven aan dat er culturele identiteit onvoldoende erkennen en faciliteren. behoefte is aan een nieuw kader voor het gemeentelijk De belangrijkste aanbevelingen van de ombudsman woonwagen- en standplaatsenbeleid. De nationale zijn: een gezamenlijke visievorming met gemeenten, Ombudsman gaf in zijn rapport Woonwagenbewoner woningcorporaties en bewoners, een beleidskader voor zoekt standplaats2 aan dat het landelijke beleidskader en gemeenten en woningcorporaties en het monitoren van het op lokaal niveau gevoerde standplaatsenbeleid in het aantal standplaatsen in Nederland. overeenstemming dienen te worden gebracht met de geldende mensenrechtelijke kaders. Daartoe dient dit De toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en beleidskader.

Koninkrijksrelaties heeft in reactie hierop aan de Tweede Kamer meegedeeld3 dat hij het beleidskader voor lokale overheden voor standplaatsen en woonwagens in overeenstemming zal brengen met de mensenrechtelijke uitgangspunten. Er zijn verschillende bijeenkomsten met woonwagenbewoners, gemeenten, woningcorporaties en andere betrokkenen geweest. Op basis van deze gesprekken is dit beleidskader tot stand gekomen. Tevens is hierover advies gevraagd aan het College voor de 1 Kamerstukken II, 1996/97, 25 333, nr. 3 2 Nationale Ombudsman, Woonwagenbewoner zoekt standplaats: Een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de overheid voor woonwagenbewoners, 17 mei 2017, Rapportnummer: 2017/060 3 Kamerstukken II, 2016-2017, 34 550 XVIII, nr. 48

Inleiding | 3

Rechten van de Mens4. De aanbevelingen uit dit advies zijn standplaatsenbeleid voor woonwagens in diverse zoveel mogelijk opgenomen in dit beleidskader. Nederlandse gemeenten. Door het beleid voor woonwagenbewoners te expliciteren wordt de specifieke Dit beleidskader is allereerst bedoeld voor woonbehoefte van deze groep gewaarborgd. Dit zou ertoe gemeentebestuurders, gemeenteraadsleden en moeten leiden dat de trend van de afgelopen decennia, gemeenteambtenaren. Gemeenten zijn de regisseur van een daling van het aantal standplaatsen, wordt gekeerd. het huisvestingsbeleid, ook wat betreft woonwagens en standplaatsen. Ook kan dit beleidskader behulpzaam zijn Dit beleidskader is als volgt ingedeeld. In hoofdstuk 3 voor bestuurders en medewerkers van woningcorporaties. wordt ingegaan op de doelgroep en de achtergrond van Het is immers hun taak om standplaatsen en woonwagens het huidige beleid voor woonwagens en standplaatsen. te verhuren aan mensen met een laag inkomen, waarbij In hoofdstuk 4 wordt het mensenrechtelijk kader zij tevens gebonden zijn aan de wetgeving inzake gelijke uiteengezet. In hoofdstuk 5 zijn concrete aanwijzingen en behandeling. bouwstenen voor het beleid beschreven.

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verwacht dat dit beleidskader aanleiding geeft voor een herijking van het

4 Advies inzake Woonwagen- en standplaatsbeleid van het College voor de Rechten van de Mens, bij brief van 28 maart 2018 aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangeboden.

4 | Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

Inleiding | 5

2 Samenvatting

In 1999 is de Woonwagenwet ingetrokken De gemeente is bij uitstek de bestuurslaag die lokaal en werd het woonwagenbeleid afwegingen kan maken op basis van de lokale behoefte. gedecentraliseerd. De afgelopen jaren heeft De visie die ten grondslag ligt aan dit nieuwe beleidskader zich een aantal instanties uitgesproken heeft als kern inzake huisvesting het beschermen van over het mensenrechtelijk kader dat voor woonwagenbewoners tegen discriminatie, het waarborgen woonwagenbewoners geldt. Zij stellen dat het van hun mensenrechten en het bieden van rechtszekerheid beleidskader dat ontwikkeld is bij de intrekking en duidelijkheid. van de Woonwagenwet niet meer voldoet. In mei 2017 heeft de Nationale ombudsman Concreet betekent dit:

een rapport uitgebracht waarin hij stelde • De gemeente stelt het beleid voor woonwagens en dat het Rijk en de gemeenten het recht van standplaatsen vast als onderdeel van het woonwagenbewoners om te leven volgens volkshuisvestingsbeleid; hun culturele identiteit onvoldoende erkennen • Het beleid dient voldoende rekening te houden met en en faciliteren. ruimte te geven voor het woonwagenleven van woonwagenbewoners; • Hiervoor is nodig dat de behoefte aan standplaatsen helder is; Dit beleidskader reikt gemeenten de kaders aan • Corporaties voorzien in de huisvesting van woonwagen- waarmee zij het lokale woonwagenbeleid binnen bewoners voor zover deze tot de doelgroep behoren; het mensenrechtelijke kader kunnen ontwikkelen. • De afbouw van standplaatsen is niet toegestaan Het biedt bouwstenen die gemeenten kunnen (behoudens uitzonderlijke omstandigheden) zolang er gebruiken om invulling te geven aan het gemeentelijke behoefte is aan standplaatsen; huisvestingsbeleid voor woonwagenbewoners. • Een woningzoekende woonwagenbewoner die dit Uitgangspunt hierbij blijft dat huisvestingsbeleid een wenst, heeft binnen een redelijke termijn kans op een primaire verantwoordelijkheid van de gemeente is. standplaats.

Samenvatting | 7

3 Achtergrond woonwagen­ bewoners en beleid

3.1 Inleiding oudsher12 marginalisatie13 en discriminatie14 ondervonden. De woonwagencultuur is ook erkend als immaterieel In Nederland zijn er verschillende groepen met cultureel erfgoed15. Voor deze groepen is het onderhavige een woonwagencultuur die in het verleden een beleidskader van toepassing16. Immers zij hebben gemeen nomadisch bestaan hadden. Het betreft Sinti, Roma en dat zij op het vlak van huisvesting zichzelf van generatie op woonwagenbewoners, waaronder ook circusartiesten en generatie beschouwen als een aparte groep. Dat uit zich kermisreizigers worden begrepen. Deze groepen werden in onder meer in de wijze waarop ze wonen. de twintigste eeuw aangeduid als “woonwagenbewoners” omdat een groot deel sinds de tweede helft van de 19e eeuw woont in woonwagens5. Hieronder wordt kort 3.2 Huisvestingsbeleid ingegaan op de te onderscheiden groepen die momenteel in Nederland zijn. woonwagenbewoners In de loop van de 15e eeuw kwamen steeds meer Roma In 1918 werd de Woonwagenwet17 van kracht. Deze wet en Sinti naar Nederland. Aanvankelijk betrof het vooral bevatte regels waaraan de woonwagen en de bewoners Oost-Europese Roma6 die uit economische motieven moesten voldoen om in aanmerking te komen voor een kwamen en slechts tijdelijk in Nederland bleven.

In de vergunning en was mede bedoeld om de toename van tweede helft van de 19e eeuw kwamen Sinti uit Duitstalig het aantal woonwagens af te remmen. De bewoner van gebied die zich vestigden in Noord-Brabant en Limburg7. een wagen die niet aan de eisen voldeed, kreeg geen De Roma en Sinti kennen een lange geschiedenis van vergunning. Er kwam tevens een eind aan de vrijheid stigmatisering, vervolging en discriminatie8. In de Tweede om de woonwagen overal neer te zetten. De wet Wereldoorlog zijn vele Roma en Sinti afgevoerd naar voorzag ook in een verplichting voor de gemeente de concentratiekampen en daarbij omgekomen9. In de om een (sobere) standplaats in te richten mocht zij jaren zestig van de vorige eeuw kwam een groep Roma woonwagens niet willen verwijderen. Door een wijziging als gastarbeiders naar Nederland. Halverwege de jaren van de Woonwagenwet in 195718 werd het mogelijk dat zeventig kwam daar een groep stateloze Roma bij, gemeenten gezamenlijk regionale woonwagencentra die een verblijfsvergunning kregen op voorwaarde dat (de latere grotere regionale kampen) konden inrichten. ze zich huisvestten in huizen10. Ook bestaan er groepen Het beleid richtte zich vanaf dat moment meer op autochtone reizigers die in hun levensonderhoud resocialisatie en het wegwerken van achterstanden.

voorzagen11 door middel van ambulante handel of De Woonwagenwet van 196819 maakte het rondtrekken beroepen als stoelenmatter, mandenmaker, slijper, vrijwel onmogelijk en beoogde een concentratie van ketellapper en paraplu-reparateur. Anderen waren woonwagenbewoners in grote kampen. Het doel was het muzikant of betrokken bij circus- en kermisattracties. welzijn van de woonwagenbewoners te bevorderen en Deze groep van woonwagenbewoners heeft ook van hen als aparte groep met eigen voorzieningen te helpen en te verheffen. Daartoe werden er zo’n 50 regionale kampen met een beperkt aantal trekkersplaatsen en eigen voorzieningen gepland. Deze centra lagen meestal op afgelegen plaatsen aan de rand van de grote steden. Tegelijkertijd werd het vergunningenstelsel beperkt: 5 J. Donker en J. Overbekking, Woonwagenbewoners in Nederland wie in een woonwagen wilde gaan wonen, kreeg alleen (1880-2006) Primo, Purmerend, 2006, p. 6-8 6 Zie voor geschiedenis van de Roma en Sinti: N. Boggart, P. van Eeuwijk en J. Rogies, Zigeuners. De overlevering van een reizend 12 zie onder meer: Het Verslag der Staatscommissie ingesteld bij volk, Elsevier, Amsterdam, 1980, p.28 en H. van Baar, The European Koninklijk Besluit van 22 september 1903, no. 51 over Bedelarij en Roma, F&N Eigen Beheer, Amsterdam 2011 landloperrij, woonwagen en woonschepen en habituele 7 Monitor racisme en extreem rechts, Cahier nr.

3, Roma en Sinti, Peter dronkenschap. R. Rodrigues en Maaike Matelski, Anne Frankstichting en Universiteit 13 College voor de rechten van de mens, oordeelnummer 2006-222, Leiden, 2004, p. 12 par. 3.16 8 M. Morel, De Romakwestie: een mensenrechtelijk perspectief, 14 BMC, Rapport Inspectie Leefomgeving en Transport 2012, Universiteit Gent 2010, p. 3. Woonwagenbewoners in Nederland 2011. 9 B.A. Sijes, e.a., Vervolging van zigeuners in Nederland 1940-1945, 15 https://www.immaterieelerfgoed.nl/nl/woonwagencultuur Rijksinstituut voor oorlogsdocumentatie, monografieën nr. 13, 16 Handreiking antidiscriminatiebeleid gemeenten. Bijlage 7 bij de Martinus Nijhof, Den Haag, 1979 Kamerbrief inzake kabinetsaanpak en voortgangsrapportage over 10 Monitor racisme en extreem rechts, Cahier nr. 3, Roma en Sinti, Peter het Nationaal actieprogramma tegen discriminatie, Kamerstukken II, R. Rodrigues en Maaike Matelski, Anne Frankstichting en Universiteit 2017/18, 30950, nr. 156 Leiden, 2004, p. 12-16 17 Kamerstukken II, 1913/14, 56, nr. 1 11 A. Cottaer, L. Lucassen en W. Willems, Mensen van de reis, Waanders 18 Kamerstukken II, 1955/56, 4363, nr. 2 Uitgevers, Zwolle, 1995, p. 8 ev. 19 Kamerstukken II, 1967/68, 7572, nr. 2

Achtergrond woonwagen­bewoners en beleid | 9

een standplaats als de ouders ook al in een woonwagen In 1991 werd in de Beleidsnota “Wetgeving wonen op een woonden. Dit afstammingsbeginsel was bedoeld om standplaats in de jaren negentig”22 besloten dat alle aparte uitbreiding van het aantal standplaatsen tegen te gaan. regels en wetten voor woonwagenbewoners gefaseerd Elk woonwagencentrum had een maatschappelijk werker, zouden worden afgeschaft. Uitgangspunt van beleid werd gezondheidszorg, recreatievoorzieningen en een eigen dat woonwagenbewoners moesten worden behandeld als lagere school. Naast de 45 grote centra, waren er in 1975 ‘gewone burgers’. Een wijziging van de Woonwagenwet23 ook nog 125 kleinere centra. verplichtte iedere gemeente – opnieuw – om kleine centra in te richten van maximaal 15 standplaatsen, dicht Halverwege de jaren 70 van de vorige eeuw werd in de bij de bebouwde kom om de integratie te bevorderen. Nota woonwagenbeleid20 vastgesteld dat dit systeem Op 1 maart 1999 is de Woonwagenwet ingetrokken24. niet goed functioneerde. In deze nota werd gekozen Sindsdien zijn gemeenten primair verantwoordelijk voor voor decategorisering, normalisatie en deconcentratie. het volkshuisvestingsbeleid, waarvan de huisvesting van Daarom werd de Woonwagenwet aangepast21. De scholen woonwagenbewoners onderdeel uitmaakt.

De zorg voor op de centra werden opgeheven en er volgde een meer het voorzien in passende huisvesting behelst het treffen individuele benadering. Het rondtrekken werd geheel van de maatregelen voor een goede huisvesting ongeacht verboden en er werd gestreefd naar kleine centra met of zij in een woning, een woonwagen of op een woonschip tien tot vijftien standplaatsen door elke gemeente een wonen25. Woningcorporaties dragen zorg voor de aanleg verplichting op te leggen om op het eigen grondgebied van standplaatsen en de bouw van woonwagens26. Indien een woonwagencentrum in stand te houden of aan te zij niet voldoende in de woningbehoefte kunnen voorzien, leggen. De provincies moesten daartoe streefcijfers kunnen gemeenten, indien noodzakelijk, besluiten zelf de aanleggen in de zogeheten ‘woonwagenplannen’. betreffende voorzieningen te treffen27.

22 Kamerstukken II, 1990/91, 22 059, nr. 2 23 Kamerstukken II, 1989/90, 20 066, nr. 2 24 Wet van 1 juli 1998 tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving. (Kamerstukken II, 1997/98, 25 333, nr. 2) 25 Zie ook: E.H.M. Widdershoven, Afschaffing van de wet op woonwagens en woonschepen, Erasmus Universiteit Rotterdam, 2005 20 Kamerstukken II, 1974/75, 13 471, nr. 2 26 Kamerstukken II, 1996/97, 25 333, nr. 3 21 Kamerstukken II, 1976/77, 14 250, nr. 2 27 Artikel 75 van de Woningwet

10 | Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

Achtergrond woonwagen­bewoners en beleid | 11

4 Mensenrechten en woonwagen­ bewoners

4.1 Inleiding Verder heeft het College voor de Rechten van de Mens (het College) zich in meerdere oordelen35 ten aanzien Sinds de intrekking van de Woonwagenwet28 in 1998 van gemeenten en woningcorporaties uitgesproken over zijn gemeenten primair verantwoordelijk voor het de toepassing van het recht op gelijke behandeling van volkshuisvestingsbeleid, waarvan de huisvesting van woonwagenbewoners bij huisvesting. Ten slotte heeft woonwagenbewoners onderdeel uitmaakt. Het voorzien de Nationale Ombudsman een rapport36 uitgebracht in passende woonruimte behelst het treffen van de waarin zij stelt dat in meerdere gemeenten de rechten benodigde maatregelen ten behoeve van een goede van woonwagenbewoners inzake huisvesting niet worden huisvesting voor hun ingezetenen, ongeacht of zij gerespecteerd. in een woning, of een woonwagen willen wonen29. De gemeente heeft hierbij beleidsvrijheid zodat optimaal ingespeeld kan worden op de lokale behoefte. Deze 4.2 Welke mensenrechten zijn beleidsvrijheid wordt echter beperkt door onder meer de grond- en mensenrechten30. De Grondwet en de van toepassing? internationale verdragsbepalingen waaraan Nederland zich heeft verbonden, zijn voor iedere gemeente Bij de huisvesting van woonwagenbewoners dient bindend. Gemeentelijk beleid dat in strijd is met de rekening gehouden te worden met onder meer de Grondwet of met mensenrechten is ongeoorloofd.

In het volgende grondrechten: het recht op huisvesting, het recht uiterste geval kan via interbestuurlijk toezicht31worden op bescherming van het privéleven en het recht op gelijke ingegrepen. Ook individuele besluiten die in strijd zijn behandeling. met de mensenrechten kunnen door de rechter worden vernietigd, waarbij de rechter eerdere uitspraken van het 4.2.1 Het recht op huisvesting Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) dient In meerdere verdragen die door Nederland geratificeerd te betrekken. zijn, is het recht op huisvesting opgenomen37. Dit houdt in dat de overheid een inspanningsverplichting heeft Verschillende nationale, Europese en internationale om voor iedereen te voorzien in adequate huisvesting. (rechterlijke) instanties hebben zich uitgesproken over De overheid heeft een inspanningsverplichting om te de invulling van deze mensenrechten en de voorwaarden voorzien in onder meer veilige, passende en betaalbare die in acht moeten worden genomen ten aanzien van de huisvesting waarbij ook rekening gehouden wordt met huisvesting van woonwagenbewoners. Hierbij kan onder de culturele identiteit38 (cultural adequacy)39 van de meer gedacht worden aan de bindende uitspraken van woningzoekenden40 en dakloosheid wordt voorkomen. het EHRM.

Daarnaast hebben internationale comités32 In de Grondwet is dit recht als volgt geformuleerd: en de European Union Agency for Fundamental Rights33 “Bevordering van voldoende woongelegenheid is aan Nederland aanbevelingen34 gedaan inzake de voorwerp van zorg der overheid”.41 Dit betreft zowel het voorwaarden en verplichtingen die de overheid in acht moet nemen bij de huisvesting van woonwagenbewoners. 35 College voor de rechten van de Mens, oordeelnummers: 2014-165, 2014-166, 2014-167, 2015-61, 2016-19, 2016-63, 2016-64, 2016-65, 2016-66, 2016-67, 2016-68, 2016-71, 2016-72, 2016-95, 2016-71, 28 Wet van 1 juli 1998 tot wijziging van de Huisvestingswet, de 2016-107, 2016-109, 2016-139, 2017-31, 2017-32, 2017-103 2018-08, Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van 2018-09 de woonwagen- en woonschepenregelgeving 36 Nationale Ombudsman, Woonwagenbewoner zoekt standplaats: 29 Kamerstukken II, 1996/97, 25 333, nr. 3 Een onderzoek naar de betrouwbaarheid van de overheid voor 30 L. Huijbers, Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrech- woonwagenbewoners, 17 mei 2017, Rapportnummer: 2017/060 telijk perspectief, NTM/NJVM bull. 2015/28.

37 Onder meer: Artikel 25, eerste lid, van de Universele Verklaring van 31 Artikel 132, vierde lid, van de Grondwet de Rechten van de Mens, Artikel 11, eerste lid, van het Internationaal 32 Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, Artikel 31 observations on the ninetheenth tot twentyfirst periodic reports of van het Herzien Europees Sociaal Handvest, Artikel 34, lid 3 the Netherlands, 2015. Daarnaast heft ook de Europese Commission Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C tegen Racisme en Intolerantie in rapporten in 2007 en 2013 hierover 364/01) aanbevelingen gedaan 38 Waardoor het recht op huisvesting ook gevolgen voor de wijze 33 European Union Agency for Fundamental Rights report 2018, p. 103 waarop voorzien wordt in de huisvesting van woonwagenbewoners en 107 http://fra.europa.eu/en/publication/2018/ 39 High Commissioner for Human Rights, The right to adequate fundamental-rights-report-2018 housing, factsheet no. 21/rev. 1, UN-HABITAT; zo ook M. Uhry 34 Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding housing related binding obligations on states, Fondation Abbé Pierre observations on the ninetheenth to twenty-first periodic reports of & Feantsa, 2016 The Netherlands, 2015.

Daarnaast heeft ook de Europese Commissie 40 Zie ook: Commissioner for Human Rights, Human Rights of Roma tegen Racisme en Intolerantie in rapporten in 2007 en 2013 and Travellers in Europe, Council of Europe, p. 137 ev. aanbevelingen hierover gedaan 41 Artikel 22, tweede lid van de Grondwet

Mensenrechten en woonwagen­bewoners | 13

aantal woningen, de kwaliteit en de veiligheid ervan,42 Bij het bepalen van wat adequate huisvesting is moet de alsmede de betaalbaarheid.43 Het grondrecht geeft geen overheid dus respect hebben voor en rekening houden recht op een woonruimte, maar het beleid moet erop met de culturele identiteit.54 Woonwagenbewoners gericht zijn dat er slechts in noodgevallen een situatie van hebben een van generatie op generatie overgedragen onvoldoende aantal wooneenheden zou bestaan.44 Er is cultuur waarbij het wonen in onderlinge verbondenheid bewust voor gekozen om de nadere uitwerking over te in een woonwagen bepalend is55. Daarom is het laten aan wetgevende en besturende organen.45 onvoldoende om woonwagenbewoners reguliere huisvesting te bieden en geen rekening te houden met 4.2.2 Het recht op eerbiediging van privé-, hun specifieke woonbehoefte.56 Dit betekent niet dat familie- en gezinsleven iedere woonwagenbewoner per direct een standplaats Het mensenrechtelijk kader voor het woonwagenbeleid moet krijgen, maar wel dat een woningzoekende wordt voor een belangrijk deel gevormd door het woonwagenbewoner binnen een afzienbare termijn Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM).

een kans heeft op een standplaats.57 Niet van belang In artikel 8 van het EVRM46 is bepaald dat een ieder recht is of een woonwagenbewoner tijdelijk in een reguliere heeft op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en woning heeft gewoond. Zolang hij de intentie had om gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Voor terug te keren naar het woonwagenleven, dient rekening het bepalen of een woonwagen valt aan te merken gehouden te worden met zijn woonbehoefte. als ‘woning’ en daarmee onder de bescherming van artikel 8 EVRM valt, is bepalend dat de bewoner ‘een 4.2.3 Het recht op gelijke behandeling voldoende en voortdurende band heeft met een specifieke Een verbod op discriminatie met betrekking tot woonwagen(standplaats)’.47 Dit betekent dat ook huisvesting is onder meer opgenomen in het wanneer een woonwagenbewoner niet officieel staat Internationaal Verdrag inzake de uitbanning van alle ingeschreven op een woonwagenlocatie, deze aangemerkt vormen van rassendiscriminatie (IVUR).21 Het recht op zou kunnen worden als zijn of haar ‘home’. Niet relevant gelijke behandeling is ook beschermd in de Grondwet58 is wat in de Nederlandse wet- en regelgeving onder het en verder geconcretiseerd in onder meer de Algemene begrip “woning” wordt verstaan. Evenmin is van belang wet gelijke behandeling (AWGB). De AWGB is zowel of de verblijfplaats wordt gehuurd of illegaal bewoond.

van toepassing op gemeenten als woningcorporaties. Het EHRM beschouwt als wezenskenmerken van de Het College benadert in individuele gevallen het identiteit van woonwagenbewoners: het wonen in een woonwagenbeleid vanuit het discriminatieverbod zoals woonwagen waarbij familieverbanden in onderlinge dat is neergelegd in artikel 7a van de AWGB, hetgeen een verbondenheid een belangrijke rol spelen48 Trekvrijheid implementatie is van de Europese richtlijn houdende kan ook worden aangemerkt als een cultureel kenmerk49 toepassing van het beginsel van gelijke behandeling dat nadere invulling geeft aan de ‘wezenskenmerken’ van personen ongeacht ras of etnische afstamming59. woonvorm en familiebanden50. De overheid heeft een Het gelijkheidsbeginsel houdt in woonwagenbewoners positieve verplichting51 om deze cultuur te beschermen52 niet nadeliger mogen worden behandeld vanwege het en het woonwagenleven te faciliteren53. Gemeenten feit dat zij woonwagenbewoner zijn. Om die reden dienen bij het te voeren woonwagenbeleid rekening te heeft het College geoordeeld dat een uitsterfbeleid houden met deze uitgangspunten.

54 Office of the UN High Commissioner for Human Rights, The Right to Adequate Housing. Fact Sheet No 21/Rev. 1, Geneva 42 Kamerstukken II 1975/76, 13873, nr. 3, p. 14 55 College, d.d. 19 december 2014 (oordeelnummer 2014-165, 2014-166 43 Van der Pot, ‘Handboek van het Nederlandse staatsrecht’, Deventer: en 2014-167), d.d. 28 mei 2015 (oordeelnummer: 2015-61); d.d. 8 Kluwer 2006, p. 461 maart 2016 (oordeelnummer: 2016-19); d.d. 5 juli 2016 (oordeelnum- 44 P.P.T. Bovend’Eert e.a., ‘Tekst & Commentaar Grondwet’, Deventer: mer 2016-64, 2016-67 en 2016-68), d.d. 7 juli 2016 (oordeelnummer Wolters Kluwer 2015, p. 65-66 2016-71 en 2016-72), d.d. 14 oktober 2016 (oordeelnummer 2016-109 45 Kamerstukken II 1975/76, 13873, nr. 3, p. 2. en 2016-110), d.d. 19 december 2016 (oordeelnummer 2016-139). 46 Dit recht is ook opgenomen in artikel 17 van het Internationaal 14 College, d.d. 8 maart 2016 (oordeelnummer 2016-19); d.d. 14 Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten oktober 2016 (oordeelnummer: 2016-109); d.d. 19-12-2016 47 EHRM 29 september 1996, appl. no. 20348/92 (Buckley/VK). (oordeelnummer: 2016-139) 48 EHRM 18 januari 2001, appl.no. 27238/95 (Chapman/VK), par. 73 56 EHRM 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 76 49 EHRM 18 januari 2001, appl.no. 27238/95 (Chapman/VK), par. 73 57 Effectief genot van het recht, zie: EHRM 17 oktober 2013, appl.no.

50 Advies inzake Woonwagens- en standplaatsenbeleid van het College 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 76; EHRM 18 januari 2001, appl. voor de rechten van de Mens, bij brief van 28 maart 2018 aan de no. 27238/95 (Chapman/VK), para. 89-99 minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangeboden 58 Artikel 1 van de Grondwet 51 EHRM 11 oktober 2016, appl. no. 19841/06 (Bagdonavicius e. a./Rusland) 59 Artikel 3, eerste lid, onder h, van de Richtlijn 2000/43/EG van de Raad 52 EHRM 27 mei 2004, appl. no.. 66746/01 (Connors/VK). van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke 53 EHRM 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 76 behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming

14 | Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

van woonwagenstandplaatsen, dat gericht is op het het woonwagenleven, moet rekening gehouden worden laten verdwijnen van woonwagenbewoning in een met zijn of haar woonbehoefte. gemeente, discriminerend60 is. Eveneens heeft het College bepaald dat gemeentelijk beleid dat gericht is Bij het vormgeven van het gemeentelijk op het reduceren van standplaatsen strijdig kan zijn woonwagenbeleid is het aan te bevelen om de behoefte met het discriminatieverbod en de mensenrechten; aan woonwagenbewoning te inventariseren. Zo kan zeker wanneer daarbij geen rekening wordt gehouden worden bepaald of gemeenten het woonwagenleven met de behoefte aan standplaatsen. Het (materiële) in hun gemeente voldoende mogelijk maken en of gelijkheidsbeginsel houdt in dat ongelijke gevallen ongelijk woonwagenbewoners daadwerkelijk binnen afzienbare behandeld moeten worden naarmate van hun verschil. tijd kans maken op een standplaats. Op deze manier Bij woonwagenbewoning gaat het om ongelijke gevallen, kan het woonwagenbeleid ook voldoende gemotiveerd omdat deze woonvorm voor woonwagenbewoners een worden. Overigens kan bij een wijziging van een wezenlijk onderdeel is van hun cultuur en identiteit. bestemmingsplan van een woonwagenlocatie ‘een gebrek Daarom kan hun woonbehoefte niet gelijk gesteld worden aan behoefte – en het ten gevolge daarvan mogelijke aan bewoners van reguliere woningen.

De bijzondere ontstaan van leegstand’ – als een ruimtelijk motief beschermingspositie van woonwagenbewoners vloeit dus worden aangemerkt.’62 Maar, ook hier dient dit gebrek aan ook voort uit het gelijkheidsbeginsel. behoefte goed te worden onderbouwd. Het enkel stellen dat er een gebrek aan behoefte is, is onvoldoende63. Voor een gebalanceerd beleid en goede communicatie tussen 4.3 Mensenrechtelijke overheden en woonwagenbewoners, is participatie van

standaarden voor woonwagenbewoners en hun belangenorganisaties in woonwagenbeleidsvoering en -besluitvorming zeer van woonwagenbeleid belang. Participatie gaat verder dan alleen raadpleging van woonwagenbewoners, het betekent dat zij juist actief, Uit het bovenstaande volgt dat gemeenten in hun effectief en doorlopend betrokken worden bij zaken die algemene beleid aandacht moeten hebben voor de hen betreffen64. specifieke woonbehoefte van woonwagenbewoners. Deze behoefte kenmerkt zich door het wonen in een woonwagen en door het in familieverband samen wonen 4.4 Mensenrechtelijke op een woonwagenlocatie. standaarden bij individuele De volgende standaarden gelden voor woonwagenbeleid: besluiten • De gemeente heeft een zorgplicht om een beleid te Ook bij individuele besluiten, bijvoorbeeld bij een ontwikkelen dat het woonwagenleven voldoende besluit tot uitzetting als gevolg van verplaatsing van faciliteert en beschermt. Om die reden dient de lokale een woonwagenlocatie, dient rekening gehouden te overheid te voorzien in voldoende worden met het mensenrechtelijk kader. Vanwege het woonwagenstandplaatsen. feit dat een woonwagen een uiting is van de cultuur • Om de rechten van woonwagenbewoners ‘praktisch en en identiteit van een woonwagenbewoners, dient effectief’ te laten zijn, dient een woningzoekende besluitvorming zorgvuldig te zijn.

Bij het aanbieden woonwagenbewoner binnen een afzienbare tijd kans te van alternatieve huisvesting bijvoorbeeld, dient maken op een standplaats. Als uitgangspunt is de rekening te worden gehouden met het feit dat het wachttijd voor een standplaats ongeveer hetzelfde als woonwagenleven dermate specifiek is, dat een zelfde de wachttijd voor een sociale huurwoning61. woongenot voor woonwagenbewoners alleen mogelijk • Bij het bepalen of iemand als woonwagenbewoner kan is in een woonwagen. In andere woorden het aanbieden worden aangemerkt, dient ook rekening gehouden te worden met ‘spijtoptanten’. Voor de bescherming van de rechten is het niet van belang of een woonwagenbe- 62 College voor de Rechten van de Mens oordeelnummer 2014-165 en 2014-167, para. 3.15 woner tijdelijk in een reguliere woning heeft gewoond. EHRM 17 oktober 2013, appl.no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 76 Zolang hij of zij de intentie had om terug te keren naar ABRvS 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1103, r.o. 3.2 63 College voor de rechten van de Mens, oordeelnummer 2016-19 (Waddinxveen), par. 5.3, oordeelnummer 2017-136 (Capelle aan de IJssel), 60 College voor de Rechten van de Mens oordeelnummer 2015-61, par. 6.3, en oordeelnummer 2018-18 (Utrechtse Heuvelrug), par. 6.4-6.5 para. 4 en 2014-165 en 167, para.

3.19 64 Recommendation Rec(2008)5 of the Committee of Ministers to 61 College voor de Rechten van de Mens, oordeelnummer 2016-19 member states on policies for Roma and/or Travellers in Europe (gemeente Waddinxveen), par. 5.3. (definitions)

Mensenrechten en woonwagen­bewoners | 15

van reguliere huisvesting aan woonwagenbewoners is onvoldoende; dit is immers geen cultureel toereikende woning voor hen.65

4.5 Conclusie De mensenrechten hebben invloed op de beleidsvrijheid die een gemeente heeft bij het ontwikkelen en uitvoeren van woonwagenbeleid. Samenvattend komt het erop neer dat een gemeente rekening houdt in zijn woonbeleid met de specifieke woonbehoefte van woonwagenbewoners en voorziet in voldoende standplaatsen, zodat woonwagenbewoners binnen een redelijke termijn een standplaats kunnen krijgen. Zo mogelijk wordt tegemoet gekomen aan de wens om in familieverband samen te leven. Ook bij individuele beslissingen dient rekening gehouden te worden met de mensenrechten van de woonwagenbewoners.

65 EHRM 17 oktober 2013, appl. no. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 76; Stenegry en Adams

16 | Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

Mensenrechten en woonwagen­bewoners | 17

5 Bouwstenen voor beleid

5.1 Visie 5.2 Rolverdeling De kern van het lokale standplaatsenbeleid, Het is aan het Rijk om de visie op en het beleidskader dat past binnen het mensenrechtelijk kader, voor standplaatsen- en woonwagenbeleid, zoals is dat het woonwagenleven mogelijk is en voldoende opgenomen in dit document, vast te stellen. Het Rijk wordt ondersteund. Uitgangspunt hierbij blijft dat is internationaal rechtelijk het aanspreekpunt voor huisvestingsbeleid een primaire verantwoordelijkheid van de naleving van mensenrechten, ook wanneer de de gemeente is. De gemeente is bij uitstek de bestuurslaag primaire verantwoordelijkheid is overgedragen aan die lokaal afwegingen kan maken. Het beleidskader gemeenten. Vanuit de systeemverantwoordelijkheid biedt bouwstenen die gemeenten kunnen gebruiken die het Rijk heeft, bewaakt het Rijk de ontwikkeling van om invulling te geven aan het gemeentelijke het aantal standplaatsen door de jaren heen. Het Rijk huisvestingsbeleid voor woonwagenbewoners.

houdt vanuit zijn systeemverantwoordelijkheid en vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de nakoming van De visie die ten grondslag ligt aan dit nieuwe beleidskader internationale (mensenrechten-)verdragen de vinger aan heeft als kern inzake huisvesting het beschermen van de pols en zal blijvend investeren in een goede relatie met woonwagenbewoners tegen discriminatie, het waarborgen vertegenwoordigers van de doelgroep. Uiteraard werkt het van hun mensenrechten en het bieden van rechtszekerheid Rijk hierbij nauw samen met de betrokken partijen. Binnen en duidelijkheid. Concreet betekent dit: de interbestuurlijke verhoudingen houdt het Rijk toezicht op de provincies. Het Rijk houdt toezicht op gemeenten • De gemeente stelt het beleid voor woonwagens en voor die terreinen waar de provincies geen taak en standplaatsen vast als onderdeel van het expertise hebben, zoals de mensenrechten. volkshuisvestingsbeleid; • Het beleid dient voldoende rekening te houden met en De provincies houden toezicht op gemeenten. Het gaat ruimte te geven voor het woonwagenleven van om de kerntaken in het ruimtelijk-fysieke domein: onder woonwagenbewoners; meer bouwen, ruimtelijke ordening en huisvesting van • Hiervoor is nodig dat de behoefte aan standplaatsen mensenrechten66, ook wat betreft woonwagenbewoners.

helder is; Tevens kan de provincie een rol spelen bij de inventarisatie • Corporaties voorzien in de huisvesting van woonwagen- van de behoefte aan standplaatsen en/of locaties. Immers bewoners voor zover deze tot de doelgroep behoren; ook gemeenten die de nuloptie hebben gerealiseerd, • De afbouw van standplaatsen is niet toegestaan hebben de verplichting om te voorzien in voldoende (behoudens uitzonderlijke omstandigheden) zolang er standplaatsen voor woonwagenbewoners die willen behoefte is aan standplaatsen; wonen in een woonwagen. Derhalve verdient het • Een woningzoekende woonwagenbewoner die dit aanbeveling om de behoefte-inventarisatie tenminste wenst, heeft binnen een redelijke termijn kans op een op regionaal niveau te laten plaatsvinden. Ook voeren standplaats. gemeenten bij de voorbereiding van het bestemmingsplan onder meer overleg met de provincie67. Hierbij kan de Als niet duidelijk is wat de behoefte is, kan dat betekenen regionale behoefte aan woonwagenstandplaatsen op tafel dat de behoefte aan standplaatsen in kaart wordt komen. gebracht. Als een gemeente in de afgelopen jaren een afbouw dan wel een bevriezingsbeleid heeft gehanteerd De partijen op lokaal niveau stellen binnen dit wat betreft het aantal standplaatsen, en er is een gebleken beleidskader een lokaal beleid vast en voeren dat behoefte aan standplaatsen, dan is een inhaalslag nodig. uit.

De gemeente is verantwoordelijk voor het lokale Als er in de gemeente geblokkeerde standplaatsen woonbeleid, neergelegd in een woonvisie. Om goede bestaan, kan snel resultaat worden geboekt door redenen zijn de meeste gemeentelijke woningbedrijven deze standplaatsen opnieuw in gebruik te geven aan in de vorige eeuw omgezet in woningcorporaties. woningzoekende woonwagenbewoners. Het daadwerkelijk realiseren en exploiteren van (sociale) woonruimten (in welke vorm dan ook) is geen kerntaak van gemeenten. De gemeente is natuurlijk wel verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordeningskant van het standplaatsenbeleid. Via het bestemmingsplan (in de

66 Handboek Wet revitalisering generiek toezicht, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijsrelaties, Vereniging Nederlandse Gemeenten, Interproviciaal Overleg, augustus 2012. 67 Artikel 3.11 van het Besluit ruimtelijke ordening

Bouwstenen voor beleid | 19

toekomst het omgevingsplan) wordt vastgelegd waar de Bij beide opties is het van belang om criteria vast te stellen kavels voor standplaatsen liggen en hoeveel dat er zijn. op basis waarvan de volgorde op die wachtlijst (hierbij Ook is de gemeente verantwoordelijk voor het beheer van kunnen ook urgentieregels gelden) en de uiteindelijke de openbare ruimte en voor handhaving van bijvoorbeeld toewijzing (zie paragraaf 4.5) plaatsvindt. Van groot belang bouwvoorschriften (brandveiligheid). is dat de gehanteerde criteria helder zijn en de werkwijze transparant is. Woonwagenbewoners die een huishoudinkomen hebben tot aan de inkomensgrenzen, genoemd in Bij deze criteria gaat het erom aan te geven wie in artikel 48 van de Woningwet, behoren tot de doelgroep aanmerking komt voor een standplaats en/of woonwagen. van woningcorporaties. Het ontwikkelen, verhuren Bij schaarste aan standplaatsen dient voorrang te en exploiteren van woonwagenlocaties, standplaatsen worden gegeven aan woonwagenbewoners, die vanwege en woonwagens behoort daarmee tot de kerntaak van hun culturele eigenheid een andere woonbehoefte de woningcorporaties. Veel woningcorporaties zijn al hebben dan andere woningzoekenden. Hierbij kan actief op dit terrein. Daarbij worden diverse werkvormen het “afstammingsbeginsel” worden gehanteerd: gebruikt.

Sommige corporaties richten een BV of een woningzoekende woonwagenbewoners die nu reeds in stichting op die voor de corporaties gezamenlijk het een woonwagen wonen, dan wel door omstandigheden woonwagen- en standplaatsenwerk uitvoert. Soms op in een stenen woning wonen maar de behoefte hebben regionaal niveau, soms op provinciaal niveau. Voor de in een woonwagen te wonen (spijtoptanten). Om op duidelijkheid en ter voorkoming van misverstanden: een een eenvoudige en pragmatische wijze de afstamming door corporaties in het leven geroepen BV of stichting aan te tonen kan gebruik worden gemaakt van het is aan de zelfde regels gebonden als de corporatie zelf. criterium “woonadres” van de aanvrager, van de ouders Woningcorporaties hebben onder de Algemene wet gelijke of grootouders. In die gevallen waarin, om welke reden behandeling een zelfstandige verplichting om te voldoen dan ook, dit criterium niet kan worden toegepast, kan de aan de non-discriminatie standaarden. woningzoekende in de gelegenheid worden gesteld om op andere wijze de afstamming van woonwagenbewoners aan te tonen.

5.3 Vraag, het inventariseren van de woonbehoefte Als er wordt gekozen om een onderzoek te doen, op basis waarvan beleid kan worden geformuleerd, kan er een enquête worden uitgezet bij de woonwagenbewoners die Voor een goed standplaatsenbeleid is het van belang wonen in een woonwagen en hun inwonende familieleden om de omvang van de vraag te weten. Een voor de en bij spijtoptanten. Daarmee kan de actuele behoefte hand liggende methode om daar achter te komen is het aan standplaatsen en woonwagens in beeld worden instellen van een wachtlijst. Ook is het raadzaam om, als er gebracht en kunnen ook prognoses gemaakt worden bijvoorbeeld een lange periode geen wachtlijst is geweest voor de komende jaren, net als bij reguliere huisvesting. (of geen actief beleid is gevoerd), een onderzoek naar de Woonwagenbewoners hechten er aan in familieverband te behoefte aan standplaatsen en woonwagens te doen. wonen. Door de woonwagenbewoners bij het onderzoek Het opstellen van een wachtlijst en de inventarisatie aan te betrekken, kunnen de spijtoptanten mogelijk weer in behoefte hoeft geen ingewikkelde of kostbare procedures beeld worden gebracht. Er is een voorbeeld beschikbaar te zijn. van een dergelijk onderzoek gedaan in de gemeente Haarlemmermeer68.

Als een dergelijk onderzoek is gedaan, Bij het inrichten van een wachtlijst zijn de volgende opties is het aanleggen van een wachtlijst nog steeds van belang mogelijk: in verband met de toewijzing. Op basis van een dergelijk onderzoek kan ook de gewenste samenstelling van de a. aansluiten bij de reguliere wachtlijst van de woningcor- woonwagenlocaties nader worden ingevuld. Op die poratie of een regionaal woonruimteverdeelsysteem, manier kan zo mogelijk tegemoet gekomen worden aan waar een woningzoekende kan aangeven dat hij of zij het wonen in familieverband op een woonwagenlocatie. belangstelling heeft voor een standplaats en/of woonwagen; b. een aparte wachtlijst voor standplaatsen.

68 Het onderzoek in de Haarlemmermeer is in 2017 ontworpen en uitgevoerd door mevrouw Achterbergh, momenteel onder meer voorzitter van de Vereniging Roma, Sinti en Woonwagenbewoners Nederland

20 | Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

5.4 Aanbod Bij de vraag naar de ideale grootte van een woonwagenlocatie spelen, naast de totale behoefte aan Hoeveel standplaatsen moet een gemeente realiseren? standplaatsen in de gemeente, onder andere de volgende Van belang is welke band woonwagenbewoners die factoren mee: in een woonwagen willen leven, hebben met een gemeente. Er zijn gemeenten die van oudsher een • Wat is de grootte van de plaatselijke families? grotere populatie aan woonwagenbewoners hebben dan • Zijn er voldoende mogelijkheden om verschillende andere gemeenten. Om die reden is hier geen ‘kengetal’ doelgroepen bij elkaar te plaatsen of kiest men voor te geven. Gemeenten die een afbouwbeleid hebben meerdere kleinere woonwagenlocaties? gevoerd dienen ook een behoefte-inventarisatie te doen, • Zijn er mogelijkheden de bestaande locaties uit te dit afbouwbeleid is immers niet in overeenstemming met breiden? het mensenrechtelijk kader. • Zijn er mogelijkheden voor nieuwe locaties?

Voor veel woonwagenbewoners is van belang dat Ook is het van belang te overwegen of een locatie al dan families bij elkaar kunnen wonen69. Men houdt graag niet gemengd dient te zijn, waar naast huurstandplaatsen dagelijks contact. Binnen de familie wordt op elkaars en -woonwagens ook koopstandplaatsen zijn. kinderen gepast en voor ouderen gezorgd. Het wonen in familieverband is juist één van de specifieke kenmerken Op dit moment zijn er huurstandplaatsen waarbij ook de van de cultuur van woonwagenbewoners. In bepaalde wagen wordt gehuurd en huurstandplaatsen waarop de gevallen kan het wenselijk zijn een locatie in te richten huurders zelf een woonwagen moeten plaatsen. Het ligt voor één bepaalde groep. niet voor de hand om een standplaats te huur aan te bieden waarop de huurders zelf een woonwagen moeten plaatsen. Indien de woonruimtezoekenden op basis van hun huishoudinkomen in aanmerking komen voor een huurstandplaats van een woningcorporatie, zullen zij meestal niet de middelen hebben om zelf een woonwagen te kopen. Tevens veroorzaakt dit problemen op het 69 Advies inzake Woonwagens- en standplaatsenbeleid van het College moment dat de huurders van de standplaats komen te voor de rechten van de Mens, bij brief van 28 maart 2018 aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangeboden overlijden. Dan moeten de erfgenamen op korte termijn

Bouwstenen voor beleid | 21

de standplaats ontruimen, hetgeen er bijna altijd toe leidt 5.5 Opnemen in woonvisie en dat de woonwagen vernietigd moet worden. prestatieafspraken Daarnaast bestaan er ook standplaatsen die in eigendom zijn van de bewoner. Op deze manier wordt het wonen Het zo goed mogelijk afstemmen van de vraag in familieverband mogelijk gemaakt voor dat deel van en het aanbod is het doel van het gemeentelijk de woonwagenbewoners, die niet qua inkomen niet tot woonwagenbeleid. Hierbij dienen de woningcorporaties de primaire doelgroep van woningcorporaties behoren. en de bewoners zelf te worden betrokken. Dit kan het Bij de verkoop van kavels voor woonwagens is van best gebeuren door het opstellen van een woonvisie belang dat in het bestemmingsplan deze kavels als een waarin aandacht is voor alle te huisvesten doelgroepen, woonwagenlocatie is bestemd. Op dit moment is het dus ook de woonbehoefte van woonwagenbewoners. zo dat woonwagenbewoners moeilijk een hypotheek De woningcorporaties moeten immers binnen hun kunnen krijgen voor een standplaats en woonwagen (en mogelijkheden bijdragen aan de realisatie van het ook moeilijk een inboedel- en opstalverzekering kunnen woonbeleid in de gemeente. Daarom moeten de afsluiten). Mede om die reden zal de behoefte vooral woningcorporaties, die in de gemeente werkzaam zijn, uitgaan naar huurstandplaatsen.

Desalniettemin kan aangeven hoe zij zullen bijdragen aan het realiseren een woningcorporatie of gemeente in voorkomende van de woonvisie en dus ook hoe zij een bijdrage zullen gevallen de standplaatsen te koop of in erfpacht leveren om de noodzakelijk standplaatsen te realiseren. aanbieden (bij verkoop eventueel in combinatie met De woonvisie en het door de woningcorporatie gedane een terugkoopbeding). Hierbij kan een beroep worden aanbod vormen de basis voor de onderhandelingen gedaan op de Nationale Hypotheekgarantie en wellicht op tussen de gemeente, de woningcorporatie en startersleningen van gemeenten. de huurdersorganisaties die moeten leiden tot prestatieafspraken. Als er overeenstemming is over de Het bestemmingsplan is de plaats om vast te leggen wat prestatieafspraken, committeert de woningcorporatie het toegestane gebruik van een kavel is. zich hieraan. Als er een conflict ontstaat waardoor de prestatieafspraken niet tot stand komen, heeft elk van de • Is de bestemming alleen wonen, dan kan er niet worden drie partijen (gemeente, huurdersorganisatie, corporatie) gewerkt anders dan thuisgebonden werkzaamheden die het recht dit conflict voor geschilbeslechting aan de ook in stenen woningen zijn toegestaan. minister voor te leggen voor een bindende uitspraak. • Is de bestemming gemengd dan kan er worden gewoond en gewerkt.

Een dergelijke keuze heeft Het Rijk vindt het wenselijk dat de gemeente in de gevolgen voor de grootte van de standplaatsen en de woonvisie beschrijft welke rol zij zelf wil (blijven) inrichting van de locatie. vervullen ten aanzien van het voorzien in huisvesting voor woonwagenbewoners die willen wonen in een In het bestemmingsplan kunnen de kavels voor woonwagen. Voor woonwagenbewoners die qua woonwagenstandplaatsen worden vastgesteld. Hier speelt inkomen behoren tot de primaire doelgroep van de de vraag naar de ideale omvang van een standplaats. woningcorporaties ligt de verantwoordelijkheid bij De woonwagens zijn in de afgelopen decennia groter woningcorporaties. Zij moeten voorzien in voldoende geworden, waardoor de woonwagenstandplaatsen op huurwoonwagens en -standplaatsen. Voor andere oudere woonwagencentra niet altijd voldoen aan de woonwagenbewoners verplicht het mensenrechtelijk veiligheidsvereisten. Uiteraard is het aan te bevelen om kader dat de gemeente aanvullende maatregelen treft om bij de ontwikkeling van nieuwe woonwagenlocaties, te voorzien in voldoende (koop-)standplaatsen. Dit vloeit de herstructurering van bestaande woonwagenlocaties en voort uit artikel 75 van de Woningwet70. het vastleggen ervan in ruimtelijke plannen in overleg te treden met de bewoners.

70 Artikel 75 van de Woningwet: 1. Burgemeester en wethouders kunnen, ingeval dit noodzakelijk is voor het naar behoren uitvoeren van deze wet, besluiten recht- streeks van gemeentewege voorzieningen in het belang van de volkshuisvesting te treffen. 2. Indien ter uitvoering van het eerste lid van gemeentewege woongelegenheden worden gebouwd, geschiedt dit slechts, indien aannemelijk is, dat door het bouwen van woongelegenheden door toegelaten instellingen niet voldoende in de woonbehoefte wordt voorzien.

22 | Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

5.6 Beheer en exploitatie 5.7 Toewijzing van In de huidige situatie is er al een groot aantal standplaatsen en/of woningcorporaties dat een rol speelt in de totstandkoming woonwagens en exploitatie van woonwagenlocaties. Sommige woningcorporaties, alsmede sommige gemeenten, Bij de daadwerkelijke toewijzing van een standplaats is het hebben een intermediaire organisatie tussen hen en de gewenst om rekening te houden met de mogelijkheid voor huurders geplaatst. In bepaalde omstandigheden als de woonwagenbewoners om in familieverband te kunnen gemeente zelf verantwoordelijk is voor de exploitatie samenleven. Daarom is het te overwegen om voorrang en het beheer van de woonwagenlocatie, kan dit een te verlenen aan (in volgorde): volwassen kinderen (op verstandige keuze zijn. Aangezien het beheer en de volgorde van leeftijd) van de zelfde locatie die nog bij hun exploitatie van woonwagenlocaties slechts beperkt afwijkt ouders wonen en eerstegraads familieleden van bewoners van het beheer en de exploitatie van reguliere woningen van de locatie. Bij de toewijzing kan worden overwogen een ligt het voor de hand dat van een woningcorporatie dit zelf ingestelde bewonerscommissie te laten adviseren. ter hand neemt.

Op die manier wordt voorkomen dat alle expertise op het gebied van standplaatsenbeleid verdwijnt Als de toewijzing door een woningcorporatie wordt en wordt juist bewerkstelligd dat er een band tussen gedaan, kunnen er nog andere regels van toepassing huurder en verhuurder kan worden opgebouwd. Maar ook zijn waar rekening mee moet worden gehouden. als de woonwagenlocatie wordt beheerd en geëxploiteerd Corporaties zijn met de herziening van de Woningwet door een derde namens de gemeente, ontslaat dit de per 1 juli 2015 verplicht te voldoen aan de regels gemeente en de beheerder er niet van om de bewoners voor passend toewijzen voor de huishoudens die inspraak te geven en met hen te overleggen over zaken op grond van hun inkomen mogelijk recht zouden die betrekking hebben op hun woonwagenlocatie en het hebben op huurtoeslag. Aan huishoudens die op woonwagenbeleid in het algemeen. grond van hun inkomen potentieel recht hebben op huurtoeslag, moet een woning worden toegewezen Het zou een goede zaak zijn als woonwagenbewoners met een huur tot de aftoppingsgrens die voor het zelf een huurdersorganisatie oprichten die een rol kan huishoudenstype geldt. Er zijn twee aftoppingsgrenzen spelen bij de processen rond de gemeentelijke woonvisie (voor één en tweepersoonshuishoudens: € 597,30 en en de prestatieafspraken met woningcorporaties. voor drie of meerpersoonshuishoudens: €640,1471).

Huurdersorganisaties hebben recht op een Gemeenschappelijke noemer is dat zij (mogelijk) recht op onkostenvergoeding voor intern overleg, scholing, overleg huursubsidie hebben en om die reden in een goedkope met de verhuurder en eventueel de inhuur van een woongelegenheid moeten worden gehuisvest. deskundige. Gemeenten en woningcorporaties doen er goed aan de totstandkoming van huurdersorganisaties te Daarnaast bestaat de zogenoemde ‘staatssteungrens’; bevorderen. corporaties moeten 80 procent van de woningen met een huur tot €710,68 toewijzen aan huishoudens met een inkomen tot €36.798, 10 procent mogen zij toewijzen aan een huishouden met een inkomen tot €41.056 en nog eens 10 procent mogen zij toewijzen aan een huishouden met een hoger inkomen72. Binnen het laatstgenoemde percentage van 10% kan een woonwagenhuishouden met een hoger inkomen in een woonwagen met een huur tot €710,68 kan worden gehuisvest. Dit staat los van de mogelijkheid om dergelijke huishoudens een standplaats te koop aan te bieden. Omdat het aantal standplaatsen binnen het gehele woningbestand van de woningcorporatie beperkt is en het aantal woonwagenbewoners met een inkomen boven de inkomensgrenzen klein is, is deze 10 procent vrije ruimte meestal voldoende om ook deze woonwagenbewoners te huisvesten overeenkomstig hun woonbehoefte.

71 Prijspeil 2018 72 Prijspeil 2018

Bouwstenen voor beleid | 23

5.8 Communicatie Het aanwijzen van een of meer contactambtenaren is een goede stap die de contacten over en weer kan bevorderen. Het is in dit beleidskader al diverse malen aan de orde Een duurzame dialoog tussen woonwagenbewoners, gekomen: de communicatie tussen de lokale overheid, woningcorporaties en gemeenten, met inzet van alle de woningcorporatie en de woonwagenbewoners is, zoals kanten, acht het ministerie wenselijk. Dit vraagt om voor alle burgers, van bijzonder belang. Een aanpak kan de bereidheid en inzet van alle partijen: gemeenten, worden gestoeld op: woningcorporaties en de woonwagenbewoners zelf.

• een nadrukkelijke inzet op vertrouwen: ga de dialoog aan en betrek de woonwagenbewoners, net als andere inwoners van de gemeente, bij het beleid dat hun aangaat. Het is aan te bevelen om ruimte te creëren voor actieve, effectieve en constante betrokkenheid van woonwagenbewoners; • expliciete aandacht voor de culturele identiteit van de woonwagenbewoner en de daarmee samenhangende woonwens; • inzet op een duurzaam beleid. Een beleid dat is gewaarborgd voor een langere periode.

24 | Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

Deze brochure is een uitgave van:

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Postbus 20011 | 2500 ea Den Haag

Fotograaf: Riesjard Schropp

Juli 2018 | Publicatie-nr. 113803