250507 Aanbiedingsbrief Rekenkameronderzoek Wgr - Bijlage 1

Naar meer invloed op verbonden partijen Theoretisch kader

mr. R.J.M.H. (Rob) de Greef 28 april 2025

Inhoud 1.

Inleiding en samenvatting .......................................................................................4

1.1

Verbonden partijen gemeente Alkmaar ...............................................................4

1.2

Onderzoek ................................................................................................................4

1.3

Samenvatting en leeswijzer .....................................................................................4

2.

Verbonden partijen en algemeen kader ..............................................................9

2.1

Wat is een verbonden partij?..................................................................................9

2.2

Dualiseringskader: rolverdeling raad en college ................................................10

2.3

Beleidsvrijheid of niet? ...........................................................................................11

2.4

Onderzoeksmogelijkheden ...................................................................................12

2.5

Uitvoering ................................................................................................................13

2.6

Sturing op de verbonden partij.............................................................................14

2.7

Informatie, inspanning en invloed ........................................................................18

3.

Gemeenschappelijke regelingen ........................................................................21

3.1

Totstandkoming en wijziging (onderzoeksvraag 1).............................................21

3.2

Bestuur openbaar lichaam (onderzoeksvraag 2 en 3) ......................................22

3.3

Inlichtingenrechten (onderzoeksvraag 4) ...........................................................23

3.4

Sturingsinstrumenten (onderzoeksvraag 5) ..........................................................24

4.

Privaatrechtelijke verbonden partijen .................................................................27

4.1

Totstandkoming en wijziging (onderzoeksvraag 1).............................................27

4.2

Bestuur kapitaalvennootschappen en coöperatie (onderzoeksvraag 2 en 3) ..............................................................................................................................28

4.3

Inlichtingenrechten (onderzoeksvraag 4) ...........................................................30

4.4

Sturingsinstrumenten (onderzoeksvraag 5) ..........................................................31

Cooperación

Pagina 2 van 32

Inleiding

Cooperación

Pagina 3 van 32

1. Inleiding en samenvatting 1.1

Verbonden partijen gemeente Alkmaar

De gemeente Alkmaar participeert in verschillende verbonden partijen. Uit de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting is op te maken dat het daarbij met name gaat om: •

openbare lichamen ingesteld bij gemeenschappelijke regeling,

•

naamloze vennootschappen,

•

besloten vennootschappen en

•

coöperaties.

De gemeente Alkmaar participeert dus in veel verschillende soorten verbonden partijen. Zo verschillen ze in rechtsvorm, maar ook in politiek-bestuurlijk (beleidsmatig) en financieel belang en in deelnemers. Dat alles heeft invloed op de mogelijkheden tot beïnvloeding van de betreffende verbonden partij.

1.2

Onderzoek

In dit onderzoek wordt het theoretisch kader geschetst voor de verschillende vormen van verbonden partijen. Het wettelijk kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen, het Burgerlijk Wetboek, de Gemeentewet, de Wet open overheid en de Algemene wet bestuursrecht is daarbij leidend. Dat gebeurt aan de hand van de volgende vragen: (1) In hoeverre is de gemeenteraad betrokken bij wijzigingen in de verbonden partij? (2) Hoe is de verbonden partij bestuurlijk ingericht? (3) Wat is de rol van de verschillende organen? (4) Hoe lopen de politieke verantwoordingslijnen? (5) Wat zijn de kaderstellende en controlerende middelen van de gemeenteraad?

1.3

Samenvatting en leeswijzer

Bovenstaande is reden voor de Rekenkamer Alkmaar om beknopt onderzoek te doen naar de grip op verbonden partijen, met als doel de Alkmaarse gemeenteraad beter in positie te brengen. Er is géén onderzoek gedaan door of naar specifieke partijen en vooralsnog ook niet naar de specifieke Alkmaarse situatie. Het onderzoek is gebaseerd op literatuurstudie en ervaringen uit onderzoeken van andere rekenkamers en uit eerdere rapporten over grip op samenwerking. Dit rapport is in tweeën gedeeld. Voor u ligt het uitgewerkte theoretische kader, dat in het bijlagenboek (het tweede deel) nader wordt geduid van de juridisch kaders rond Governance.

In het theoretisch kader wordt ingegaan op de bovenstaande onderzoeksvragen. Hieronder worden de antwoorden kort samengevat.

Vraag 1: In hoeverre is de gemeenteraad betrokken bij de wijzigingen in de verbonden partij? De gemeenteraad is altijd betrokken bij de wijziging van een gemeenschappelijke regeling (zie nader paragraaf 3.1). Bij een gemengde regeling waaraan de raad deelneemt (zoals de twee recreatieschappen en

Cooperación

Pagina 4 van 32

Vuilverbrandingsinstallatie Alkmaar e.o.) beslissen de raad en het college beiden over het treffen of wijzigen van de gemeenschappelijke regeling, rond toetredingsbesluiten van andere deelnemers en over de eigen uittreding. Bij collegeregelingen (zoals de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord, de GGD Hollands Noorden, de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord, Cocensus, het regionaal historisch centrum Alkmaar en Zaffier) is de gemeenteraad eveneens betrokken bij het treffen en wijzigen van de gemeenschappelijke regeling. De raad mag eerst zienswijzen geven, moet daarna toestemming verlenen en pas dán kan het college van burgemeester en wethouders beslissen.

Het aanpassen van de statuten van een coöperatie, naamloze vennootschap of besloten vennootschap is in beginsel een bevoegdheid van de leden resp. de aandeelhouders die hiertoe in de algemene vergadering beslissen (zie nader paragraaf 4.1). Het is aan het college te bepalen hoe namens de gemeente gestemd wordt in de algemene vergadering, waarna de burgemeester of de door hem gemachtigde kan stemmen. De raad heeft daarbij geen rol, tenzij dit statutair geregeld is. De raad kan er ook om verzoeken om wensen en bedenkingen te mogen geven.

Wijzigingen gemeenschappelijke regeling resp. statuten

Toetreden nieuwe partijen

Openbaar lichaam (met raad) Raad beslist samen met het college (de raad en het college kunnen overruled worden wanneer de gemeenschappelijke regeling het mogelijk maakt bij een bepaalde meerderheid te stemmen) Zelfde procedure als bij wijziging

Openbaar lichaam (collegeregeling) College beslist, na zienswijzen én toestemming van de raad (de raad en het college kunnen overruled worden wanneer de gemeenschappelijke regeling het mogelijk maakt bij een bepaalde meerderheid te stemmen) Zelfde procedure als bij wijziging

Kapitaalvennootschappen en coöperaties College beslist (raad mag zienswijzen indienen wanneer de statuten dit bepalen, wanneer de raad hierom verzoekt of wanneer de statutenwijziging ingrijpende gevolgen heeft voor de gemeente

Geen rol van de raad, de algemene vergadering beslist hiertoe

(2) Hoe is de verbonden partij bestuurlijk ingericht? (3) Wat is de rol van de verschillende organen? Het openbaar lichaam ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling heeft verplicht een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Daarnaast kunnen advies- en bestuurscommissies worden ingesteld (zie nader paragraaf 3.2). Het algemeen bestuur bestaat uit leden die de raad (bij gemengde regelingen) of het college (bij collegeregelingen) vertegenwoordigen. In het algemeen bestuur kunnen de belangen van de gemeentebesturen dus expliciet aan bod komen. Het algemeen bestuur staat aan het hoofd van het openbaar lichaam en bepaalt het beleid binnen het samenwerkingsverband (zoals de raad dat doet binnen de gemeente). Het algemeen bestuur heeft ook het budgetrecht. Het algemeen bestuur kiest uit zijn midden een dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur heeft een eigenstandige verantwoordelijkheid voor het samenwerkingsverband (voor het voeren van het dagelijks bestuur en het aansturen van de ambtelijke organisatie) en is een collegiaal bestuursorgaan. De leden vertegenwoordigen dus niet het gemeentebestuur waar zij van afkomstig zijn. Dat geldt ook voor de voorzitter, die tevens lid en voorzitter van het dagelijks bestuur is.

Cooperación

Pagina 5 van 32

De kapitaalvennootschappen (zie nader paragraaf 4.2) en de coöperatie kennen een algemene vergadering. Deze bestaat uit de aandeelhouders (bij de kapitaalvennootschappen, daarom ook wel algemene vergadering van aandeelhouders genoemd) respectievelijk de leden (bij de coöperatie, daarom ook wel algemene ledenvergadering genoemd). In de algemene vergadering kunnen de aandeelhouders of leden hun eigen belangen inbrengen. De algemene vergadering gaat in beginsel over de begroting en het bestuur legt via de jaarstukken verantwoording af aan de algemene vergadering. De algemene vergadering gaat verder over statutenwijzigingen. Er is ook een bestuur, dat meestal bestaat uit ‘externe’ leden (lees: niet afkomstig uit de algemene vergadering), maar het mogen ook leden uit de algemene vergadering zijn (aandeelhouders of leden van de coöperatie dus). Het bestuur bestuurt de vennootschap of coöperatie en vertegenwoordigt deze naar buiten toe. Een bestuurder heeft zich altijd te richten naar het belang van de vennootschap of coöperatie en de daarmee verbonden onderneming of organisatie. Dat geldt ook wanneer de bestuurder tevens wethouder of burgemeester is. De bestuurder kan dus slechts handelen in het belang van de gemeente Alkmaar voor zover dat belang overeenkomt met het belang van de vennootschap of coöperatie.

Bij een tegenstrijdig belang moet de bestuurder zich onthouden van de beraadslaging en de stemming. Voor de eventueel in te stellen raad van commissarissen (of raad van toezicht) geldt in beginsel hetzelfde. Commissarissen hebben zich eveneens te richten naar het belang van de vennootschap of coöperatie en moeten zich bij tegenstrijdige belangen onthouden van de beraadslaging en stemming binnen de raad van commissarissen. De raad van commissarissen adviseert en controleert het bestuur vanuit een onafhankelijke blik. Soms is de raad van commissarissen ook (mede-)beslisbevoegd. De commissarissen kunnen voorts, net als bestuurders, deelnemen aan de beraadslagingen van de algemene vergadering om de aandeelhouders of leden te adviseren vanuit het belang van de vennootschap of coöperatie.

(4) Hoe lopen de politieke verantwoordingslijnen? Binnen het openbaar lichaam leggen het dagelijks bestuur en zijn leden verantwoording af aan het algemeen bestuur (zie nader paragraaf 3.3). Zij moeten het algemeen bestuur tevens inlichtingen verschaffen. Het dagelijks bestuur moet voorts de raden inlichtingen verschaffen, zowel actief (uit eigen beweging) als wanneer deze daarom vragen (passief). Het dagelijks bestuur en de leden van het dagelijks bestuur zijn echter géén verantwoording schuldig aan de colleges of raden. Dat geldt ook voor het algemeen bestuur. Als hoofd van het openbaar lichaam, en daarmee eindverantwoordelijke, legt het algemeen bestuur aan niemand verantwoording af. Wel moet het algemeen bestuur de raden actief informeren of informatie verschaffen wanneer raadsleden hierom verzoeken. De leden van het algemeen bestuur leggen verantwoording af aan het orgaan dat hen heeft aangewezen (bij een collegeregeling dus het college, bij een gemengde regeling de raad) én aan de gemeenteraad van hun gemeente. Zij leggen uitsluitend verantwoording af over hun eigen handelen binnen het algemeen bestuur. Bij een collegeregeling geldt dat het college verantwoording schuldig is aan de raad over het handelen van zijn vertegenwoordiger binnen het algemeen bestuur.

De leden van het algemeen bestuur en het college moeten de raden tevens inlichtingen verschaffen wanneer een of meer raadsleden hierom verzoeken. Het college moet dat ook actief uit eigen beweging.

Bij de vennootschap en coöperatie geldt dat het bestuur verantwoording schuldig is de algemene vergadering. Het bestuur moet de algemene vergadering ook inlichtingen verschaffen, maar het recht om inlichtingen te

Cooperación

Pagina 6 van 32

vragen is beperkt tot de daadwerkelijke vergadering van de algemene vergadering. Het bestuur hoeft géén verantwoording af te leggen aan individuele aandeelhouders en dus ook niet aan college en/of raad. Mocht een gemeentebestuurder zitting nemen in het bestuur van de vennootschap of coöperatie, dan geldt wél een verantwoordingsplicht. Die plicht laat echter onverlet dat de bestuurder moet handelen in het belang van de vennootschap of coöperatie (zie hierboven). De algemene vergadering is als zodanig ook aan niemand verantwoording schuldig, en dat geldt ook voor de raad van commissarissen of raad van toezicht. De burgemeester is wel verantwoording schuldig over het handelen namens de gemeente in de algemene vergadering, en het college is verantwoording schuldig over de gekozen stemrichting binnen de algemene vergadering. College en burgemeester moeten de raad daarover ook actief of op verzoek informeren.

(5) Wat zijn de kaderstellende en controlerende middelen van de gemeenteraad? De instrumenten worden besproken in paragraaf 3.4 (openbaar lichaam) en 4.4 (vennootschap en coöperatie). Bij het openbaar lichaam gaat het vooral om benoemingen, ontslagrechten, zienswijzen en andere politieke instrumenten, bij de vennootschappen en coöperaties om goedkeuringen, instructies en ontslagrechten. Een lokaal ingestelde enquêtecommissie kan onderzoek doen naar het handelen van de eigen gemeentebestuurders binnen het algemeen bestuur of de algemene vergadering. De commissie kan echter géén onderzoek doen naar het reilen en zeilen van de verbonden partij. Een regionale enquêtecommissie kan dat laatste wél ten aanzien van openbare lichamen, maar niet ten aanzien van vennootschappen en coöperaties. De lokale rekenkamer kan ook onderzoek doen naar het door het openbaar lichaam gevoerde bestuur, maar formeel niet naar dat van een vennootschap of coöperatie. Daar kan alleen onderzoek worden gedaan voor zover het gemeentelijke beleid betreft. Een vennootschap of coöperatie kan zich natuurlijk wel vrijwillig laten onderzoeken (of onder politieke druk).

Cooperación

Pagina 7 van 32

Verbonden partijen en algemeen kader

Cooperación

Pagina 8 van 32

2. Verbonden partijen en algemeen kader 2.1

Wat is een verbonden partij?

De term verbonden partij komt uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Daaronder wordt verstaan iedere publiekrechtelijke of privaatrechtelijke organisatie waarbinnen de gemeente een bestuurlijk belang én een financieel belang heeft. Het gaat dus per definitie om een aparte organisatie, niet om een (dienst)onderdeel van de gemeente zelf. Eerst moet dus bekeken worden of sprake is van een aparte rechtspersoon.1 Dat het gaat om een aparte organisatie maakt ook dat je niet zomaar weer van de samenwerking af kunt. De organisatie wordt in principe voor onbepaalde tijd opgericht. Het is daarom ook goed na te denken over een exit strategie als een nieuwe partij wordt opgericht, of wanneer de spelregels worden veranderd. Bij gemeenschappelijke regelingen is dat sinds 2022 verplicht, bij privaatrechtelijke rechtspersonen is het ook gebruikelijk dit te regelen.

Van een bestuurlijk belang is sprake wanneer de gemeente binnen de verbonden partij zeggenschap heeft via het stemrecht (in bijv. een algemene vergadering) of via het participeren in het bestuur van de betreffende organisatie. Het moet dan nadrukkelijk wél gaan om een participatie in het bestuur door de gemeente. Er is geen sprake van een bestuurlijk belang wanneer een persoon die ‘toevallig’ ook burgemeester, wethouder of ambtenaar van de gemeente is als natuurlijke persoon wordt benoemd in dat bestuur. Deze persoon zit er dan immers op persoonlijke titel. Het mogen aanwijzen van een bestuurder, commissaris of toezichthouder leidt niet tot een bestuurlijk belang. Dat laatste geldt ook wanneer de burgemeester, een wethouder of een ambtenaar van de gemeente wordt aangewezen als commissaris of toezichthouder. Dat is immers altijd een aanwijzing als natuurlijke persoon, en dus op persoonlijke titel. De zgn. commissaris van overheidswege bestaat al vele jaren niet meer.

Van een financieel belang is, simpel gezegd, sprake indien de gemeente risicodragend kapitaal heeft in de betreffende organisatie. Daarvan is sprake wanneer de gemeente aandelen houdt, participeert in een gemeenschappelijke regeling waarbij een gemeenschappelijk openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan of bedrijfsvoering organisatie wordt ingesteld of wanneer bijvoorbeeld met garantstellingen gewerkt wordt. Het geven van een subsidie, zoals een exploitatiesubsidie, leidt niet tot een financieel belang, hoe belangrijk die subsidie misschien financieel gezien ook is.

Bij verzelfstandiging en samenwerking is meestal sprake van verlengd lokaal bestuur. Dat betekent dat via de bestuurssamenstelling en via aanvullende sturingsinstrumenten een nauwe band moet bestaan tussen de uitvoerende organisatie enerzijds en de gemeente anderzijds. Dat betekent dat de reguliere kaders die gelden binnen de gemeente (zoals het hierna te bespreken dualiseringskader) in principe ook van toepassing zijn op de sturing op een samenwerkingsverband. Is het samenwerkingsverband op uitvoering gericht dan moet de gemeenteraad sturen via het college, is het samenwerkingsverband ook beleidsbepalend (zit er bijvoorbeeld

1 Alleen in het geval van een gemeenschappelijk orgaan is geen sprake van een nieuwe rechtspersoon, maar ook niet om een

orgaan van één gemeente (maar van meerdere gemeenten). Strikt genomen geldt dat ook voor de maatschap, de vennootschap onder firma en de commanditaire vennootschap.

Cooperación

Pagina 9 van 32

zoals bij recreatieschappen ook verordenende bevoegdheid in) dan kan de raad directer sturen. De keuze in rolverdeling tussen raad en college blijft van belang, maar daar komt nog een keuze in de rolverdeling tussen college en samenwerkingsverband bij. Ook het samenwerkingsverband zal een bepaalde mate van vrijheid moeten hebben om vanuit zijn professionaliteit te handelen, terwijl ook democratische sturing en controle geborgd moeten worden.

2.2

Dualiseringskader: rolverdeling raad en college

Sinds de dualisering van het gemeentebestuur in 20022 en van de medebewindsbevoegdheden in 20063 geldt het zogenoemde dualiseringskader. De gemeenteraad is met name kaderstellend en controlerend ten aanzien van het bestuur en bezit de volksvertegenwoordigende rol. In die laatste rol is de gemeenteraad bij uitstek hét orgaan binnen het gemeentebestuur om de (politieke) belangen van de ingezetenen van de gemeente in te brengen. Hieronder is het dualiseringskader opgenomen, zoals dat voortvloeit uit de parlementaire geschiedenis van de Wet dualisering gemeentebestuur en de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden.4

In de kaderstellende rol bepaalt de gemeenteraad in elk geval de hoofdlijnen van het beleid. De raad stelt de verordeningen en kader

“Regelgeving (verordenende bevoegdheid) en

stellende plannen (zoals bijv. het omgevingsplan) vast en heeft het

geld (budgetrecht) zijn belangrijke

budgetrecht. De verordenende bevoegdheid komt van oudsher toe aan

instrumenten in handen van de raad om vooraf

de gemeenteraad.5 Dit is de belangrijkste, meest verregaande

kaders te stellen aan het college beleid en dit

bevoegdheid van de gemeenteraad. De gemeenteraad kan deze

beleid achteraf te controleren.”

bevoegdheid deels overdragen aan het college van burgemeester en

Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 6

2 Wet van 28 februari 2002, Stb. 2002, nr. 111. 3 Wet van 6 oktober 2005, Stb. 2005, nr. 530.

4 Kamerstukken II 2002/03, 28995, nr. 3, p. 3-4. 5 Artikel 127 Grondwet, art. 147 en 149 Gemeentewet.

Cooperación

Pagina 10 van 32

wethouders.6 In de praktijk gaat het dan vaak om uitvoeringsregelingen, die nadere regels worden genoemd. 7 De verordenende bevoegdheid is dan ook bij uitstek dé bevoegdheid om te komen tot kaderstelling. De verordeningen zijn immers bindend voor zowel burger als bestuur. Het college kan er alleen van afwijken voor zover de verordening zelf in de mogelijkheid voorziet. Naast de verordeningen, en in het verlengde daarvan ook de kaderstellende plannen, is met name het budgetrecht van de raad een belangrijk sturingsinstrument. “De algemene regels kunnen zowel procedureel als

2.3

Beleidsvrijheid of niet?

inhoudelijk van aard zijn. De raad kan bij het

De mate van gedetailleerdheid van de verordeningen en

vaststellen ervan niet zover gaan dat hij de

kaderstellende plannen is grotendeels aan de gemeenteraad om te

bevoegdheid, die in een bijzondere wet aan het

bepalen. Men kan alles dichtregelen zodat er voor het college niet

college of aan de burgemeester is gegeven, feitelijk

veel meer overblijft dan het letterlijk uitvoeren van de verordeningen.

aan zich trekt. Dat zou immers in strijd komen met de

Dat wordt wel gebonden besluitvorming genoemd: het college heeft

bevoegdheidstoedeling van die bijzondere wet. De

dan geen of nauwelijks beleidsvrijheid in de uitvoering. Bij autonome

hier voorgestelde bevoegdheid van de raad om

bevoegdheidsuitoefening, dus niet gebaseerd op een specifieke

algemene regels te geven strekt zich ook uit tot de

wet, kan de raad uitvoeringsbevoegdheden zelfs aan zichzelf

taakuitoefening van het college en de

houden en het college zo feitelijk buiten spel zetten.8 Bij

burgemeester die is gebaseerd op de

medebewindsbevoegdheden kan dat in elk geval niet: het college

Gemeentewet. […] Ook hier moet echter de

heeft dan immers eigen bevoegdheden. De raad kan die

beperking in acht genomen worden dat de raad niet

bevoegdheden in juridische zin niet aan zich trekken.

zover mag gaan in het stellen van algemene regels dat de bedoeling van de wetgever wordt doorkruist.

Laat de raad het college wel beleidsruimte, dan kan het college die

Dit zou bij voorbeeld het geval zijn indien het

ruimte zelf invullen. Dat kan met nadere (uitvoerings)regels, indien de

dagelijks bestuur in feite aan het college zou worden

gemeenteraad deze bevoegdheid gedelegeerd heeft. Gaat het om

onttrokken.”

beleidsvrijheid bij toegekende uitvoeringsbevoegdheden, dan kan

Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 3, p. 36-37

het college beleidsregels stellen over hoe het met zijn bevoegdheden wil omgaan.9 De raad heeft niet de bevoegdheid om dergelijke beleidsregels te stellen over de uitvoering.10 Doet de raad dit toch, dan is het college daar in juridische zin niet aan gebonden.11 In politieke zin kan de raad echter wel sturen. In politieke zin gaat de raad namelijk overal over: ook over de uitvoering. Via het raadsdebat waarin het college verantwoording aflegt over de uitvoering kan de raad toezeggingen afdwingen van het college of moties aannemen om het college te bewegen andere keuzes te maken.12 Die moties zijn juridisch niet bindend13, maar een verstandig college zal door de raad aangenomen moties niet zomaar naast zich neerleggen (het amenderen van collegebesluiten kan de

6 Art. 156 lid 1 Gemeentewet.

7 Vgl. art. 156 lid 3 Gemeentewet. 8 Vgl. HR 11 januari 1926, ECLI:NL:HR:1926:108 (Staphorster kippen). 9 Art. 4:81 lid 1 Awb.

10 De gemeenteraad had die bevoegdheid van 1994 tot 2002 wel (zie art. 148 Gemeentewet-oud). De wetgever vond het

geven van beleidsregels dan ook een bevoegdheid van uitvoering en ontnam de raad deze bevoegdheid (Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 27-28). 11 Vgl. ABRvS 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3591 (Horecabeleidsplan Breda). 12 Kamerstukken II 2000/01, 27751, nr. 3, p. 27-28. 13 Vgl. ABRvS 29 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ9692.

Cooperación

Pagina 11 van 32

raad niet, het amenderingsrecht ziet alleen op de eigen bevoegdheden van de raad). Dat kan immers uiteindelijk leiden tot een motie van wantrouwen, gevolgd door het ontslag door de raad. Via die stok achter de deur heeft de raad dus veel invloed op de uitvoering door het college. Dat is althans zo wanneer de raad het in politieke zin ook aandurft om te sturen en om zo nu en dan zijn tanden te laten zien.

2.4

Onderzoeksmogelijkheden

Die laatste vorm van sturing zit ook aan de kaderstellende kant, maar kan eigenlijk alleen ingeroepen worden in de controlerende rol van de raad. De politieke druk van toezeggingen en moties komt immers voort uit het feit dat de raad eindverantwoordelijk is en dat het college en zijn leden verantwoording schuldig zijn aan de raad. 14 Vanuit die controlerende rol heeft de raad ook enkele instrumenten om het door het college gevoerde beleid te controleren. Het vragenrecht van raadsleden en het inlichtingenrecht van de gemeenteraad zijn daarvan misschien wel het belangrijkste.15 De raad kan ook de rekenkamer vragen onderzoeken te doen naar het door het gemeentebestuur gevoerde beleid of men kan beslissen een onderzoekscommissie in te stellen om het door het college of de burgemeester gevoerde bestuur te controleren.16 Daaronder valt ook het handelen van de vertegenwoordiger in het algemeen bestuur van een openbaar lichaam of in de algemene vergadering van een kapitaalvennootschap of coöperatie.17

De gemeenteraad moet dus steeds een keuze maken of en in hoeverre men zich naast algemene kaderstelling ook wil bemoeien met de uitvoering. De mogelijkheden zijn er, maar dat zal wel een zware belasting voor de gemeenteraad veroorzaken en leiden tot veel dubbelingen tussen college en raad (en ambtelijk apparaat). Het maakt ook dat bestuurders hun rol als gemeentebestuurder niet echt kunnen pakken, omdat er steeds iemand met hen meekijkt én meebeslist. Dit wordt ook wel omschreven als dat de raad op de stoel van het college gaat zitten. De raad moet daarvoor waken. Het maakt de uitvoering in elk geval niet efficiënter. De democratische sturing van de raad moet dan ook worden afgewogen tegen het efficiënt functioneren van het bestuur. Democratische invloed moet niet leiden tot stroperigheid in de besluitvorming. Daar heeft de inwoner ook niets aan. Democratische invloed en doelmatigheid lijken vaak tegengestelde grootheden, maar ze kunnen ook niet zonder elkaar in een democratisch stelsel. Steeds zal door raad en college moeten worden bekeken wat de juiste balans is.

Democratische invloed

Doelmatigheid (Efficiency)

14 Art. 169 lid 1 Gemeentewet. 15 Art. 155 Gemeentewet.

16 Art. 182 lid 2 Gemeentewet resp. art. 155a e.v. Gemeentewet. 17 Kamerstukken I 2001/02, 27751, nr. 10b, p. 28.

Cooperación

Pagina 12 van 32

2.5

Uitvoering

De uitvoering is een verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders. 18 Maar dat zegt nog niets over de wijze waarop een taak wordt uitgevoerd.

Zo kan de gemeente de taak zelf uitvoeren, met behulp van het eigen ambtelijke apparaat. Het college van burgemeester en wethouders is dan volledig politiek verantwoordelijk voor alles wat er gebeurt. Het is ook mogelijk een taak (eenzijdig) te verzelfstandigen. Er wordt dan een bestuurscommissie of een privaatrechtelijke rechtspersoon opgericht waarin de gemeente Alkmaar de enige betrokken partij is. Dat is bijvoorbeeld zo bij de verbonden partij Alkmaar Sport NV. De gemeente Alkmaar is de enige aandeelhouder en deze naamloze vennootschap oefent taken namens de gemeente uit.

Maar een taak kan ook (deels) worden uitbesteed aan een externe partij. Die (vaak private) partij neemt de feitelijke uitvoering dan voor zijn rekening. Het college kan dan niet direct sturen op de dagelijkse uitvoering, maar zal via afspraken in een overeenkomst tot opdracht of dienstverleningsovereenkomst moeten sturen op de dagelijkse uitvoering. Het door het gemeentebestuur gevoerde beleid blijft natuurlijk wel onverkort van toepassing.

Tot slot wordt de uitvoering van gemeentelijke taken vaak gezamenlijk opgepakt. In het onderstaande plaatje is opgenomen welke samenwerkingsmogelijkheden er zijn. Ter toelichting: de vormen waar een blauwe cirkel omheen staat worden ingesteld bij gemeenschappelijke regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. De vormen waar een rode cirkel omheen staat zijn (ver)zelfstandig(d)e diensten die een verbonden partij kunnen zijn, mits er sprake is van een bestuurlijk belang en van een financieel belang.

Het verzelfstandigen of uitbesteden van taken, of het in samenwerking uitvoeren van taken leidt er altijd toe dat het gemeentebestuur niet meer over alles zeggenschap heeft. Bij samenwerking wordt die zeggenschap

18 Art. 160 lid 1 Gemeentewet.

Cooperación

Pagina 13 van 32

gedeeld. Wanneer je als gemeentebestuur totale zeggenschap en controle wilt, dan moet je niet samenwerken op de taakuitvoering (noch deze verzelfstandigen of uitbesteden).

In het hierboven opgenomen schema zijn de rechtsvormen die rood omlijnd zijn (de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vormen van een zelfstandige organisatie) de potentiële verbonden partijen. Er moet dan dus wel voldaan zijn aan de eis van zowel een bestuurlijk belang als een financieel belang, zoals in paragraaf 2.1 besproken. De blauw omlijnde rechtsvormen zijn vormen ingesteld bij een gemeenschappelijke regeling op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Het gaat dan altijd om publiekrechtelijke vormen van samenwerking.

2.6

Sturing op de verbonden partij

Een verbonden partij staat altijd meer op afstand van de gemeente dan de eigen gemeentelijke organisatie. De meeste verbonden partijen zijn met name op uitvoering gericht. Dat betekent dat zij in beginsel het door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders gevoerde beleid moeten uitvoeren. Daarnaast wordt vaak wel gestuurd op een bepaalde beleidsharmonisatie tussen de betrokken gemeenten, omdat de uitvoering van de taken anders niet doelmatig kan plaatsvinden. Vaak worden samenwerkingsverbanden nu juist aangegaan om een bepaalde doelmatigheid (efficiency), en daarmee soms ook kostenbesparing, te kunnen bereiken.

Cooperación

Pagina 14 van 32

In een ideale situatie zijn het bestuurlijke belang (de mate van zeggenschap) en het financiële belang (het financiële risico dat de gemeente draagt) met elkaar in balans. Wanneer de gemeente grote financiële risico’s loopt, vraagt dat ook een actievere rol en meer zeggenschap van de gemeente. Anderzijds kan de gemeente de “controleteugels” ook wat meer laten vieren wanneer er weinig risico’s zijn. Hieronder is dat, bij wijze van voorbeeld, schematisch weergegeven19:

Bestuurlijk belang

Financieel belang

De mate van betrokkenheid van de gemeente op zowel politiek, bestuurlijk als ambtelijk niveau moet dus in balans zijn met de financiële risico’s die de gemeente loopt.

De balans tussen financiële belangen en de bestuurlijke belangen is echter niet de enige balans die relevant is. Naast financiële belangen kunnen beleidsmatige belangen spelen. Een verbonden partij die louter uitvoerend van aard is, zal vaak wat verder op afstand staan terwijl een verbonden partij die ook actief is bij beleidsvoorbereiding of zelfs beleid kan vaststellen (zoals de twee recreatieschappen) vaak meer onder het gemeentelijke vergrootglas ligt. Ook de rol van de gemeenteraad komt dan dominanter naar voren. De beleidsmatige impact van een verbonden partij is dus ook van belang om de mate van zeggenschap te bepalen, anders wordt de rol van de gemeenteraad als kaderstellend orgaan (het vaststellen van de “hoofdlijnen van het beleid”) immers ondergraven.

Om als gemeenteraad nog te kunnen sturen op de beleidsvoorbereiding binnen een verbonden partij is het van belang dat de raad vroegtijdig in de beleidscyclus aan zet komt. In de fase dat er nog iets te kiezen is, dat is dus niet pas bij de fase van de formele besluitvorming. Dan ligt er immers al een goed doordacht, maar ook vaak kant en klaar voorstel voor waarbij het moeilijk is om daar als raad nog iets aan te veranderen (anders dan in de details). Strikt genomen mag de raad natuurlijk amenderen en zelfs het besluit niet vaststellen, maar vanuit het college van burgemeester en wethouders wordt de politieke druk meestal opgevoerd om dit niet te doen omdat

19 Dit plaatje is ontleend aan het rapport van de Rekenkamer Hoeksche Waard, Grip op verbonden partijen! Balans bij drie

verbonden partijen? waarin drie verbonden partijen van die gemeente langs deze maatlat worden gelegd.

Cooperación

Pagina 15 van 32

er anders geen beleid tot stand komt, de verbonden partij niet verder kan of omdat de andere gemeenten wel al zouden hebben ingestemd. Daarom wordt weleens gesteld dat “de raad tekent bij het kruisje”. Als een raad eerder zijn wensen en bedenkingen had kunnen inbrengen, hadden andere raden die wensen en bedenkingen ook kunnen wegen. Dat had misschien wel tot een andere uitkomst geleid. Soms spelen er nu eenmaal verschillende belangen tussen raad en college, hoezeer zij ook beide voor het gemeentelijk belang gaan.

Bij de voorbereiding van ingrijpende beleidswijzigingen, waar de raad uiteindelijk dus ook bevoegd is tot vaststelling, is het van belang dat gemeenteraden vroegtijdig worden meegenomen. Van louter besluitvorming (de onderste oranje pijl in het onderstaande plaatje) naar mede beïnvloeden en bepalen (de bovenste oranje pijl). Maar het meenemen van de raad is niet voldoende: de raad moet ook meebeslissen. Bij de totstandkoming van nieuw beleid wordt vaak een uitgebreid proces doorlopen waarbij verschillende actoren aan zet zijn en waarbij vanuit een geconstateerd beleidsmatig probleem meerdere oplossingsinrichtingen worden bedacht. Dat kan prima binnen de organisatie van de verbonden partij plaatsvinden (voor zover daar de inhoudelijke kennis zit), in samenspraak met verschillende gemeentelijke ambtenaren om zo ook tijdig de belangen van de verschillende deelnemers mee te kunnen nemen. Die voorbereiding moet echter niet al trechteren naar één oplossing. Het kiezen van een oplossing vergt immers een bredere, integrale belangenafweging: oftewel een politieke afweging. Die afweging kan deels op bestuurlijk niveau worden gemaakt, maar waar het de hoofdlijnen van een beleidsdomein raakt moet deze ook aan de gemeenteraad worden voorgelegd.

Op grond van een uitgebreide beleidsnotitie (of startnotitie) kunnen raden via een zienswijze op die beleidsnotitie meegeven wat zij belangrijk vinden. Dan heeft een zienswijze, zoals die in de Wgr-wijziging van 2022 is opgenomen20, echt zin. Niet wanneer een zienswijze mag worden gegeven op een beleidsstuk (of begroting) dat reeds zo goed als af is.

Planvorming (Beleidsontwikkeling)

Monitoring

Besluitvorming

(Evaluatie)

(Beleidsbepaling)

Uitvoering

Dit vergt overigens ook een andere houding en meer tijd van de gemeenteraad. Wanneer je vroegtijdig in een beleidsproces betrokken wordt, betekent dat ook dat nog niet alles zich uitgekristalliseerd heeft. Je moet dus politieke voorkeuren uitspreken zonder dat al geheel duidelijk is wat de beleidsmatige en financiële gevolgen van die keuzes zijn. Die worden immers pas uitgewerkt nadat de raad koers heeft bepaald. Komen hier onacceptabele gevolgen uit, dan moet de raad in de gelegenheid zijn om de koers alsnog te wijzigen. Al zal dat

20 Art. 10 lid 5 en 6 Wgr.

Cooperación

Pagina 16 van 32

soms moeilijk zijn. De politieke voorkeur voor een bepaalde oplossingsrichting moet in beginsel immers wel leiden tot commitment om die oplossingsrichting ook tot een goed einde te brengen. De beleidscyclus moet tot besluitvorming leiden en niet tot het steeds weer opnieuw bedenken van andere oplossingen. Het terugkomen op een eerdere voorkeur moet dus wel uitzondering zijn.

Het politiseren van geconstateerde beleidsproblemen is ook wenselijk vanuit democratisch perspectief. Een gemeenteraad is niet op aarde om louter afwegingen rond doelmatigheid, doeltreffendheid en zakelijkheid te maken, maar juist om politieke afwegingen te maken. Die eerste zaken kunnen ambtenaren en bestuurders immers ook prima wegen, maar dat geldt minder voor de politieke afwegingen. Een politieke afweging is niet alleen financieel van aard, maar juist beleidsinhoudelijk. Door de raad vroegtijdig mee te laten praten kunnen verschillende politieke belangen worden ingebracht en afgewogen, waarmee ook de volksvertegenwoordigende rol die een raad speelt nadrukkelijk aan de orde komt. Een rol die door regiobestuurders, regionale en gemeentelijke ambtenaren toch lastiger is te pakken. Politisering is dus helemaal niet erg, het is juist wenselijk. Mits het maar tot een

“Een andere factor die de positie van de raad heeft beïnvloed is het politiseringsproces geweest, dat ook op het gemeentelijk vlak zijn sporen heeft nagelaten. Wij verstaan onder politisering het streven om in het bestuur duidelijker het politieke aspect naar voren te doen komen. De politiseringsgedachte legt de nadruk op het feit dat bij de besluitvorming niet alleen overwegingen van zakelijkheid en doelmatigheid een rol spelen, maar ook bewust politieke keuzen moeten worden gedaan. Het politiseringsproces heeft geleid tot een grotere aandacht voor versterking van de positie van de raad als het politieke forum bij uitstek.”

debat op inhoud leidt, waarbij beleidsoplossingen en de aandachtspunten daarbij de revue passeren. Het moet niet leiden

Kamerstukken II 1985/86, 19403, nr. 3, p. 31

tot polarisatie, want dan schiet de mogelijkheid tot politieke beïnvloeding zijn doel voorbij. Het niet vroegtijdig betrekken van raden heeft dan weer het risico in zich van al te technische afwegingen (technocratie), die vaak ook niet integraal maar juist functioneel van aard zijn (dit wordt wel facetbestuur of verkokering genoemd).

Eventueel kunnen raden, als de voorgestelde wijzigingen daarin beleidsmatige of financiële zin om vragen, ook als raden bij elkaar komen om zo standpunten uit te wisselen. Het instrument van een gemeenschappelijke raadsadviescommissie, eveneens in 2022 geïntroduceerd21, kan daarbij helpen. Wanneer de uitvoering immers gezamenlijk plaatsvindt, kan het verstandig zijn om de kaderstelling en controle deels in samenwerking op te pakken, met respect voor de uiteindelijk afzonderlijk beslissende gemeenteraden. Hieronder is geprobeerd dat schematisch weer te geven. Alleen dit kost natuurlijk wel de nodige tijd voor een gemeenteraad.

21 Art. 24a Wgr.

Cooperación

Pagina 17 van 32

2.7

Informatie, inspanning en invloed

Het doel van dit kader is om de gemeenteraad inzicht te geven in de afwegingen die de raad steeds opnieuw moet maken over het inzetten van instrumenten ten aanzien van verbonden partijen. Het uiteindelijke doel is het verkrijgen van grip op het samenwerkingsverband, of misschien beter: invloed op de taakuitoefening door het samenwerkingsverband. Onder die taakuitoefening valt

Inlichtingen

normaliter niet alleen “platte uitvoering”, maar ook een rol in de voorbereiding van nieuw beleid zoals we hierboven reeds zagen.

Inspanning

Om invloed te kunnen krijgen heeft de gemeenteraad inlichtingen nodig en moet inspanning worden geleverd. Die inspanning moet wel in balans zijn tot de invloed die ervaren

Invloed

wordt. Wanneer een verbonden partij veel en dikke rapporten stuurt, maar er vervolgens weinig ruimte tot beïnvloeding is, dan rijst de vraag wat het nut is van deze informatievoorziening. Informatievoorziening zou er vooral op gericht moeten zijn om de raad in staat te stellen zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rollen waar te maken. Informatie over keuzes die op termijn gemaakt moeten worden en waarbij de raad nog iets te kiezen heeft is uitermate belangrijk. Dat geldt ook voor verantwoordingsinformatie om te laten zien of en in hoeverre de verbonden partij ook uitvoering heeft gegeven aan de gestelde kaders. Informatie over taken die bijvoorbeeld rechtstreeks voor de rijksoverheid worden uitgevoerd (zoals bijvoorbeeld bij veiligheidsregio’s en ggd-en) is interessant maar toch minder relevant omdat de raad daar niet op kan sturen. De

Cooperación

Pagina 18 van 32

raad moet dus goed nadenken over welke informatie hij van een verbonden partij wil en op welk moment. Maar het is net zo belangrijk om concreet aan te geven welke informatie niet noodzakelijk is. De verbonden partij kan die keuze niet maken zonder geholpen te worden. Eventueel kunnen afspraken hierover zelfs in de gemeenschappelijke regeling of in de statuten worden vastgelegd.

De raad moet verder nog nadenken over wat hij met de informatie doet. Wordt deze besproken in de raad of raadscommissie? Of wordt deze alleen voor kennisgeving aangenomen? Dat laatste is in de controlerende zin op zich prima, maar leidt niet tot meer invloed. Het in een debat bespreken en beoordelen van de inlichtingen kan daartoe wel leiden, omdat de portefeuillehouder dan beter weet wat er speelt in de raad zodat dit meegenomen kan worden naar het algemeen bestuur of de algemene vergadering. De raad kan zelfs een zienswijze opstellen. Gaat het om een zienswijze die formeel door de verbonden partij gevraagd wordt, dan zal daar ook een reactie op moeten komen. Maar de zienswijze kan ook zien op andere zaken en heeft dan meer de status van een politieke annotatie voor de portefeuillehouder.

In het bovenstaande spel is ook de vertrouwensbalans van belang. Uitgangspunt van het Nederlandse politieke bestel is dat het college van burgemeester en wethouders het vertrouwen van de raad geniet, tot het tegendeel blijkt. Is dat Vertrouwen

vertrouwen er niet (meer), dan is er geen probleem met de verbonden partij, maar een bestuurscrisis in de gemeente. Als het vertrouwen in één of meerdere wethouders weg is, dan dienen deze simpelweg vervangen te worden. Dat moet echter niet te vaak gebeuren, dan wordt de gemeente onbestuurbaar. Teveel vertrouwen van de raad in het college is echter ook een risico. Een bepaalde mate van geïnstitutionaliseerd wantrouwen is gewenst omdat controle anders vaak achterwege blijft. De raad mag

Controle

terughoudend zijn, maar dat is iets anders dan compleet afwezig zijn. De raad wordt dan immers overvallen wanneer er bij een verbonden partij een keer iets gebeurt dat niet aan de oorspronkelijke uitgangspunten voldoet.

De keuze voor de mate van invloed zal afhangen van het vertrouwen van de raad in het eigen college. Het uitgangspunt moet zijn dat het college de kaders en nadere wensen van de gemeenteraad serieus neemt en inbrengt. Via de jaarlijkse financiële cyclus kan gecontroleerd worden of en in hoeverre hiervan sprake is. De verantwoordelijkheid ligt primair bij het college en de raad stelt zich dus vooral controlerend en terughoudend op. Dat spaart veel inspanning uit, maar leidt ook niet tot veel beïnvloedingsmogelijkheden. Dat is ook niet erg bij op uitvoering gerichte samenwerkingsverbanden waar geen grote beleidswijzigingen of financiële issues zijn te verwachten. De raad kan dan enigszins achterover leunen en het college zijn rol laten pakken.

Bij verbonden partijen waar juist grotere beleidsmatige of financiële risico’s spelen moet de raad zich actiever opstellen om ook echt tot beïnvloeding te kunnen komen. De instrumenten daartoe worden in de volgende hoofdstukken besproken.

Cooperación

Pagina 19 van 32

Gemeenschappelijke regelingen

Cooperación

Pagina 20 van 32

3. Gemeenschappelijke regelingen In dit hoofdstuk wordt het kader rond gemeenschappelijke regelingen en in het bijzonder het openbaar lichaam geschetst. Allereerst wordt ingegaan op de totstandkoming en wijziging, vervolgens op de bestuurssamenstelling, rollen en verantwoordingsrelaties, de inlichtingenrechten en overige sturingsinstrumenten. Voor degene die meer wil weten, wordt verwezen naar hoofdstuk 1 van het bijlagenboek.

De gemeente Alkmaar participeert in verschillende openbare lichamen in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Dat betreft: * Zaffier * Recreatieschap Alkmaarder- en Uitgeestermeer * Recreatieschap Geestmerambacht * Vuilverbrandingsinstallatie Alkmaar en omstreken * Regionaal Historisch Centrum Alkmaar * GGD Hollands Noorden * Veiligheidsregio Noord-Holland Noord * Omgevingsdienst Noord-Holland Noord * Cocensus

3.1

Totstandkoming en wijziging (onderzoeksvraag 1)

De totstandkoming en wijziging van een gemeenschappelijke regeling gaan volgens dezelfde procedure. Voor gemeenschappelijke regelingen waaraan de raad zelf deelneemt is de procedure vrij kort en overzichtelijk. Dat geldt voor Recreatieschap Alkmaarder- en Uitgeestermeer, Recreatieschap Geestmerambacht en Vuilverbrandingsinstallatie Alkmaar e.o. De raad en het college moeten dan ieder besluiten tot treffen of wijzigen. Daarbij geldt geen aanvullende procedure. Er geldt geen zienswijzeprocedure of toestemmingsprocedure zoals dat wel geldt bij collegeregelingen (regelingen getroffen tussen uitsluitend colleges van burgemeester en wethouders en evt. gedeputeerde staten en het dagelijks bestuur van een waterschap). De raad kan zelf het initiatief nemen tot de gemeenschappelijke regeling, en kan deze ook amenderen. Let bij dat laatste wel op dat alle betrokken raden en colleges wel dezelfde gemeenschappelijke regeling of dezelfde wijziging moeten vaststellen. Dat legt politiek gezien dus beperkingen op aan het amenderingsrecht.

Bij een collegeregeling is de procedure sinds 2022 wat uitgebreider. Het gaat dan om Cocensus, de GGD Hollands Noorden, de Omgevingsdienst Noord-Holland Noord, het Regionaal Historisch Centrum Alkmaar, de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord en Zaffier. Deze nieuwe procedure is bedoeld om de raad meer in positie te brengen en al vroegtijdig te kunnen laten sturen. Hieronder is deze procedure schematisch weergegeven. Het gaat daarbij om uiterste termijnen, de raad mag natuurlijk altijd sneller beslissen. Maar dat is aan de raad zelf, en kan niet worden afgedwongen.

Cooperación

Pagina 21 van 32

De politieke sturing door de raad zit hem met name bij de zienswijzenprocedure. De termijn is relatief kort, maar dit is wel het moment waarop wensen van de raden nog doorgevoerd kunnen worden in de gemeenschappelijke regeling. Bij de toestemming gaat het meer om het formeel afhameren van de eerder gemaakte keuzes. De raad moet toetsen of de gemeenschappelijke regeling niet in strijd is met het recht of met het algemeen belang. Van dat laatste kan sprake zijn wanneer de raad vindt dat te weinig met de eerdere zienswijzen is gedaan. Let wel: de raad kan alleen ja of nee zeggen tegen de gehele gemeenschappelijke regeling. Het is niet mogelijk om deels wel en deels niet toestemming te verlenen.

Bij het tot stand komen van een nieuwe gemeenschappelijke regeling is de instemming van alle betrokken colleges en raden vereist. Dat geldt in beginsel ook bij de wijziging van een gemeenschappelijke regeling, tenzij in de gemeenschappelijke regeling is bepaald dat de wijziging al tot stand komt bij een bepaalde (gekwalificeerde) meerderheid van de deelnemers. In dat geval kan het zijn dat de Alkmaarse raad en het college nee zeggen tegen een wijziging, maar dat deze tóch tot stand komt. De wijziging is dan ook voor Alkmaar gewoon bindend. Bij het treffen van de gemeenschappelijke regeling moet dus goed nagedacht worden over de vraag of en in hoeverre het wenselijk is dat de gemeenschappelijke regeling gewijzigd kan worden bij een andere meerderheid dan unanimiteit.

3.2

Bestuur openbaar lichaam (onderzoeksvraag 2 en 3)

Het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam bestaat verplicht uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Het dagelijks bestuur en de voorzitter hebben een eigenstandige rol binnen het openbaar lichaam en de leden daarvan functioneren als regiobestuurder niet als gemeentebestuurder. Dat laatste betekent ook dat een lid van het dagelijks bestuur of de voorzitter géén verantwoording aflegt aan het college of de raad, noch (direct) door de raad of het college ontslagen kan worden in de rol als regiobestuurder. Als regiobestuurder staan de belangen van de samenwerking en van de verbonden partij voorop.

Het dagelijks bestuur bestaat uit de voorzitter en ten minste twee andere leden, allen aan te wijzen door en uit het algemeen bestuur.

Cooperación

Pagina 22 van 32

De leden van het algemeen bestuur daarentegen vertegenwoordigen de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders dat hen heeft aangewezen. Bij de twee recreatieschappen en Vuilverbrandingsinstallatie Alkmaar e.o. vertegenwoordigen de leden de raad, bij de overige gemeenschappelijke regelingen het college. In de gemeenschappelijke regeling moet worden bepaald hoeveel leden iedere deelnemer mag afvaardigen en hoeveel stemmen zij hebben (hoofdregel is één lid per deelnemer met ieder één stem). De leden van het algemeen bestuur fungeren juist als gemeentebestuurder en zijn zodoende wél verantwoording verschuldigd aan de raad en in het geval van een collegeregeling ook aan het college van burgemeester en wethouders. Zij leggen overigens wel alleen verantwoording af over hun eigen handelen in het algemeen bestuur, niet over het handelen van het algemeen bestuur of het dagelijks bestuur.

Omdat de voorzitter en de leden van het dagelijks bestuur in beginsel ook uit het algemeen bestuur moeten worden aangewezen, betekent dit dus dat de voorzitter en de leden van het dagelijks bestuur altijd een dubbele pet hebben: enerzijds die van regiobestuurder, anderzijds die van gemeentebestuurder. In de rol van gemeentebestuurder (binnen het algemeen bestuur) moet de betreffende bestuurder de raad ook inlichtingen verschaffen wanneer een raadslid hier om vraagt en kan deze bestuurder dus ook door zijn eigen raad ter verantwoording worden geroepen. In het geval van een collegeregeling (alle Alkmaarse gemeenschappelijke regelingen met uitzondering van de twee recreatieschappen en Vuilverbrandingsinstallatie Alkmaar e.o.) is het college vanzelfsprekend ook inlichtingen én verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad. Hieronder is dat schematisch weergegeven.

Zie omtrent het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur nader paragraaf 1.1 en 1.2 van het Bijlagenboek.

3.3

Inlichtingenrechten (onderzoeksvraag 4)

De Wet gemeenschappelijke regelingen kent echter ook nog andere inlichtingenrechten voor raadsleden. Zo kan een raadslid inlichtingen vragen aan het eigen lid in het algemeen bestuur, aan het algemeen bestuur, aan het dagelijks bestuur en aan de voorzitter. Deze ambten en ambtsdragers zijn vervolgens verplicht deze inlichtingen ook te verstrekken. Die verstrekking geschiedt in beginsel in het openbaar, tenzij het op grond van in de Wet open overheid opgenomen gronden noodzakelijk is om geheimhouding op te leggen. De gronden in de Wet open overheid kunnen nooit een reden zijn om inlichtingen niet te verschaffen. Overigens verplicht de Wet gemeenschappelijke regelingen niet om de inlichtingen dan ook direct aan alle gemeenteraden te sturen, maar gelet op het belang van transparantie én het belang van een gelijke kennispositie is het wenselijk om de beantwoording van vragen van een raadslid aan alle betrokken gemeenteraden te zenden. In het kader van die

Cooperación

Pagina 23 van 32

gelijke kennispositie kent de Wgr sinds 2022 ook een actieve informatieplicht voor zowel de voorzitter, het dagelijks bestuur als het algemeen bestuur van het openbaar lichaam. Door de afweging daaromtrent expliciet bij deze ‘regionale’ bestuursorganen te leggen wordt voorkomen dat de ene gemeenteraad beter geïnformeerd wordt dan de andere gemeenteraad. Dat laatste maakt afstemming tussen gemeenteraden immers haast onmogelijk.

Overigens geldt de Wet open overheid onverkort voor een openbaar lichaam in de zin van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dat betekent dus dat veel informatie actief openbaar gemaakt moet worden en ook opgevraagd kan worden. Actieve openbaarmaking gaat in elk geval gelden voor vergaderstukken en verslagen van het algemeen bestuur en voor de agenda’s en besluitenlijsten van het dagelijks bestuur.

Zie omtrent de politieke verantwoording nader paragraaf 1.3 van het Bijlagenboek.

3.4

Sturingsinstrumenten (onderzoeksvraag 5)

De raad kan bij een openbaar lichaam sinds 2022 enkele extra instrumenten inzetten, bovenop het sturen via moties en toezeggingen via de lijn van de eigen bestuurders binnen het algemeen bestuur. In paragraaf 1.5 van het Bijlagenboek worden ze nader uitgewerkt.

(1) Zienswijzen op de begroting -> de raad moet altijd gevraagd worden om zienswijzen te geven op de ontwerpbegroting alvorens het algemeen bestuur de begroting kan vaststellen. Dat geldt in beginsel ook bij begrotingswijzigingen, tenzij de gemeenschappelijke regeling anders bepaald. (2) Zienswijzen -> de raad kan in de gemeenschappelijke regeling laten opnemen dat bepaalde besluiten (of liever voorbereidingshandelingen, zie hoofdstuk 2) aan zienswijzen worden onderworpen. Op die manier kan de raad, liefst tijdig, zijn wensen en bedenkingen over oplossingsrichtingen meegeven. Dit instrument is met name van belang bij de beleidsvoorbereiding of -vaststelling binnen een samenwerkingsverband. Het instrument moet niet worden ingezet. (3) Regionale raadsadviescommissie -> deze commissie is bedoeld om raadsleden met elkaar te laten afstemmen alvorens het algemeen bestuur besluiten neemt; de commissie kan daarnaast het begeleidingsproces naar de gemeenteraden begeleiden. (4) Regionale onderzoekscommissie -> dit instrument kan bij collegeregelingen worden ingezet om onderzoek te doen naar het door het bestuur van het openbaar lichaam gevoerde bestuur.

(5) Verzoek aan rekenkamer tot doen van onderzoek -> de raad kan de rekenkamer verzoeken een onderzoek in te stellen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het bestuur van het openbaar lichaam gevoerde beleid. (6) Evaluatie -> in de gemeenschappelijke regeling kan worden opgenomen dat de gemeenschappelijke regeling periodiek moet worden geëvalueerd. Een dergelijke evaluatie geeft de raad de nodige informatie over het reilen en zeilen van het openbaar lichaam, maar ook over of het eigen beleid wel goed uitvoerbaar is.

Of de raad nog kaders kan stellen via de verordenende bevoegdheid is natuurlijk afhankelijk van de vraag of die bevoegdheid is overgedragen aan het bestuur van het openbaar lichaam. Is dat zo, dan heeft de raad die

Cooperación

Pagina 24 van 32

verordenende bevoegdheid (op het functionele terrein van de gemeenschappelijke regeling) in beginsel niet meer. De kaderstellende rol komt in dat geval toe aan het algemeen bestuur van het openbaar lichaam. Bij collegeregelingen kunnen echter geen bevoegdheden van de raad worden overgedragen aan het bestuur van de vennootschap. In dat geval blijft de gemeenteraad dus volledig bevoegd om via deze weg kaders te stellen.

Het budgetrecht van de raad is verregaand beperkt bij openbare lichamen. Dat recht komt namelijk toe aan het algemeen bestuur en niet meer aan de raad. Dat is altijd zo, simpelweg op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. De raad hoeft dus geen bevoegdheden over te dragen in deze (de raad was immers nooit bevoegd een regionale begroting vast te stellen net zo min als dat het bestuur van het openbaar lichaam de gemeentelijke begroting gaat vaststellen). Om de raad nog enige invloed te geven is de zienswijzenprocedure op de ontwerpbegroting van toepassing verklaard.

Cooperación

Pagina 25 van 32

Privaatrechtelijke verbonden partijen

Cooperación

Pagina 26 van 32

4. Privaatrechtelijke verbonden partijen In dit hoofdstuk wordt het kader rond privaatrechtelijke rechtspersonen en in het bijzonder de kapitaalvennootschappen en de coöperatie geschetst. Allereerst wordt ingegaan op de totstandkoming en wijziging, vervolgens op de bestuurssamenstelling, rollen en verantwoordingsrelaties, de inlichtingenrechten en overige sturingsinstrumenten. Voor degene die meer wil weten, wordt verwezen naar hoofdstuk 2 van het bijlagenboek.

De gemeente Alkmaar neemt deel in enkele naamloze vennootschappen: * Bank Nederlandse Gemeenten * Alliander * Stadswerk 072 * Alkmaar Sport * Ontwikkelingsbedrijf Noord-Holland Noord

Daarnaast neemt de gemeente Alkmaar ook deel in twee besloten vennootschappen: * Regionale Ontwikkelingsmaatschappij InWest * Alkmaar Duurzaam Vastgoed

En tot slot is de gemeente Alkmaar lid van twee coöperaties: * Servicehuis Parkeer- en verblijfsrechten * Duurzame Energie Coöperatie Regio Alkmaar

4.1

Totstandkoming en wijziging (onderzoeksvraag 1)

Een naamloze vennootschap, besloten vennootschap of coöperatie wordt opgericht bij een privaatrechtelijke rechtshandeling van de (rechts)personen die als eerste lid of aandeelhouder gaan gelden. Daarbij geldt dat het college beslist tot de oprichting van of deelneming in een naamloze vennootschap, besloten vennootschap of coöperatie. Het college mag echter pas besluiten nádat de raad in de gelegenheid is geweest om zijn wensen en bedenkingen mee te geven aan het college. Let wel op; deze wensen en bedenkingen hoeven (juridisch gezien) niet opgevolgd te worden. Doet het college dat niet, dan is het daarover natuurlijk wel verantwoording schuldig aan de raad. Als het college heeft besloten tot oprichting of deelneming, dan kan de burgemeester of zijn gemachtigde de daadwerkelijk oprichtingshandelingen verrichten via de notaris.

Een statutenwijziging is normaliter een bevoegdheid van de algemene vergadering. Dat betekent dat de gemeente via zijn lidmaatschap of aandeelhouderschap kan sturen op de statutenwijziging. Het college beslist daarbij hoe namens de gemeente gehandeld wordt, de burgemeester (of de door hem gemachtigde) brengt dit daadwerkelijk in in de algemene vergadering. De raad heeft formeel géén rol bij statutenwijziging, maar er kan natuurlijk afgesproken worden dat de raad ook bij een statutenwijziging, net als bij de totstandkoming, wensen en bedenkingen mag geven. De wet noopt daar niet toe, maar vanuit democratisch perspectief is het wel wenselijk.

Cooperación

Pagina 27 van 32

Een statutenwijziging kan immers de uitgangspunten waar de raad zich eerder over heeft uitgelaten ingrijpend veranderen. In paragraaf 2.1 van het Bijlagenboek wordt nader ingegaan op de oprichting.

4.2

Bestuur kapitaalvennootschappen en coöperatie (onderzoeksvraag 2 en 3)

De bestuurssamenstelling van de meeste privaatrechtelijke verbonden partijen is hetzelfde, slechts die van de stichting wijkt in beginsel af. De kapitaalvennootschappen (de naamloze vennootschap en de besloten vennootschap) en coöperaties kennen een bestuur en een algemene vergadering. Vaak wordt ook nog vrijwillig of (bij structuurvennootschappen of structuurcoöperaties) verplicht een raad van commissarissen ingesteld. Hieronder is dit schematisch weergegeven.

In de algemene vergadering kan de aandeelhouder of het lid zijn eigen belangen naar voren brengen, daarbij wel rekening houdend met de redelijkheid en billijkheid. Het inbrengen en nastreven van de eigen belangen mag er niet toe leiden dat andere bij de rechtspersoon betrokken partijen onredelijk benadeeld worden. Wanneer de gemeente lid of aandeelhouder is van een privaatrechtelijke verbonden partij dan betekent dit concreet dat de gemeente mag participeren in de algemene vergadering. De gemeente kan aan de beraadslaging deelnemen en heeft stemrecht. Dat stemrecht mag in beginsel dus worden ingezet om de eigen belangen te dienen. Politieke sturing vanuit de gemeente kan dan ook het beste via de algemene vergadering worden verricht. Daarbij wel rekening houdend met de eigenstandige positie van het vennootschaps- of verenigingsbestuur en de raad van commissarissen of raad van toezicht.

De gemeente, als rechtspersoon, wordt daarbij vertegenwoordigd door de burgemeester. De burgemeester is echter niet geheel vrij om zelf te bepalen hoe hij de gemeente vertegenwoordigt. Sinds de dualisering bepaalt het college van burgemeester en wethouders hoe namens de gemeente binnen de algemene vergadering gestemd zal moeten worden. Heeft de stem ingrijpende gevolgen voor de gemeente, dan moet de gemeenteraad vooraf in de gelegenheid worden gesteld om wensen en bedenkingen te geven. De burgemeester verricht dus louter de vertegenwoordiging en heeft daarbij slechts beleidsruimte voor zover het college die hem laat. De burgemeester is verantwoording schuldig aan de raad over zijn handelen binnen de

Cooperación

Pagina 28 van 32

algemene vergadering, terwijl het college verantwoording schuldig is aan de raad over de keuze hoe gestemd zal worden. De burgemeester mag ook een ander machtigen om de gemeente te vertegenwoordigen, maar dat doet niets af aan zijn politieke verantwoordelijkheid. Een met de algemene vergadering te vergelijken orgaan ontbreekt bij de stichting. Daar bestaat in beginsel géén orgaan om de eigen gemeentelijke belangen te dienen. In paragraaf 2.2 van het Bijlagenboek wordt nader ingegaan op de algemene vergadering.