8. 2024-062282 MRDH Rapport Rekenkamer Den Haag inzake vergelijking Metropoolregio Rotterdam Den Haag.pdf

Retouradres: Postbus 16079, 2500 BB Den Haag

Aan

Uw kenmerk

De gemeenteraad Den Haag Ons kenmerk

RK/2024.08 / RIS319093 Doorkiesnummer

070-3532048 E-mailadres

rekenkamer@denhaag.nl Aantal bijlagen

1 Datum

5 juni 2024 Onderwerp:

Overwegingen voor vergroten betrokkenheid van gemeenteraad en burgers bij vervoerstaken Metropoolregio Rotterdam Den Haag

Geachte leden van de gemeenteraad, De Rekenkamer Den Haag heeft een vergelijking gemaakt tussen de invloed van volksvertegenwoordigers en burgers op de verkeers- en vervoertaken van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) en twee andere vervoersautoriteiten. De aanleiding voor dit onderzoek is de motie ‘Rekenkameronderzoek MRDH’ (RIS314799) van de gemeenteraad om onderzoek te doen naar de verkeers- en vervoertaken van de MRDH. De MRDH is een gemeenschappelijke regeling waarin de gemeente Den Haag samenwerkt met 20 andere gemeenten. We vergelijken de MRDH met de vervoersautoriteit Vervoerregio Amsterdam (VRA), ook een gemeenschappelijke regeling, en de vervoersautoriteit bij de Provincie Utrecht. De uitkomsten van deze vergelijking hebben we in bijgevoegd rapport opgenomen. Het doel van deze vergelijking is om inzicht te bieden in de invloed van volksvertegenwoordigers en burgers binnen de MRDH en de mate waarin deze invloed verschilt van andere vervoersautoriteiten. We hebben tot het maken van deze vergelijking besloten mede naar aanleiding van een werkbespreking met de commissie Leefomgeving, gehouden op 21 juni 2023, waarin wij mogelijke onderzoeksrichtingen voor een rekenkameronderzoek naar de MRDH hebben besproken. Een vergelijking werd tijdens de werkbespreking positief ontvangen.

In de verkennende gesprekken met de indieners van de motie en leden van de adviescommissie Vervoersautoriteit van de MRDH werd als belangrijk aandachtspunt voor de vergelijking de betrokkenheid van gemeenteraadsleden bij besluiten binnen de MRDH genoemd. Hieraan hebben we in het rapport dan ook specifiek aandacht besteed.

1

Het rapport dat wij hebben opgesteld, is gebaseerd op openbare bronnen, is van informerende aard en bevat geen oordeel over de drie vervoersautoriteiten.1 Desondanks doen wij in ons rapport wel een aantal constateringen. Op basis daarvan geven wij u in deze brief vier overwegingen mee. Deze zijn ingegeven door de behoefte van de gemeenteraad van Den Haag om meer grip te hebben op de verkeers- en vervoertaken van de MRDH. De overwegingen hebben wij opgesplitst in twee sporen. Het eerste spoor richt zich op het vergroten van de grip binnen de huidige inrichting van de MRDH en is daarmee door de gemeente Den Haag zelfstandig te realiseren. Het tweede spoor richt zich op het aanpassen van het model van de MRDH naar een meer duaal model dat lijkt op de VRA. Het implementeren van het eerste spoor is eenvoudiger dan het tweede spoor. Ook merken we op dat de rekenkamer niet heeft beoordeeld of het tweede spoor tot meer betrokkenheid of invloed van de gemeenteraad zal leiden. De MRDH is in dezelfde periode dat wij dit onderzoek hebben uitgevoerd, gestart met een eigen evaluatie van de wijze waarop de gemeenschappelijke regeling functioneert. In dat kader zal door de betrokken gemeenten ook een discussie gevoerd worden over de inrichting van de gemeenschappelijke regeling.

Ons onderzoek en de inhoud van deze brief zouden door de gemeenteraad en mogelijk ook door andere gemeenten meegenomen kunnen worden in deze discussie. Dat geldt overigens ook voor het onderzoek dat de Rekenkamer Rotterdam in 2022 deed naar de economische activiteiten van de MRDH.2 In dat rapport kwam de Rekenkamer Rotterdam met twee aanbevelingen om de positie van raadsleden en het functioneren van de adviescommissie Economisch Vestigingsklimaat te verbeteren.3

Spoor 1: De mogelijkheid om de invloed van de raad en burgers te vergroten binnen het huidige model van de MRDH In onze analyse van het huidige model van de MRDH constateren wij dat de raad voor wat betreft de besluitvorming op het gebied van verkeer en vervoer op behoorlijke afstand staat. De raad is met name betrokken bij het opstellen van adviezen en het indienen van zienswijzen op voorstellen vanuit de MRDH. De gemeenteraad heeft op dit moment daarmee vooral een reactieve rol richting de MRDH. De rekenkamer ziet twee mogelijkheden voor de raad om een meer proactieve rol in te nemen en daarmee de afstand van de raad tot de MRDH te verkleinen. Ook ziet de rekenkamer een mogelijkheid om de invloed van de burger binnen het huidige model te vergroten.

1

Omdat het rapport van de rekenkamer is gebaseerd op openbare bronnen en over de drie vervoersautoriteiten geen oordelen zijn opgenomen heeft de rekenkamer het gebruikelijk feitelijk en bestuurlijk wederhoor achterwege gelaten. 2

‘Bijdragen aan de regionale economie, onderzoek naar economisch programma MRDH’, Rekenkamer Rotterdam, oktober 2022.

3

‘Bijdragen aan de regionale economie, onderzoek naar economisch programma MRDH’, Rekenkamer Rotterdam, oktober 2022, p. 21.

2

Overweging 1: De raad kan proactief kaders meegeven aan de Haagse vertegenwoordigers binnen de MRDH De positie van de raad kan versterkt worden als de raad op voorhand kenbaar maakt wat de kaders voor de Haagse vertegenwoordigers binnen de MRDH zijn. Dit zou de raad bijvoorbeeld kunnen doen door jaarlijks of meerjarig een kader op te stellen met doelstellingen die voor Den Haag belangrijk zijn en dit kader mee te geven aan de Haagse vertegenwoordigers binnen de MRDH. Het meegeven van kaders vereist afstemming tussen de raad en degenen die de raad vertegenwoordigen in de adviserende, uitvoerende en besluitvormende organen van de MRDH. Op het gebied van verkeer en vervoer is dit het algemeen bestuur, waar de burgemeester, de wethouder verkeer en vervoer en de wethouder financiën in zitten, de bestuurscommissie Vervoersautoriteit, waar de wethouder verkeer en vervoer in zit, en de adviescommissie Vervoersautoriteit, waar twee raadsleden in zitten. Door proactief heldere kaders op te stellen, kan de raad via de wethouder invloed uitoefenen op de totstandkoming van voorstellen van de MRDH. De wethouder kan zich er vervolgens voor inzetten dat in de formulering van voorstellen van de MRDH rekening wordt gehouden met deze kaders voordat de voorstellen voor advies en zienswijzen aan de raad worden voorgelegd.

Op deze manier kan de raad aan het begin van het beleidsproces invloed uitoefenen, in plaats van achteraf in reactie op voorstellen van de MRDH. Deze werkwijze sluit ook aan op sommige andere gemeenten binnen de MRDH, die op een soortgelijke manier aan de voorkant vaststellen wat voor hun gemeenten de kaders voor de MRDH worden. Overweging 2: De gemeenteraad kan de bestaande overleggen met de Haagse vertegenwoordigers in de MRDH verder formaliseren Wij constateren dat de gemeenteraad en de Haagse vertegenwoordigers binnen de MRDH verschillende mogelijkheden hebben om met elkaar te overleggen over de verkeers- en vervoertaken van de MRDH. In de huidige situatie ligt de nadruk op voorbespreking en terugkoppeling. De gemeenteraad kan overwegen om in deze overleggen voor de Haagse vertegenwoordigers in de MRDH een meer kaderstellende en controlerende rol in te nemen. De kaders zoals we die onder overweging 1 hebben beschreven, zouden daarvoor een uitgangspunt kunnen vormen. Met deze kaders kan de raad via de commissies en in de raadsvergadering met de vertegenwoordigers afspreken wat de inbreng in de MRDH moet worden. Deze afspraken kunnen bijvoorbeeld als toezeggingen of in moties vastgelegd worden, waarover de vertegenwoordigers later weer verantwoording afleggen.

Om te zorgen dat de gemeenteraad tijdig anticipeert op de MRDH, is het van belang om daarnaast afspraken te maken over wie ambtelijk de planning van de MRDH bewaakt en wie bestuurlijk verantwoordelijk is voor het tijdig aandragen van relevante bespreekpunten voor de commissies Bestuur en Leefomgeving. Duidelijke afspraken over ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie en/of de griffie en de verantwoordelijkheden van Haagse vertegenwoordigers en raadsleden, kunnen voorkomen dat hierover onduidelijkheid en daardoor vertraging ontstaat. In ons rapport beschrijven we dat er tot begin 2024 een apart ‘MRDH-overleg’ bestond, waaraan zowel Haagse vertegenwoordigers, ambtenaren van de gemeente als raadsleden deel konden 3

nemen. Bij dit overleg sloten in de praktijk zelden andere raadsleden aan dan de raadsleden die als vertegenwoordiger betrokken zijn bij de MRDH. Het contact over de MRDH tussen de gemeenteraad en de vertegenwoordigers loopt sinds 2024 daarom via de vaste agendering van de MRDH in de commissie Bestuur. Hiermee is de aanwezigheid van (een bredere vertegenwoordiging vanuit) de Haagse gemeenteraad geborgd. De aanwezigheid van vertegenwoordigers vanuit het college van burgemeester en wethouders is echter afhankelijk van hun beschikbaarheid. Ook zijn het ambtelijke contact en de mogelijke ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie en/of de griffie hiermee niet (meer) formeel geborgd. Overweging 3: De gemeenteraad en de Haagse vertegenwoordigers kunnen in afstemming met de MRDH, ervoor zorgen dat de processen en planningen ruimte bieden om burgers te betrekken bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid Voor gemeenschappelijke regelingen bestond lange tijd geen verplichting voor een verordening over inspraak of participatie zoals bij provincies en gemeenten wel het geval is. Daar is met de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in 2022 verandering in gekomen. Met deze wetswijziging zijn gemeenschappelijke regelingen verplicht om bepalingen in hun regeling op te nemen waarin afspraken staan over participatie en inspraak.

In de MRDH staan de regels over de inspraak van burgers op dit moment in de reglementen van orde van de verschillende bestuursorganen. In deze reglementen is opgenomen dat inspraak mogelijk is, zolang het niet gaat om besloten vergaderingen van het algemeen bestuur of de bestuur- en adviescommissies. De bepalingen die zijn opgenomen in de reglementen van orde worden per 1 juli 2024 vanwege de wijziging van de Wgr opgenomen in de gemeenschappelijke regeling van de MRDH. Naast deze bepalingen heeft de MRDH verder geen regels opgesteld met betrekking tot de participatie van burgers. In het verleden is vanuit de bestuurscommissie Vervoersautoriteit gecommuniceerd dat bewonersparticipatie de verantwoordelijkheid van de individuele gemeenten is en dat deze dat zelf moeten regelen. Participatie van burgers wordt wel als onderwerp meegenomen in de huidige evaluatie van de MRDH. Ook is de organisatie gestart met een pilot om in samenwerking met de deelnemende gemeenten participatietrajecten op te zetten. Als gevolg van de wijziging van de Wgr stelt de VRA wel een participatieverordening op waarin is geregeld hoe belanghebbenden betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid. Dit is een uitbreiding van de huidige inspraakverordening, aangezien inspraak zich enkel strekt tot de voorbereiding op beleid.

In vergelijking met de VRA geeft de MRDH vooralsnog relatief beperkt invulling aan de participatie van burgers. Om de betrokkenheid van burgers te vergroten zou de MRDH in de processen en planningen ruimte in kunnen bouwen om participatie van bewoners via de individuele gemeenten mogelijk te maken. Ook zou de Haagse gemeenteraad kunnen anticiperen op voorstellen vanuit de MRDH zodat participatietrajecten tijdig kunnen starten en tevens tijdig worden afgerond.

4

Spoor 2: De mogelijkheid om het model van de MRDH aan te passen naar een meer duaal model dat lijkt op de VRA Overweging 4: Bepaal als raad in het kader van de lopende evaluatie van de MRDH of het wenselijk is dat het algemeen bestuur van de MRDH wordt samengesteld uit overwegend raadsleden, zoals ook het geval is bij de VRA. In het duale bestuursmodel van een gemeente stelt de raad de kaders vast, zorgt het college binnen de kaders voor de uitvoering en controleert de raad vervolgens de uitvoering door het college. Wij constateren dat het huidige bestuursmodel van de MRDH niet lijkt op dit duale bestuursmodel van een gemeentebestuur. In de besluitvormende en uitvoerende bestuursorganen van de MRDH zitten alleen burgemeesters en wethouders van de deelnemende gemeenten. Raadsleden nemen zitting in de adviescommissie Vervoersautoriteit, waar zij geen gebruik kunnen maken van hun gebruikelijke instrumentarium als raadslid en alleen adviezen kunnen uitbrengen. Anders dan het model van de MRDH lijkt het gekozen bestuursmodel voor de VRA in zijn opzet meer op het duale bestuursmodel van een gemeente. De VRA is de vervoersautoriteit voor de regio Amsterdam en heeft net als de MRDH de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Aan deze regeling nemen 14 gemeenten deel. De Regioraad is het algemeen bestuur van de VRA.

Deze Regioraad en tevens hoogste orgaan binnen de VRA bestaat overwegend uit raadsleden. Het dagelijks bestuur van de VRA wordt gevormd door wethouders verkeer en vervoer uit Amsterdam, Zaanstreek-Waterland en Amstelland-Meerlanden. Het dagelijks bestuur bereidt alles voor waarover in de Regioraad wordt beraadslaagd en is verantwoordelijk voor de uitvoering van besluiten van de Regioraad. Een consequentie van het laten deelnemen van gemeenteraadsleden aan het algemeen bestuur van de vervoersautoriteit is dat raadsleden een andere rol moeten vervullen. Zij vertegenwoordigen daarin immers hun raad. Dit kan betekenen dat zij voorstellen moeten steunen waar zij het als volksvertegenwoordiger in hun eigen gemeenteraad niet mee eens zijn. Ook kunnen zij door de eigen gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen over het gevoerde bestuur, wat voor de verhoudingen binnen de gemeenteraad ongemakkelijk kan zijn. In de VRA zijn afspraken gemaakt over de werkwijze van de Regioraad en de besluiten waarbij de Regioraad wordt betrokken. Zo wordt in de Regioraad gebruikgemaakt van fractievorming om afstemming tussen vertegenwoordigende raadsleden van verschillende gemeenten te bevorderen.

Dit heeft als consequentie het betreffende gemeenteraadslid nog een aanvullend belang te dienen heeft, wat het vervullen van de rol van vertegenwoordiger voor de hele gemeenteraad in de Regioraad nog complexer maakt. In de VRA is afgesproken dat de Regioraad enkel betrokken wordt bij besluiten waar een zienswijze aan voorafgaat. Dit verschilt met de manier waarop raadsleden in de MRDH betrokken worden. De adviescommissie Vervoersautoriteit wordt namelijk ook betrokken bij besluiten waar geen zienswijze over plaatsvindt . De Regioraad vergadert dan ook 4 á 5 keer per jaar terwijl de adviescommissie Vervoersautoriteit elke maand bijeenkomt. 5

De rekenkamer heeft niet beoordeeld of het model van de VRA, waarin raadsleden aan het algemeen bestuur deelnemen, leidt tot meer betrokkenheid of invloed van de gemeenteraad. Ook heeft de rekenkamer niet beoordeeld of raadsleden beter in staat zijn om de raad te vertegenwoordigen dan de wethouders en de burgemeester. Dit zal voor een groot deel afhangen van de invulling die de vertegenwoordigers aan hun rol geven en de afspraken die de gemeenteraad hierover maakt. Wij merken bij deze overweging op dat de gemeenschappelijke regeling voor de MRDH is vastgesteld door de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de aan de MRDH deelnemende gemeenten. Voor een aanpassing van de gemeenschappelijke regeling is instemming van al deze bestuursorganen nodig. Dit vergt een ingrijpend en langdurig proces en vereist samenwerking van de Haagse gemeenteraad met de andere deelnemende raden.

Provincie als alternatief voor samenwerking in de MRDH Door deelname aan een gemeenschappelijke regeling, zoals de MRDH, staan gemeenteraden meer op afstand van besluitvorming en is de betrokkenheid van gekozen volksvertegenwoordigers minder groot. Wanneer de deelnemende gemeenten de samenwerking om die reden zouden willen stoppen, is het overhevelen van de vervoerstaken naar de provincie het enige alternatief. Voor andere regio’s dan Amsterdam en Rotterdam-Den Haag liggen deze taken ook daadwerkelijk bij de provincie. In ons onderzoek hebben we ook gekeken naar de alternatieve situatie waarbij de vervoersautoriteit ondergebracht is bij een provincie. Op basis van onze analyse constateren we dat overheveling van de verkeers- en vervoertaken naar een provincie voor de leden van de gemeenteraad naar verwachting niet zal leiden tot een gevoel van meer grip. In de provincie Utrecht hebben gemeenten bijvoorbeeld zienswijzen en adviezen aan de provincie kunnen geven bij bepaalde besluitvorming op het gebied van verkeer en vervoer. Deze rol is bij provinciale besluitvorming op dit gebied echter niet wettelijk geborgd zoals dat bij een gemeenschappelijke regeling wel het geval is. Wij geven voor een mogelijke overheveling van de vervoersautoriteit naar de provincie dan ook geen overwegingen mee aan de raad.

Voor de volledigheid merken we op dat het daadwerkelijke overdragen van de verkeer- en vervoertaken van de MRDH aan de provincie Zuid-Holland niet alleen de opheffing van de MRDH zou vergen, waar instemming van alle deelnemende gemeenten voor nodig is, maar ook aanpassing van nationale wetgeving zou vereisen.

Tot slot Samenvattend constateren wij dat deelname van een gemeente aan een gemeenschappelijke regeling per definitie leidt tot het afstaan van verantwoordelijkheden en het beperken van de eigen autonomie. Er zijn geen objectieve normen voorhanden om te bepalen aan wie en in welke mate verantwoordelijkheden kunnen en moeten worden afgestaan. Daar heeft de rekenkamer dan ook geen oordeel over. Of het model van de VRA, waarin raadsleden minder op afstand staan dan in de MRDH, beter is dan het model van de MRDH, waarin de wethouders als uitvoerende 6

vertegenwoordigers van de gemeenten een prominente rol hebben, kan de rekenkamer dan ook niet bepalen. De overwegingen die de rekenkamer in deze brief aan de Haagse raad meegeeft, zijn uitsluitend ingegeven vanuit de behoefte van de gemeenteraad om meer grip te krijgen op de MRDH.

Met vriendelijke groet,

H.A. (Manus) Twisk voorzitter

7

Sturen op verlengd lokaal bestuur Een vergelijkend onderzoek naar de invloed van volksvertegenwoordigers en burgers op de MRDH en andere vervoersautoriteiten 5 juni 2024

RIS 319093

INHOUDSOPGAVE Inleiding

3

Leeswijzer

4

1. Hoe is de MRDH nu georganiseerd en welke mogelijkheden hebben raadsleden om binnen het huidige model invloed uit te oefenen?

5

1.1 Inleiding

5

1.2 Toelichting: wat is de MRDH en hoe is de MRDH georganiseerd?

5

1.2.1 Wat is de MRDH?

5

1.2.2 Hoe is de MRDH ontstaan?

7

1.2.3 Hoe is het bestuur van de MRDH georganiseerd?

8

1.3 Wat betekent deelname aan de MRDH voor de invloed van de Haagse gemeenteraad en hoe gaat de raad daar op dit moment mee om?

12

1.3.1 De gemeenteraad staat op afstand van de besluitvorming, omdat besluiten genomen worden door vertegenwoordigende collegeleden

13

1.3.2 Haagse raadsleden hebben in verschillende vergaderingen de mogelijkheid om onderwerpen die in de MRDH spelen met de Haagse vertegenwoordigers te bespreken 1.4 Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om invloed uit te oefenen binnen de MRDH?

13 17

1.4.1 Proactief: de gemeenteraad kan invloed uitoefenen door kaders mee te geven aan zijn vertegenwoordigers binnen de MRDH

18

1.4.2 Reactief: de gemeenteraad kan invloed uitoefenen op voorstellen van de MRDH

20

1.4.3 Reactief: de gemeenteraad kan zijn controlerende taak uitoefenen via de vertegenwoordigende raadsleden en collegeleden binnen de MRDH

22

2. Wat kan wel en niet veranderd worden aan de inrichting van de MRDH en wat zou verandering betekenen voor de invloed van raadsleden?

24

2.1 Inleiding

24

2.2 Toelichting: wat is de Vervoerregio Amsterdam en hoe is deze georganiseerd?

25

2.3 Eisen en mogelijkheden bij het inrichten van bestuursorganen

28

2.3.1 Welke bestuursorganen worden door de wet vereist?

28

2.3.2 Welke ruimte hebben gemeenten om de inrichting van de wettelijk vereiste bestuursorganen te bepalen?

29

2.3.3 Hoe hebben de MRDH en de VRA de wettelijk vereiste bestuursorganen ingericht?

31

1

2.4 Mogelijkheden voor het inrichten van advies- en bestuurscommissies

35

2.4.1 Welke ruimte geeft de wet om commissies in te richten?

35

2.4.2 Hoe geven de MRDH en de VRA invulling aan commissies?

36

3. Wat als de verkeer en vervoerstaken naar de provincie gaan? Wat betekent dit voor de invloed van volksvertegenwoordigers (lokaal en provinciaal)?

40

3.1 Inleiding

40

3.2 Toelichting: wat doet een provincie op het gebied van verkeer en vervoer?

41

3.3 Wat betekent het voor de invloed van volksvertegenwoordigers (op provinciaal en gemeentelijk niveau) als de provincie verantwoordelijk is voor de verkeers- en vervoertaken?

42

3.3.1 Volksvertegenwoordigers op provinciaal niveau stellen kaders vast en controleren Gedeputeerde Staten

42

3.3.2 Volksvertegenwoordigers op gemeentelijk niveau staan op afstand van het provinciebestuur en worden in een adviesrol betrokken 3.4 Kan de Haagse gemeenteraad besluiten om uit de MRDH te stappen?

46 48

4. Hoe is de inspraak van burgers geregeld binnen de MRDH, de VRA en de Provincie?

50

4.1 Inleiding

50

4.2 Wettelijke verplichtingen met betrekking tot inspraak van burgers

51

4.3 Inspraak van burgers in de verschillende vervoersautoriteiten

52

4.3.1 Wat hebben de drie vervoersautoriteiten schriftelijk vastgelegd over de inspraak van burgers? 52 4.3.2 Hoe ziet de inspraak van burgers er voor de drie vervoersautoriteiten in de praktijk uit?

54

Bijlage: Literatuur

58

Documenten op het Raadsinformatiesysteem gemeente Den Haag

58

Overige documenten

59

Wet- en regelgeving

62

Colofon

65 2

Inleiding De Haagse gemeenteraad uit op verschillende manieren zijn zorgen over de democratische legitimiteit van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (hierna: MRDH). De gemeenteraad vraagt zich onder meer af of de raad wel voldoende betrokken is bij besluiten over het openbaar vervoer (OV) in de stad, die genomen worden door de MRDH. Daarom heeft de raad de Rekenkamer Den Haag in een motie verzocht om onderzoek te doen naar de MRDH.1 Met dit rapport geeft de rekenkamer invulling aan het verzoek van de raad.2 De gemeenteraad heeft voorafgaand aan het aannemen van de aangehaalde motie ook enkele keren een amendement of motie aangenomen, waarin de raad zich heeft uitgesproken over het gebrek aan democratische legitimiteit binnen de MRDH.3 Raadsleden stellen bijvoorbeeld dat zij niet genoeg worden meegenomen bij ingrijpende beslissingen over het OV, zoals de opheffing van een tramhalte.4 In het verlengde daarvan voelen raadsleden zich geconfronteerd met besluiten die reeds zijn vastgesteld door de MRDH.5 Daarnaast zijn raadsleden ontevreden over de mate waarin burgers betrokken worden bij besluitvorming van de MRDH.6 Ook de gemeenteraad van Rotterdam heeft haar rekenkamer in 2021 in een motie verzocht onderzoek te doen naar de MRDH. De Rekenkamer Rotterdam heeft, naar aanleiding van deze motie, een onderzoek uitgevoerd naar het Economisch Vestigingsklimaat van de MRDH.

Raadsleden hadden onder andere behoefte aan meer inzicht in de rol en positie van de raad ten opzichte van de MRDH en de mate waarin zij geïnformeerd werden over economische ontwikkelingen.7 In het rapport is vooral gekeken naar de manier waarop raadsleden advies

1

RIS314799 Motie, Rekenkameronderzoek MRDH, gemeenteraad, 9 maart 2023. RIS315216 Brief, Reactie verzoek rekenkameronderzoek Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH), rekenkamer Den Haag, 13 april 2023; RIS314799 Motie, Rekenkameronderzoek MRDH, gemeenteraad, 9 maart 2023; Interview. 3 RIS298507 Motie, Weloverwogen besluit over voorzetting Metropoolregio, gemeenteraad, 23 november 2017; RIS299735 Amendement, Democratische legitimiteit MRDH, gemeenteraad, 17 mei 2018; RIS302605 Amendement, Democratische legitimiteit MRDH, gemeenteraad, 16 mei 2019; RIS308794 Amendement, Zienswijze MRDH, gemeenteraad, 20 mei 2021; RIS314793 Amendement, Meer inspraak in MRDH als prioriteit, gemeenteraad 9 maart 2023. 4 RIS314793 Amendement, Meer inspraak in MRDH als prioriteit, gemeenteraad, 9 maart 2023. 5 RIS309273 Verslag, Notulen van de raad van 20 mei 2021 (dag), gemeenteraad, 23 juni 2021, p. 27. 6 RIS314328 bijlage 4, Reflecties op het concept-ontwerp Strategische Agenda, adviescommissie Vervoersautoriteit, 29 november 2022; RIS316656 Bijlage 5a, Advies adviescommissies inzake concept wijziging gemeenschappelijke regeling, adviescommissie Vervoersautoriteit, 21 juni 2023; RIS316656 Bijlage 5b, Reactie op advies adviescommissies inzake concept wijziging gemeenschappelijke regeling, algemeen bestuur, 8 september 2023.

7 Bijdragen aan de regionale economie: onderzoek naar economisch programma MRDH, Rekenkamer Rotterdam, oktober 2022. 2

3

konden geven op voorstellen van de MRDH en welke praktische knelpunten raadsleden hebben ervaren met betrekking tot de MRDH. Het ongenoegen over gemeenschappelijke regelingen8, zoals de MRDH, leeft ook onder raadsleden buiten Den Haag en Rotterdam. Zo blijkt uit een enquête onder raadsleden in heel Nederland dat 43 procent van de respondenten van mening is dat gemeenschappelijke regelingen gemeenteraden minder belangrijk maken bij de vorming van gemeentelijk beleid.9 Met dit rapport wil de Rekenkamer Den Haag laten zien welke mogelijkheden raadsleden hebben om invloed uit te oefenen op de activiteiten van een vervoersautoriteit, waarbij we een vergelijking maken met een andere gemeenschappelijke regeling en een provincie. Dit doen we door inzicht te bieden in de manier waarop de invloed van volksvertegenwoordigers georganiseerd is binnen de MRDH en aanvullend binnen andere vervoersautoriteiten in de vorm van de Vervoerregio Amsterdam (hierna: VRA) en de provincie Utrecht.10 Dit biedt zicht op de invulling van de rol van volksvertegenwoordigers wanneer taken en verantwoordelijkheden op een andere wijze dan nu binnen de MRDH, georganiseerd zouden zijn. Ook geven we met dit rapport inzicht in de manier waarop burgers worden betrokken bij besluitvorming in de drie vervoersautoriteiten.

Leeswijzer Het rapport bestaat uit drie hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk schetst de rekenkamer de mogelijkheden die raadsleden hebben om invloed uit te oefenen binnen het huidige model van de MRDH, zijnde een gemeenschappelijke regeling, en hoe de Haagse gemeenteraad daar op dit moment gebruik van maakt. In het tweede hoofdstuk beschrijven we de mogelijkheden die de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) biedt aan gemeenten bij het opzetten van een gemeenschappelijke regeling. Daarbij maakt de rekenkamer een vergelijking tussen de MRDH en de VRA. Hierin laten we zien hoe de deelnemende gemeenten verschillend invulling hebben gegeven aan het bestuur van deze gemeenschappelijke regelingen. Ook lichten we toe wat dit betekent voor de invloed van

8

Een gemeenschappelijke regeling is een samenwerkingsverband tussen meerdere overheden. Dit onderzoek richt zich op samenwerkingsverbanden tussen gemeenten. 9 Raad & Regionale Samenwerking 2021, Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 14 december 2021, p. 3. 10 We hebben gekozen om de MRDH met de VRA te vergelijken, omdat dit de enige andere gemeenschappelijke regeling is bij wie de verkeers- en vervoertaken zijn belegd. De provincie Utrecht hebben we gekozen omdat de provincie verantwoordelijk is voor het openbaar vervoer in een G4gemeente en deze provincie het onderwerp is geweest van twee recente rekenkameronderzoeken naar het openbaar vervoer in de regio.

4

volksvertegenwoordigers. In het derde hoofdstuk beschrijven we hoe volksvertegenwoordigers (op provinciaal en gemeentelijk niveau) invloed uit kunnen oefenen op het gebied van verkeer en vervoer als deze taken bij de provincie (zoals in Utrecht) belegd zijn. Tot slot richt het vierde hoofdstuk zich op de inspraak van burgers binnen de vervoersautoriteiten. In ieder hoofdstuk komen voorbeelden aan bod van besluitvormingsprocessen binnen de gemeenschappelijke regelingen van de MRDH en de VRA, en de provincie Utrecht. Met deze voorbeelden laten we zien hoe de besluitvormingsprocessen van de verschillende vervoersautoriteiten er in de praktijk uitzien. Het gaat dan om besluitvorming over de jaarlijkse vervoerplannen en over beleidsdocumenten van de desbetreffende vervoersautoriteit.

1. Hoe is de MRDH nu georganiseerd en welke mogelijkheden hebben raadsleden om binnen het huidige model invloed uit te oefenen? 1.1 Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we wat de MRDH is, hoe de MRDH is georganiseerd en welke taken de bestuursorganen van de MRDH hebben. Daarna leggen we kort uit dat de deelname aan een gemeenschappelijke regeling, zoals de MRDH er één is, ervoor zorgt dat raadsleden in vergelijking met eigen gemeentelijke uitvoering meer op afstand van besluitvorming komen te staan. Vervolgens beschrijven we hoe raadsleden hun controlerende en kaderstellende rol, ondanks deze afstand, toch kunnen vervullen ten aanzien van het beleid en de uitvoering van de MRDH. Hierbij lichten wij ook toe hoe er in de gemeente Den Haag op dit moment invulling wordt gegeven aan deze controlerende en kaderstellende rol van de gemeenteraad ten opzichte van de MRDH. Het doel van dit hoofdstuk is om inzicht te bieden in de mogelijkheden die raadsleden hebben om hun controlerende en kaderstellende rol binnen het huidige model van de MRDH uit te oefenen.

1.2 Toelichting: wat is de MRDH en hoe is de MRDH georganiseerd? 1.2.1 Wat is de MRDH? De MRDH is een gemeenschappelijke regeling en bestaat uit 21 deelnemende gemeenten. Dat houdt in dat de MRDH een samenwerkingsverband is tussen verschillende gemeenten met de taak een gedeeld belang te behartigen. De MRDH heeft een wettelijke taak als vervoersautoriteit en is zodoende verantwoordelijk voor het uitvoeren van de wettelijke taken op het gebied van verkeer en vervoer in de 21 5

gemeenten.11 Dit gaat om taken zoals het aanleggen en onderhouden van het spoor voor tram en metro en het uitgeven van concessies aan vervoersbedrijven.12 De MRDH en de VRA, die de taak van vervoersautoriteit voor hun regio vervullen, zijn uitzonderingen, omdat de Wet personenvervoer bepaalt dat deze taak op het gebied van verkeer en vervoer normaal gesproken bij de Gedeputeerde Staten van provinciebesturen ligt. 13 Deze taak is dus wettelijk niet belegd bij gemeentebesturen. De MRDH is dan ook een uitzonderlijke gemeenschappelijke regeling, omdat het gebruikelijk is dat aan een gemeenschappelijke regeling taken en verantwoordelijkheden worden overgedragen die in oorsprong aan de deelnemende overheden toebehoren.14 De MRDH en de VRA zijn echter door het Rijk verantwoordelijk gemaakt voor een taak die in zijn oorsprong juist niet bij de deelnemende gemeenten ligt. Deze taak wordt niet bekostigd door de deelnemende gemeenten. De MRDH en de VRA ontvangen hiervoor rechtstreeks middelen vanuit het Rijk.15 Naast deze taak hebben de deelnemende gemeenten van de MRDH ook andere taken en verantwoordelijkheden overgedragen aan het samenwerkingsverband, zoals het verbeteren van de bereikbaarheid in de regio en het stimuleren van de regionale economie.16 Deze taken worden bekostigd via een bijdrage van de deelnemende gemeenten.17

11

MRDH-organisatie, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/wie-zijn/mrdh-organisatie, geraadpleegd op: 16 april 2024. 12 Vergunningen, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, datum onbekend, https://www.mrdh.nl/doen/vergunningen, geraadpleegd op: 30 maart 2023; Concessies openbaar vervoer, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, datum onbekend, https://www.mrdh.nl/project/concessies-openbaar-vervoer, geraadpleegd op: 30 maart 2023; Instellingsbesluit van de gemeenteraden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Beemster, Diemen, EdamVolendam, Landsmeer, Ouder-Amstel, Oostzaan, Purmerend, Uithoorn, Waterland, Wormerland en Zaanstad houdende regels omtrent een gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke regeling Vervoerregio Amsterdam, 2021, artikel 4. 13 Wet Personenvervoer 2000, artikel 20, lid 3; Besluit personenvervoer 2000, artikel 36b. 14 Wgr, artikel 10, lid 2. 15 Financiën, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/wiezijn/financien, geraadpleegd op: 22 mei 2024; infographic ‘Hoe werkt de Vervoerregio’, Vervoerregio Amsterdam, zie: https://www.metropoolregioamsterdam.nl/wp-content/uploads/2022/02/Hoe-werktde-Vervoerregio.pdf.

16 MRDH-organisatie, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/wie-zijn/mrdh-organisatie, geraadpleegd op: 16 april 2024 17 Financiën, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/wiezijn/financien, geraadpleegd op: 22 mei 2024

6

1.2.2 Hoe is de MRDH ontstaan? De MRDH is een antwoord op een bestuurlijk vraagstuk dat al decennia speelt: wat is de beste manier om bovenlokale vraagstukken aan te pakken? Hoe de totstandkoming van de MRDH is verlopen, lichten we hieronder toe. In 1994 zijn zogeheten kaderwetgebieden opgericht. Dit waren zeven regionale samenwerkingsgebieden, alle in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. De kaderwetgebieden waren allemaal gelegen in en rond grote steden, waaronder Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht.18 Vanaf 1996 werden de kaderwetgebieden verantwoordelijk voor het lokale vervoer in hun regio en het Rijk voor het streekvervoer. Voor het uitvoeren van hun taken met betrekking tot het stad- en streekvervoer kregen de kaderwetgebieden zogeheten BDU-middelen van het Rijk. In 2006 trad de Wijzigingswet Wgr-plus19 in werking. Hiermee werden de kaderwetgebieden vervangen door zogeheten plusregio's.20 Deze plusregio's waren gemeenschappelijke regelingen, waarin grote steden samenwerkten met omliggende gemeenten. In de regio rond de gemeente Den Haag heette dit samenwerkingsverband Stadsgewest Haaglanden. Met de inwerkingtreding van de Wijzigingswet Wgr-plus ontstond echter veel discussie over het ontstaan van een nieuwe bestuurslaag tussen provincies en gemeenten.21 Er werd besloten om de wet na vijf jaar te evalueren.

Bij de evaluatie bleek dat er veel kritiek was op de regionale constructies. Het democratisch gehalte zou te laag zijn en de kaderwetgebieden zouden de bestuurlijke druk verergeren. Hoewel de samenwerkingsverbanden bedoeld waren als een verlenging van het lokale bestuur, waren er signalen dat kiezers en raadsleden

18

Voorzieningen ter bevordering van de totstandkoming van regionaal bestuur in daartoe aangewezen gebieden (kaderwet bestuur in verandering), Tweede Kamer der Staten-Generaal, 6 december 1993, p. 2; Regionale samenwerking en gemeenteraden, Stichting Decentraalbestuur.nl in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, prof. Dr. K. Peters et al., september 2022, p. 15. 19 Een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) waarmee kaderwetgebieden werden opgeheven en er een voorziening werd geïntroduceerd voor het bestuur rond grote steden; Wijzigingswet Wgr-plus, website Eerste Kamer, (datum onbekend), https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/29532_wijzigingswet_wgr_plus, geraadpleegd op: 8 mei 2024. 20 Plussen en minnen: Evaluatie van de Wgr-plus, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, P. Castenmiller, P. Keur & B. Woudenberg, 4 augustus 2010, p. 13. 21 Why fix it, i f it ain’t broke? De afschaffing van de Wgr-Plus verklaard, Decentraalbestuur.nl, K. Peters & P. Castenmiller, 24 februari 2016, p. 185-6.

7

afstand en gebrek aan invloed met betrekking tot het regionaal bestuur ervaarden.22 Het kabinet besloot te werken naar afschaffing van de plusregio’s.23 In 2010 heeft het kabinet de plusregio's afgeschaft. Voordat het kabinet hiertoe besloot was de samenwerking tussen het Stadsgewest Den Haag en haar tegenhanger in de omstreken Rotterdam, de Stadsregio Rotterdam, al geïntensiveerd. Ook waren er in Den Haag en Rotterdam al gesprekken gevoerd over het nut van een metropoolregio.24 Het kabinet was van plan de verkeers- en vervoertaken van de plusregio's over te dragen aan de provincies. Dit was niet het geval voor Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Hier dienden de taken te worden overgenomen door twee vervoerregio's. Om dit te realiseren vroeg het kabinet de gemeenten rondom Amsterdam en de gemeenten rondom Den Haag en Rotterdam te komen tot een gemeenschappelijke regeling.25 In de regio van Rotterdam en Den Haag was de MRDH hier het antwoord op. Aanvankelijk zou de provincie ook onderdeel zijn van de MRDH, maar de provincie besloot uiteindelijk niet deel te nemen.26 Bij de vormgeving van de MRDH is besloten om het takenpakket te beperken tot verkeers- en vervoertaken en taken op het gebied van het Economisch Vestigingsklimaat. De andere taken die eerder toebedeeld waren aan plusregio’s, gingen weer terug naar het gemeentelijk niveau.27

1.2.3 Hoe is het bestuur van de MRDH georganiseerd? De deelnemende gemeenten hebben het bestuur van de MRDH vormgegeven binnen de kaders van de Wgr. Hieronder geven wij een beschrijving van deze vormgeving als het gaat om de verkeers- en vervoertak van de MRDH.

22

Een min voor stadsregio’s, website Binnenlands Bestuur, 17 september 2010, https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/een-min-voor-stadsregios, geraadpleegd op: 30 maart 2023. 23 Why fix it, if it ain’t broke? De afschaffing van de Wgr-Plus verklaard, Decentraalbestuur.nl, K. Peters & P. Castenmiller, 24 februari 2016, p. 188. 24 RIS249042 Brief, Aanbieding zienswijzedocument Metropoolregio Rotterdam Den Haag, College van Burgemeester en Wethouders, 2 mei 2012, p. 1. 25 RIS247632 Raadsmededeling bijlage, Procesbrief Metropoolregio, College van Burgemeester en Wethouders, 20 maart 2012, p. 1. 26 RIS258613 Raadsvoorstel, Voorstel van het college inzake Haagse reactie op voorstellen Metropoolregio Rotterdam Den Haag, College van Burgemeester en Wethouders, 26 april 2013, p. 5. 27 RIS258613 Raadsvoorstel, Voorstel van het college inzake Haagse reactie op voorstellen Metropoolregio Rotterdam Den Haag, College van Burgemeester en Wethouders, 26 april 2013, p. 2-3.

8

Wij kijken niet alleen naar de taken en bevoegdheden van de verschillende organen, maar ook naar de leden van de organen. Als gemeenschappelijke regeling bestaan alle onderlinge organen namelijk uit leden van de deelnemende gemeentebesturen, die als vertegenwoordigers optreden in het bestuur van de MRDH. In het volgende figuur zijn de bestuursorganen van de MRDH schematisch weergegeven. Voor deze organen lichten wij, in dit hoofdstuk, kort toe hoe de Haagse situatie eruit ziet en door wie de gemeenteraad wordt vertegenwoordigd.

Figuur 1

Organogram verkeers- en vervoertak MRDH

Het bestuur van de verkeers- en vervoertak van de MRDH bestaat uit:

Het algemeen bestuur: besluitvormend Het algemeen bestuur is het hoogst besluitvormend orgaan binnen de MRDH en stelt het beleid en de financiële en juridische kaders van de MRDH vast. Het algemeen bestuur bestaat uit één gekozen vertegenwoordiger per deelnemende gemeente, aangevuld door de burgemeesters én de wethouders Verkeer en Vervoer van de gemeenten Den Haag en

9

Rotterdam. Raadsleden hebben, zoals geadviseerd in de toelichting van de gemeenschappelijke regeling, geen zitting in het algemeen bestuur.28 Haagse situatie De gemeente Den Haag wordt in het algemeen bestuur vertegenwoordigd door de burgemeester en de wethouder Verkeer en Vervoer. Naast deze twee vaste vertegenwoordigers heeft de gemeente Den Haag de wethouder Financiën aangewezen als de derde vertegenwoordiger.29

Het dagelijks bestuur: uitvoerend Het dagelijks bestuur is de agendacommissie van het algemeen bestuur en bestaat uit de burgemeesters van Den Haag en Rotterdam en drie leden, die het algemeen bestuur uit zijn midden heeft gekozen. Het dagelijks bestuur heeft de verantwoordelijkheid voor het uitvoeren van beslissingen van het algemeen bestuur voor zover deze niet zijn gedelegeerd aan de bestuurscommissie Vervoersautoriteit.30 Haagse situatie De burgemeester van Den Haag neemt als vertegenwoordiger van het algemeen bestuur deel aan het dagelijks bestuur.

De bestuurscommissie Vervoersautoriteit: uitvoerend De bestuurscommissie Vervoersautoriteit ontwikkelt en realiseert beleid (binnen de kaders die gesteld zijn door het algemeen bestuur) en neemt maatregelen. De bestuurscommissie Vervoersautoriteit bestaat uit de wethouders Verkeer en Vervoer van de deelnemende

28

Financiële verordening MRDH 2015, artikels 2 en 3; RIS312032 Raadsvoorstel bijlage 3, kadernota MRDH begroting 2023, College van burgemeester en wethouders, 17 mei 2022; RIS316656 Raadsvoorstel bijlage 1, Concept-Ontwerp Gemeenschappelijke Regeling MRDH, gemeenteraad, 7 november 2023, artikel 2:3; Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 22 maart 2022, p. 5-6; Algemeen Bestuur, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/orgaan/algemeen-bestuur, geraadpleegd op: 16 april 2024; Gemeenschappelijke Regeling Metropoolregio Rotterdam Den Haag 2014, 2014, toelichting 29 RIS316656 Raadsvoorstel bijlage 1, Concept-Ontwerp Gemeenschappelijke Regeling MRDH, gemeenteraad, 7 november 2023, artikel 2:3. 30 RIS316656 Raadsvoorstel bijlage 1, Concept-Ontwerp Gemeenschappelijke Regeling MRDH, gemeenteraad, 7 november 2023, artikel 2:6; Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 22 maart 2022; Dagelijks Bestuur, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/orgaan/dagelijks-bestuur, geraadpleegd op: 16 april 2024

10

gemeenten.31 De wettelijke taken m.b.t. het verkeer en vervoer heeft het algemeen bestuur bij verordening overgedragen aan de bestuurscommissie Vervoersautoriteit. Het gaat daarbij om zaken als het opstellen van een Programma van Eisen, het verlenen van concessies en het verlenen van vergunningen.32 Haagse situatie De gemeente Den Haag wordt in de bestuurscommissie Vervoersautoriteit vertegenwoordigd door de wethouder Verkeer en Vervoer.

De adviescommissie Vervoersautoriteit: adviserend De adviescommissie Vervoersautoriteit adviseert het algemeen bestuur en de bestuurscommissie Vervoersautoriteit over aangelegenheden van de vervoersautoriteit. De adviescommissie bestaat uit twee raadsleden per gemeente die zijn aangewezen door de eigen gemeenteraad.33 De adviescommissie is bevoegd om een advies uit te brengen over een besluit dat via een zienswijzeprocedure aan de deelnemende gemeenteraden is voorgelegd, een advies uit te brengen op verzoek van de bestuurscommissie Vervoersautoriteit of op eigen initiatief een advies uit te brengen. 34 Haagse situatie Vanuit Den Haag zijn door de gemeenteraad, op voordracht van het presidium, twee raadsleden en één plaatsvervanger aangewezen voor deelname aan de adviescommissie.

31

RIS316656 Raadsvoorstel bijlage 1, Concept-Ontwerp Gemeenschappelijke Regeling MRDH, gemeenteraad, 7 november 2023, artikel 2:7; Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 22 maart 2022; Bestuurscommissie Vervoersautoriteit, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/orgaan/bestuurscommissievervoersautoriteit, geraadpleegd op: 16 april 2024. 32 RIS316656 Raadsvoorstel bijlage 1, Concept-Ontwerp Gemeenschappelijke Regeling MRDH, gemeenteraad, 7 november 2023, artikel 2:7, lid 3; RIS311303 Raadsvoorstel bijlage 3, Overzicht rollen, raken en bevoegdheden gremia MRDH, College van burgemeester en wethouders, 4 februari 2022; Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 22 maart 2022 33 RIS316656 Raadsvoorstel bijlage 1, Concept-Ontwerp Gemeenschappelijke Regeling MRDH, gemeenteraad, 7 november 2023, artikel 2:8; Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 22 maart 2022; Bestuur, website Metropoolregio Rotterdam Den Haag, (datum onbekend), https://mrdh.nl/wie-zijn/bestuur, geraadpleegd op: 16 april 2024; RIS311303 Raadsvoorstel bijlage 3, Overzicht rollen, raken en bevoegdheden gremia MRDH, College van burgemeester en wethouders, 4 februari 2022 34 Instellingsbesluit adviescommissie Vervoersautoriteit MRDH 2015, 2015, artikel 3, lid 1.

11

De rekeningcommissie: adviserend De rekeningcommissie adviseert het algemeen bestuur over de vaststelling van de jaarrekening en bestaat uit één raadslid per gemeente dat is aangewezen door de eigen gemeenteraad.35 Haagse situatie Vanuit Den Haag is door de gemeenteraad, op voordracht van het presidium, één raadslid aangewezen voor deelname aan de rekeningcommissie. Het algemeen bestuur heeft ook een bestuurscommissie en een adviescommissie ingesteld voor de economische tak van de MRDH: het Economisch Vestigingsklimaat. Deze bestuurscommissie en adviescommissie Economisch Vestigingsklimaat houden zich bezig met de economische ontwikkeling in de deelnemende gemeenten van de MRDH. De organisatie van het bestuur ziet er voor de vervoersautoriteit en de economische tak van de MRDH grotendeels hetzelfde uit. De rekeningcommissie verschilt met de adviescommissie Vervoerautoriteit en de adviescommissie Economisch Vestigingsklimaat, omdat de rekeningcommissie zich bezighoudt met de hele MRDH en niet met één van de afzonderlijke taken. Wij hebben in dit onderzoek niet gekeken naar besluitvormingsprocessen en de betrokkenheid van raadsleden binnen de economische tak, omdat Haagse raadsleden meer inzicht wensten in de besluitvorming en mogelijkheden tot invloed voor wat betreft de verkeers- en vervoertak van de MRDH.36

1.3 Wat betekent deelname aan de MRDH voor de invloed van de Haagse gemeenteraad en hoe gaat de raad daar op dit moment mee om? Voordat we ingaan op de mogelijkheden die de raad heeft om invloed uit te oefenen op de MRDH, schetsen we kort wat deelname aan een gemeenschappelijke regeling zoals de

35

Werkwijzer Metropoolregio Rotterdam Den Haag, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 22 maart 2022; RIS311303 Raadsvoorstel bijlage 3, Overzicht rollen, raken en bevoegdheden gremia MRDH, College van burgemeester en wethouders, 4 februari 2022 36 RIS315216 Brief, Reactie verzoek rekenkameronderzoek Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH), rekenkamer Den Haag, 13 april 2023); RIS314799 Motie, Rekenkameronderzoek MRDH, gemeenteraad, 9 maart 2023; Interview raadsleden adviescommissie Vervoersautoriteit.

12

MRDH betekent voor de invloed van raadsleden en lichten wij toe hoe de Haagse gemeenteraad haar invloed op dit moment vormgeeft.

1.3.1 De gemeenteraad staat op afstand van de besluitvorming, omdat besluiten genomen worden door vertegenwoordigende collegeleden Door deelname aan een gemeenschappelijke regeling, zoals de MRDH, staan gemeenteraden op afstand van besluitvorming. Het aangaan van een gemeenschappelijke regeling betekent voor gemeenteraden dat zij geen directe rol hebben in de besluitvorming met betrekking tot de taken en verantwoordelijkheden die zijn overgedragen aan deze regeling.37 Met het aangaan van een gemeenschappelijke regeling, hevelen gemeenten in de meeste gevallen taken over naar dat samenwerkingsverband. De MRDH is een uitzonderlijke gemeenschappelijke regeling omdat de totstandkoming is opgedragen door het Rijk. Het Rijk heeft daarbij ook direct de taken op het gebied van regionaal verkeer en vervoer bij deze gemeenschappelijke regeling belegd. Besluitvorming werkt bij de MRDH echter net als bij andere gemeenschappelijke regelingen. Besluiten worden genomen door vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenteraden die zitting hebben in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Voor de gemeente Den Haag zijn dit de burgemeester en wethouders in het algemeen bestuur en de wethouder Verkeer en Vervoer in de bestuurscommissie Vervoersautoriteit.

1.3.2 Haagse raadsleden hebben in verschillende vergaderingen de mogelijkheid om onderwerpen die in de MRDH spelen met de Haagse vertegenwoordigers te bespreken De Haagse gemeenteraad behandelt de onderwerpen die binnen de MRDH spelen in verschillende vergaderingen en overleggen. Deze onderwerpen worden in twee commissies besproken: de commissie Leefomgeving en de commissie Bestuur. Deze commissies zijn verantwoordelijk voor de voorbereiding op het betreffende onderwerp en hebben de MRDH als vast agendapunt. De onderwerpen worden zo nodig ook in de raadsvergadering behandeld. Naast behandeling in de raad en commissies bestond er tot 2024 een speciaal

37

Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen Memorie van Toelichting, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 3 juli 2020, p. 6.

13

overleg om de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de MRDH te vergroten: het Haags MRDH overleg. De vertegenwoordigende raads- en collegeleden in de MRDH vormden de vaste leden van het Haags MRDH overleg. Hiermee werd voornamelijk afstemming tussen de vertegenwoordigers van de gemeenteraad bevorderd. Andere raads- en collegeleden konden ook aansluiten bij het overleg, maar hier werd in de praktijk weinig gebruik van gemaakt.38 Vanaf begin 2024 is met het Haags MRDH overleg gestopt en wordt daarvoor in de plaats de agenda van de adviescommissie Vervoersautoriteit besproken in de commissie Bestuur, naast de vaste agendering van de MRDH in de vergaderingen van de commissie Leefomgeving. Agendering in de commissie Bestuur heeft als voordeel dat hier de burgemeester, lid van het dagelijks bestuur van de MRDH, ook aanwezig kan zijn. In de volgende paragrafen lichten we dit verder toe.

De commissies en gemeenteraad De MRDH wordt binnen de Haagse raad vaak pas besproken, wanneer daar aanleiding toe is met bijvoorbeeld een voorstel, brief of vergadering. Deze kunnen na voorbereiding in de commissie(s) besproken worden in de gemeenteraad. Bij een zienswijzeprocedure wordt een voorstel van de MRDH en een concept zienswijze van het college eerst besproken in de commissie(s) en vervolgens behandeld in de gemeenteraad. De MRDH besluit vervolgens wat met de zienswijzen van de verschillende gemeenten wordt gedaan. De vertegenwoordigende raadsleden, collegeleden en burgemeester kunnen zich naderhand in zowel de commissievergaderingen als de gemeenteraadsvergaderingen verantwoorden over hoe zij hun rol bij de besluitvorming binnen de MRDH hebben vervuld. Analyse van vergaderingen over de MRDH in de commissies Uit een analyse van de vergaderverslagen van de commissies Leefomgeving en Bestuur uit 2023 blijkt dat de MRDH in 26 procent van de vergaderingen van de commissie Bestuur is besproken. In de overige 74 procent van de vergaderingen is het agendapunt overgeslagen.

38

RIS295748 Raadsmededeling, Haags Overleg MRDH, college van burgemeester en wethouders, 29 november 2016; RIS309273 Verslag, Gemeenteraad, 23 juni 2021; RIS308706 Verslag, Notulen van de vergadering van de raad van 25 maart 2021 (dag), Gemeenteraad, 10 mei 2021; RIS307590 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 7 januari 2021, avond, Gemeenteraad, 25 januari 2021; RIS315023 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 23 maart 2023, Gemeenteraad, 30 maart 2023; Intern gespreksverslag technische briefing Metropoolregio Rotterdam Den Haag aan commissie Leefomgeving, september 2023.

14

In de vergaderingen waar het agendapunt wel besproken is, ging het in de helft van de gevallen om een mededeling over een toekomstig overleg of bijeenkomst over de MRDH.39 In de andere helft van de gevallen waren de vergaderingen gevuld met terugkoppeling over overleggen, bijeenkomsten of vergaderingen of is er gediscussieerd over de MRDH aan de hand van ingekomen stukken.40 In de vergaderingen van de commissie Leefomgeving is het agendapunt in een kleine meerderheid van de vergaderingen van 2023 gebruikt: in 52 procent van de vergaderingen. Het overgrote deel van deze vergaderingen bestond uit terugkoppeling of een discussie over ingekomen stukken van de MRDH. In een aantal andere vergaderingen werden raadsleden op de hoogte gebracht van een komend overleg of bijeenkomst.41

Het betrekken van de gemeenteraad bij de Haagse vertegenwoordiging in de MRDH Om de betrokkenheid van de gemeenteraad bij de MRDH te vergroten, bestond er van 2016 tot begin 2024 een maandelijks Haags MRDH overleg. Al snel na oprichting van de MRDH gaf de Haagse gemeenteraad namelijk aan zich niet betrokken genoeg te voelen bij de gemeenschappelijke regeling. Het doel van dit overleg was om een betere informatieuitwisseling te creëren tussen de vertegenwoordigers in de MRDH en de commissies. De leden van dit overleg waren de raadsleden, wethouders en burgemeester die als vertegenwoordigers optreden in de MRDH. De raadsleden uit de adviescommissies zijn tevens lid van de relevante commissies van de raad en zorgden voor de informatieuitwisseling tussen de commissies en het Haags MRDH overleg. Raads- en collegeleden die geen lid waren van het Haags MRDH overleg konden dit overleg wel bijwonen.

39

RIS314431 Verslag, Verslag van de commissie Bestuur van 25 januari 2023, Gemeenteraad, 6 februari 2023; RIS315478 Verslag, Verslag van de commissie Bestuur van 10 mei 2023, Gemeenteraad, 24 mei 2023; RIS316947 Verslag, Verslag van de commissie Bestuur van 11 oktober 2023, Gemeenteraad, 16 november 2023. 40 RIS315179 Verslag, Verslag van de commissie bestuur van 5 april 2023, Gemeenteraad, 9 mei 2023; RIS316334 Verslag, Verslag van de commissie Bestuur van 23 augustus 2023, Gemeenteraad, 31 augustus 2023; RIS316654 Verslag, Verslag van de commissie Bestuur van 27 september 2023, Gemeenteraad, 26 oktober 2023. 41 RIS314511 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 26 januari 2023, gemeenteraad, 6 februari 2023; RIS315023 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 23 maart 2023, gemeenteraad 30 maart 2023; RIS315513 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 11 mei 2023, gemeenteraad, 15 mei 2023; RIS316237 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 22 juni, gemeenteraad, 10 juli 2023; RIS316413 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 24 augustus 2023, gemeenteraad, 5 september 2023; RIS317225 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 16 november 2023, gemeenteraad, 229 november 2023; RIS317716 Verslag, Verslag van de commissie Leefomgeving van 7 december 2023, gemeenteraad, 9 januari 2024.

15

Bij het instellen van het Haags MRDH overleg zijn in 2016 ook afspraken gemaakt over de manier waarop de gemeenteraad betrokken wordt bij de MRDH42: •

De inhoudelijke jaarplanning van de MRDH wordt door de griffie en ambtelijke organisatie gescreend op relevantie en wordt onderdeel van de termijnagenda's van de commissies en raad;

•

De vertegenwoordigende raads- en collegeleden hebben een (wettelijke) informatieplicht die actief wordt ingevuld door de vergaderingen van de MRDH-organen standaard te agenderen in de commissie(s);

•

De MRDH wordt verzocht om terugkoppeling door de vertegenwoordigende raads- en collegeleden te faciliteren door korte schriftelijke verslagen op te stellen. Ook wordt de MRDH verzocht om de vindbaarheid van stukken te verbeteren en om een technische vragenronde in te stellen gedurende zienswijzeprocedures;

•

De stukken van de MRDH worden in het raadsinformatiesysteem van de gemeente Den Haag (RIS) opgenomen.

In een ambtelijke notitie van de MRDH voor de commissie Leefomgeving wordt het instellen van klankbordgroepen (zoals het Haags MRDH overleg) aangeraden, omdat dit zou helpen eenduidig en vanuit lokaal perspectief een goede bijdrage te leveren aan de beleidsontwikkeling en -uitvoering van de MRDH. De MRDH merkt op dat deze klankbordgroepen raadsleden, die niet lid zijn van een adviescommissie, de kans biedt om kennis te nemen van de ontwikkelingen binnen de MDRH en om vertegenwoordigers waar nodig bij te sturen.43 Raadsleden die geen lid waren van het Haagse MRDH overleg, maakten hier echter weinig gebruik van. Vanaf begin 2024 is daarom met het Haags MRDH overleg gestopt. In plaats hiervan wordt de agenda van de adviescommissie Vervoersautoriteit voortaan besproken in de commissie Leefomgeving. Hierbij kunnen zowel de verantwoordelijke portefeuillehouder en de burgemeester, beiden vertegenwoordigers in de MRDH, uitgenodigd worden.

42

RIS295748 Raadsmededeling, Haags Overleg MRDH, college van burgemeester en wethouders, 29 november 2016. 43 Memo: Betrokkenheid raadsleden bij de MRDH, Metropoolregio Rotterdam Den Haag, 2 mei 2023.

16

1.4 Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om invloed uit te oefenen binnen de MRDH? Ondanks het feit dat de gemeenteraad op afstand staat van de besluitvorming binnen de MRDH, kan de raad toch invloed uitoefenen op deze besluitvorming. De gemeenteraad kan binnen het huidige model op de volgende manieren invloed uitoefenen: •

De gemeenteraad kan speerpunten of aanwijzingen meegeven aan de raads- en collegeleden die vertegenwoordiger zijn binnen de organen van de MRDH.

•

De gemeenteraad kan advies geven door zienswijzeprocedures en via de raadsleden door wie de raad vertegenwoordigd wordt in de adviescommissie Vervoersautoriteit en de rekeningcommissie.

•

De gemeenteraad kan de raads- en collegeleden die als vertegenwoordigers optreden binnen de MRDH controleren door informatie bij hen op te vragen en doordat zij zich tegenover de raad verantwoorden.

Met deze mogelijkheden kan de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol invullen. De democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, zoals de MRDH, is gestoeld op de mogelijkheden die gemeenteraden hebben om hun kaderstellende en controlerende rol uit te voeren:44 Democratische legitimiteit refereert naar de gedachte dat verkozen volksvertegenwoordigers ten grondslag dienen te liggen van het openbaar bestuur. Op landelijk, provinciaal en gemeentelijk niveau bestaat het hoogste orgaan van het bestuurlijk bestel uit volksvertegenwoordigers. Een gemeenschappelijke regeling is een vorm van bestuur, dat geen eigen orgaan heeft dat bestaat uit verkozen volksvertegenwoordigers. De democratische legitimiteit is dan ook indirect: de volksvertegenwoordigers van de deelnemende besturen vormen indirect de democratische legitimiteit van de gemeenschappelijke regeling. Dit wordt ook wel ‘verlengd lokaal bestuur’ genoemd.45

44

Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen Memorie van Toelichting, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 3 juli 2020, p. 2. 45 Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enige andere wetten in verband met het versterken van de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen Memorie van Toelichting, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 3 juli 2020, p. 1.

17

De Wgr is in 2022 gewijzigd. De wet is gewijzigd om de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen én de kaderstellende en controlerende rol van onder andere gemeenteraden te versterken. Deze wetswijziging betekent dat gemeenschappelijke regelingen hier binnen twee jaar na inwerkingtreding van de wetswijziging in overeenstemming mee moeten zijn. De MRDH en de VRA zijn dan ook bezig met het aanpassen van hun regeling. Hierin worden onder andere duidelijke afspraken vastgelegd over de (actieve) informatieplicht. Maar ook regels over uittreding en een nieuwe bepaling met betrekking tot burgerparticipatie maken onderdeel uit van de nieuwe gemeenschappelijke regelingen.46 De Haagse gemeenteraad heeft de gewijzigde gemeenschappelijke regeling op 30 mei 2024 aangenomen, met als doel dat deze op 1 juli 2024 in werking treedt.47 In de volgende paragrafen worden de manieren waarop de Haagse gemeenteraad invloed uit kan oefenen binnen de MRDH nader toegelicht.

1.4.1 Proactief: de gemeenteraad kan invloed uitoefenen door kaders mee te geven aan zijn vertegenwoordigers binnen de MRDH Gemeenteraden kunnen, voordat er een voorstel van de MRDH ligt voor een bepaald besluit, kaders aan hun vertegenwoordigers in de MRDH-organen meegeven. Met deze kaders kunnen gemeenteraden vastleggen wat de belangrijkste doelen zijn voor hun gemeente met betrekking tot verkeer en vervoer. De gemeentelijke vertegenwoordigers kunnen, met door de gemeenteraad opgestelde kaders in het achterhoofd, binnen de MRDH de eigen